貧困治理中政府與社會組織關(guān)系的變遷及走向

劉 風(fēng) 向德平

貧困治理中政府與社會組織關(guān)系的變遷及走向

劉 風(fēng) 向德平

政府與社會組織的關(guān)系是社會治理領(lǐng)域的重要議題。在貧困治理中，政府與社會組織的關(guān)系隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化而變遷，從“控制—依附”關(guān)系向“合作—自主”關(guān)系，再向“對稱性互惠”關(guān)系變遷。本文論述了貧困治理中政府與社會組織關(guān)系的發(fā)展歷程，分析了不同階段政府與社會組織關(guān)系的特點、原因、影響及效果，探討了政府與社會關(guān)系的走向。

政府； 社會組織； 關(guān)系變遷； 貧困治理

經(jīng)過60多年的貧困治理，我國農(nóng)村扶貧取得了顯著的成績，貧困人口數(shù)量大幅度減少，具有中國特色的貧困治理體系逐漸成熟。這是政府與社會組織共同參與、政府與社會組織的關(guān)系不斷調(diào)整、多主體治理模式日益完善的結(jié)果。

一、政府與社會組織關(guān)系的研究綜述

政府與社會的關(guān)系是我國現(xiàn)代化進程中必須面對的基本問題。政府與社會關(guān)系的變遷，不僅是我國在現(xiàn)代化進程中權(quán)力與權(quán)利架構(gòu)如何變化的問題，還是關(guān)乎不同社會群體能否平等參與經(jīng)濟社會發(fā)展、享受發(fā)展成果的問題[1]。

學(xué)術(shù)界關(guān)于政府與社會組織的關(guān)系及變遷的研究，主要有全能主義國家、合作主義、行政吸納社會、行政吸納服務(wù)等幾種理論解釋。全能主義國家理論強調(diào)國家的權(quán)力是高度集中的[2]，國家政權(quán)通過意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等方式滲透到社會各方面，政府與社會高度合一，社會組織依附于政府[2]。合作主義理論關(guān)注政府與社會間常規(guī)性的互動，關(guān)注社會結(jié)構(gòu)性的沖突和秩序的變化[3]，強調(diào)政府與社會組織之間是一種溝通與合作的關(guān)系。合作主義理論著重分析政府與社會組織之間的溝通與融合[4]?！靶姓{社會”理論認為，政府根據(jù)社會組織提供公共產(chǎn)品的能力，對社會組織采取不同的控制策略[4]。政府與社會組織是有條件的控制、有條件的合作?！靶姓{服務(wù)”理論關(guān)注政府與社會組織之間的融合，認為在政府與社會組織的權(quán)力分配格局中，政府處于主導(dǎo)地位，社會組織依附于政府，政府與社會組織融合的關(guān)鍵因素在于社會組織對政府的支持和配合。從不同的理論解釋來看，政府與社會組織的關(guān)系呈現(xiàn)控制、依賴、沖突、競爭、融合與合作等不同狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的變化，社會治理成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的議題。一些學(xué)者開始從社會治理的角度探討政府與社會組織的關(guān)系。尤其是在貧困治理領(lǐng)域，政府與社會組織的關(guān)系問題，成為扶貧領(lǐng)域的學(xué)者重視的研究論題。就國內(nèi)學(xué)者在政府與社會關(guān)系問題的研究來看，我國政府與社會組織之間的關(guān)系處于不斷變遷中，這種變遷的不同階段的關(guān)系同樣影響著社會組織參與我國農(nóng)村貧困治理的過程。因此，在我國農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域，政府與社會組織之間的關(guān)系也是一個動態(tài)變化的過程，二者始終處于演變和發(fā)展之中。

從時間維度來看，政府與社會組織關(guān)系發(fā)生著質(zhì)的飛躍。1949年以后到20世紀70年代末，貧困問題一直被認為是政府責(zé)任，不需要也不允許社會組織參與其中，社會組織的慈善理念和價值一直受到歪曲與排斥。這主要是由于我國在一定程度上還處于“強政府弱社會”的格局中，社會組織的力量相對薄弱，公眾對社會組織的認知較為陌生。張勇認為，在非正式制度環(huán)境下，民眾對社會組織參與貧困治理存在偏見或者不認同，這在一定程度上制約了社會組織發(fā)揮扶貧的作用[5]，社會組織只能依附于政府。隨著改革開放、社會轉(zhuǎn)型，早期的一些社會組織依然堅持在貧困領(lǐng)域做慈善公益服務(wù)并取得一定成效，于是，國家開始頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，為社會組織參與扶貧事業(yè)提供法律依據(jù)。汪大海從制度環(huán)境發(fā)展的歷程上，分析了我國社會組織參與扶貧的政策環(huán)境變遷，表明了政府對社會組織的態(tài)度在政策層面的轉(zhuǎn)變，這體現(xiàn)了政府與社會組織的關(guān)系從互斥的狀態(tài)到相互吸納的轉(zhuǎn)變[6]。自1994年開始，我國不僅實行政府指導(dǎo)、廣泛動員社會參與扶貧，而且開始以開放和包容的態(tài)度吸納和借鑒社會組織在扶貧領(lǐng)域的經(jīng)驗，開創(chuàng)了政府與社會組織在貧困治理領(lǐng)域的和諧共生、合作共贏的局面。曲天軍認為，政府對社會組織在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮的作用有了很大認可，政府與社會組織的關(guān)系出現(xiàn)極大的轉(zhuǎn)變，政府不斷從政策層面支持社會組織參與貧困治理[7]。洪大用也認為，從“八七扶貧攻堅計劃”到新時期的扶貧開發(fā)綱要，政府都指出了社會組織參與貧困治理的重大意義[8]。社會組織參與貧困治理工作為我國的貧困治理工作增加了創(chuàng)新性的支持體系，在一定程度上彌補了政府單方面包辦引發(fā)的貧困治理問題，提高了扶貧政策的執(zhí)行力度。社會組織逐漸體現(xiàn)了在貧困治理領(lǐng)域的自主性，政府與社會組織在該領(lǐng)域的合作關(guān)系也慢慢被認可。

從公共物品供給的視角看，政府與社會組織的關(guān)系逐漸清晰。政府主導(dǎo)下的反貧困工作呈現(xiàn)出立體型、全方位扶貧開發(fā)的特點，這是我國貧困治理的突出優(yōu)勢，且憑借這一治理優(yōu)勢，我國在反貧困領(lǐng)域取得了巨大的成就[9]。但是，面對我國不斷復(fù)雜化的貧困狀況，政府在輸送公共資源方面缺少連貫性、在提供公共服務(wù)方面出現(xiàn)短期化等。政府無法擺脫在公共物品提供上的無效率問題，這就導(dǎo)致了對社會組織的功能需求[10]42。因此，社會組織在貧困治理中有了存在的空間，社會組織的志愿性、非政府性、非營利性，彌補了政府在扶貧中的人力、物力以及資金等公共資源供給方面的不足，社會組織參與貧困治理的主動性逐漸生成。在貧困治理領(lǐng)域，政府主導(dǎo)、社會組織參與的模式逐漸形成，成為我國貧困治理的重要策略[11]，為合作扶貧提供了可能性。合作扶貧有助于調(diào)整政府與社會組織在扶貧權(quán)力方面的結(jié)構(gòu)性失衡[12]。在合作扶貧關(guān)系建立之前，政府不論在公共物品領(lǐng)域還是在準公共物品領(lǐng)域，都占有絕對支配的地位，這在一定程度上削弱了社會組織調(diào)配公共資源的權(quán)力。政府與社會組織之間的合作扶貧既符合創(chuàng)新社會治理體制的需要，又意味著政府權(quán)力與社會權(quán)力的模式從限權(quán)、控權(quán)到“分立、分治、分享”的轉(zhuǎn)變[13]。想要順利完成這一權(quán)力模式的轉(zhuǎn)變，我國政府要圍繞貧困治理的大扶貧格局，打破部門間的利益分割，賦權(quán)于社會組織，優(yōu)化配置用于扶貧的公共資源，推進國家、省、貧困縣三級“政府—社會組織”合作機制[14]。

社會組織參與我國農(nóng)村的貧困治理，是時代發(fā)展的必然選擇，是我國農(nóng)村貧困治理實踐的必然選擇[15]，在我國未來的農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域，社會組織將在政府主導(dǎo)下發(fā)揮核心作用。從時間維度上看，社會組織在貧困治理領(lǐng)域與政府之間的關(guān)系逐漸從被排斥、被吸納到主動參與共治，并逐漸成為我國農(nóng)村貧困治理中的重要參與主體[6]；從公共物品供給視角看，政府與社會組織的合作扶貧不斷完善。綜合學(xué)者的研究，在貧困治理領(lǐng)域，社會組織與政府的關(guān)系逐漸明確，二者從控制、依附到分工、合作經(jīng)歷了較長的歷史時期，二者關(guān)系的變遷，為現(xiàn)階段的貧困治理工作提供了重要的理論和實踐的參考價值。

二、貧困治理中政府與社會組織的關(guān)系變遷

1949年以后到20世紀90年代，我國社會組織處于政府行政主導(dǎo)的模式中，社會組織依附于政府。在貧困治理中，社會組織只能為貧困群體提供相對有限的服務(wù)。20世紀90年代以后，政府有意識地轉(zhuǎn)變貧困治理的思路，主動為社會組織參與貧困治理讓渡空間。進入21世紀，我國開展大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，政府不斷鼓勵社會力量廣泛參與，社會組織與政府之間的合作互惠關(guān)系逐漸建立并完善。

(一)政府與社會組織的“控制—依附”關(guān)系

1949年，中華人民共和國成立，為確保社會的穩(wěn)定，恢復(fù)正常的社會秩序，政府具有超越社會的強大力量和職能范圍，政府的力量幾乎能夠延伸到社會生活的各個方面，基本沒有為社會留下獨立發(fā)展的空間[16]。社會本身發(fā)育遲緩，組織化程度低，政治化程度高，社會組織依附于政府，成為政府控制社會的工具[1]。新中國的成立為確立現(xiàn)代的政府與社會組織關(guān)系提供政治基礎(chǔ)，然而，由于政府對社會組織的嚴格管理和控制，政府與社會組織形成“控制—依附”的關(guān)系。一是沒有厘清行政和服務(wù)的邊界。1949年以后，百廢待興，社會在重建的過程中處處體現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的行為和意志；政府在整個集體運動中由“引動”角色向“強動”角色轉(zhuǎn)變[17]。政府角色的轉(zhuǎn)變改變了以往個體救濟式的、分散的扶貧模式，計劃經(jīng)濟體制下的扶貧成為政府的一項行政工作，民間各類社會組織被吸納進行政扶貧的主體中，呈現(xiàn)出非開放性、非公共性等特點，成為政府開展行政工作的重要力量。社會組織的志愿服務(wù)、公益服務(wù)屬性沒能充分發(fā)揮出來。二是社會組織缺少足夠的空間。從建國初期到改革開放，我國實施“平均分配+社會救濟”式的高度計劃型的社會發(fā)展策略。在農(nóng)村，國家將集體作為農(nóng)民獲取福利的依靠組織，集體成為國家的代名詞[18]?；鶎诱谥卫磉^程中基本不允許社會組織參與扶貧行動，農(nóng)村的貧困問題由集體內(nèi)的社會救助方式解決，社會組織的發(fā)展存在較多限制，生長空間和發(fā)展空間被擠壓。三是社會組織缺乏展示平臺。社會組織處于邊緣的地位，扶貧行動呈現(xiàn)運動式特點，政府難以重視社會組織在扶貧開發(fā)中的作用，無法搭建合適的展示平臺。再加上，社會組織的被動“入場”影響了其主動展示扶貧成果的積極性[19]，降低了社會組織在扶貧領(lǐng)域的認可度。

社會組織被動依附于政府，形成對政府的資源依賴。一是社會組織依賴政府扶貧的物質(zhì)資源。由于社會自主性發(fā)育遲緩，社會資源缺乏，社會組織在物質(zhì)資源的調(diào)配和使用方面受到一定約束。在我國貧困治理領(lǐng)域，政府掌握著豐富的物質(zhì)扶貧資源，掌握著物質(zhì)資源的分配比例和資源的使用方向。根據(jù)政府與社會組織掌握資源的多少和地位的懸殊，二者的關(guān)系呈現(xiàn)不對稱的狀態(tài)，社會組織對政府的資源形成一種“非對稱性依賴”。二是社會組織依附于政府的制度資源。改革開放以后，國家與社會不斷分離的同時又出現(xiàn)新的結(jié)合，政府有意識地聯(lián)袂社會組織，共同參與社會服務(wù)。在貧困治理中，政府出臺相應(yīng)的扶貧政策，有效吸納社會組織參與扶貧決策活動，鼓勵社會組織協(xié)助政府開展貧困治理，緩解政府的“責(zé)能困境”。因此，社會組織在政府相關(guān)制度的影響下，輔助政府完成貧困治理的任務(wù)。三是社會組織依附于政府的權(quán)力資源。這一階段，貧困問題呈現(xiàn)復(fù)雜性、嚴重性的特征。政府不斷加大各類資源投入，聯(lián)動多方力量，以緩解貧困問題。因此，我國在貧困治理領(lǐng)域逐漸形成以政府為主導(dǎo)，多部門參與、自上而下的扶貧模式。在這樣的模式中，政府是貧困治理主要的主體和責(zé)任者，從扶貧目標、扶貧規(guī)劃、扶貧策略到扶貧具體方案的實施基本都是由政府“一手操辦”，社會組織處于依附性地位，被吸納進入行政體制內(nèi)。政府與社會組織的關(guān)系呈現(xiàn)明顯的“行政吸納社會”[20]的特點。在這種情況下，社會組織想要改變與政府的“控制—依附”關(guān)系，僅靠發(fā)揮自身能動性是不夠的，還需要不斷“嵌入”貧困治理空間，獲得資源和權(quán)力，實現(xiàn)從“邊緣性參與”到“實質(zhì)性參與”轉(zhuǎn)變。

(二)政府與社會組織的“合作—自主”關(guān)系

改革開放以后，政府逐步從社會、經(jīng)濟、文化等非政府活動領(lǐng)域淡出[1]，社會組織逐漸獲得了與政府對等的法律地位，與政府在功能和治理上形成互補。社會組織開始由自發(fā)走向自為，由依附走向獨立，由管制走向自治[1]。在介入扶貧工作方面，社會組織有較強的合法性；在選擇服務(wù)方式、開展服務(wù)內(nèi)容方面，社會組織有更多的主動權(quán)；在扶貧項目的管理與監(jiān)督方面，社會組織具備一定的獨立性。由此，我國貧困治理日趨形成了官方影響與民間自覺雙重路徑融合的行動模式[21]。

政府主動與社會組織建立合作關(guān)系，為加快實現(xiàn)貧困治理目標努力?！鞍似叻鲐毠杂媱潯钡念C布對社會組織積極參與扶貧有著劃時代的意義。“八七扶貧攻堅計劃”明確提出，政府要吸納社會組織參與貧困治理，支持各類社會組織與政府交流、合作。2001年國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》，提出要引導(dǎo)社會組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目。這一系列政策表明，政府主動吸納社會組織參與扶貧開發(fā)工作，與社會組織建立合作伙伴關(guān)系。一是政府重視社會組織的扶貧項目。2015年11月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，脫貧攻堅作為一項全國全面建成小康社會的重大工程，進入最后沖刺階段。脫貧攻堅計劃的實施，為社會組織發(fā)揮專業(yè)扶貧作用提供了機遇和空間。政府加大對社會組織扶貧項目的支持力度，購買社會組織的扶貧項目，肯定社會組織在貧困治理中的作用。政府與社會組織形成了以項目合作為依托的協(xié)同治理關(guān)系。二是政府鼓勵社會組織共同參與制定反貧困政策。長期以來，中國的貧困治理呈現(xiàn)階段性的特征，政府出臺的反貧困政策在不同治理階段有不同的作用和特點，基本能夠適應(yīng)階段性扶貧的需求。但是，實踐表明，政府出臺的反貧困政策在精準施策的技術(shù)靶向、精準脫貧的考核機制等方面依然存在問題。因此，政府重視社會組織在扶貧中的作用，激發(fā)社會組織的能動性，協(xié)同社會組織參與反貧困政策的制定流程，吸納社會組織的對策建議，彌補現(xiàn)有反貧困政策在技術(shù)靶向和考核機制等方面的不足。三是政府與社會組織合作創(chuàng)新貧困治理辦法。我國的貧困治理方式發(fā)生了三次變化，分別是強調(diào)物質(zhì)資本救助、重視人力資本開發(fā)、注重社會資本投資[18]。歷經(jīng)這三種不同的貧困治理方式，我國貧困治理主體不斷側(cè)重對貧困群體自身能力方面的扶貧。為進一步提升貧困群體的能力，政府借助農(nóng)村社會工作的力量，積極探索和完善社區(qū)營造模式，創(chuàng)新貧困治理辦法，發(fā)揮社區(qū)營造在農(nóng)村扶貧中的作用，營造農(nóng)村貧困群體反貧困的理念，激發(fā)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

社會組織的自主性意識日益提高，對政府的依賴程度逐步降低，社會組織從“工具性支持”向“主體性支持”的地位轉(zhuǎn)變。一是不斷完善貧困治理的理念。政府逐漸接受和認可社會組織在貧困治理領(lǐng)域的作用，組織和吸納更多社會組織參與扶貧，形成多元主體合作扶貧的格局。二是逐漸構(gòu)建多層次互動結(jié)構(gòu)。貧困治理目標與社會發(fā)展之間存在一定張力，治理主體想要緩解二者的矛盾，重塑農(nóng)村社會的秩序，構(gòu)建政府與社會組織的多層次互動結(jié)構(gòu)成為關(guān)鍵。這就要求，治理主體要注意挖掘社會組織內(nèi)生性資源，整合扶貧中的治理秩序，注重經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展，重構(gòu)社會組織在貧困治理中的建設(shè)機制，完善多層次互動結(jié)構(gòu)。

二甲戊靈與撲草凈混用防除綠豆田雜草的效果及對綠豆的安全性……… 程玉臣，趙存虎，賀小勇，孔慶全，張富榮，張 輝（80）

三、貧困治理中政府與社會組織關(guān)系變遷的意義與作用

政府與社會的關(guān)系在很大程度上反映著一個國家的治理水平，社會組織與政府的關(guān)系成為衡量社會治理水平的重要標準。貧困治理是社會治理的重要內(nèi)容，正確處理政府與社會組織關(guān)系對貧困治理具有重要的意義和作用。

(一)多元共治與資源整合：政府與社會組織關(guān)系變遷的意義

政府和社會組織是社會結(jié)構(gòu)中兩個相互獨立的主體，穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)是建立在政府與社會組織良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上的。因此，作為影響社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的兩個主體，政府與社會組織關(guān)系變遷在貧困治理中具有重要的意義。

其一，有利于推動多元主體參與扶貧。1949年新中國成立，政府完成了對社會的全面控制，社會完全置于政府的權(quán)力之下[2]。政治權(quán)力和社會結(jié)構(gòu)高度粘合一致[22]，政府與社會關(guān)系處于同構(gòu)一體的一元化狀態(tài)。這一時期，社會呈現(xiàn)資源極度貧弱狀態(tài)，農(nóng)村社會更是處在一種普遍貧困之中，解決貧困問題主要依靠政府的力量，由政府為貧困群體提供基本的生活保障。政府為減少龐大的貧困人口數(shù)量、改變普遍貧困的現(xiàn)狀做出了巨大的努力。改革開放以后，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，農(nóng)村經(jīng)濟水平逐漸提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展速度加快，政府一家扶貧的格局隨之發(fā)生變化。政府逐步放松對社會組織的控制，引導(dǎo)社會組織有條件地參與扶貧開發(fā)，為社會組織參與扶貧提供機會和空間，社會組織參與扶貧的動力增強，社會組織的自主性提升。20世紀80年代以來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，農(nóng)民生活條件逐漸改善，農(nóng)村貧困治理的力度不斷加大。政府轉(zhuǎn)變了對社會組織的控制模式，社會組織迎來了發(fā)展的黃金期，參與貧困治理的社會組織數(shù)量迅速增長。從不同的歷史時期看到，政府與社會組織的關(guān)系逐漸發(fā)生變化，推動了多元主體參與貧困治理，政府與社會組織的多元扶貧模式逐步形成。

其二，有利于促進扶貧主體協(xié)同共治。全能主義國家時期，政府與社會的關(guān)系是一元化的、一體化的，社會組織缺少自主性，在扶貧濟貧工作中，社會組織完全依附于政府。20世紀80年代開始，政府與社會關(guān)系已經(jīng)由一元化、一體化體制向二元結(jié)構(gòu)演變[23]，社會組織穩(wěn)步發(fā)展，政府與社會組織的關(guān)系向協(xié)同共治的方向轉(zhuǎn)變。20世紀90年代以后，由于貧困問題復(fù)雜化，貧困類型多樣化，貧困治理難度增大，政府包攬一切的模式已經(jīng)不能有效解決復(fù)雜、多樣的貧困問題，政府動員社會各界力量共同參與扶貧開發(fā)?！掇r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》提出要積極引導(dǎo)社會力量、動員社會力量參與扶貧開發(fā)，積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)社會組織參與政府扶貧開發(fā)項目。政府引導(dǎo)社會組織參與貧困治理，形成政府主導(dǎo)下的社會組織參與貧困治理的體系，為這一時期的貧困治理提供了較大幫助，是貧困治理主體協(xié)同工作的一次歷史性超越[24]。

其三，有利于實現(xiàn)扶貧資源的整合。多元主體參與扶貧階段，我國貧困治理呈現(xiàn)出區(qū)域與個體兼顧、多維貧困干預(yù)、多層次綜合性治理的特點[23]，社會組織獲得更多的自主性，也獲得越來越多的扶貧資源。這些扶貧資源包括內(nèi)部資源和外部資源，分別來自政府資助、慈善捐贈、活動或項目收費所得。政府、市場和社會協(xié)同參與貧困治理，促使貧困治理資源的整合。一方面，社會組織使用內(nèi)部資源助力政府扶貧，提高貧困治理的工作效率。社會組織發(fā)揮獨特的組織管理能力，確保扶貧項目的順利開展；積極調(diào)動組織內(nèi)部的評估、督導(dǎo)力量，確保貧困治理的工作質(zhì)量；持續(xù)激發(fā)志愿者、義工團隊的活力，增強多主體扶貧的力量。另一方面，社會組織汲取外部資源推動政府扶貧，提高貧困治理水平。社會組織有效汲取地方政府的扶貧資源，激發(fā)地方政府扶貧資源的活力，精準分配扶貧資源，提高其整合政府資源的能力；合理汲取市場資源，以市場競爭的方式聯(lián)動企業(yè)的扶貧資源，加快整合多方扶貧資源的速度。

(二)自主、合作與互惠：政府與社會組織關(guān)系變遷的作用

為實現(xiàn)貧困治理目標，緩解貧困治理壓力，政府與社會組織的關(guān)系也在不斷調(diào)整，從政府對社會組織的控制到有條件的合作、釋放社會組織的自主性，再到構(gòu)建政府與社會組織的互惠關(guān)系，這些關(guān)系變遷對完善貧困治理具有重要的作用。

其一，提高社會組織參與貧困治理的自主性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化，全能主義國家模式逐漸失去主導(dǎo)能力，政府改變對社會組織的控制策略，為社會組織發(fā)展提供政策保障和資源支持，社會組織參與貧困治理有了重要的政治保障。社會組織作為第三域的重要組成部分，參與貧困治理的意識增強，推動社會發(fā)展的能力增加，與政府形成相互依賴的關(guān)系。政府與社會組織的關(guān)系變遷，改變了以往政府對社會組織的控制局面，有效增強了社會組織參與貧困治理的自主性。

其二，推動政府與社會組織在貧困治理中的合作。中國農(nóng)村發(fā)展在很大程度上是處于“壓力型體制”下的被動發(fā)展[25]。改革開放以后，政府對參與農(nóng)村發(fā)展的社會組織的控制力度有所減弱，這為社會組織擺脫對政府的依附提供了可能性，社會組織的地位提升，社會組織與政府的合作能力提高，社會組織在扶貧辦法精細化、扶貧對象精準化、微觀扶貧成本控制及減貧績效提升方面的正能量不斷釋放[26]。社會組織不斷釋放出來的正能量成為政府與社會組織合作的基礎(chǔ)，推進政府與社會組織的合作深度，提高政府與社會組織的合作層次。

其三，實現(xiàn)政府與社會組織在貧困治理中的互惠。新中國成立到改革開放，中國社會經(jīng)歷了深度轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型不斷解構(gòu)著傳統(tǒng)的政府控制社會模式，政府的服務(wù)和管理思維、運作邏輯和運作方式日趨完善，推動著社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的變遷和演化[25]。在這一變遷和演化過程中，中國農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了“解除和放松各種管制”“行政治理開始發(fā)揮作用”兩個階段[27]。現(xiàn)階段，中國農(nóng)村貧困治理是基于市場發(fā)展型的治理和基于權(quán)利保護型的治理[27]，要求社會組織發(fā)揮“內(nèi)生型動力”[25]，實現(xiàn)與政府的互惠，構(gòu)建政府與社會組織的“對稱性互惠”關(guān)系。

四、貧困治理中政府與社會組織關(guān)系的走向

20世紀90年代以來，政府與社會組織的關(guān)系發(fā)生重大改變，從“控制—依附”關(guān)系向“合作—自主”關(guān)系轉(zhuǎn)變。在中國的社會結(jié)構(gòu)下，政府與社會組織關(guān)系雖然發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，但是，社會組織依然處于一種從屬性的合作關(guān)系狀態(tài)中。在這種“合作—自主”關(guān)系中，政府一方面由于開展扶貧服務(wù)的形式和內(nèi)容無法完全滿足貧困群體的需求，不能徹底解決貧困問題，因此采取了服務(wù)外包的策略。另一方面，因為擔(dān)心社會組織失去控制，政府一直沒有放松對社會組織的管控，社會組織與政府之間呈現(xiàn)“非對稱性共生”的特點。

現(xiàn)階段，貧困治理到了攻堅拔寨的關(guān)鍵時期，為凝聚更多的社會力量，政府與社會組織合作開展扶貧開發(fā)工作，體現(xiàn)了政府解決貧困問題的決心，也為早日實現(xiàn)全面小康社會打下基礎(chǔ)。從國家貧困治理政策的實踐過程來看，社會組織更多的承擔(dān)的是自下而上的項目執(zhí)行、評估反饋等工作，這類工作體現(xiàn)了社會組織與政府的從屬性合作關(guān)系。想要政府與社會組織在貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮最大的治理效能，社會組織就不能只是與政府建立從屬性的合作關(guān)系，而是應(yīng)該建立一個可以平等對話、權(quán)責(zé)明確的、和諧的伙伴關(guān)系。這就要求政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，社會組織成為協(xié)同治理主體，政府與社會組織不斷實現(xiàn)資源共享、互棲共生，政府與社會組織的關(guān)系逐漸實現(xiàn)“對稱性互惠”。

“對稱性互惠”是指在貧困治理中，扶貧主體之間的關(guān)系具有平等性，參與貧困治理的主體具有多元性，政府與社會組織作為貧困治理的兩大主體，二者之間的關(guān)系平等、和諧。政府與社會組織通過溝通、協(xié)商、合作互動等方式開展貧困治理工作，貧困治理呈現(xiàn)多元主體并列、多重權(quán)威、多向度權(quán)力運作的制度框架[28]。在貧困治理中，政府與社會組織“對稱性互惠”的關(guān)系具有以下特點。一是協(xié)同共治的特點。精準解決農(nóng)村貧困問題是實現(xiàn)全面小康社會的關(guān)鍵，在當下的農(nóng)村精準扶貧階段，我國實行以政府、社會組織共同協(xié)作的多中心協(xié)同反貧困手段，體現(xiàn)了政府與社會組織關(guān)系的變遷。一方面，政府與社會組織作為貧困治理主體，通過協(xié)商、對話、談判等集體行為，達成在貧困治理目標、措施等方面的共識，從而促進二者相互合作、協(xié)同工作，促使二者走出從屬性合作自主關(guān)系的治理格局困境。另一方面，協(xié)同共治對政府與社會組織關(guān)系提出了新的要求，政府要還權(quán)于社會組織，培育社會組織。在貧困治理的現(xiàn)階段，治理主體不斷突破從屬性合作自主關(guān)系模式主導(dǎo)扶貧工作的方式，充分發(fā)揮社會組織與政府的共生合作關(guān)系，協(xié)助貧困群體脫離貧困窘境；治理主體注重改變政府自上而下的資源分配方式，形成社會組織與政府協(xié)同整合資源的結(jié)構(gòu)，加快貧困地區(qū)脫貧步伐。二是平等互惠的特點。長期以來，“政府負責(zé)”被錯誤地理解成“政府統(tǒng)攬”，致使社會組織參與貧困治理的能力被忽略?，F(xiàn)階段，在精準扶貧格局下，貧困治理理念發(fā)生根本變化，多樣的、復(fù)雜的貧困難題為政府與社會組織的扶貧工作帶來了新的挑戰(zhàn)。政府要增強解決貧困問題的能力，社會組織要拓展參與扶貧工作的空間，形成“強政府強社會”的貧困治理模式，為應(yīng)對復(fù)雜的貧困問題提供支撐?！皬娬畯娚鐣钡呢毨е卫砟Ｊ揭笳c社會組織之間的平等互惠，政府作為重要的政策供給者，在制度設(shè)計、環(huán)境優(yōu)化等方面要做到與社會組織的交流互動，制定最合理的治理政策。政府與社會組織的平等互惠還體現(xiàn)在宣傳和引導(dǎo)方面。通過政府的積極宣傳和引導(dǎo)，提高了社會各界對社會組織參與扶貧的認知度，使社會組織獲得了高度的合法性，提高社會組織在貧困治理中的能動性。社會組織借助社會中各類扶貧力量，宣傳政府扶貧的重要意義和影響力，增加社會力量聯(lián)動政府、參與貧困治理的機會。在“對稱性互惠”關(guān)系中，政府與社會組織體現(xiàn)了顯著的平等互惠特征。

建構(gòu)社會組織在貧困治理中的“對稱性互惠”關(guān)系，必須做到以下幾點：第一，促進政府與社會組織的良性互動。一是增加扶貧資本，弱化社會組織對政府資源的“單向度”依賴。社會組織應(yīng)拓寬扶貧資本的獲取渠道，增加扶貧資源的積累。作為社會扶貧的主體之一，社會組織也要聯(lián)動其他非政府扶貧主體，吸納全方位、多樣化的扶貧資源，搭建與政府的雙向互動模式。二是優(yōu)化制度環(huán)境，建立社會組織參與貧困治理的保障機制。我國社會組織的興起，一方面是因為改革開放后市場經(jīng)濟培育了利益主體，另一方面，政府職能從社會領(lǐng)域逐步退出，為社會組織讓渡了空間。政府要降低社會組織的準入門檻、構(gòu)建社會組織發(fā)展機制，繼續(xù)加大對社會組織的培育力度，為社會組織讓渡更多的發(fā)展空間，促進社會組織自主性的發(fā)展，搭建政府與社會組織平等互動機制。三是實現(xiàn)關(guān)系均衡，建立政府與社會組織的共生協(xié)同格局。轉(zhuǎn)型中的中國處在國家、市場、社會三者的非均衡結(jié)構(gòu)之中，社會組織良性互動的發(fā)展模式要求建構(gòu)三者之間的均衡關(guān)系。政府要引導(dǎo)社會組織對“政府失靈”進行“補位”，整合各類社會組織的資源，培育和引導(dǎo)社會組織參與到貧困治理中。政府還要鼓勵市場主體參與社會組織開展的貧困治理項目，構(gòu)建政府、社會組織、市場主體有機協(xié)作的治理體系。

第二，拓展社會組織的自主性空間。一是減少政府的干預(yù)。建立社會組織參與貧困治理的公平對話機制，整合社會組織與政府的協(xié)商平臺，提高社會組織在貧困治理中的主體性地位。二是增加社會組織的合法性。政府應(yīng)加強對社會組織的教育培訓(xùn)力度，培養(yǎng)社會組織服務(wù)社會的理念，強化社會組織的責(zé)任意識。政府應(yīng)加強社會組織的組織化、規(guī)范化和規(guī)制性建設(shè)，增強社會組織在貧困治理中的能動性，加快實現(xiàn)社會組織合法地位。三是促進社會組織融入貧困治理領(lǐng)域。堅持政府與社會組織的互動原則、動態(tài)適應(yīng)原則、扶貧需求導(dǎo)向原則，營造政府與社會組織的共生互惠的氛圍，增強社會組織的自主性。

第三，完善政府與社會組織的權(quán)力分配模式。政府與社會組織代表兩個不同的主體，政府代表著國家權(quán)力，社會組織代表了社會權(quán)力。建立國家權(quán)力與社會權(quán)力“分立、分治、分享”的模式，是正確處理政府與社會組織在貧困治理中的“對稱性互惠”關(guān)系的重要表現(xiàn)。一是構(gòu)建多中心治理模式，社會組織與政府達成“協(xié)同—共贏”的共識。在貧困治理領(lǐng)域，政府、社會組織應(yīng)屬于力量基本持平的主體，權(quán)力分配趨于均衡。貧困治理權(quán)力的分配要有法律約束，且法律約束必須具有實質(zhì)的正當性。通過制度框架建立政府和社會組織之間全新的扶貧權(quán)益相互依賴關(guān)系，確保社會組織的治理權(quán)力在群眾監(jiān)督、社會制約與掣肘中[17]。二是堅持政事分開、政社分開，強調(diào)社會組織扶貧的社會性。政府應(yīng)將資源的決策權(quán)、控制權(quán)和使用權(quán)交給社會組織，實現(xiàn)社會組織的自我管理和發(fā)展，促進社會組織參與貧困治理的可持續(xù)性機制。

貧困治理需要多元治理主體的共同努力，確保不同主體間的協(xié)作互惠，才能最終達致良好的治理效果。政府與社會組織的關(guān)系變遷體現(xiàn)了政府與社會組織在不同扶貧階段的治理邏輯，有助于完善貧困治理理念，完成全面脫貧、走向小康的目標，實現(xiàn)政府與社會組織的善治。構(gòu)建政府與社會組織的“對稱性互惠”關(guān)系，吸納社會組織承擔(dān)更多的貧困治理功能，是精準扶貧時代實現(xiàn)貧困治理目標的重要路徑。

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TheChangeandTrendoftheRelationshipBetweenGovernmentandSocialOrganizationsDuringthePovertyGovernance

Liu Feng Xiang Deping

The relationship of government and the social organization is an important issue in the field of social governance. In the poverty governance, relationship between the government and social organizations as the change of social structure, from the control and attached type of relationship to cooperate and independenttype of relationship, to reciprocity symmetry relations change. This article expounds the poverty governance in the development of relationship between government and social organizations, analyzes the different stages of the characteristics of the relationship between government and social organization, cause, influence and effect, discusses the trend of the relationship between the government and the society.

Government； Social organizations； Relationship change； Poverty governance

2017-06-20

國家社科基金重大項目“精準扶貧戰(zhàn)略實施的動態(tài)監(jiān)測與成效評價研究”(16ZDA022)、國家重點社會科學(xué)研究重點項目“公共性視閾下城鄉(xiāng)基層社會治理機制創(chuàng)新研究”(14AZD046)、教育部哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展報告項目“中國反貧困發(fā)展報告”(11JBGP038)階段性成果。

劉 風(fēng)，華中師范大學(xué)社會學(xué)院博士生；向德平，武漢大學(xué)社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國減貧發(fā)展研究中心主任，郵編：430072。