東部發(fā)達(dá)地區(qū)貧困治理機(jī)制創(chuàng)新與實踐啟示
——基于江蘇省泗陽縣的調(diào)查

謝玉梅

東部發(fā)達(dá)地區(qū)貧困治理機(jī)制創(chuàng)新與實踐啟示
——基于江蘇省泗陽縣的調(diào)查

謝玉梅

十三五期間，江蘇圍繞減少相對貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富裕的目標(biāo)，在促進(jìn)集體增收與農(nóng)民增收良性互動、實行扶貧開發(fā)與社會保障相銜接等方面形成了一批行之有效的重要做法和成功經(jīng)驗。本文通過對宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)的調(diào)查，以泗陽縣為例，分析扶貧改革路徑、家門口就業(yè)脫貧模式及其成效。研究認(rèn)為，泗陽縣村集體經(jīng)濟(jì)和低收入農(nóng)戶增收同步發(fā)展及村級 “三資”中心管理方式對其他地區(qū)具有借鑒意義；針對目前精準(zhǔn)扶貧識別、農(nóng)村空心化突出等問題，建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，嘗試用動態(tài)和相對概念來測度貧困、以共治理念扶貧脫貧、以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)建扶貧長效機(jī)制。

貧困治理； 聯(lián)村共建； 家門口就業(yè)； 泗陽模式

十二五期間，江蘇省411萬農(nóng)村低收入人口整體實現(xiàn)人均收入4 000元脫貧目標(biāo)，1 533個省定經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)，成為東部地區(qū)率先基本消除絕對貧困、率先全面建成小康社會，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的省份之一。在新一輪扶貧攻堅行動中，江蘇提出到2020年全部實現(xiàn)低收入人口年人均收入超過6 000元、整體提升經(jīng)濟(jì)薄弱村和重點幫扶片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活水平。但江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征明顯，蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。截止2015年底，全省農(nóng)村人均收入6 000元以下低收入人口有277 萬人，蘇北地區(qū)比重達(dá)到94.1%；在村集體收入低于18萬的省定821個經(jīng)濟(jì)薄弱村中，蘇北地區(qū)占據(jù)了771 個、6 個重點幫扶片區(qū)全部在蘇北*數(shù)據(jù)來源于江蘇省“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃，蘇政辦發(fā)〔2016〕143號。。因此，蘇北成為江蘇精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的最突出短板。

為從制度和機(jī)制層面支持經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶增收脫貧、提高發(fā)展能力，一方面，江蘇省制定了《“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》和《江蘇農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，提出從產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶貧到積極探索資產(chǎn)收益扶貧，在實踐中創(chuàng)新出多種扶貧脫貧模式，推動扶貧工作轉(zhuǎn)型提升；另一方面，為率先探索減少相對貧困、實現(xiàn)共同富裕有效途徑, 2014年，江蘇省向國務(wù)院扶貧辦請示將宿遷市設(shè)立為“國家扶貧改革試驗區(qū)”，提出通過改革創(chuàng)新，先行先試，探索扶貧長效機(jī)制。江蘇在促進(jìn)集體增收與農(nóng)民增收良性互動、實行扶貧開發(fā)與民政低保銜接保障等方面形成了一批行之有效的重要做法和成功經(jīng)驗。因此，本文在調(diào)查基礎(chǔ)上，分析江蘇扶貧改革創(chuàng)新實踐，以泗陽為例，總結(jié)和歸納門口就業(yè)特點及其成效，針對調(diào)查中存在的問題提出進(jìn)一步的思考。

一、江蘇貧困特征與政策選擇

江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致江蘇貧困特征呈現(xiàn)明顯的地域性。與全國相比，江蘇貧困特征呈現(xiàn)在以下三個方面：

第一，江蘇相對貧困問題突出，貧困深度大于全國。從蘇南、蘇中和蘇北三大區(qū)域來看，比較突出的問題是地區(qū)收入差距和城鄉(xiāng)收入差距較大。在2000—2015年間，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，蘇南與蘇中、蘇北的人均GDP比例從2000年2.39倍和3.54倍縮小到2015年的1.48倍和2.67倍，但從人均GDP絕對值來看，三大區(qū)域的絕對值差距在擴(kuò)大*本部分及圖1、圖2、圖3數(shù)據(jù)均來源于江蘇省統(tǒng)計年鑒或根據(jù)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算所得。。2000年，蘇南比蘇中和蘇北人均GDP絕對值高出12 999元和16 009元，但到2015年分別高出40 634元和69 875元。同期，江蘇城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民純收入差距也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。2000年，江蘇城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入是農(nóng)村居民家庭人均純收入的1.89倍，2009年達(dá)到峰值為2.59倍，2015年仍然達(dá)到2.29倍。從人均純收入絕對值來看，2000年，城鎮(zhèn)居民家庭人均純收入比農(nóng)村居民家庭人均純收入高出3 205元，而2015年高出20 916元。與全國相比，截止2015年，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26 439元，全國平均水平達(dá)31 195 元，低于全國近5 000元。

圖1 2000—2015年江蘇地區(qū)人均GDP差距

圖2 2000—2015年江蘇城鄉(xiāng)收入差距

圖3 2000—2015年江蘇農(nóng)村居民家庭純收入構(gòu)成

第二，江蘇貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)村男性青壯年長年在外打工，農(nóng)村空心化問題比較突出，外出務(wù)工的工資性收入成為農(nóng)戶家庭純收入的主要來源。圖3顯示，2000年以來，江蘇農(nóng)村居民家庭工資性收入占農(nóng)戶家庭收入的比重達(dá)到50%左右；家庭經(jīng)營收入占比逐年下降，由2000年的47%下降到2015年的31%；轉(zhuǎn)移性收入穩(wěn)定在3～4%之間。從長期看，農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入呈上升趨勢，尤其是2013年之后財產(chǎn)性收入占比呈爆發(fā)式增長，由2013年的8.5%上升到2014年的15.2%，2015年占比達(dá)到16.3%，居民財產(chǎn)快速增長的可能性原因是2014年之后城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的房地產(chǎn)價格效應(yīng)。

第三，江蘇存在地緣性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困問題。江蘇的經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入人群主要集中在湖西老區(qū)、漣沭結(jié)合部、西南崗地區(qū)、成子湖周邊地區(qū)、石梁河庫區(qū)、灌溉總渠以北地區(qū)6個片區(qū)及黃橋、茅山等革命老區(qū)，分布在豐縣、睢寧、灌云、灌南、淮安、淮陰、漣水、響水、濱海、沭陽、泗陽、泗洪12個重點縣(區(qū))*資料來源于《江蘇省“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》。。在全省103.3萬戶貧困戶276.8萬人貧困人口中，致貧因素復(fù)雜，但因病因殘、因?qū)W、因災(zāi)、缺少勞動能力和缺少勞動技能是導(dǎo)致貧困的主要因素。例如，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宿豫區(qū)和泗陽縣貧困人群中因病或殘、因?qū)W及缺失勞動技能農(nóng)戶比例達(dá)到70%以上，教育、醫(yī)療等可行能力的缺失導(dǎo)致低收入人群喪失了增收的能力和機(jī)會。

基于江蘇地區(qū)差異性和貧困人群特點，江蘇推出脫貧致富奔小康工程，圍繞“減少相對貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富?！蹦繕?biāo)，將鄉(xiāng)村人口6%左右的低收入人口、6%左右的經(jīng)濟(jì)薄弱村、蘇北6個重點片區(qū)和黃橋、茅山革命老區(qū)為主要幫扶對象*資料來源于《江蘇省“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》。，到2020年實現(xiàn)全部脫貧。在政策選擇上，側(cè)重兩個方面：

第一，從機(jī)制創(chuàng)新入手，構(gòu)建扶貧關(guān)鍵鏈。扶貧主線沿著扶貧關(guān)鍵鏈到關(guān)鍵點再到扶貧目標(biāo)的路徑，在每個關(guān)鍵鏈上抓關(guān)鍵點，扶貧目標(biāo)鎖定經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶。在精準(zhǔn)脫貧工作機(jī)制中，建立縣- 鄉(xiāng)鎮(zhèn)- 村- 第一書記的扶貧書記工程，將扶貧脫貧納入政績考核；在幫扶機(jī)制中，建立“省級機(jī)關(guān)、大型企業(yè)、高?？蒲性核?、蘇南發(fā)達(dá)縣市與蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱縣區(qū)的五方掛鉤幫扶”和“省、市、縣三級同步選派干部到經(jīng)濟(jì)薄弱村任黨組織第一書記”及“一個幫扶隊員駐村、一個科技特派員掛鉤、一個工商企業(yè)幫扶、一個富村結(jié)對、一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動”的“五個一”到村工作機(jī)制。聯(lián)村共建的關(guān)鍵點在于引入優(yōu)秀企業(yè)、幫扶機(jī)制的關(guān)鍵點是單位包干幫村責(zé)任制、第一書記駐村幫扶，不脫貧不脫鉤；村級資金管理重點是采取資金代理制，防范扶貧資金挪用和濫用。

圖4 扶貧工作機(jī)制創(chuàng)新關(guān)鍵鏈

第二，設(shè)立宿遷扶貧改革試驗區(qū)，探索扶貧長效機(jī)制。試驗區(qū)強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為核心，針對扶貧體制機(jī)制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)積極探索。2015年以來，扶貧改革試驗區(qū)在精準(zhǔn)扶貧工作、村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、土地整治利用、農(nóng)村金融服務(wù)、生態(tài)扶貧補(bǔ)償以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等八個方面進(jìn)行探索。在具體操作中，試驗區(qū)轄內(nèi)的縣(市)根據(jù)實際情況，推出了各具特色的扶貧模式。例如，在工作推進(jìn)機(jī)制方面，宿豫區(qū)建立“六位書記抓扶貧”(區(qū)委書記、副書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記。村支部書記、第一書記)，泗陽縣推出縣級機(jī)關(guān)“一把手”在省定58個經(jīng)濟(jì)薄弱村兼任第一書記，招商引資，確保每個村有一個就業(yè)項目，同時配備第一書記所在單位的優(yōu)秀年輕干部駐村。在脫貧實踐中，宿豫區(qū)探索電商扶貧，泗陽主推股份+、“三來一加”(來料加工、來樣訂做、來件裝配和農(nóng)產(chǎn)品加工)等家門口就業(yè)模式。江蘇扶貧改革試驗區(qū)通過2年來的探索，逐漸形成了一條針對經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶增收脫貧的治理路徑。

本文主要選擇泗陽為研究對象：泗陽縣成子湖片區(qū)是江蘇扶貧的“一塊硬骨頭”，泗陽縣率先在盧集鎮(zhèn)郝橋村試驗家門口就業(yè)模式脫貧。郝橋村在“十二五”期間成功退出經(jīng)濟(jì)薄弱村，郝橋模式在泗陽縣及整個宿遷扶貧改革試驗區(qū)得到推廣。同時，泗陽縣在扶貧機(jī)制方面持續(xù)創(chuàng)新，無論是通過大數(shù)據(jù)信息共享平臺精準(zhǔn)識別貧困戶、還是探索縣直屬機(jī)關(guān)“一把手”擔(dān)任村第一書記、財政補(bǔ)貼資金入股、“三資辦”監(jiān)督管理村級資產(chǎn)、資金和資源等，來自實踐中的創(chuàng)新在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶增收、財政資金使用效率提高和保值增值等方面取得了一定成效。因此，總結(jié)和歸納成功脫貧的新路徑和新經(jīng)驗，希望能夠為我國后扶貧時代提供有益的經(jīng)驗和啟示。

二、泗陽扶貧改革路徑

在“十二五”期間，泗陽縣共有建檔立卡低收入農(nóng)戶5.89萬戶20.11萬人；其中有勞動能力的扶貧開發(fā)對象4.03萬戶15.89萬人*本文涉及的泗陽縣相關(guān)數(shù)據(jù)均來自實地調(diào)查獲得，部分?jǐn)?shù)據(jù)由縣扶貧部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專干提供。。2013年以來，在精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)下，泗陽按照脫貧“新八有”思路*“新八有”是指：有群眾擁護(hù)的“雙強(qiáng)”班子、有科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃、有高產(chǎn)高效的農(nóng)業(yè)設(shè)施、有特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、有持續(xù)穩(wěn)定的集體收入、有先進(jìn)適用的信息網(wǎng)絡(luò)、有健康向上的文明新風(fēng)、有村容整潔的居住環(huán)境。，根據(jù)省定人均收入6 000元和村集體收入18萬元新標(biāo)準(zhǔn)，以低收入人群整體增收、58個省定經(jīng)濟(jì)薄弱村脫貧和成子湖和漣沭泗結(jié)合部兩個片區(qū)覆蓋的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)為重點，實施菜單式精準(zhǔn)扶貧項目。

(一)多方聯(lián)動，精準(zhǔn)識別貧困戶

精準(zhǔn)識別是扶貧工作的邏輯起點，在實踐中，各地根據(jù)貧困情況制定了各具特色的識別標(biāo)準(zhǔn)，例如貴州省威寧縣的“四看法”、內(nèi)蒙古自治區(qū)扎賚特旗的“四五六法”等。泗陽縣精準(zhǔn)識別包括三個步驟。第一步是按照省定農(nóng)村居民人均收入6 000元貧困線進(jìn)行識別，把收入分解為五個指標(biāo)：種植業(yè)收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、務(wù)工收入、補(bǔ)貼性收入和其他收入。其中，又將補(bǔ)貼性收入細(xì)分為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償收入，其他收入細(xì)分為結(jié)對人幫扶現(xiàn)金、扶貧分紅收入、資產(chǎn)性收入(土地流轉(zhuǎn)及房屋出租等)、助學(xué)資金(群眾扶貧助學(xué)及希望工程和春雷行動等、其他如贍養(yǎng)費等)。

圖5 貧困異議戶識別

第二步是根據(jù)識別結(jié)果建檔立卡。以村為單位，采取農(nóng)戶申報、村民小組推薦、村委評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核、異議審核方式、縣扶貧辦確認(rèn)方式對低收入農(nóng)戶建檔立卡。針對農(nóng)戶外出務(wù)工情況較多的實際情況，泗陽縣對識別出來有異議的農(nóng)戶，一方面通過駐村干部和第一書記走訪，對致貧原因進(jìn)行調(diào)查；另一個方面，通過 “公安- 稅務(wù)- 房產(chǎn)局- 財政局”信息共享平臺建立多方聯(lián)動機(jī)制，確保識別公平，即通過公安系統(tǒng)查詢車輛、稅務(wù)查詢納稅、房產(chǎn)局查詢商品房購買、財政局查詢家庭成員工資。查詢結(jié)果在村鎮(zhèn)組公示欄、主要道路、居民集聚地或活動場所進(jìn)行公示，公示結(jié)束后上報扶貧辦確認(rèn)，最后將確認(rèn)的最終結(jié)果錄入省扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。例如，泗陽縣在2016年新一輪扶貧開發(fā)建檔立卡中，召開評議會議3 228場，調(diào)查核實異議戶1 205戶4 820人。

第三步是將建檔立卡低收入農(nóng)戶由原來的“一卡一類”分為“一卡三類”，即有勞動能力的扶貧開發(fā)人口、完全或部分喪失勞動能力享受社保兜底的低收入人口、完全或部分喪失勞動能力又未享受社保兜底的特殊困難群體等三類人群。

(二)政策協(xié)同，精準(zhǔn)扶貧

對識別出來的低收入農(nóng)戶，主要根據(jù)致貧原因分類實施扶貧政策。第一，將所有符合低保條件的低收入農(nóng)戶家庭納入低保范圍，對生活困難的無業(yè)、重度殘疾人和精神智障人群，采取單人立戶參照低保標(biāo)準(zhǔn)納入保障范圍。截止2016年12月，共有低收入農(nóng)戶3.7萬戶12.12萬人。其中，一般低收入農(nóng)戶1.59萬戶6.44萬人，低保戶1.75萬戶5.31萬人，五保戶0.36萬戶0.37萬人。

第二，對因?qū)W致貧的人群，參照縣低收入農(nóng)戶建檔立卡，并對貧困家庭學(xué)生建檔立卡。具體的教育扶貧政策為：學(xué)前教育階段，每人每年資助1 000元生活費，到2018年對建檔立卡家庭的建檔立卡學(xué)生學(xué)前幼兒免學(xué)費比例達(dá)到90%，到2020年對所有適齡幼兒免除學(xué)費；義務(wù)教育階段，除落實“兩免一貼”政策外，在對寄宿學(xué)生進(jìn)行生活補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，每人每年減免500元校車費，每人每天補(bǔ)貼4元午餐費營養(yǎng)改善費；高中階段，對普通高中學(xué)生、 “9+3”中職學(xué)生免費入學(xué)、免費提供教材和免費住宿，并按照12%比例為學(xué)生每人每年發(fā)放2 000元助學(xué)金；對本科、高職(專科)建檔立卡學(xué)生提供8 000元以內(nèi)生源地信用助學(xué)貼息貸款，貸款期限最長至20年、入學(xué)第一年給予6 000元補(bǔ)貼、對在讀大學(xué)生每人每年給予1 000元生活補(bǔ)貼，并通過愛心教育基金幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

第三，對因病致貧的人群，為防止因病返貧，泗陽縣將建檔立卡低收入農(nóng)戶全部納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險范圍，并推行新農(nóng)合、大病商業(yè)保險和民政醫(yī)療救助“三險聯(lián)動”的一站式結(jié)算服務(wù)。目前，低收入農(nóng)戶新農(nóng)合參保率達(dá)100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)門診補(bǔ)償在原來基礎(chǔ)上提高5%，部分特種門診補(bǔ)償提高1萬元，年度總補(bǔ)償限額提高至18萬元，住院醫(yī)藥費保底總補(bǔ)償超過80%,個人繳納部分由醫(yī)療救助基金全額補(bǔ)貼。

第四，對一般低收入農(nóng)戶，以村為單位申報就業(yè)登記及就業(yè)需求崗位，通過家門口就業(yè)脫貧。目前，泗陽主要通過四條路徑增加低收入農(nóng)戶就業(yè)：以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，招商引資；引入農(nóng)業(yè)企業(yè)和培育農(nóng)業(yè)大戶，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；通過公共服務(wù)購買，即為村中無強(qiáng)勞動力的低收入農(nóng)戶提供保潔、綠化、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等公益崗位；對缺資金有一定能力的低收入農(nóng)戶提供貼息小額信貸自主創(chuàng)業(yè)。

(三)制度保障

為落實扶貧政策，提升經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶有序動態(tài)退出，2016年，泗陽縣相繼出臺了《關(guān)于實施脫貧致富奔小康工程的意見》及考核細(xì)則、《關(guān)于下達(dá)2016年度國家扶貧改革試驗區(qū)建設(shè)任務(wù)的通知》、《泗陽縣促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實施辦法》等16項與扶貧脫貧相關(guān)的文件，強(qiáng)調(diào)從“聯(lián)村共建”和“結(jié)對幫扶”確保扶貧政策落地。

第一，聯(lián)村共建?！奥?lián)村共建”以援助單位或企業(yè)直接幫建、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提供就業(yè)崗位等為主。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，泗陽縣將238個村劃分為三類，即58個省定經(jīng)濟(jì)薄弱村、42個發(fā)展滯后村和138個其他村。58個經(jīng)濟(jì)薄弱村除省級和縣級財政四年投入100萬以外，由縣直屬機(jī)關(guān)“一把手”牽頭優(yōu)選企業(yè)聯(lián)村共建。2015年，泗陽縣的15個縣直屬部門領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)了15家優(yōu)秀企業(yè)，對接了15個經(jīng)濟(jì)薄弱村，投入資金1 920萬元，在15個村設(shè)立了40個幫扶項目；針對42個發(fā)展滯后村，由縣財政每年投入10萬元發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)聯(lián)村共建；138個其他村由未參與省定經(jīng)濟(jì)薄弱村幫扶的縣直屬部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同開展聯(lián)村建設(shè)。在十二五期間，江蘇省“五方掛鉤”后方單位在泗陽共計投入資金6 000余萬元，重點幫扶20個村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園、村部建設(shè)26棟5.2萬平方米標(biāo)準(zhǔn)化廠房，吸納扶貧戶勞動力1 600余人就業(yè)，為村集體帶來租金100余萬元*數(shù)據(jù)來源于泗陽縣《“十二五”扶貧開發(fā)情況匯報及“十三五”扶貧進(jìn)展情況》。。

第二，結(jié)對幫扶。針對低收入農(nóng)戶，泗陽縣出臺十三五脫貧致富奔小康結(jié)對幫扶通知，按照“包村包戶派書記”、“一對一”或“一對多”或“多對一”等多種形式結(jié)對幫扶。幫扶人員主要針對結(jié)對低收入農(nóng)戶家庭情況、個人能力和特長等因素，選擇合適的精準(zhǔn)扶貧項目，促進(jìn)低收入農(nóng)戶自主脫貧。2016年底，全縣財政供養(yǎng)人員5 561人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 081人全部落實結(jié)幫扶對低收入農(nóng)戶，此外還招募了371名扶貧志愿者與低收入農(nóng)戶結(jié)對，建立 “述扶”制度考核結(jié)對幫扶成效。

三、泗陽郝橋村模式及其推廣

泗陽縣家門口就業(yè)工程起源于盧集鎮(zhèn)郝橋村的試點。郝橋村位于江蘇省六個扶貧開發(fā)重點片區(qū)之一的成子湖片區(qū)，2011年，全村共有農(nóng)戶858戶人口3 765人，其中建檔立卡低收入農(nóng)戶330戶占比38%、低收入人口1 037人占比 28%，人均純收入6 757元，低于全縣平均水平1 883元。2013年初，郝橋村引入企業(yè)吸納本村農(nóng)戶就業(yè)，“十二五”期間在全縣率先實現(xiàn)新八有和十位一體建設(shè)目標(biāo)*十位一體是指：黨群服務(wù)中心、便民超市、銀村通、衛(wèi)生室、文體廣場、公交站臺、文化活動中心、小學(xué)和幼兒園、“三來一加”加工點、電商服務(wù)點。，人均純收入達(dá)12 668元，村集體收入達(dá)42.8萬元。郝橋模式從2013年底開始在宿遷扶貧改革試驗區(qū)推廣。

第一，引入企業(yè)。2013年，郝橋村利用創(chuàng)業(yè)扶貧基金，在村部后院配建可拆卸鋼結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化廠房512平方米，引入捷鋒帽業(yè)有限公司打造“三來一加”項目加工點。捷鋒公司成立于2001年10月，是一家集運動帽生產(chǎn)、研發(fā)和工貿(mào)為一體的外商獨資企業(yè)，具有穩(wěn)定的訂單和客戶資源。捷鋒公司進(jìn)駐后，投資購買加工設(shè)備，將生產(chǎn)運動帽帽沿的后道工序放在郝橋村。企業(yè)采取彈性制的計價工資制，吸納80名本村勞動力和有勞動能力的低收入婦女務(wù)工，務(wù)工工人月平均工資2 500元，當(dāng)年實現(xiàn)“一人進(jìn)廠、全家脫貧”的致富目標(biāo)，同時廠房出租為郝橋村帶來6萬元的村集體經(jīng)濟(jì)收入。

2013年底，泗陽通過新建、改建、租賃等形式，在經(jīng)濟(jì)薄弱村和成子湖片區(qū)推進(jìn)“家門口”就業(yè)工程建設(shè)?！笆濉逼陂g全縣累計建成183個“家門口”標(biāo)準(zhǔn)化廠房，帶動5 000余名勞動力就業(yè)，其中2015年新增項目70個，帶動1800余名低收入勞動力就業(yè)。每年平均可為村居新增4～6萬元的村集體收入。這與蘇南的以“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧有顯著不同，蘇南的龍頭企業(yè)實力雄厚，參與產(chǎn)業(yè)扶貧的企業(yè)以規(guī)模以上的重點企業(yè)為主，而泗陽縣規(guī)模以上企業(yè)較少、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展不完善、留守農(nóng)戶受教育水平較低，因而泗陽縣主要發(fā)展以手工勞動為主的勞動密集型企業(yè)帶動“家門口就業(yè)”，這不失為一條短期解決經(jīng)濟(jì)困境的出路。

第二，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)。郝橋村以扶貧資金流轉(zhuǎn)60畝土地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)連棟大棚，由大戶承包從事優(yōu)質(zhì)蔬菜種植，吸納14名農(nóng)民務(wù)工，農(nóng)戶年均收入增收達(dá)8 500余元，村集體每年租賃收入達(dá)20萬元；成立土地股份專業(yè)合作社，以戶為單位，用土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社，按照“每畝租金800元+分紅+勞務(wù)收入”的方式分成。調(diào)研期間，全村已有103家農(nóng)戶加入合作社，流轉(zhuǎn)土地275畝，年收益60余萬元。農(nóng)村合作社是一種引入市場因素的制度安排，已有研究在梳理合作社的扶貧邏輯時，往往過于強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)扶貧的作用，而較少考慮它在培養(yǎng)農(nóng)戶基本生存權(quán)利、發(fā)展能力、增強(qiáng)農(nóng)民話語權(quán)方面的貢獻(xiàn)。郝橋模式其實是通過“土地流轉(zhuǎn)+合作社+規(guī)模化農(nóng)業(yè)”的方式將農(nóng)戶從土地中解放出來，增加了農(nóng)戶獲得收入的途徑，更重要的是提升了農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力[1-2]。

表1 2016年盧集鎮(zhèn)家門口就業(yè)項目

注：根據(jù)盧集鎮(zhèn)扶貧辦公室提供資料整理。

第三，提供農(nóng)村公共服務(wù)購買。郝橋村對既不能外出務(wù)工、又無法在家門口上班的特殊貧困人群提供農(nóng)村公益性崗位，從事村居環(huán)境整治、基礎(chǔ)實施簡單維修、保潔、照顧高齡五保戶等工作。2016年，郝橋村提供公益性崗位5戶17人，支付工資3.28萬元。從理論上來說，國家并不必然是公共服務(wù)的提供者，扶貧治理不必僅僅在政府主導(dǎo)與純粹的市場化之間作選擇。在政府、社會和市場協(xié)同扶貧框架下，郝橋村嘗試由村級資金來購買農(nóng)村公共服務(wù)，使農(nóng)村的公共服務(wù)供給契合農(nóng)村公共服務(wù)需求。根據(jù)農(nóng)戶提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費用，不僅有利于提升低收入農(nóng)戶服務(wù)與管理意識，也是對基層組織提供公共服務(wù)與扶貧實踐相結(jié)合，形成政府、社會和市場三位一體的多中心公共服務(wù)格局的有效探索。

第四，自主創(chuàng)業(yè)。對有勞動能力缺資金的低收入農(nóng)戶，通過泗陽農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)放“免抵押免擔(dān)保貼息”小額扶貧貸款，根據(jù)農(nóng)戶自身特長幫助農(nóng)戶進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。例如，郝橋村通過土地流轉(zhuǎn)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，新建蔬菜大棚、水八仙、桃果項目、蓮藕套養(yǎng)龍蝦、優(yōu)質(zhì)稻米和苗木基地等，解決了120人就業(yè)，就業(yè)農(nóng)戶年均增收達(dá)9 500元。

通過家門口就業(yè)工程，郝家村在“十三五”期間成功退出經(jīng)濟(jì)薄弱村，經(jīng)過2016年底的動態(tài)調(diào)整，該村目前有低收入農(nóng)戶181戶488人，其中一般貧困戶39戶136人，低保戶118戶294人，五保戶14戶15人，實現(xiàn)脫貧10戶43人。

郝橋村的成功脫貧對其他地區(qū)的借鑒意義體現(xiàn)在兩個方面。第一，村集體經(jīng)濟(jì)和低收入農(nóng)戶增收同步發(fā)展。從現(xiàn)實來看，村集體與農(nóng)戶之間是密切相連的，對于農(nóng)戶脫貧會有重要的影響[3-4]。郝橋村在就業(yè)脫貧試點中，利用“十二五”扶貧資金投入200萬元，建造村民服務(wù)中心和村兩委辦公樓、衛(wèi)生室、超市、幼兒園和標(biāo)準(zhǔn)化的廠房等，使村兩委辦公、村民會議、村民看病、村民生活用品購買、本地學(xué)齡前兒童和小學(xué)教育和部分本地農(nóng)戶就業(yè)有了固定場所，這種模式也成為了目前泗陽縣所有村居的標(biāo)準(zhǔn)配置。村集體通過廠房租賃、土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)包收益、超市租金、農(nóng)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場土地管理費和農(nóng)機(jī)服務(wù)等方式增加了集體收入，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。2016年，郝橋村廠房租金收入11萬元、蔬菜大棚租金20萬元、超市收益1.9萬元、加上農(nóng)機(jī)合作社土地管理費(畝均5元)等收入，村集體收入達(dá)42.8萬元。在農(nóng)戶脫貧路徑中，除對喪失勞動能力等特殊原因?qū)е仑毨У牡褪杖朕r(nóng)戶采取民政兜底保障最低生活水平外，捷鋒帽業(yè)加工點解決了15戶左右低收入農(nóng)戶的穩(wěn)定增收問題，其他部分低收入農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)收入、合作社打工收入、村集體年終分紅、政府購買公共服務(wù)收入等方式基本實現(xiàn)脫貧增收。因此，通過“輸血”與“造血”相結(jié)合、項目幫扶與社會保障相結(jié)合，增強(qiáng)低收入農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的能力，同步發(fā)展經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)和低收入農(nóng)戶增收是脫貧可持續(xù)性的關(guān)鍵。

第二，提高財政資金使用效率和確保財政資金保值增值。郝橋村在資金使用上，通過財政扶貧資金和結(jié)對援建單位資金，以扶貧項目為依托，將涉農(nóng)資金和扶貧資金進(jìn)行整合，并引入社會資本，發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)和杠桿作用，放大了財政資金聚集效應(yīng)。在實際操作中，郝橋?qū)κ∝斦a(bǔ)助低收入農(nóng)戶家庭每人4年1 600元的資金作為股份，入股農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和“三來一加”項目，按不低于10%的比例對低收入農(nóng)戶實行保底收益分紅。此外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“三資中心”管理村集體資金、資產(chǎn)、資源，村集體收入統(tǒng)一納入泗陽農(nóng)村商業(yè)銀行開設(shè)的基本賬戶，“三資中心”具體負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)督管理工作。村級資金由銀行代管，村級支出實行預(yù)決算審核復(fù)核審批制度，由“三資中心”集中支付；村級資產(chǎn)、資源交易轉(zhuǎn)讓等實行公開招投標(biāo)，由“三資中心”指導(dǎo)和審核。三資管理避免了農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源運作不規(guī)范、財務(wù)公開不透明、集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題。

四、精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)一步思考

基于江蘇的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，泗陽縣一方面通過發(fā)展三來一加為主的勞動密集型加工點以及高效農(nóng)業(yè)，為留守婦女、年齡偏大的男性勞動力和城市返鄉(xiāng)農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會，加快了經(jīng)濟(jì)薄弱村的退出和低收入農(nóng)戶的脫貧。在具體實踐中，泗陽縣強(qiáng)調(diào)企業(yè)反哺農(nóng)村，通過聯(lián)村共建和結(jié)對幫扶制度動員社會力量參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，逐步形成了由政府、企業(yè)、社會、低收入農(nóng)戶參與的貧困治理體系；另一方面，加大社會保障投入，對喪失勞動能力的貧困戶由民政兜底保障這部分農(nóng)戶的基本生活水平，對因?qū)W因病致貧的農(nóng)戶，通過教育、醫(yī)療救助制度設(shè)計確保這部分農(nóng)戶平等地獲得教育資源和醫(yī)療資源。

與我國中西部地區(qū)相比，江蘇的扶貧改革主要基于精準(zhǔn)扶貧理論框架下、從發(fā)展的視角提升農(nóng)戶的可行能力和重點治理相對貧困問題，其有益的經(jīng)驗體現(xiàn)在四個方面：一是通過二次收入分配調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，縮小貧富差距。2000年以來，財政轉(zhuǎn)移收入比例占農(nóng)戶家庭純收入的比重達(dá)到4%左右，財政轉(zhuǎn)移收入已經(jīng)成為農(nóng)戶家庭收入的穩(wěn)定來源。二是通過財政支出結(jié)構(gòu)偏向建檔立卡的低收入人群。為阻斷貧窮的代際傳遞，江蘇扶貧改革試驗區(qū)建立了低收入家庭學(xué)生從學(xué)前教育到本科教育的政府出資具體實施辦法和社會捐贈網(wǎng)絡(luò)，通過教育支出提高低收入家庭子女獲得教育權(quán)利，增加低收入群體家庭成員受教育的機(jī)會，改善低收入群體家庭未來改變低收入狀況的能力。三是完善低收入家庭大病醫(yī)療和基本醫(yī)療支出，解決因病返貧問題。事實上，這也是從發(fā)展視角來治理貧困問題，關(guān)注相對貧困者在教育、醫(yī)療等方面的隱性需求。這些隱性能力貧困具有間接性、動態(tài)性、相對性和發(fā)展性的特點，雖不直接造成貧困，但確實影響貧困的發(fā)生[5]。四是通過機(jī)制創(chuàng)新，建立聯(lián)村共建和結(jié)對幫扶，引導(dǎo)社會和企業(yè)扶貧，探索協(xié)同脫貧路徑。政府在相對貧困治理中的職能逐漸由主導(dǎo)到引導(dǎo)和向服務(wù)型內(nèi)涵轉(zhuǎn)化，基層社會治理能力不斷提升。

但調(diào)研中也同樣發(fā)現(xiàn)，目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力主要以50、60后為主，農(nóng)村空心化問題仍然比較突出，留守婦女、留守兒童和留守老人問題沒有從根本上得到解決；精準(zhǔn)扶貧識別主要考慮收入指標(biāo)，沒有考慮到支出因素，導(dǎo)致一些因?qū)W因病支出超過收入的需要幫助的相對貧困農(nóng)戶被排除在外。泗陽縣的調(diào)研結(jié)果印證了阿瑪?shù)賮啞ど臋?quán)利貧困理論,貧困不單純是一種供給不足,還是權(quán)利不足,尤其是在繁榮時期[6]。因此，從發(fā)展的視角，如何解決相對貧困，實現(xiàn)共同富裕問題值得進(jìn)一步探索。

第一，建立相對貧困指標(biāo)體系，用動態(tài)和相對概念來測度貧困。阿瑪?shù)賮?森認(rèn)為，以可行能力被剝奪來看待貧困，貧困不僅意味著收入低下，還有其他因素影響人類可行能力的被剝奪，從而影響真實的貧困。從需求的角度，絕對貧困包括家庭總收入無法滿足個人衣食住行的最低生活水平，也包括環(huán)境、衛(wèi)生與教育等公共需求被剝奪。從江蘇農(nóng)村來看，農(nóng)村居民已經(jīng)實現(xiàn)了小康生活水平，不再缺乏維持生存最基本的物質(zhì)需求，而是存在一種與社會的收入分配有關(guān)的相對貧困。由于自然地理特征、社會人文特征差異以及長期以來實行的地區(qū)不平衡發(fā)展政策造成地區(qū)間貧富差距過大、落后和先進(jìn)的生產(chǎn)方式并存，相對貧困問題不僅成為經(jīng)濟(jì)問題，同時也成為一個社會問題。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類生存狀況、收入在不斷變化，如果低收入人口相對收入太低，心理感受會通過影響人的行為選擇對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，差距極化會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有研究顯示，相對貧困水平每上升1個百分點, 以人均收入衡量的經(jīng)濟(jì)增長水平就會下降大約0.07個百分點，控制相對貧困水平有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，因而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)重視相對貧困問題十分必要[7-8]。隨著扶貧工作的持續(xù)推進(jìn)，原先貧困戶脫貧逐漸增加，處于貧困邊緣的非貧困人員相繼進(jìn)入了“相對貧困”的態(tài)勢。因此，傳統(tǒng)的識別貧困方法難以適用于富裕地區(qū)的相對貧困問題的解決，識別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是既能表明被剝奪的程度，又不對“激勵機(jī)制”產(chǎn)生副作用[9]?；诮K的調(diào)研，本文認(rèn)為在江蘇可以先行先試，建立相對貧困監(jiān)測體系，同時考慮收入和支出，建立更為合理的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)。

第二，以共治理念建立扶貧長效機(jī)制。長期以來，我國貧困治理主要強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，但消除貧困是一項長期的任務(wù)，貧困治理呈現(xiàn)動態(tài)性、多樣性和復(fù)雜性等特征，貧困治理不應(yīng)該是一種固定的安排。從國家政策層面來看，我國現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧安排實際上既是利貧式減貧手段，也是注重多方參與、協(xié)同聯(lián)動的合作型扶貧模式[10]。很多學(xué)者也認(rèn)為，富裕地區(qū)的相對貧困問題的解決，要靠政府、村集體、社會力量和農(nóng)戶共同參與，參與主體的多元性既是精準(zhǔn)識別的重要方式，也是精準(zhǔn)幫扶的重要措施[11]。從政府的角度，應(yīng)該注重頂層設(shè)計，為城鄉(xiāng)居民提供公平的教育、衛(wèi)生醫(yī)療等社會保障體系，通過收入分配和財政結(jié)構(gòu)偏向縮小貧富和城鄉(xiāng)收入差距。同時，向部分低收入農(nóng)戶提供公共服務(wù)購買，增加就業(yè)崗位。從企業(yè)的角度，將社會責(zé)任與企業(yè)效率提高相結(jié)合，在貧困地區(qū)選擇合適的產(chǎn)業(yè)項目，在帶動貧困地區(qū)就業(yè)同時也可以解決企業(yè)自身成本過高問題，實現(xiàn)企業(yè)與貧困地區(qū)的雙贏。從社會的角度，從資金、技術(shù)、知識等方面實現(xiàn)聯(lián)村共建和結(jié)對幫扶，通過正能量的傳遞激發(fā)貧困村和貧困戶的內(nèi)生動力。從低收入農(nóng)戶個體角度，主動參與脫貧，最終由政府、企業(yè)、社會和低收入農(nóng)戶共同形成貧困治理的合力和共同參與的共治扶貧格局。

第三，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)緩解農(nóng)村“空心化”和“三留守”問題。貧困與農(nóng)村人口空心化互為因果，目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些相對貧困鄉(xiāng)村規(guī)模萎縮并存在惡性循環(huán)趨勢：即青壯年外出務(wù)工—村勞動人口減少—飲水和通信工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本上升—教育和文化醫(yī)療娛樂等公共資源不足—就業(yè)機(jī)會減少—青壯年持續(xù)外流—空心化和留守問題凸顯—購買力下降—地方稅收減少—集體經(jīng)濟(jì)越來越弱。江蘇扶貧改革試驗中的“新八有”思路和“十位一體”建設(shè)目標(biāo)是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有效探索，但要真正解決經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)鄉(xiāng)村“空心化”和“三留守”問題，政府須加大支持就業(yè)工程，通過社會環(huán)境建設(shè)和完善社會保障制度吸引更多的青壯年返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實力，縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距，從而緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的相對貧困問題。

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InnovationandPracticeofPovertyMechanismsinEasternChina——Based on the Study of Siyang County, Jiangsu Province

Xie Yumei

During the period of the 13th Five-Year Plan, Jiangsu focuses on goals of reducing the relative poverty, narrowing the income gap and promoting common prosperity. As the national poverty alleviation and reform experimental zone, Suqian City formed a number of effective practice and successful experience in boosting the benign interaction between the collective income and farmers’ income, joining together the poverty alleviation and development and social security. Taking Siyang County as an example based on the investigation of Suqian area, this paper analyzes the poverty-eradication model of “employment nearby” and the characteristics and achievements of sustainable innovation in poverty alleviation. Siyang model shows two pieces of reference including the synchronous development of the village collective economy and the income of low-income farmers and the management mode of the village-level fund. According to the problems of “Hollowing Out” and “Left-Behind” during the developed areas, this paper suggests the government should establish the relative poverty index system with the dynamic and relative concepts, and build a long-term effective mechanism of poverty alleviation by co-governance and the construction of beautiful village.

Poverty governance; Joint construction of village; Employment nearby; Siyang model

2017-07-22

本文是國家社科基金項目“基于精準(zhǔn)扶貧視角下的目標(biāo)群小額信貸研究” (項目編號：16BJY185)的階段性研究成果。

謝玉梅，江南大學(xué)商學(xué)院教授；郵編：214122。