歐盟對俄羅斯天然氣政策：理想與現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)

張永賀　劉乾

對于歐盟和俄羅斯天然氣工業(yè)公司（Gazprom，以下簡稱俄氣）之間長期存在的糾紛而言，10月26日是一個(gè)重要的時(shí)刻。根據(jù)雙方會談公告，俄氣將同歐盟當(dāng)局達(dá)成最后的協(xié)議以結(jié)束長達(dá)五年的反壟斷調(diào)查——俄氣做出讓步，按照歐盟當(dāng)局的要求提交具體承諾，從而避免歐盟的巨額反壟斷罰單。而在這之后兩天的28日，歐盟委員會同意提高俄氣利用德國OPAL管道輸送天然氣的上限：根據(jù)新的規(guī)定，俄氣可以利用OPAL管道的輸氣能力將從之前的50%提高到80%-90%。

但這同樣是一個(gè)尷尬的時(shí)刻，歐盟議會剛剛在25日表決通過了《歐盟LNG和儲氣庫戰(zhàn)略》，這個(gè)戰(zhàn)略由歐盟委員會在2月份提出，旨在通過歐盟成員國增加液化天然氣（LNG）進(jìn)口和更加有效地發(fā)展跨境儲氣庫來增強(qiáng)天然氣供應(yīng)安全，以減少目前對單一管道天然氣供應(yīng)者的依賴，毫無疑問這里指的就是俄氣。

歐盟試圖在長期前景中減少對俄羅斯天然氣供應(yīng)的依賴，但又同俄氣就壟斷行為達(dá)成和解，并且增加其獲得管輸能力的權(quán)利。從表面看，歐盟的長期政策目標(biāo)和最近采取的行動背道而馳，但從另一方面看，歐盟在理想面前選擇了對現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，但又盡可能的將俄羅斯納入到歐盟的政策軌道中，避免了硬碰硬可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

反壟斷調(diào)查和解

國有的俄氣公司提供了歐盟三分之一的天然氣消費(fèi)量。2011年，歐盟委員會開始懷疑俄氣對部分歐盟國家（主要是嚴(yán)重依賴俄羅斯天然氣的東歐）濫用天然氣市場的支配地位，開始對俄氣的商業(yè)行為展開調(diào)查。2012年9月，歐盟委員會啟動了針對俄氣的正式反壟斷調(diào)查程序。作為回應(yīng)，俄羅斯政府禁止俄氣在內(nèi)的俄羅斯企業(yè)遵守別國的強(qiáng)制措施或要求。于是，歐盟和俄羅斯之間的“能源戰(zhàn)”開始了。2015年春，歐盟競爭委員會正式控告俄氣，稱它在天然氣供應(yīng)方面濫用市場支配地位，在合同中對消費(fèi)者施加約束，例如禁止消費(fèi)者對其他國家再出口天然氣，以及把天然氣價(jià)格與油價(jià)掛鉤，從而在8個(gè)國家（保加利亞、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭和斯洛文尼亞）違反了競爭法。

俄氣則拒絕歐盟委員會的指控，聲稱歐盟的反壟斷法案不適用于它這樣的國有控股公司。盡管雙方在2014年之后進(jìn)行過多次接觸，但烏克蘭危機(jī)和敘利亞問題拖延了這一問題的解決。不過，由于國際油價(jià)下跌和歐洲天然氣市場競爭加劇，俄氣也在天然氣合同方面做出了一些讓步，以緩和矛盾，避免歐盟開出巨額罰單。

10月26日，俄氣副總裁亞歷山大·梅德韋杰夫（Alexander Medvedev）和俄羅斯能源部副部長阿納托利·亞諾夫斯基（Anatoly Yanovsky）與歐盟競爭委員會理事瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）舉行了會談。梅德韋杰夫在會見后表示：“我們正在提交最后的承諾提案，它將很快送達(dá)歐盟委員會”，他還表示會談是“建設(shè)性的”，并且“雙方都表達(dá)希望能找到相互接受的決定”。但歐盟方面看起來并不是那么樂觀，維斯塔格強(qiáng)調(diào)“我們確實(shí)取得了進(jìn)展，但是還有很多問題需要解決”，“現(xiàn)階段所有的選擇還在討論當(dāng)中”，“我們的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對歐洲家庭和工業(yè)最好的結(jié)果”。盡管如此，這個(gè)會面是反壟斷案和解的開始，因此仍具有里程碑式的意義。

放寬俄氣準(zhǔn)入

而兩天后歐盟委員會針對俄氣的另一項(xiàng)決議，更讓外界有理由認(rèn)為雙方將和平解決天然氣領(lǐng)域的糾紛。歐盟委員會和德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局（BNetzA-Federal Network Agency for Electricity， Gas， Telecommunications， Posts and Railway）10月28日決定提高目前俄氣利用德國OPAL管道運(yùn)輸天然氣的上限，該管道是經(jīng)波羅的海的北溪天然氣管道（North Steam）在德國境內(nèi)的延伸。在此之前，俄氣僅被允許使用該管道50%的運(yùn)輸能力，而在新規(guī)則下，俄氣除了繼續(xù)保持已經(jīng)擁有的50%，也被允許投標(biāo)剩余的30%-40%的管輸量，其余10%-20%留給其它競爭者。實(shí)際上，除了俄氣，并沒有其他天然氣供應(yīng)商使用OPAL管道，其一半的輸氣能力基本處于閑置，而俄氣一直要求獲得OPAL管道的全部運(yùn)輸能力，從而提高北溪管道的運(yùn)量。

因此，歐盟委員會的這項(xiàng)決定首先被視為對俄羅斯的妥協(xié)。歐盟官方稱，“這項(xiàng)決定不只是因?yàn)檎卧颍€是因?yàn)槲覀兿牒投須獗３峙笥殃P(guān)系”。據(jù)報(bào)道，這是根據(jù)德國方面的要求做出的決定。同時(shí)，歐盟這一行為被視為對烏克蘭的背叛。在提高經(jīng)OPAL管道的輸氣量的情況下，俄羅斯將削減過境烏克蘭的天然氣量——由于今冬可能的嚴(yán)寒和烏克蘭地下氣庫儲量不足，俄羅斯方面已經(jīng)多次警告過境烏克蘭的天然氣供應(yīng)存在風(fēng)險(xiǎn)。此外，有媒體報(bào)道稱，歐盟委員會在OPAL管道上的行動是與俄氣交易的一部分，作為回應(yīng)，俄氣將在價(jià)格方面更加靈活，同時(shí)在對歐洲客戶的合同中放棄禁止轉(zhuǎn)賣天然氣的條款。

但歐盟委員會針對俄氣的行動并沒有受到歐盟成員國的一致歡迎。在反壟斷案方面，波蘭、立陶宛、保加利亞、愛沙尼亞、拉脫維亞這些聲稱遭受不公平價(jià)格的國家一直等待歐盟的裁決，毫無疑問，向俄氣做出讓步難以獲得這些國家的認(rèn)同。與此前歐盟反壟斷委員會處理Apple和Google這樣的美國巨頭的反壟斷案件相比，維斯塔格對俄氣采取的妥協(xié)的處理方法看起來出人意料的溫和。波蘭國家石油和天然氣公司PGNiG表示，如果不對俄氣罰款，波蘭將起訴歐盟委員會。PGNiG在官方報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“這些決定對于中東歐天然氣供應(yīng)穩(wěn)定來說造成了真正的威脅”。此外，PGNiG對有關(guān)OPAL管道的決定也表示反對，不久前，波蘭監(jiān)管機(jī)構(gòu)剛剛否決了建設(shè)北溪-2管道的相關(guān)申請。

歐盟的政策選擇

需要指出的是，反壟斷調(diào)查和OPAL管道這兩項(xiàng)決定與歐盟長期能源政策的改革方向存在明顯的不同。2015年2月，歐盟委員會宣布成立“能源聯(lián)盟”，目的在于通過LNG進(jìn)口來實(shí)現(xiàn)天然氣供應(yīng)來源的多樣化，使歐盟成員國的天然氣互通以實(shí)現(xiàn)市場一體化，并實(shí)現(xiàn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)分離?！澳茉绰?lián)盟的現(xiàn)狀（State of the Energy Union）”里也強(qiáng)調(diào)了地緣政治的挑戰(zhàn)與確?；剂希ㄌ貏e是那些歐盟高度依賴進(jìn)口的）的安全、彈性供應(yīng)的重大意義。歐盟委員會2016年2月發(fā)布了關(guān)于歐盟液化天然氣和儲氣庫的戰(zhàn)略報(bào)告，在報(bào)告中，委員會認(rèn)為歐盟天然氣供應(yīng)的進(jìn)一步的多樣化仍然是重要的目標(biāo)（特別是在歐盟國內(nèi)天然氣的生產(chǎn)在未來幾十年將繼續(xù)下降的情況下），而如果天然氣系統(tǒng)能夠保持靈活并且有效應(yīng)對供應(yīng)的波動，在面對進(jìn)口的依賴程度增加時(shí)，歐盟也能減輕能源系統(tǒng)的脆弱性。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前的戰(zhàn)略旨在利用LNG和儲氣庫的潛力來使歐盟天然氣系統(tǒng)更加多樣靈活，從而實(shí)現(xiàn)能源聯(lián)盟的主要目標(biāo)，即確保一個(gè)安全、彈性和有競爭的天然氣供應(yīng)。

從歐盟天然氣市場的供應(yīng)狀況看，隨著歐洲自身天然氣生產(chǎn)的減少，保障天然氣安全和進(jìn)口多元化方面的需求越來越高，立場也更加堅(jiān)定。但從市場基本面和主要的政治風(fēng)險(xiǎn)來分析，歐盟想要保持有利的戰(zhàn)略地位，就必須關(guān)注影響歐盟天然氣政策選擇的內(nèi)外兩方面因素。內(nèi)部因素是歐盟進(jìn)一步強(qiáng)化天然氣市場一體化的前景，特別是通過投資，使資源保障能力較強(qiáng)的西北歐天然氣市場和東、南歐的基礎(chǔ)設(shè)施相連接；外部因素則包括可供選擇的管道天然氣資源的可獲得性，以及進(jìn)口LNG的增長潛力，其最終目標(biāo)是提高歐盟天然氣市場的競爭性。

在歐盟內(nèi)部，雖然進(jìn)口LNG是一個(gè)理性的選擇，但是歐盟的部分成員國更傾向于選擇自己的國內(nèi)政策而不是形成整個(gè)歐盟的統(tǒng)一戰(zhàn)線。俄氣正是利用這個(gè)弱點(diǎn)成功對歐盟實(shí)行“各個(gè)擊破”的戰(zhàn)略。比如，北溪-2天然氣管道由俄羅斯、德國、法國和奧地利的能源企業(yè)共同實(shí)施，在該項(xiàng)目上，老歐洲和新歐洲出現(xiàn)了嚴(yán)重的分裂。德國不僅大力支持北溪-2管道的建設(shè)，一再宣稱該管道不具有政治性，同時(shí)還在歐盟委員會增加俄氣利用OPAL管道運(yùn)輸能力上施加了極大的影響力。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些措施都將進(jìn)一步鞏固德國的天然氣樞紐地位，但德國如何利用這種影響力和東歐國家對德國的信任仍存在不確定性。

而從外部看，盡管出口到歐洲的LNG增強(qiáng)了歐盟各國對俄氣的議價(jià)能力，但是還遠(yuǎn)未達(dá)到完全擺脫對俄羅斯的天然氣依賴的程度。事實(shí)上，歐洲的天然氣價(jià)格的大幅下降使大型LNG接收站的投資難以得到足夠的回報(bào)。盡管長期而言，LNG現(xiàn)貨價(jià)格能夠隨科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大和管道天然氣價(jià)格相競爭，但那些已經(jīng)選擇LNG的歐盟國家也必須優(yōu)先考慮地緣政治風(fēng)險(xiǎn)和短期供應(yīng)安全。

所以，從歐盟當(dāng)前的政策選擇來看可歸為兩點(diǎn)。一是在歐盟，特別是荷蘭的天然氣儲量不斷下降的情況下，歐盟仍在尋找可靠的能源供應(yīng)來源，但潛在供應(yīng)來源和供應(yīng)量并不足以使歐洲擺脫俄羅斯，因此歐洲當(dāng)下需要極力確保俄羅斯天然氣對歐洲供應(yīng)的安全。第二個(gè)原因在于烏克蘭形勢的不穩(wěn)定，以及寒冬和地下氣庫儲量不足導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)，盡管歐盟口頭上一再強(qiáng)調(diào)烏克蘭管道系統(tǒng)的重要性，要求俄羅斯在2019年過境運(yùn)輸合同到期后繼續(xù)經(jīng)過烏克蘭向歐洲供應(yīng)天然氣。

（作者單位：中國石油大學(xué)（北京）中國能源戰(zhàn)略研究院）