鄭方圓+普官秀
摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,野生動(dòng)物棲息地正在遭受著前所未有的破壞和侵占,瀕危物種被人類過度利用,棲息地的喪失、破碎化使得生物多樣性降低。為了改善生境破壞現(xiàn)狀,僅僅靠環(huán)境科學(xué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)當(dāng)反思我國法律制度存在的問題。雖然在立法當(dāng)中已經(jīng)有少數(shù)法律條文涉及生境保護(hù),但是法律對(duì)這方面的規(guī)制是不完善的,仍然存在很多問題需要我們?nèi)ヌ接懞徒鉀Q。
關(guān)鍵詞 破碎化 生物 多樣性 法律制度
作者簡(jiǎn)介:鄭方圓,昆明理工大學(xué)法學(xué)院,碩士,研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué);普官秀,昆明理工大學(xué)法學(xué)院。
中圖分類號(hào):D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.024
野生動(dòng)物是維持地球生態(tài)平衡的一個(gè)重要因素,也是生物多樣性保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而野生動(dòng)物棲息地是野生動(dòng)物賴以生存的場(chǎng)所,是維持其正常生命活動(dòng)所必須的各種環(huán)境因子的總和,一般包括繁殖地、遷徙通道、越冬地、停歇地等。要想維持生物多樣性,就必須重視野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)。
一、我國野生動(dòng)物棲息地的現(xiàn)狀
(一)野生動(dòng)物資源面臨的威脅
生物多樣性破壞涉及方方面面,究其原因,主要有以下幾個(gè)方面:
1.人口增長(zhǎng):
人口的急劇膨脹導(dǎo)致人類對(duì)自然資源的需求不斷增大,人類與野生動(dòng)物爭(zhēng)奪生存空間與各種資源,如不合理的開墾土地、森林、草原等,圍湖造田,過度利用土地和水資源,使得野生動(dòng)物的生存空間被大量壓縮,這些都影響著野生物種的繁衍存續(xù)。
2.環(huán)境污染:
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以環(huán)境的污染為代價(jià)的,人類在物質(zhì)上得到滿足的同時(shí),伴隨而來的卻是生態(tài)環(huán)境的破壞。在農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)期,粗放式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使得大片森林與草原得到開墾,土地利用率不高導(dǎo)致土地資源被浪費(fèi),當(dāng)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期,工業(yè)污水、大氣污染物的排放,特別是酸雨與重金屬的危害,以及長(zhǎng)期滯留的農(nóng)業(yè)殘毒使得生態(tài)因子被破壞,棲息地被污染,許多野生動(dòng)物瀕臨滅絕。
3.濫捕濫獵:
除了過度狩獵與捕撈,在巨大的利益驅(qū)使下,國際走私野生動(dòng)物日益猖獗, 導(dǎo)致野生動(dòng)物種類減少。
4.棲息地破碎化:
棲息地破碎化是生物多樣性降低的主要原因,也是物種瀕臨滅絕的重要原因。
(二)棲息地破碎化對(duì)野生動(dòng)物的影響
目前,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程也在快速發(fā)展,新興城市的發(fā)展與城市邊緣的不斷擴(kuò)大,大型工程的建設(shè)(如大型水電站的建設(shè)、開辟礦山等)、鐵路、公路的修建等使得野生動(dòng)物棲息地由原來完整的區(qū)域被分割為一塊塊的碎片,棲息地面積不斷地被人類侵占,縮小,甚至割斷了遷徙通道,野生動(dòng)物的生存空間面臨著巨大威脅。
野生動(dòng)物棲息地破碎化的危害除了導(dǎo)致棲息地面積的減少之外,由于棲息地由完整的、連續(xù)的逐漸變?yōu)榘邏K狀,遷徙通道的隔斷間接導(dǎo)致了野生動(dòng)物種群的隔離,使得野生動(dòng)物種群之間的活動(dòng)范圍、交流等被阻斷,由此產(chǎn)生的最直接的后果就是生物多樣性遭到嚴(yán)重破壞。
二、棲息地保護(hù)的法律制度及存在缺陷
(一)現(xiàn)有的棲息地法律制度
為了保護(hù)野生動(dòng)物棲息地,國家也制定了相應(yīng)的保護(hù)措施以緩解現(xiàn)有的問題,并且也在實(shí)踐與探索中逐漸形成了一套我國自有的野生動(dòng)物棲息地法律保護(hù)體系。
1.自然保護(hù)區(qū)制度:
目前,我國自然保護(hù)區(qū)有2740個(gè),總面積147萬平方公里,約占陸地國土面積的14.83%,已高于世界平均水平。(數(shù)據(jù)來自國家林業(yè)局自然保護(hù)區(qū)研究中心)1956年,我國建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。隨后,我國的自然保護(hù)區(qū)體系逐步成立規(guī)模。我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法保護(hù)目前的單行條例有《自然保護(hù)區(qū)條例》,除此之外,還有《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)。其中2004年的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十條規(guī)定:“國務(wù)院野生動(dòng)物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府,應(yīng)當(dāng)在國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域,劃定自然保護(hù)區(qū),加強(qiáng)對(duì)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其生存環(huán)境的保護(hù)管理”。明確了我國野生動(dòng)物棲息地保護(hù)的原則與方向,禁止人們從事破壞野生動(dòng)物棲息地的行為。立法上的明確使得野生動(dòng)物棲息地的法律保護(hù)向前邁進(jìn)了一大步。
2.禁獵區(qū)制度:
目前我國法律對(duì)禁獵區(qū)制度的規(guī)定還處于原則性規(guī)定的階段,《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十二條第二款規(guī)定:“省級(jí)以上人民政府參照野生動(dòng)物重要棲息地名錄,劃定相應(yīng)的自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)域。對(duì)不具備劃定自然保護(hù)區(qū)等保護(hù)區(qū)域條件的,縣級(jí)以上人民政府或者其野生動(dòng)物保護(hù)主管部門可以采取劃定禁獵(漁)區(qū)、規(guī)定禁獵(漁)期等其他形式予以保護(hù)。”由法條可以看出,禁獵區(qū)是較之于自然保護(hù)區(qū)低一個(gè)層次的制度。當(dāng)所需保護(hù)區(qū)域的條件不能滿足建立自然保護(hù)區(qū)的條件時(shí),可以劃定禁獵區(qū)、禁漁區(qū)等,根據(jù)各地情況,因地制宜,還可以劃定季節(jié)性禁獵(漁)區(qū)。
3.森林公園制度:
森林公園制度是較自然保護(hù)區(qū)和禁獵區(qū)制度出臺(tái)較晚的一項(xiàng)保護(hù)制度。國外的森林公園保護(hù)制度起步較早,發(fā)展也相對(duì)成熟。在國外,森林公園一般被稱為國家公園,比較著名的有美國黃石國家森林公園。1982年9月,我國建立了第一個(gè)森林公園,即湖南張家界國家森林公園。截至2016年,我國建立的大大小小的森林公園已達(dá)3200多處,規(guī)劃總面積占國土總面積的1.87%,其中國家級(jí)森林公園826處。(數(shù)據(jù)來自國家林業(yè)局自然保護(hù)區(qū)研究中心)正是因?yàn)樯止珗@在自然生態(tài)、自然景觀以及人文景觀上保護(hù)中的作用,國務(wù)院明確將森林公園作為中國自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的重要區(qū)域、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域列入國家禁止非開發(fā)的區(qū)域。我國還有一種保護(hù)形式——濕地公園,也屬于森林公園的一種。濕地被稱為“地球之肺”,由此可以看出保護(hù)濕地的重要性。但是目前我國還沒有專門的保護(hù)濕地的法律出臺(tái),其建設(shè)和管理主要是依照《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡(jiǎn)稱《濕地公約》)和一些相關(guān)的地方性保護(hù)條例等。森林公園制度具有多種功能效益,既可以給生態(tài)區(qū)域提供綜合科學(xué)的管理與保護(hù),又能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到保護(hù)生態(tài)的行動(dòng)中來。
(二)現(xiàn)有法律制度的缺陷
1.保護(hù)主體不全面:
2015年底我國對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行了修訂,《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》第十條規(guī)定:“國家保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地,禁止任何單位和個(gè)人違法獵捕、利用或者破壞”。雖然修訂草案在立法目的中增加了保護(hù)野生動(dòng)物棲息地的內(nèi)容,這無疑是野生動(dòng)物棲息地保護(hù)史上的一次巨大進(jìn)步。但是,草案對(duì)棲息地的保護(hù)規(guī)定依然過于籠統(tǒng),可操作性較弱,容易出現(xiàn)執(zhí)行難,從而導(dǎo)致保護(hù)力度不夠,使得野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)淪為空話。
在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,公民濫捕濫獵、走私珍貴野生動(dòng)物以及圍湖造田等行為,也是需要法律規(guī)制的,但對(duì)野生動(dòng)物棲息地的影響也只是占部分比重,大部分破壞棲息地的行為來自于政府。如前文所述,政府需要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),有可能以破壞環(huán)境為代價(jià)。許多重要的棲息地大多存在與偏遠(yuǎn)地區(qū),修建鐵路、公路、大型水庫等確實(shí)能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,推動(dòng)城市化進(jìn)程,但也是造成野生動(dòng)物棲息地破碎化的主要元兇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染自成矛盾,所以要找到平衡點(diǎn)從而發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)對(duì)于政府來講,無疑需要作出讓步。對(duì)棲息地破碎化所造成的后果感覺最強(qiáng)烈的不是政府,而是廣大人民群眾和對(duì)棲息地有強(qiáng)烈依賴感的生物 。
目前我國棲息地的保護(hù)主體依然是縣級(jí)以上人民政府,《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》第五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地的義務(wù),對(duì)侵占或者破壞野生動(dòng)物及其棲息地的行為有權(quán)向有關(guān)部門報(bào)告和控告”。從法條來看,公民只有向有關(guān)部門檢舉和控告的權(quán)利,但是卻沒有直接提起公益訴訟的權(quán)利。目前針對(duì)棲息地的破壞可以提起訴訟的主體依然是具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。所以,我國的棲息地保護(hù)主體過于單一,忽略了公眾參與的作用,僅僅依靠敏感度較弱的政府往往會(huì)導(dǎo)致保護(hù)的滯后,從而造成嚴(yán)重的后果。
2.土地規(guī)劃未涉及生境保護(hù)(不完善):
土地是棲息地的主要依托,離開了土地,棲息地也將不復(fù)存在。目前新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(草案)依然是側(cè)重環(huán)境污染的防治,關(guān)于棲息地的保護(hù)雖有提及,卻未對(duì)土地規(guī)劃做出具體規(guī)定?!锻恋毓芾矸ā返谑邨l規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃”。從法條中來看,是把資源環(huán)境保護(hù)放入總體規(guī)劃當(dāng)中了,但是通篇下來,整個(gè)《土地管理法》都是關(guān)于農(nóng)業(yè)用地的,幾乎沒有涉及棲息地保護(hù)的條文,顯而易見,棲息地保護(hù)并沒有被考慮到土地利用的總體規(guī)劃當(dāng)中。
《土地管理法》第四條規(guī)定了我國的土地用途管制制度。國家將土地用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中,法律規(guī)定:“前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。棲息地不但包括林地、草地,還包括沼澤、泥炭濕地等。因此,土地用途管制制度在一定程度上可以起到保護(hù)宜農(nóng)濕地的作用,但是由于沼澤、泥炭濕地等重要自然濕地往往容易被劃分為未利用地而容易被盲目開發(fā)利用。 粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,土地的濫開發(fā)利用使得棲息地進(jìn)一步破碎化。
3.保護(hù)方式單一:
目前我國保護(hù)野生動(dòng)物棲息地的方式以建立自然保護(hù)區(qū)為主,短期內(nèi)取得的效果相對(duì)明顯。雖然也以森林公園、濕地公園等保護(hù)方式加以輔助,但是森林公園與濕地公園究其本質(zhì)依然屬于自然保護(hù)區(qū)的一種,保護(hù)形式略顯單一。《野生動(dòng)物保護(hù)法》(草案)針對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)和棲息地保護(hù)出現(xiàn)斷層等問題,發(fā)布了野生動(dòng)物重要棲息地名錄并細(xì)化對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地的調(diào)查、檢測(cè)和評(píng)估制度。但是相關(guān)法律在棲息地破碎化方面尚存在盲點(diǎn),棲息地的保護(hù)并沒有很好的貫徹可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)部門并沒有重視野生動(dòng)物種群之間的持續(xù)健康的發(fā)展,各保護(hù)區(qū)之間的廊道建設(shè)被忽視,自然保護(hù)區(qū)范圍小,各保護(hù)區(qū)之間相對(duì)獨(dú)立。
此外,現(xiàn)行的野生動(dòng)物棲息地保護(hù)法律體系存在著各主管部門職責(zé)分工不清,權(quán)限交叉重復(fù)的現(xiàn)象,一旦出現(xiàn)破壞棲息地的行為,容易互相推諉或各自為政。雖然我國有林業(yè)部門、漁業(yè)部門對(duì)陸生和水生動(dòng)物及其棲息地進(jìn)行保護(hù),但是對(duì)于濫開發(fā)土地,建造大型工程破壞棲息地以及販賣走私野生動(dòng)物的行為主要?dú)w政府、交通運(yùn)輸部門和工商管理部門等執(zhí)法部門,因此在某些方面存在權(quán)限交叉不清的現(xiàn)象,不能夠很好的保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地。
三、棲息地保護(hù)的法律制度完善
(一)鼓勵(lì)公眾參與
我國的《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾參與,僅僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,應(yīng)當(dāng)將公民和其他民間團(tuán)體列入保護(hù)棲息地的主體中來。轉(zhuǎn)型的社會(huì)正在進(jìn)入一個(gè)利益博弈的時(shí)代,因此,如何平衡各方利益顯得尤為重要。當(dāng)?shù)氐木用袷亲畲蟮睦嫦嚓P(guān)者,如何緩解棲息地保護(hù)和周邊社區(qū)的矛盾才是目前最需要解決的問題。
社區(qū)共管是一種新的保護(hù)模式,即建立基于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的自然資源共同管理模式。這種模式使得當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到棲息地的保護(hù)中來,不再是被管制的對(duì)象。他們更加熟悉當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕?,可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)以及過去生活總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理與保護(hù)。同時(shí),也是各方利益相互溝通、商討解決各方?jīng)_突的平臺(tái)。但是,社區(qū)共管的模式在我國只是在某些地方進(jìn)行試點(diǎn),雖取得一定進(jìn)展,還存在一些問題。若要解決棲息地保護(hù)和當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題的沖突,需要從以下幾個(gè)方面著手:首先,建立完善的信息交流平臺(tái),并且使得信息透明化,易獲得;其次,能夠確保當(dāng)?shù)鼐用裣鄬?duì)自由的建立組織,并能夠自由的表達(dá)自己的需求和意愿;最后,非歧視性的社會(huì)環(huán)境,利益相關(guān)方愿意進(jìn)行平等的談判,并能夠在達(dá)成共識(shí)后有效地遵守協(xié)議內(nèi)容。
(二)合理規(guī)劃土地利用
基于一些野生動(dòng)物棲息地被錯(cuò)誤的劃歸為未利用地,從而導(dǎo)致的生物多樣性喪失,我國應(yīng)當(dāng)加大對(duì)土地利用的限制,相關(guān)部門在規(guī)劃土地利用時(shí)應(yīng)充分考慮野生動(dòng)物生境保護(hù)的要求,合理規(guī)劃利用土地。
1.要更加科學(xué)的劃定棲息地:
如《野生動(dòng)物保護(hù)法》(草案)規(guī)定的,制定重要棲息地制度。我國可以參考美國針對(duì)國家森林體系的做法,美國在1982年出臺(tái)了一部《國家森林管理法》,這部法律對(duì)于聯(lián)邦國家森林體系的土地使用做了很嚴(yán)格的限制,要求農(nóng)業(yè)部對(duì)森林體系中的每一寸土地的利用都要做出具體的規(guī)劃,盡可能的做到科學(xué)利用每一寸土地。我國也應(yīng)將關(guān)于野生動(dòng)物棲息地的土地規(guī)劃編入到整體的土地利用規(guī)劃中去。除此之外,有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)定期對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行調(diào)查、檢測(cè)和評(píng)估。
2.完善棲息地的征用與補(bǔ)償制度:
人類社會(huì)發(fā)展到今天,對(duì)棲息地的侵占已經(jīng)形成,有關(guān)部門對(duì)被破壞的棲息地進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)勢(shì)必以犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦纳顬榇鷥r(jià),因此,可以建立有效的土地征用與補(bǔ)償制度。對(duì)于為保護(hù)棲息地而影響居民正常生活的,政府應(yīng)與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)調(diào)并給予補(bǔ)償,征用補(bǔ)償費(fèi)用和居民安置費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)棲息地等級(jí)區(qū)分,分別由中央和地方財(cái)政負(fù)責(zé)。政府可以將保護(hù)棲息地分為兩個(gè)階段,即短期性目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)性目標(biāo)。短期以補(bǔ)償為主,長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)以買斷為主,徹底的實(shí)現(xiàn)棲息地的保護(hù)。
(三)建設(shè)生態(tài)保護(hù)走廊
設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、森林公園無疑解決了部分保護(hù)野生動(dòng)物棲息地的需求,但是并不全面。鑒于我國的棲息地破碎化現(xiàn)狀,以及各自然保護(hù)區(qū)之間相對(duì)獨(dú)立的狀況,建設(shè)生物多樣性保護(hù)走廊顯得尤為重要。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)野生動(dòng)物各種群之間的聯(lián)系,重視遷徙通道,繁殖地、越冬地的保護(hù),防止棲息地淪為“孤島”,建立或恢復(fù)其綠色通道。
建設(shè)大型工程項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)盡力避開野生動(dòng)物棲息地,如若不能避開,應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀粻顩r進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的環(huán)評(píng),將建設(shè)大型工程所造成的影響降到最低。如,建設(shè)青藏鐵路時(shí),為了不破環(huán)原有物種的遷徙通道,采用搭建高架的方式有效避免了鐵路橫穿棲息地的狀況。同時(shí),建立棲息地緩沖帶,周邊居民可以在棲息地緩沖帶上進(jìn)行人類活動(dòng),但是應(yīng)當(dāng)受到一定限制。
四、結(jié)語
保護(hù)生物多樣性,要把保護(hù)野生動(dòng)物放在首位,而關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是保護(hù)野生動(dòng)物棲息地。隨著社會(huì)的發(fā)展,人們發(fā)展經(jīng)濟(jì),開發(fā)資源,推進(jìn)城市化進(jìn)程都有一定程度的沖擊著野生動(dòng)物棲息地,但對(duì)棲息地沖擊最大的是政府的建設(shè)行為。若僅僅是由政府等行政部門充當(dāng)棲息地的保護(hù)主體,政府等同于自我監(jiān)督,那么保護(hù)棲息地的行為就不能取得實(shí)際效果。而公民只有檢舉、控告之權(quán)利,就不能夠充分調(diào)動(dòng)群眾力量實(shí)現(xiàn)棲息地的保護(hù)。
雖然《野生動(dòng)物保護(hù)法》增加了野生動(dòng)物棲息地的內(nèi)容,但僅僅是作為立法目的而存在的,至于該法后面并沒有對(duì)如何保護(hù)野生動(dòng)物棲息地做出詳細(xì)的規(guī)定,但我們?nèi)匀缓軕c幸能夠看到野生動(dòng)物棲息地入法,說明我國已經(jīng)開始將野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)上升到法律層面了,這就是最大的進(jìn)步。我們期待關(guān)于野生動(dòng)物棲息地的法律越來越完善。
注釋:
黃錫生、李小月.生境破碎化的法律規(guī)制.中國人口·資源與環(huán)境.2008(18).198- 201.
蔡守秋、吳賢靜.論幾項(xiàng)濕地法律制度.2010年全國環(huán)境資源法學(xué)年會(huì).2010.
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