廣州市創(chuàng)新驅(qū)動政策實施現(xiàn)狀調(diào)查

姚劍雄等吳劍平

（1．廣東科學技術職業(yè)學院，廣東珠海 519090；2．廣州大學，廣東廣州 510006）

廣州市創(chuàng)新驅(qū)動政策實施現(xiàn)狀調(diào)查

姚劍雄等1吳劍平2

（1．廣東科學技術職業(yè)學院，廣東珠海 519090；2．廣州大學，廣東廣州 510006）

以廣州市2015年新出臺“創(chuàng)新驅(qū)動1+7政策”為研究對象，針對政策的實施效果、落地程度、實施阻力等實際問題，通過問卷調(diào)查和專場座談的方式進行調(diào)研。研究結(jié)論：科技創(chuàng)新大會和“1+7政策”知曉程度較高；創(chuàng)新主體對創(chuàng)新驅(qū)動政策的偏好和認可度呈明顯差異；科技企業(yè)發(fā)展瓶頸在于人才、市場和資金；科技金融政策缺乏必要的支撐體系。對此，提出借助民間力量開展政策宣傳、建立常態(tài)化的政策評估機制、以產(chǎn)學研搭建科技金融支撐體系等建議。

創(chuàng)新驅(qū)動政策；政策評估；宣傳效果；認可程度；廣州

1 研究概述

（1）研究背景

目前，學界對科技政策的研究多集中在國內(nèi)外科技政策的歷史回顧[1-2]、發(fā)展演變[3-4]、國外科技政策對比借鑒[5-7]等方面，對政策評價研究關注不夠，更缺少針對具體科技政策開展的實證調(diào)查。既有的對科技政策評價的研究著重調(diào)查科技企業(yè)對科技政策的了解程度、認可程度、必要性認識及對政策實施效果的評價[8-9]，而在一定程度上忽視了其他創(chuàng)新主體（如孵化器、科研機構(gòu)等）的訴求表達。對科技政策實施現(xiàn)狀進行調(diào)查，既是科技政策評價的重要內(nèi)容，也是科學完善科技政策的有效手段。

文章以廣州市2015年新出臺“創(chuàng)新驅(qū)動1+7政策”（以下簡稱“1+7政策”）為研究對象，針對政策的實施效果、落地程度、實施阻力等實際問題，經(jīng)過政策梳理、問卷調(diào)查、專場座談、數(shù)據(jù)分析等調(diào)研過程，力求從五類創(chuàng)新主體的視角真實反映政策的實施狀況和存在問題，并就政策后續(xù)實施提出建議，具有較強的實踐意義。

（2）研究對象

“1+7政策”包括一個主體文件——《中共廣州市委廣州市人民政府關于加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的決定》（穗字〔2015〕4號）及7個配套文件，內(nèi)容涵蓋用地安排、政府投入、人才保障等方面，部分具體制度散見在多個政策文件當中，給調(diào)研制造了一定困難。因此，課題組在系統(tǒng)梳理這8個政策文件后，將各項具體政策制度進一步總結(jié)為用地用房優(yōu)惠、資金支持和科技金融、促進科技成果轉(zhuǎn)化、科技人才吸引、政務服務、保障激勵等六大類政策（表1）。

表1 廣州市“創(chuàng)新驅(qū)動1+7政策”梳理分類表

其中，用地用房優(yōu)惠類包括優(yōu)先土地供應、科技用房補貼等8項具體政策制度；資金支持和科技金融類包括科技投入補貼、風險補償機制、科技創(chuàng)新券等15項具體政策制度；促進科技成果轉(zhuǎn)化類包括科技成果交易補貼制度、設立重大科技成果轉(zhuǎn)化專項資金、科研成果在穗轉(zhuǎn)化獎勵這3項具體政策制度；科技人才吸引類包括設立孵化器集體戶口、完善人才評價機制、降低戶籍限制這3項具體政策制度；政務服務類包括設置政務綠色窗口制度、孵化器內(nèi)設置政務服務綠色窗口這2項具體政策制度；保障激勵類包括股權激勵、上市培育、政府遠期購買等5項具體政策制度。各項具體政策制度合計36項。

2 樣本選擇及問卷回收情況

（1）問卷調(diào)查實施

本次調(diào)查的對象范圍不限定為科技企業(yè)[10]，而是擴展到科技企業(yè)、科技孵化器、高校和科研機構(gòu)、科技金融機構(gòu)和科技服務機構(gòu)等五類創(chuàng)新主體。本次調(diào)查從2015年8月上旬開始，至2015年12月結(jié)束，主要圍繞創(chuàng)新驅(qū)動政策的宣傳效果、創(chuàng)新主體對創(chuàng)新驅(qū)動政策的偏好和認可程度、科技企業(yè)發(fā)展壯大面臨的困難以及創(chuàng)新驅(qū)動政策實施中存在問題等方面展開。問卷設置包括兩部分內(nèi)容：一是各類創(chuàng)新主體的共性問題，包括對廣州市科技創(chuàng)新大會、創(chuàng)新驅(qū)動政策的知悉情況以及對各項具體政策制度的認可程度；二是各類創(chuàng)新主體的個性問題，包括創(chuàng)新主體的基本情況以及在發(fā)展過程中遇到的實際困難、對創(chuàng)新驅(qū)動政策后續(xù)實施的建議等。問卷調(diào)查主要通過向創(chuàng)新主體發(fā)放調(diào)查函和紙質(zhì)問卷以及開通網(wǎng)絡問卷填寫路徑的方式進行，共回收有效問卷189份。其中，科技企業(yè)回收87份有效問卷，科技孵化器回收44份有效問卷，高校和科研機構(gòu)回收27份有效問卷，科技金融機構(gòu)回收21份有效問卷，科技服務機構(gòu)回收10份有效問卷。由于高校和科研機構(gòu)、科技金融機構(gòu)、科技服務機構(gòu)這三類問卷的回收數(shù)量達不到預期要求，個性問題的回答數(shù)據(jù)代表性不強，因此這三類問卷只將共性問題的數(shù)據(jù)納入統(tǒng)計。

（2）調(diào)查樣本情況

本次調(diào)查的對象包括科技企業(yè)、科技孵化器、高校和科研機構(gòu)、科技金融機構(gòu)和科技服務機構(gòu)五類主體。其中，科技企業(yè)分布在廣州市十個轄區(qū)中，因天河區(qū)和黃埔區(qū)（包含原蘿崗區(qū)）科技產(chǎn)業(yè)園較多，兩區(qū)科技企業(yè)合計占總企業(yè)數(shù)量的55.8%。在科技企業(yè)中，高新技術企業(yè)有54家，創(chuàng)新型企業(yè)有17家，科技小巨人有8家；國企占16.5%，民企占75.3%，外企占4.7%，混合所有制企業(yè)及其他類型企業(yè)占3.5%；在園區(qū)內(nèi)孵化培育的科技企業(yè)占16.7%，高?；蚩蒲袡C構(gòu)培育創(chuàng)辦的科技企業(yè)占3.8%，園區(qū)外自我創(chuàng)辦的科技企業(yè)占48.7%，招商引資創(chuàng)辦的科技企業(yè)占7.7%，其他形式創(chuàng)辦的科技企業(yè)占23.1%?？萍挤趸髦?，由政府創(chuàng)辦的孵化器有7家，民營企業(yè)創(chuàng)辦的孵化器有28家，園區(qū)創(chuàng)辦的孵化器有6家，其他性質(zhì)的孵化器有2家，1家未填寫性質(zhì)。高校和科研機構(gòu)中，高校有11家，科研機構(gòu)有16家，合計27家?？萍冀鹑跈C構(gòu)中，銀行有13家，證券公司有3家，保險公司有3家，其他類型的金融機構(gòu)有1家，1家未填寫機構(gòu)性質(zhì)?？萍挤諜C構(gòu)是指為科技企業(yè)提供技術研發(fā)、檢測檢驗、科技評估、科技招投標、知識產(chǎn)權業(yè)務、成果轉(zhuǎn)化、財會、法律、工商等服務項目的機構(gòu)，本次問卷調(diào)查回收有效問卷10份，多來自知識產(chǎn)業(yè)業(yè)務代理機構(gòu)。

3 政策認知情況調(diào)查結(jié)果

（1）科技創(chuàng)新大會和“1+7政策”知曉程度較高

首先，“1+7政策”是在廣東省和廣州市分別召開科技創(chuàng)新大會決定加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的背景下出臺的。因此，創(chuàng)新主體對廣東省和廣州市召開的科技創(chuàng)新大會的知曉程度，將在很大程度上影響“1+7政策”的宣傳效果。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，超八成創(chuàng)新主體知道廣州市科技創(chuàng)新大會的召開。對廣東省和廣州市召開科技創(chuàng)新大會“都知道”的占55.1%；僅“知道召開了廣州市科技創(chuàng)新大會”的占26.2%；知道廣東省召開了科技創(chuàng)新大會而不知道廣州市科技創(chuàng)新大會的僅占7.5%；對廣東省和廣州市的科技創(chuàng)新大會“都不知道”的占調(diào)查總體的11.2%?？萍计髽I(yè)知曉廣州市召開科技創(chuàng)新大會的比例為80.5%；科技孵化器的知曉比例為88.6%；高校和科研機構(gòu)的知曉比例為57.7%。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，各類創(chuàng)新主體高度關注廣州市實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的動向（圖1）。

其次，在7個科技配套政策文件中，《廣州市企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補助實施方案》（穗科信〔2014〕2號）的認知程度最高，知曉該政策文件的主體占調(diào)查對象的83.8%；認知程度最低的是“落實創(chuàng)新驅(qū)動重點工作責任實施方案（穗科創(chuàng)字〔2015〕113號）”，知曉比例為66.7%（表2）。

再次，從宣傳渠道看，科技部門進行宣傳和網(wǎng)絡傳播是創(chuàng)新主體獲取創(chuàng)新驅(qū)動政策信息的主要渠道。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，創(chuàng)新主體通過科技部門宣傳而了解系列政策文件的占34.2%；通過網(wǎng)絡途徑了解系列政策文件的占調(diào)查總體的33.2%，其中，57.1%的調(diào)查對象選擇通過“官網(wǎng)”了解，34.8%的調(diào)查對象通過“官方微信”了解。由此表明，現(xiàn)行創(chuàng)新驅(qū)動政策在宣傳渠道上仍然依賴政府部門的有力推動。

（2）創(chuàng)新主體對創(chuàng)新驅(qū)動政策的偏好和認可度呈明顯差異

首先，創(chuàng)新主體會因需求不同而對創(chuàng)新驅(qū)動政策有所偏好。“1+7政策”從科技創(chuàng)新企業(yè)資金扶持、科技孵化器培育、科技成果轉(zhuǎn)化、科技金融與產(chǎn)業(yè)融合等方面推進科技創(chuàng)新，不同創(chuàng)新主體對創(chuàng)新驅(qū)動政策的關注點呈現(xiàn)明顯差異。對科技企業(yè)而言，最多關注的是“《廣州市企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補助實施方案》的通知（穗科信〔2015〕2號）”；對科技孵化器而言，最多關注的是“廣州市人民政府辦公廳關于促進科技企業(yè)孵化器發(fā)展的實施意見（穗府辦〔2014〕61號）”；對科技金融機構(gòu)而言，最多關注的是“廣州市人民政府辦公廳關于促進科技金融與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見（穗府辦〔2015〕26號）”。在六大類創(chuàng)新驅(qū)動政策中，創(chuàng)新主體最為關注的是資金支持和科技金融政策，知道該類政策的占比高達85%；其次是促進成果轉(zhuǎn)化政策，知道該類政策的占71.2%；關注度最小的是用地用房優(yōu)惠政策，僅有47.8%的調(diào)查對象知道該類政策（圖2）。

圖1 創(chuàng)新主體對廣東省和廣州市科技創(chuàng)新大會的知曉情況

其次，創(chuàng)新主體對創(chuàng)新驅(qū)動政策的認可程度呈明顯差異。廣州市創(chuàng)新驅(qū)動“1+7”政策發(fā)布至今已逾一年，各項制度在實施過程中能否得到創(chuàng)新主體的認可，是驗證政策是否落地的最好證明。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在用地用房優(yōu)惠政策中，“辦公和研發(fā)用房減租、免租”被認為是最管用的制度。在促進成果轉(zhuǎn)化政策中，“科技成果轉(zhuǎn)化獎勵”被認為是最管用的制度。在人才吸引政策中，“高層次和急需專業(yè)技術人才購房、購車不受戶籍限制”被認為是最管用的制度。在政務服務政策中，“市、區(qū)兩級設置政務服務綠色窗口，提供一站式政務服務”被認為是最管用的政策。在保障激勵政策中，“試行科技企業(yè)上市培育專項行動”被認為是最管用的制度。這些政策契合創(chuàng)新主體發(fā)展所需，獲得各類創(chuàng)新主體的一致認可。在資金支持和科技金融政策中，因資金受惠對象不同，各創(chuàng)新主體的選擇有明顯差異?？萍计髽I(yè)認為最管用的制度是“已享受企業(yè)研發(fā)后補助政策的企業(yè)可同時享受省研發(fā)投入財政補助”，對這一政策的選擇比例占該類主體的24.1%；科技孵化器認為，“設立孵化器發(fā)展基金”是最管用的制度，選擇比例為17.5%；高校和科研機構(gòu)認為，“企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補助”是最管用的制度，選擇比例為16.4%；科技金融機構(gòu)則認為，“設立科技型中小企業(yè)信貸風險補償資金池”是最管用的制度，選擇比例為24.6%（表3）。

表2 創(chuàng)新主體對各政策文件的關注情況

圖2 創(chuàng)新主體對各類型創(chuàng)新驅(qū)動政策的知曉情況

表3 各類創(chuàng)新主體最認可的具體政策制度

4 政策實施阻力調(diào)查結(jié)果

（1）科技企業(yè)面臨的人才、市場和資金問題未根本解決

通過對87家科技企業(yè)調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)科技企業(yè)發(fā)展壯大面臨的主要困難是人才、市場和資金方面的困難。數(shù)據(jù)顯示，在科技企業(yè)發(fā)展面臨的諸多困難中，“人才短缺”是最大困難，選擇比例最大，占28.8%。之后分別是“市場開拓困難”，占18.1%；“融資困難”，占16.3%（圖3）。在人才問題上，科技企業(yè)對廣州市近年來出臺的人才政策集中反饋是：人才政策體系過于龐雜，更新過于頻繁，政策碎片化導致落地乏力。從2010年以來，廣州市及各區(qū)已陸續(xù)出臺了高層次人才1+10、天河英才1+6、人口調(diào)控和入戶政策1+3、越秀區(qū)引進和鼓勵高層次人才1+9等人才政策體系，不同的政策文件規(guī)定相似或相近的內(nèi)容，相似或相近的制度由不同的部門去實施，政策條塊分割明顯。在市場開拓問題上，民營科技企業(yè)反映最為強烈。選擇“市場開拓困難”的企業(yè)中，民營企業(yè)占62.1%，國有企業(yè)占27.6%，外資企業(yè)占10.3%。信息不對稱、用戶對中小型科技企業(yè)發(fā)展不確定性的擔心及各行業(yè)的市場準入門檻等因素不利于科技企業(yè)開拓市場，“有技術、無訂單”成為中小型科技企業(yè)成長過程中出現(xiàn)“死亡谷”的主要原因。在資金問題上，科技中小型企業(yè)對資金需求最為強烈。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，科技小巨人認為“融資困難”是企業(yè)發(fā)展最大困難的比例（20.0%）高于高新技術企業(yè)（15.0%）和創(chuàng)新型企業(yè)（15.6%）。結(jié)合對科技企業(yè)的訪談調(diào)查可知，中小型科技企業(yè)融資難并非由于市場資金匱乏所造成，主要是與科技金融配套的企業(yè)信用記錄、知識產(chǎn)權評估、知識產(chǎn)權流轉(zhuǎn)等配套服務機制缺失等原因所致，從而造成融資難、融資貴的困局。

圖3 科技企業(yè)面臨的主要困難

（2）科技金融政策缺乏必要的支撐體系

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在“廣州市科技金融政策能否提升貴單位對科技企業(yè)的投資/貸款信心”問題上，持肯定態(tài)度的占78.9%。但在訪談中，銀行業(yè)代表們表達了對科技金融政策的顧慮，即科技金融政策在金融市場上的運作缺乏必要的支撐體系。主要表現(xiàn)為兩種機制的缺失：一是技術價值評估機制的缺失。銀行業(yè)傳統(tǒng)的信貸模式是建立在可見資產(chǎn)（如固定資產(chǎn)、銀行固定存款等）的抵押之上，通過財務報表、資金流水的方式挖掘企業(yè)價值，因自身專業(yè)不對口及專業(yè)化評估機構(gòu)的缺失，使其無法充分考慮企業(yè)的科技性和成長性。二是技術產(chǎn)品流轉(zhuǎn)機制的缺失。當傳統(tǒng)業(yè)務出現(xiàn)壞賬時，銀行可將房產(chǎn)、汽車等有形資產(chǎn)通過拍賣回收資金以彌補損失。若銀行以企業(yè)的技術成果等知識產(chǎn)權作為擔保物，當發(fā)生壞賬時如何對外流轉(zhuǎn)以回收資金則成為銀行最為棘手的問題。因此，部分銀行對技術產(chǎn)品抵押多持保守審慎態(tài)度。技術價值評估機制和技術產(chǎn)品流轉(zhuǎn)機制的缺失無疑增加了金融機構(gòu)對科技中小型企業(yè)的顧慮，阻礙了科技金融政策的落地實施。

5 調(diào)查結(jié)論與政策建議

國內(nèi)科技政策的發(fā)展演變是一個“制定、實施、遺忘、再制定”的過程，一項政策的消亡往往是因為沒有評估研究、沒有持續(xù)執(zhí)行。科學決策、科學施政急需政策評估理論與實踐的同步發(fā)展。對政策評估的研究不應停留在理論層面上，更應關注實踐層面如何運作的問題。本文以廣州市“1+7政策”為例，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“辦公和研發(fā)用房減租、免租”、“企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補助”、“設立科技型中小企業(yè)信貸風險補償資金池”等制度實施較好，受認可程度較高，也同時發(fā)現(xiàn)科技金融政策因缺乏必要的支撐體系而使實施效果大打折扣。對此，結(jié)合調(diào)查情況，提出如下政策建議。

（1）在宣傳工作上拓展民間渠道

科技部門在創(chuàng)新驅(qū)動政策宣傳中作用凸顯，但也反映出政策宣傳對傳統(tǒng)方式的高度依賴。在全媒體時代，創(chuàng)新驅(qū)動政策的宣傳模式需要創(chuàng)新，要在宣傳主體上有所突破：一是除科技部門進行主導宣傳外，可拓展通過高校留學生、廣州市一批知名的行業(yè)俱樂部、非政府組織等新興力量加強對外的創(chuàng)新驅(qū)動政策宣傳；二是加強人際傳播。廣州是全國僑胞最多的大城市，擁有國內(nèi)其他城市所無法比擬的海外人脈優(yōu)勢。應充分發(fā)揮海外僑胞這一“朋友圈”優(yōu)勢，凝聚榮譽市民團體、僑商會、外資企業(yè)協(xié)會、臺資企業(yè)協(xié)會等群體力量和作用，建立廣州市創(chuàng)新驅(qū)動政策的海外宣傳網(wǎng)點，提升人際傳播的實際效果。

（2）建立常態(tài)化的政策評估機制

從理論上講，愛德華·薩齊曼（Edward Suchman）于1967年發(fā)表的《評估研究》主張公共政策評估應成為一個研究領域，但時至今日，政策評估在我國研究中心一直放在制定和執(zhí)行兩個層面，對政策評估研究存在較大差距。各地公共政策也因缺乏客觀、科學的評估而出現(xiàn)“應然”與“實然”脫節(jié)的問題[11]，表現(xiàn)在不同背景下出臺的創(chuàng)新驅(qū)動政策不一致甚至沖突或者政策雷同累贅等。因此，有必要建立常態(tài)化的政策評估機制。首先，應提煉政策文件中的核心條文形成政策體系，避免因行文冗繁而影響政策實施；其次，對于與以往政策高度相似的新政策，應整合清理，過時的政策應及時廢除；再次，應通過實證調(diào)查了解創(chuàng)新主體對各類政策的偏好和認可程度，對能夠解決創(chuàng)新主體實際問題并深受認可的政策，應常年堅持實施并優(yōu)化細化，對不受創(chuàng)新主體認可的政策應及時廢除并做好過度工作。

（3）通過產(chǎn)學研完善科技金融支撐體系

促進科技、金融與產(chǎn)業(yè)深度融合，政策鼓勵引導不可或缺，但更重要的是建立完善的金融支撐體系。廣州市匯聚全省70%的高等院校、97%的國家級重點學科、58%的獨立研究機構(gòu)以及絕大部分國家重點實驗室，科教資源豐富，高?？蒲袑嵙妱?。建議通過產(chǎn)學研的形式探索構(gòu)建多維度的知識產(chǎn)權評估體系。此外，廣州知識產(chǎn)權交易中心應進一步明確其市場定位，通過市場化的方式運營管理，加快知識產(chǎn)權交易流轉(zhuǎn)落地實施。

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Survey of the Implementation Status of the Innovation-Driven Policy in Guangzhou

YAO Jianxiong1, WU Jianping2
(1. Guangdong Institute of Science and Technology, Zhuhai 519090; 2. Guangzhou University, Guangzhou 510006)

The main content of this survey is to evaluate the effects of the “1+7” innovation-driven policy published in Guangzhou by 2015. This study adopts the researching methods of questionnaires and colloquia to obtain data. Based on the survey, some problems are found out. Firstly, the awareness of the policy and the Innovation Conference. Secondly, the acceptance of the policy is different for the innovators. Thirdly, some problem as talent, market development, financing and so on, which the enterprise facing, were not solved well. Fourthly, the support system of the sci-tech fnance is lacked. Finally, some proposals as promotion with the hand of civil power, establishing the policy evaluation mechanism, and setting up the sci-tech financial sustaining system, are put forward in this paper.

innovation-driven policy, policy appraisal, publicity, recognition, Guangzhou

F127

A

10.3772/j.issn.1674-1544.2016.05.005

姚劍雄*（1989—），男，廣東科學技術職業(yè)學院（廣東省科技干部學院）助教，研究方向：管理科學與工程；吳劍平（1971—），女，廣州大學工商管理學院工程管理系書記，副教授，研究方向：管理科學與工程。

廣州市委政策研究室合作課題“廣州市科技創(chuàng)新政策落實情況問卷調(diào)研”。

2016年4月26日。