完善現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機制研究

檀學(xué)文

完善現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機制研究

檀學(xué)文

自從確立精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略以來，中國扶貧體制機制經(jīng)歷了快速創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，2016年以來大范圍地進入實踐操作。目前，精準(zhǔn)扶貧體制的主要特點是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、黨政“一把手”負總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和各級政府合力攻堅、分級負責(zé)的管理體制，以及廣泛社會參與的大扶貧格局；精準(zhǔn)扶貧機制被概括為六個方面，分別致力于解決精準(zhǔn)性問題和(或)攻堅克難問題。對照脫貧攻堅需要，精準(zhǔn)扶貧體制機制與現(xiàn)實需要還有諸多脫節(jié)、不適和不完善之處，本文從五個方面對其進行分析，并進而從修補現(xiàn)行貧困識別機制、落實和強化縣為主體的脫貧責(zé)任制、理順和完善脫貧機制、保障直接扶貧開發(fā)人力投入、補償相對貧困群體等方面提出了完善精準(zhǔn)扶貧體制機制的對策建議。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧； 體制機制創(chuàng)新； 脫貧攻堅戰(zhàn)； 建檔立卡

一、精準(zhǔn)扶貧要求新的扶貧體制機制

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出并形成了較為完整的精準(zhǔn)扶貧思想，以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略，要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧思想是一個行動理論，其內(nèi)涵由精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅以及“繡花功夫”抓扶貧四個方面構(gòu)成[1]。精準(zhǔn)扶貧思想，一方面強調(diào)精準(zhǔn)，不僅要精準(zhǔn)識別貧困人口，更要精準(zhǔn)施策和實現(xiàn)每一個貧困戶脫貧；另一方面強調(diào)實踐，要把扶貧脫貧當(dāng)作一場戰(zhàn)役來打，也要下“繡花功夫”解決關(guān)鍵問題?？偟膩碚f，要實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，需要滿足三方面條件：創(chuàng)新扶貧體制機制；大幅度增加扶貧資源投入；以及開展扶貧實踐模式的創(chuàng)新。本文主要探討第一方面的條件，即如何實現(xiàn)扶貧體制機制創(chuàng)新以適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的需要。

中國政府從1986年起開始大規(guī)模、有計劃地開展農(nóng)村扶貧工作，建立了一套較為完整的扶貧體制機制，確定了開發(fā)式扶貧方針，組建了從中央到縣級的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)和工作體制。為了確定扶貧開發(fā)對象，國家分期分批劃定了扶貧片區(qū)和貧困縣，將主要扶貧資源和政策投向扶貧片區(qū)和貧困縣。開發(fā)式移民扶貧、與貧困掛鉤的扶貧資金分配機制、企事業(yè)單位定點掛鉤扶貧、東西對口幫扶、分級負責(zé)制、扶貧到村到戶等基本的扶貧體制機制都在20世紀(jì)90年代建立起來。

2013年底，中央提出精準(zhǔn)扶貧方略，傳統(tǒng)扶貧體制機制與精準(zhǔn)扶貧的不適應(yīng)性開始體現(xiàn)出來。除了動員不力、責(zé)任不明、考核不到位等問題，最主要的是不能找到和瞄準(zhǔn)所有貧困戶[2]。這就要求根據(jù)精準(zhǔn)扶貧需要進一步開展體制機制創(chuàng)新。

二、精準(zhǔn)扶貧體制機制創(chuàng)新的主要做法

我國精準(zhǔn)扶貧體制機制創(chuàng)新的依據(jù)主要是2013年12月18日發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(以下簡稱為《意見》)、2015年11月29日公布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下簡稱為《決定》)以及一系列專門政策文件。根據(jù)對精準(zhǔn)扶貧思想四方面內(nèi)涵的界定，本文基本上將精準(zhǔn)扶貧體制機制視為現(xiàn)行扶貧開發(fā)體制機制的同義語而不只是其一部分。精準(zhǔn)扶貧與開發(fā)式扶貧方針以及扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相互促進原則并不矛盾；甚至可以說，后兩者也是前者的應(yīng)有之意。唯有此，精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅目標(biāo)才有可能實現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧體制機制創(chuàng)新可以引導(dǎo)政府行為變革，誘導(dǎo)更多資源投入以及實踐模式創(chuàng)新，既聚焦于區(qū)域性和整體性貧困問題，又著眼于瞄準(zhǔn)所有扶貧對象，點面結(jié)合，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。

(一)精準(zhǔn)扶貧體制創(chuàng)新

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、黨政“一把手”負總責(zé)的脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)體制

中國扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了一個不斷強化的過程。國家“八七扶貧攻堅計劃”提出分級負責(zé)、以省為主的省長負責(zé)制?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)(以下簡稱《綱要1》)提出要實行貧困地區(qū)扶貧工作黨政“一把手”負責(zé)制?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要2》)則提出實行黨政“一把手”負總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制。在《意見》中，扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)體制被進一步明確為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，省級黨委和政府對扶貧開發(fā)工作負總責(zé)，黨政“一把手”要向中央簽署脫貧責(zé)任書；縣級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長是第一責(zé)任人。目前，大部分省份都已經(jīng)調(diào)整了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，設(shè)置各級黨政“一把手”為雙組長，黨政同責(zé)，大大加強了扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)力量。

2.明確從中央到地方合力攻堅、分級負責(zé)的脫貧攻堅管理體制

一直以來，扶貧開發(fā)都是我國各級政府的共同職責(zé)。在《綱要1》中，我國扶貧管理體制為“省負總責(zé)、縣抓落實”，具體體現(xiàn)為責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省的“四到省”制度，以及貧困縣以扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬全局的原則。在《綱要2》中，扶貧管理體制被調(diào)整為“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、縣抓落實”，強化了中央的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌職能?！稕Q定》提出要強化脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，并在2016年底印發(fā)《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》對其進行具體化：一方面，在“中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣落實”的縱向分工體制中，明確由縣級政府承擔(dān)主體責(zé)任；另一方面，制定層層分級責(zé)任制，各級政府依次向上負責(zé)，各行業(yè)管理部門承擔(dān)與本部門職責(zé)相當(dāng)?shù)姆鲐氶_發(fā)責(zé)任。

3.確立政府主導(dǎo)、廣泛社會參與的大扶貧格局

多部門、多主體共同參與是我國一直以來的基本扶貧開發(fā)格局?！毒V要1》首次明確了政府主導(dǎo)、全社會共同參與的基本原則?！毒V要2》基本延續(xù)了前期的基本原則，在部門協(xié)作的意義上提出要形成扶貧開發(fā)合力，同時廣泛動員社會各界參與扶貧開發(fā)。習(xí)近平在2015年6月部分省(區(qū)、市)扶貧攻堅與“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會上首次提出大扶貧概念，即堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局?！稕Q定》對此予以了確認(rèn)。近兩年來，在脫貧攻堅目標(biāo)指引下，行業(yè)扶貧成為各行業(yè)主管部門與行業(yè)發(fā)展同等重要的職責(zé)，企業(yè)、機關(guān)、公民等社會扶貧的力度也得到了大大加強。

(二)精準(zhǔn)扶貧機制創(chuàng)新

《意見》從六個方面提出了新的扶貧開發(fā)工作機制，分別是改進貧困縣考核機制、建立精準(zhǔn)扶貧工作機制、健全干部駐村幫扶機制、改革財政專項扶貧資金管理機制、完善金融服務(wù)機制和創(chuàng)新社會參與機制。從其內(nèi)容看，還不能完全稱為精準(zhǔn)扶貧機制。經(jīng)過3年多的發(fā)展，我國扶貧機制創(chuàng)新在更多方面得到了拓展和深化，本文將其重新歸納為六個方面的精準(zhǔn)扶貧機制。

1.建立精準(zhǔn)扶貧工作機制

精準(zhǔn)扶貧工作機制是指扶貧主體如何落實扶貧措施以精準(zhǔn)地實現(xiàn)扶貧對象脫貧的一整套工作機制?！兑庖姟诽岢隽司珳?zhǔn)扶貧工作機制的初步思路，其基礎(chǔ)就是開展統(tǒng)一的扶貧對象精準(zhǔn)識別，對識別出的貧困村和貧困戶建檔立卡，并針對致貧原因制定扶貧措施。2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等部門聯(lián)合出臺《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》，提出精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等“四個精準(zhǔn)”。2015年6月，習(xí)近平總書記在部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上首次提出了精準(zhǔn)扶貧的“六個精準(zhǔn)”和扶貧攻堅行動計劃的“四個一批”。半年后，《決定》正式將精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧確定為基本方略，其內(nèi)涵主要是“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”。其中，“六個精準(zhǔn)”以精準(zhǔn)識別為起點，涵蓋識別、幫扶、脫貧全過程；“五個一批”涵蓋各種幫扶、脫貧路徑，包括發(fā)展生產(chǎn)、易地扶貧搬遷、發(fā)展教育、生態(tài)補償以及社保兜底等。資產(chǎn)收益扶貧方式在《決定》中首次提及，涉及財政扶貧資金、集體資源和資產(chǎn)、農(nóng)民資產(chǎn)等股權(quán)收益向貧困戶的分配。

2.建立面向精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅的扶貧資金管理機制

改革以前的財政專項扶貧資金管理機制可以大體概括為：以省為主管理，要素法為主分配，項目分頭管理，無法統(tǒng)籌使用，監(jiān)管機制缺失*關(guān)于印發(fā)《財政專項扶貧資金管理辦法》的通知(財農(nóng)〔2011〕412號)。?！兑庖姟诽岢鲆母镓斦ｍ椃鲐氋Y金管理機制。2014年8月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》，其改革要點是增強資金使用針對性，促進資金管理權(quán)責(zé)匹配。新的專項扶貧資金管理機制包括：建立中央和省級財政專項扶貧資金投入增長機制，有的地方還以地方法規(guī)形式予以保障*如貴州省的《大扶貧條例》。；形成競爭性資金分配機制；將絕大部分扶貧項目審批權(quán)限下放到縣；探索扶貧項目和資金到村到戶的精準(zhǔn)使用機制；整合和統(tǒng)籌使用扶貧資金和涉農(nóng)資金以集中解決突出貧困問題；探索在扶貧開發(fā)中政府購買社會服務(wù)；通過扶貧金融創(chuàng)新發(fā)揮扶貧資金放大效應(yīng)；改革資金監(jiān)管機制等。對于整合和統(tǒng)籌使用扶貧資金和涉農(nóng)資金，我國于2016年出臺專門政策文件予以規(guī)定*《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》(國辦發(fā)〔2016〕22號)。。目前，可用于統(tǒng)籌整合使用的中央層面涉農(nóng)資金有20項之多，此外還有社會事業(yè)資金和地方層面的資金，貧困縣可用的扶貧資金規(guī)模大大增加。

3.建立精準(zhǔn)扶貧工作成效考核機制

目前，中國從兩方面建立了針對精準(zhǔn)扶貧需要的扶貧工作成效考核機制。一方面，在貧困縣約束機制基礎(chǔ)上，2014年12月，中組部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改進貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》，建立了更具針對性的貧困縣考核機制。這是正式的黨政考核，最主要的是打破或弱化對地區(qū)GDP、工業(yè)增加值等純經(jīng)濟指標(biāo)的考核，從貧困縣實際出發(fā)考核發(fā)展實績，把扶貧開發(fā)、與減貧脫貧緊密關(guān)聯(lián)的民生和社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、黨建等作為考核的重要內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為干部綜合評價和選拔任用的依據(jù)，直接發(fā)揮考核“指揮棒”作用。另一方面，國家建立精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估機制，以省為單位對各省精準(zhǔn)扶貧工作成效以及貧困縣退出效果開展獨立第三方評估，通過評估意見反饋、約談評估結(jié)果落后的省份、表彰評估結(jié)果先進的省份等方式推動精準(zhǔn)扶貧工作的開展。

4.健全干部幫扶機制

《意見》提出要健全干部駐村幫扶機制，要普遍建立駐村工作隊(組)，確保每個貧困村都有駐村工作隊(組)，每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人。干部駐村幫扶的目的既是參與扶貧開發(fā)，又是培養(yǎng)鍛煉干部。2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》對此進行了細化。干部駐村幫扶制度由于規(guī)模大，涉及面廣，在地方實踐中開展了大量的創(chuàng)新。首先，各地紛紛實施了財政供養(yǎng)單位(機關(guān)事業(yè)單位)干部聯(lián)系和幫扶貧困戶的制度，他們不需要駐村，但是需要定期走訪和經(jīng)常聯(lián)系貧困戶；其次，一些地方以幫扶單位為主體，建立“單位包村、干部包戶”制度，由單位整體上承擔(dān)貧困村幫扶責(zé)任，派駐扶貧工作隊，安排本單位職工作為貧困戶的幫扶責(zé)任人；再次，有些地方建立了多級幫扶責(zé)任鏈，如貴州“省領(lǐng)導(dǎo)包縣、市州領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、縣領(lǐng)導(dǎo)包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包戶、黨員干部包人”的“五包”責(zé)任制；還有很多地方將貧困村第一書記和扶貧工作隊機制有機結(jié)合起來，由第一書記兼任扶貧工作隊隊長。

5.健全社會參與扶貧機制

《意見》提出建立和完善廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)制度，涵蓋定點扶貧、東西部扶貧協(xié)作、統(tǒng)一戰(zhàn)線扶貧、軍隊和武警部隊、企業(yè)、社會組織、個人等參與扶貧?！稕Q定》出臺后，社會參與扶貧力度空前加大，各領(lǐng)域社會扶貧機制也不斷得到健全和深化，其目標(biāo)是專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。

對于定點扶貧，2015年8月國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于進一步完善定點扶貧工作的通知》，重新調(diào)整了參與定點扶貧的中央和國家機關(guān)等單位，要求各單位加強領(lǐng)導(dǎo)，建立定點扶貧工作機制，選派優(yōu)秀干部掛職扶貧，還要建立牽頭聯(lián)系機制，并通過牽頭組織部門強化定點扶貧考核。對于東西部扶貧協(xié)作，中辦、國辦于2016年12月印發(fā)《關(guān)于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，提出要優(yōu)化結(jié)對關(guān)系，深化結(jié)對幫扶，提高東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作水平。在完善省際結(jié)對關(guān)系的同時，實現(xiàn)對民族自治州和西部貧困程度深的市州全覆蓋，并落實北京市、天津市與河北省扶貧協(xié)作任務(wù)。扶貧協(xié)作的主要任務(wù)包括：開展產(chǎn)業(yè)合作、組織勞務(wù)協(xié)作和職業(yè)教育協(xié)作、加強人才支援和資金支持，動員社會參與等，并把東西部扶貧協(xié)作工作納入國家脫貧攻堅考核和扶貧督查巡查范圍。對于統(tǒng)一戰(zhàn)線參與扶貧，除了各民主黨派直接組織扶貧活動外，還通過工商聯(lián)系統(tǒng)組織和動員民營企業(yè)參與扶貧*薛濤：統(tǒng)一戰(zhàn)線聚力定點扶貧 五方面扎實推進. 新華網(wǎng)2016-08-24，http:∥news.xinhuanet.com/politics/2016-08/24/c_129233790.htm。。對于企業(yè)，其參與扶貧的途徑更多，包括自主參與、社會動員等。對于公民個人參與扶貧，我國不僅有通過行政系統(tǒng)實施的財政供養(yǎng)干部聯(lián)系幫扶貧困戶制度，還通過“扶貧日”等宣傳活動直接動員企業(yè)、居民為扶貧脫貧出錢出力。

6.建立貧困退出機制

《意見》中尚未提出貧困退出機制。在《決定》出臺后，建立貧困退出機制成為必然要求。為此，中辦、國辦在2016年4月印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，建立了貧困人口、貧困村以及貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。貧困人口退出以收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁三保障”為標(biāo)準(zhǔn)，貧困村和貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要標(biāo)準(zhǔn)，其他輔助標(biāo)準(zhǔn)一般在省級退出政策中予以規(guī)定。貧困人口退出一般由村“兩委”研究提出退出名單，村“兩委”和扶貧工作隊共同核實、貧困戶簽字認(rèn)可、村內(nèi)公示公告等程序；貧困村退出需要申請、審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示公告等程序；貧困縣退出則需要有地市、省兩級核查并向社會公示公告，還要向國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報告并經(jīng)其評估檢查通過，最后才能由省級政府批準(zhǔn)退出。為解決不愿退出問題，退出機制中包括正向激勵機制，退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，對提前退出的貧困縣還可以制定獎勵政策。

三、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的體制機制問題

總的來看，經(jīng)過3年多時間的努力，我國基本建立了較為完善的精準(zhǔn)扶貧體制機制。其中，精準(zhǔn)扶貧體制的主要特點是各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé)、從中央到地方合力攻堅、社會廣泛參與，其廣泛程度前所未有；六個方面的精準(zhǔn)扶貧機制則分別致力于解決精準(zhǔn)性問題和(或)攻堅克難問題。目前，脫貧攻堅戰(zhàn)進入深水區(qū)。對照扶貧工作需要以及習(xí)總書記提出的“繡花功夫”抓扶貧的要求，現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機制與現(xiàn)實需要還有諸多脫節(jié)、不適和不完善之處，本文將其歸納為五個方面。

(一)扶貧與脫貧的主體、客體角色與權(quán)責(zé)劃分尚不夠明確徹底

在現(xiàn)行扶貧體制下，我國已經(jīng)組建了復(fù)雜的扶貧主體體系，包括從中央到地方各級黨委和政府、有關(guān)中央和國家機關(guān)、各社會扶貧單位和個人等。但是，扶貧主體之間的職責(zé)分工，扶貧與脫貧主體的責(zé)權(quán)劃分都還不夠明確徹底。首先是扶貧主體的職責(zé)分工不夠完善。在黨委和政府體系中，中央統(tǒng)籌，省負總責(zé)，地市級負責(zé)域內(nèi)協(xié)調(diào)，縣級承擔(dān)脫貧攻堅主體責(zé)任。這種表述在各級政府之間做了恰當(dāng)區(qū)分，尤其是對縣級黨委和政府的職責(zé)表述比較明確，但是對縣級以下脫貧攻堅主體責(zé)任如何落實還有模糊空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專職工作人員少，承擔(dān)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困人口精準(zhǔn)脫貧任務(wù)是相當(dāng)吃力的。所以，精準(zhǔn)扶貧任務(wù)需要進一步下沉到貧困村。我國目前在村層面形成了村“兩委”、第一書記、扶貧工作隊、貧困戶幫扶責(zé)任人這四支扶貧力量，此外還有包村單位的整體支持，按說不可謂不強大。但是目前村層面精準(zhǔn)幫扶機制還存在兩方面問題。一方面，村層面各支扶貧力量的內(nèi)部分工不明確，幫扶責(zé)任人自我角色定位尷尬；另一方面，村層面扶貧力量與上級扶貧部門的職責(zé)劃分也不明確，遠沒有達到村級提供解決方案、上級匹配資源的優(yōu)化狀態(tài)。

其次是扶貧主體與脫貧主體的權(quán)責(zé)劃分不明，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行體制對貧困戶作為脫貧主體的責(zé)任沒有很好地界定。貧困戶作為社會成員，對自己家庭的發(fā)展承擔(dān)主體責(zé)任，這是理所當(dāng)然的。他們由于缺乏必要的能力和資源，才需要得到幫扶。根本上說，就脫貧而言，貧困戶自身的努力是內(nèi)因，是主要因素；幫扶主體的幫扶是外因，是次要因素。但是現(xiàn)實并非完全如此。在貧困戶缺乏自我發(fā)展能力的情況下，此時外力將是他們脫貧的主要因素。當(dāng)扶貧干部抱怨“老弱病殘”的扶貧對象怎么脫貧時，這就忽視了脫貧內(nèi)因和外因的相對地位的轉(zhuǎn)換；或者說，扶貧主體不能夠為這些人提供兜底保障，沒有恰當(dāng)?shù)貫樗麄兂袚?dān)脫貧主體主任。一些貧困戶寧愿“等靠要”也不愿意勞動致富(所謂的“懶漢”)，或者為了享受扶貧福利而不愿簽字脫貧，這是自我免除了脫貧主體責(zé)任。如果扶貧部門對此無能為力，這表明扶貧機制未能對扶貧主體和脫貧主體的責(zé)權(quán)邊界進行恰當(dāng)?shù)膭澐?，缺乏對脫貧主體不當(dāng)訴求的約束或否決機制。

(二)現(xiàn)行貧困識別機制只能做到有限精準(zhǔn)

現(xiàn)行的貧困人口精準(zhǔn)識別采取的是貧困人口規(guī)模分解控制、逆向排序選擇的方法，即根據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)，將貧困人口規(guī)模層層分解到村，為村確定貧困人口名額后，再根據(jù)貧困識別指標(biāo)，從全村家庭中找出相對條件最差的，逆向排序確定貧困戶*只有少數(shù)地方能做到全縣統(tǒng)一識別標(biāo)準(zhǔn)，如廣西壯族自治區(qū)。。逆序識別的關(guān)鍵在于控制性名額，它代表村內(nèi)的相對貧困，與絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)沒有直接關(guān)系，是便于操作的權(quán)宜之策。它有可能排斥一部分貧困人口，也有可能納入一部分非貧困人口，還會將不少條件相近的貧困家庭人為地劃分為貧困戶和非貧困戶，每一種情況都代表著不公平。未被識別的貧困人口無法享受扶貧政策；被識別為貧困人口的非貧困人口不僅享受了不該享受的政策，甚至由于其致貧原因在邏輯上不成立而無法實施相應(yīng)的精準(zhǔn)幫扶政策；被貧困名額分割在兩側(cè)的家庭更是會直接感受到扶貧政策福利差異。同樣地，受分解指標(biāo)的影響，結(jié)合建檔立卡機制，現(xiàn)行識別機制還存在僵化性弊病，在重新識別過程中，每剔除一人，便要補充一人，以維持?jǐn)?shù)量平衡，不論補充的貧困人口是否真正貧困。從2014年以來一輪又一輪的“回頭看”“再回頭”等貧困數(shù)據(jù)核實工作顯示，現(xiàn)行貧困識別機制的精準(zhǔn)程度是很有限的。此外，現(xiàn)行建檔立卡信息系統(tǒng)是孤立的和封閉的，其自身不承擔(dān)識別功能，而且與公安部公民身份信息系統(tǒng)、民政部低保信息系統(tǒng)等重要的信息系統(tǒng)無法聯(lián)通，造成許多低水平重復(fù)工作以及低級錯誤，降低識別準(zhǔn)確率，增加識別工作量。

(三)脫貧及貧困退出機制未能予以梳理和厘清

從貧困人口角度看，脫貧攻堅結(jié)果并非全部退出那么簡單。扶貧的結(jié)果可能存在三種情形。第一種情形是正常的脫貧和退出。貧困戶在得到幫扶后，家庭生計達到扶貧收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)，可以看到實際發(fā)生的進步。在發(fā)展生產(chǎn)脫貧之外，可以列入脫貧序列的還有那些享受階段性的救助、保障措施可以形成或恢復(fù)生產(chǎn)能力的家庭，包括但不限于教育資助、困境兒童救助、災(zāi)害救濟后恢復(fù)生產(chǎn)、大病救助后康復(fù)等情形。第二種情形是保障兜底，保障是手段，兜底是狀態(tài)。低保對象、老弱病殘家庭以及身患大病或慢性病經(jīng)醫(yī)治仍無法恢復(fù)健康的人群，其共同特點是缺少發(fā)展能力，離開保障便會返貧。第三種情形是“不脫貧”。不乏有勞動能力的“懶漢”，他們寧愿坐等補貼也不愿勞動。對于“懶漢”采取動員、激勵措施是精準(zhǔn)扶貧的必要舉措。但是如果沒有結(jié)果而又要強行要求脫貧，就只能給予直接福利補貼，這樣會打擊獎勤罰懶的社會風(fēng)氣。

當(dāng)前的制度設(shè)計沒有對脫貧機制恰當(dāng)?shù)赜枰允崂?、厘清，從而?dǎo)致誤解、混淆。一是沒有恰當(dāng)?shù)貐^(qū)分脫貧和兜底，以為兜底也是脫貧，或者只是將低保當(dāng)作兜底，從而引發(fā)一旦脫貧攻堅期結(jié)束，取消扶貧政策便會大面積返貧的擔(dān)憂。二是沒有認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)允許“不脫貧”，以為必須100%脫貧，從而面對懶漢、不愿脫貧的貧困戶無能為力。由于脫貧機制沒有被完全認(rèn)識，對于如何認(rèn)定哪些貧困人口應(yīng)該屬于哪種脫貧方式，以及如何確定認(rèn)定的權(quán)威性和可靠性，自然也還沒有做好準(zhǔn)備。目前所做的扶貧與低保銜接的工作主要在于標(biāo)準(zhǔn)和政策方面，對象認(rèn)定、退出機制都還是各自為政。從而，目前尚無機構(gòu)能夠權(quán)威地認(rèn)定哪些家庭屬于保障兜底范圍。另一方面，貧困戶脫貧的評估機制值得探討。脫貧是從生存向發(fā)展的跨越，其認(rèn)定需要權(quán)威性和可靠性。目前貧困戶脫貧程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——貧困戶收入和家庭狀況調(diào)查，是由一個在村層面組織的小組來開展的。這個小組的行為合規(guī)性和專業(yè)能力是保證評估結(jié)果的要害所在。但是，他們既無充分的履職法源，也缺乏類似于統(tǒng)計局調(diào)查隊的專業(yè)能力。這可能是當(dāng)前不少地方產(chǎn)生貧困人口退出不達標(biāo)并被重新退回為貧困人口現(xiàn)象的重要原因。

(四)精準(zhǔn)扶貧引致的福利懸崖效應(yīng)尚未引起重視

圖1 精準(zhǔn)扶貧的福利懸崖效應(yīng)示意圖

扶貧本是善舉，但是實踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)爭當(dāng)貧困戶，脫貧后不愿退出等怪現(xiàn)象。這些現(xiàn)象可以用現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧機制的“福利懸崖”效應(yīng)來解釋。假設(shè)將全國人口按照收入水平排序，以收入水平排序為橫坐標(biāo)，以人均收入水平為縱坐標(biāo)，大致可以得到一條類似于洛倫茲曲線形狀的收入分布曲線，盡管其含義不同。在縱軸上，在特定的貧困標(biāo)準(zhǔn)所對應(yīng)的收入水平(y*)上畫水平線，與收入分布曲線的交叉點對應(yīng)的橫軸上的點(r*)，即為貧困人口與非貧困人口分界點，代表貧困發(fā)生率，其左側(cè)即為貧困人口。精準(zhǔn)扶貧針對r*左側(cè)的貧困人口開展幫扶，使其經(jīng)濟福利達到和超過y*水平；而r*右側(cè)收入水平僅稍高于左側(cè)的人群則享受不到扶貧帶來的福利改進，由此導(dǎo)致r*左側(cè)人群的經(jīng)濟福利水平反而高于其右側(cè)，這就是本文所稱的“福利懸崖”效應(yīng)，圖中y*AB面積可以表征“福利懸崖”總量。

r*是一個絕對貧困分割點，其左右兩側(cè)都是社會中最困難的群體，只不過左側(cè)是絕對貧困，右側(cè)是相對貧困。如果扶貧措施使得左側(cè)人群的總經(jīng)濟福利反而大大高于右側(cè)人群，那么左側(cè)的人不愿退出，以及右側(cè)的人要求加入，其背后的經(jīng)濟理性是顯然可見的。目前的精準(zhǔn)扶貧措施，除了需要貧困戶參與的生產(chǎn)措施外，醫(yī)療費補助、教育補貼、資產(chǎn)收益分紅、慰問金等都是無需付出的經(jīng)濟福利。動輒上千元的教育補貼以及上萬元的醫(yī)療補助使得以AB高度表征的“福利懸崖”是相當(dāng)可觀的。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因，一方面是現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策沒有“封頂”機制，對于貧困戶的利益是多多益善；另一方面是對于r*右側(cè)的相對貧困人群缺乏必要的補償措施*一些地方，如陜西省榆林市，在實踐中對相對薄弱的村投入更多的發(fā)展資源就屬于這樣類型的補償措施，但是這還只是個案。。

(五)精準(zhǔn)扶貧中事務(wù)性工作與業(yè)務(wù)性工作的關(guān)系尚未擺正

扶貧攻堅是一個復(fù)雜的工作體系，在具體的扶貧開發(fā)工作前期和后期都有大量的事務(wù)性和程序性工作，也都是必要的。從脫貧攻堅實踐情況看，事務(wù)性工作與業(yè)務(wù)性工作的關(guān)系尚未擺正。一方面，事務(wù)性和程序性工作量比例過高，擠占了直接用于扶貧開發(fā)的時間。精準(zhǔn)扶貧需要在精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)發(fā)力，好鋼用在刀刃上，解決問題需要有人去落實推動。這是用“繡花功夫”扶貧的體現(xiàn)，但是前提是需要有充分的人力保障。目前，隨著建檔立卡工作的深化、貧困退出認(rèn)定、第三方評估監(jiān)督等機制的落實，基層扶貧開發(fā)部門和扶貧干部承擔(dān)了大量的系統(tǒng)信息補錄和更正、扶貧手冊的反復(fù)重新填寫、迎接和陪同各種檢查和考察、準(zhǔn)備各種報表和材料等。扶貧部門雖然增加了很多人手，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了扶貧辦和扶貧專干，貧困村配備了第一書記和扶貧專干等，但是其中的大部分力量都用于了上述程序性工作，多數(shù)時候疲于應(yīng)付。建檔立卡系統(tǒng)的封閉性也人為增加了工作量。這導(dǎo)致扶貧力量不能夠充分地下沉到基層，直接用于扶貧行動的人力和精力不足。另一方面，考核、監(jiān)督、評比等重視結(jié)果的舉措已經(jīng)引起了不小的負反饋效應(yīng)，包括地方監(jiān)督考核的上行下效、層層加碼、重視形式大于重視內(nèi)容等。

四、完善精準(zhǔn)扶貧體制機制的對策建議

在接下來的不到4年時間里，我國還有4 335萬貧困人口脫貧任務(wù)，而且越往后難啃的硬骨頭比例越高。為順利完成脫貧攻堅任務(wù)，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，除了進一步加大投入、保持政策的穩(wěn)定性和連貫性，還要進一步完善精準(zhǔn)扶貧體制機制，破除不適應(yīng)精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧需要以及損害扶貧投入效果的體制機制障礙。

(一)修補現(xiàn)行貧困識別機制，致力于創(chuàng)建一個真正的精準(zhǔn)識別機制

現(xiàn)行的貧困識別機制只能做到有限精準(zhǔn)。在近期內(nèi)不可能對貧困識別和建檔立卡工作機制進行顛覆性調(diào)整的情況下，提升識別精準(zhǔn)性的可行做法是對其進行修補。方法是基于現(xiàn)行建檔立卡方法和范圍，一把尺子量到底，進入和退出采用相同標(biāo)準(zhǔn)，同時把好“出口關(guān)”和“入口關(guān)”。出口關(guān)是指貧困退出要提高權(quán)威性和準(zhǔn)確性，不要再讓退出指標(biāo)引導(dǎo)退出行為，要讓退出依據(jù)堅實可靠；入口關(guān)是指新生貧困和返貧，也不能對此設(shè)定指標(biāo)限制，完全以扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而且進入時要采取自主申請和村級提名相結(jié)合的辦法，避免貧困人口因信息缺失而被遺漏。在此基礎(chǔ)上，扶貧部門應(yīng)與研究部門一起，致力于研究一個基于多維貧困框架、覆蓋相對貧困人群的貧困信息系統(tǒng)。在這樣一個系統(tǒng)內(nèi)，只要設(shè)定相應(yīng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，便可識別出絕對貧困人口以及需要社會保障兜底的人群，教育資助、大病救助等專項扶貧措施也可以便利地尋找到對象。

(二)細化基層扶貧、脫貧責(zé)權(quán)劃分，落實和強化縣為主體的脫貧責(zé)任制

現(xiàn)行脫貧攻堅責(zé)任體系中從中央到縣的分級責(zé)任劃分都已經(jīng)比較明確，當(dāng)前迫切需要落實和強化縣為主體的脫貧責(zé)任制。在實施“四到縣”之后，縣級黨委政府需要統(tǒng)籌安排縣域脫貧攻堅工作，包括掌握全縣貧困形勢，提供不同層面的公共產(chǎn)品，統(tǒng)籌安排各類扶貧項目和資金，調(diào)配人力物力資源等。其中重要的一點是縣級黨委政府不能諸事大包大攬，而是要在縣內(nèi)建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級責(zé)權(quán)劃分機制，包括三個方面：一是確立三級主體在提供地方公共產(chǎn)品方面的責(zé)任分工，基本以地域范圍為限，這個相對容易；二是確立村級四類扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧中的職責(zé)分工。大體上說，第一書記和扶貧工作隊?wèi)?yīng)起主導(dǎo)作用，村“兩委”全力參與和配合，幫扶聯(lián)系人主要起溝通貧困戶和扶貧干部的橋梁作用；三是確立村級扶貧主體與上級扶貧部門在精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)責(zé)分工，村級扶貧主體承擔(dān)精準(zhǔn)到戶的幫扶責(zé)任，但是有權(quán)利根據(jù)需要向上級扶貧部門要求相應(yīng)的政策資源。只有當(dāng)貧困戶求助有門，基層扶貧力量有足夠精力用于扶貧開發(fā)工作，精準(zhǔn)幫扶才能回應(yīng)“扶貧沒有主語”*意指扶貧主體的缺位。的質(zhì)疑。

(三)理順和完善脫貧機制，確保扶貧工作有的放矢

將從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧概念上的邏輯轉(zhuǎn)化為實際工作邏輯，需要正確認(rèn)識和理順脫貧機制，改變脫貧等于退出的單一思維。根據(jù)上文分析，從貧困戶自身發(fā)展角度，扶貧的結(jié)果除了脫貧退出和保障兜底，還有不能脫貧。脫貧退出意味著貧困戶的生產(chǎn)生活達到了扶貧標(biāo)準(zhǔn)并獲得了自我發(fā)展的能力；兜底保障意味著該貧困戶必須持續(xù)得到某種扶持才能達到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，因此他們不能退出，只能被“兜底”；不能脫貧的含義則是既不能通過正常的扶貧措施脫貧，又沒有資格享受兜底保障，他們是貧困人口中的后進者。理順和完善脫貧機制，首先是要認(rèn)可這三種可能的結(jié)果，尤其是接受不脫貧結(jié)果的存在。其次是要對每種脫貧機制適用的對象以及條件有嚴(yán)格而明確的界定，避免用兜底、不脫貧代替脫貧退出的“懶政”行為；再次，對每種脫貧機制都要有嚴(yán)格的審核和認(rèn)定機制，要使結(jié)果經(jīng)得起檢驗。如果規(guī)定允許有限比例的貧困人口在脫貧攻堅期結(jié)束時不脫貧(例如1%)，那么“等靠要”、不愿簽字脫貧等現(xiàn)象將會大幅度減少，因為對他們沒有任何益處。對于脫貧退出的認(rèn)定，關(guān)鍵是要采取措施提升脫貧審核的科學(xué)性和質(zhì)量，例如在審核小組中配備統(tǒng)計調(diào)查員或提供統(tǒng)計專業(yè)培訓(xùn)，還要在評估內(nèi)容中增加穩(wěn)定脫貧的指標(biāo)*參考汪三貴：完善第三方評估，確保貧困人口穩(wěn)定脫貧. 國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站，http:∥www.cpad.gov.cn/art/2017/3/3/art_56_60047.html。。對于保障兜底的對象，由于他們將會長期享受直接的經(jīng)濟福利，所以關(guān)鍵是要對其缺乏自我發(fā)展能力的資格進行嚴(yán)格認(rèn)定，這是最有可能弄虛作假的地方。

(四)提升事務(wù)性工作效率，保障直接扶貧開發(fā)人力投入

在扶貧工作中，記錄檔案、填寫表格、核對信息、接受調(diào)查考核等屬于事務(wù)性工作，行走在村莊和田間地頭，了解疾苦和需求，幫助獲取資源和信息，幫助解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題等屬于業(yè)務(wù)性工作。雖然兩類工作都是必要的，但是畢竟事務(wù)性工作適可而止，業(yè)務(wù)性工作多多益善。受人力物力資源數(shù)量限制，事務(wù)性工作量的增加必然限制業(yè)務(wù)性工作的投入，這就是當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧工作的現(xiàn)狀。為了保障直接扶貧開發(fā)人力投入，必須要從提升事務(wù)性工作效率入手，目前看有兩方面的潛力。一方面，要大力提升扶貧信息管理和辦公自動化水平，減少低水平重復(fù)工作量。扶貧信息系統(tǒng)的貧困戶建檔立卡信息應(yīng)當(dāng)與公安部門“全國人口信息社會應(yīng)用平臺”聯(lián)通，以該平臺的公民身份信息為基礎(chǔ)，收錄貧困人口的貧困相關(guān)信息，并借此與個人征信系統(tǒng)、社保信息系統(tǒng)、社會救助信息系統(tǒng)、教育信息系統(tǒng)等重要的相關(guān)信息系統(tǒng)建立聯(lián)系通道，通過信息共享方式實現(xiàn)扶貧系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)的聯(lián)通，以便于共享和高效利用數(shù)據(jù)。扶貧信息系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)具有基本的統(tǒng)計報表功能，可以便利地輸出各種需要的表格，而不是動不動就需要重新填寫表格。記錄幫扶信息的《扶貧手冊》可以采取客戶端輸入和云端存儲形式，可以輕易地避免經(jīng)常重填《扶貧手冊》的困境。另一方面，在做好前期工作基礎(chǔ)上，善用統(tǒng)計科學(xué)規(guī)律，提升國家第三方評估的統(tǒng)計代表性及其結(jié)果的法定效力，利用統(tǒng)計結(jié)果評價區(qū)域性扶貧成效，限制省級以下自行組織的各種評估，尤其是放棄全覆蓋式的事后評估。

(五)對相對貧困群體采取福利補償，弱化福利懸崖影響

絕對貧困人口從精準(zhǔn)扶貧中獲得的福利懸崖效應(yīng)本身并不意味著過度獲取，畢竟他們的經(jīng)濟福利水平與社會平均水平相比也相去甚遠；其不公平性是相對于位于絕對貧困線附近的相對貧困人口而言的，因為福利懸崖效應(yīng)與他們的收入或生活水平差距相比顯得巨大。在精準(zhǔn)扶貧體制下，所有扶貧政策只是針對建檔立卡貧困戶，對于相對貧困人口的福利補償需要另辟蹊徑。我國在貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的試點政策為此提供了一條可行路徑。統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的本意是集中財力用于脫貧攻堅，但是由于不是專項扶貧資金，所以沒有規(guī)定只能用于建檔立卡貧困戶。這種情況下，將其用于條件較差的非貧困戶合情合理。由于這些非貧困戶通常不是保障兜底對象，所以對他們的支持要以整體性改善生產(chǎn)生活環(huán)境以及促進發(fā)展生產(chǎn)為主；在醫(yī)療救助、教育資助領(lǐng)域，可以考慮可承受的普惠性政策，給予適度補助以縮小與建檔立卡貧困戶的福利差距。

[1] 檀學(xué)文，李靜. 習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想實踐深化研究. 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2017(9)

[2] 李靜.中國農(nóng)村減貧成就與精準(zhǔn)扶貧∥魏后凱，潘晨光，主編.中國農(nóng)村發(fā)展報告(2016)：聚焦農(nóng)村全面建成小康社會.中國社會科學(xué)出版社，2016

Precision-TargetedPovertyReductionSystemsandMechanisms:Establishment,ProblemsandSuggestions

Tan Xuewen

Since the establishment of basic state strategy of Precision-Targeted Poverty Reduction, the Chinese poverty reduction systems and mechanisms have experienced fast innovation and transformation, which have been put into practice since 2016. The main features of current Precision-Targeted Poverty Reduction systems are leadership by the Party and the government, administration by joint forces and graded liability between governments, and broad social participation. Precision-Targeted Poverty Reduction mechanisms are summarized in six aspects, which aim at solving problems of targeting and accomplishing poverty reduction missions. With reference to the needs of Campaign of Poverty Reduction, there still exist a lot of problems with the current systems and mechanisms of Precision-Targeted Poverty Reduction, which are analyzed in five aspects. Further, five suggestions are put forward in order to improve the current systems and mechanisms of Precision-Targeted Poverty Reduction, including renewing the current poverty identifying mechanism, deepening and strengthening the county-based poverty-reduction liability system, securing direct poverty-reduction human resources input, and welfare compensation for those relative poor population close to poverty line.

Precision-targeted poverty reduction and alleviation; System and mechanism innovation; Campaign of poverty reduction; Poverty archives and desk account

2017-08-15

檀學(xué)文，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員、貧困與福祉研究室主任；郵編：100732。