精準(zhǔn)扶貧的差別化政策研究
——以扶持人口較少民族發(fā)展為例

耿 新

精準(zhǔn)扶貧的差別化政策研究
——以扶持人口較少民族發(fā)展為例

耿 新

因區(qū)位分布、地理環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、文化觀念等因素制約，我國28個人口較少民族發(fā)展水平總體滯后，同步實現(xiàn)全面小康面臨著特殊困難。人口較少民族貧困發(fā)生率高、貧困程度深，是集空間貧困、資本貧困、能力貧困、信息貧困于一體的深度貧困，也是一種特殊類型的貧困。扶持人口較少民族減貧與發(fā)展對如期全面建成小康社會、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。然而，28個民族間存在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件、發(fā)展成本、發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)等諸多差異，加之各地情況千差萬別，決定了扶持政策不能同質(zhì)化和一刀切。必須堅持習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想，分類指導(dǎo)、因族舉措、因地制宜、因時施策，實施差別化政策。

人口較少民族； 分類扶持； 差別化政策

我國56個民族中有28個人口較少民族，其人口數(shù)量相對較少，僅占全國人口的0.14%。因區(qū)位分布、地理環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)、文化觀念等因素制約，人口較少民族經(jīng)濟發(fā)展水平整體上相對滯后，與全國人民同步小康面臨著特殊困難。

一、人口較少民族屬于深度貧困

2013年，人口較少民族農(nóng)牧民人均純收入僅為全國平均水平的58.2%；貧困人口占全國貧困人口比例為0.9%，遠遠高出人口較少民族占全國人口的比重(0.14%)；人口較少民族的貧困發(fā)生率高達26.7%，比全國高18.2個百分點(見表1)，是比少數(shù)民族更深層次的深度貧困[1]51，其貧困具體表現(xiàn)在以下四個方面：

(一)空間貧困

空間貧困是解釋自然地理環(huán)境致貧的經(jīng)典理論，地理位置偏遠、地理資本低劣、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴重不足，先天面臨著貧困風(fēng)險[2]。一是分布上呈現(xiàn)邊緣性和邊際性。人口較少民族中有15個跨界民族主要生活在邊疆地區(qū)，遠離政治經(jīng)濟核心區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)育程度低。同時，人口較少民族主要分布在西北干旱半干旱地區(qū)、東北和西南高寒山區(qū)、黔桂石漠化山區(qū)等，這些地區(qū)多屬生態(tài)脆弱區(qū)和貧困高發(fā)區(qū)，土地邊際生產(chǎn)力低，有的地方根本不適宜人類居住，人口較少民族聚居區(qū)存在著無法更改的區(qū)位限性。此外，人口較少民族貧困人口“大集中、小分散”的分布特征增加了扶貧瞄準(zhǔn)難度，導(dǎo)致有限的扶貧資源被“撒胡椒面”。二是自然災(zāi)害頻發(fā)。2013年全國2 119個人口較少民族聚居村災(zāi)害類型多，災(zāi)害發(fā)生率高：如嚴重自然災(zāi)害(45.54%)、旱災(zāi)(25.77%)、病蟲害(14.39%)、冷凍災(zāi)害(14.26%)、干熱風(fēng)災(zāi)(5.86%)、動物疫情災(zāi)害(8.68%)、泥石流(5.81%)、地震(2.6%)和其他災(zāi)害(8.7%)，因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧現(xiàn)象嚴重。三是基礎(chǔ)設(shè)施不全、飲水不安、交通不便。2014年，全國尚有37.3%的人口較少民族農(nóng)戶未使用集中供水，長期飲用塘水、水窖積水等易引發(fā)疾?。簧杏?1%的人口較少民族聚居村未通瀝青(水泥)路，已通的道路等級低，缺乏安全防護設(shè)施。

表1 人口較少民族貧困水平與全國對比情況

注：資料來源于國家民委扶持人口較少民族發(fā)展監(jiān)測系統(tǒng)。如無特別說明，本文數(shù)據(jù)均來自該系統(tǒng)。

(二)資本貧困

一是資本供給嚴重不足。市場形成依賴于一定數(shù)量生產(chǎn)能力和消費能力的人口來支持，人口較少民族聚居區(qū)人口規(guī)模小、密度低，規(guī)模報酬遞增程度低，降低了其發(fā)展能力。加之，人口較少民族聚居區(qū)稅基弱，地方財政長期入不敷出，居民和企業(yè)儲蓄有限、資本外流，發(fā)展所需資本供給不足，對外依賴程度高。受市場經(jīng)濟資本趨利性的影響，人口較少民族地區(qū)資本弱化更為明顯。單純依靠市場競爭，人口較少民族地區(qū)很難吸引優(yōu)質(zhì)資源。二是社會資本匱乏。人口較少民族的交往多局限在鄰居等熟人社會，交往范圍窄、交往對象簡單、社會參與度低[3]41；此外，人口較少民族外出較少、足不出戶，出行多集中在村、鄉(xiāng)一級，接觸外界信息少，社會資本單一、匱乏導(dǎo)致了貧困。三是社會組織化程度低。農(nóng)民專業(yè)合作社是提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進脫貧的有效渠道。2014年，全國人口較少民族聚居村中有農(nóng)民專業(yè)合作社18 330個，成員人數(shù)11.9萬人，但參加合作社的比例僅4.36%，人口較少民族的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要采用傳統(tǒng)小戶形式，農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度低。人口較少民族的生產(chǎn)生活相對封閉，開放程度和文化交融程度低，有的甚至與外界隔絕，落后簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和貧困的生活使其養(yǎng)成了濃厚的自然經(jīng)濟意識，形成了安守現(xiàn)狀、因循守舊、不思進取、聽天由命的宿命感，養(yǎng)成了“等靠要”的依賴心理，脫貧的主觀能動性不強[4]。

(三)能力貧困

表2 人口較少民族6歲及6歲以上人口平均受教育年限(2010年)

注：資料來源于國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司，國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司：《中國民族統(tǒng)計年鑒2012》，中國統(tǒng)計出版社，2013年第633-636頁。

二是文盲率高。文盲率指15歲及15歲以上年齡文盲人口占相應(yīng)人口的比例，是一個衡量人口受教育程度的逆向指標(biāo)。2010年，28個人口較少民族15歲及15歲以上文盲人口比例為6.64%，是全國平均水平(4.88%)的1.36倍。15個民族文盲率高于全國平均水平(4.88%)，其中10個民族超過10%，甚至門巴族(36.14%)、珞巴族(31.13%)、撒拉族(24.13%、)、德昂族(21.39%)；從2000—2010年，德昂族文盲率增加了0.14個百分點，應(yīng)引起重視*國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司，國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司：《中國民族統(tǒng)計年鑒2012》，中國統(tǒng)計出版社2013年版，第637-638頁。。

三是勞動力負擔(dān)程度高。撫養(yǎng)比(即撫養(yǎng)系數(shù))指非勞動年齡人口與勞動年齡人口數(shù)之比。撫養(yǎng)比越大，表明勞動力人均負擔(dān)的撫養(yǎng)人數(shù)越多，撫養(yǎng)負擔(dān)越重。計算公式為：總撫養(yǎng)比=(未成年人口+老齡人口)/勞動力人口=少兒撫養(yǎng)比+老年撫養(yǎng)比。其中勞動力人口指15～64周歲，非勞動年齡人口指14歲及以下的未成年人和65歲及以上老齡人口。28個民族的平均總撫養(yǎng)比38.7%，高于全國平均水平(34.28%)和漢族(33.64%)水平。21個民族的總撫養(yǎng)比高于全國平均水平(34.28%)，排名在前三位的是珞巴族(54.12%)、保安族(54.01%)、撒拉族(51.39%)，50%以上的總撫養(yǎng)比意味著每個勞動力平均至少要養(yǎng)活2個人。少兒撫養(yǎng)比排名前三位的是珞巴族(47.89%)、保安族(45.01%)、撒拉族(43.2%)，這與總撫養(yǎng)比排名前三位的民族相同。老年撫養(yǎng)比排名前三位的是毛南族(12.55%)、京族(11.31%)、俄羅斯族(10.65%)，均超過10%。可支配勞動力是決定家庭經(jīng)濟收入的關(guān)鍵因素之一，家庭創(chuàng)造財富的勞動力數(shù)量少，消耗財富的非勞動力數(shù)量多，“一多一少”造成了貧困。

(四)信息貧困

長期封閉的地理環(huán)境導(dǎo)致人口較少民族信息傳播渠道狹窄、信息嚴重不對稱等突出問題，由此形成了信息貧困。一是信息化指標(biāo)低。2014年，2 119個人口較少民族聚居村中35.4%的行政村未通寬帶、7%的自然村未通電話、5.8%的自然村未通廣播電視，擁有電腦的戶數(shù)僅為12.8%。二是信息化利用水平低。人口較少民族聚居區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品難以找到銷路，導(dǎo)致大量好產(chǎn)品賣不出去好價格。三是農(nóng)村信息隊伍不穩(wěn)定。本研究問卷調(diào)查顯示：高達45.4%的受訪者不清楚“扶持人口較少民族發(fā)展統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)”，并存在統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)報送口徑不一致、數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度不高、報送時間不及時等問題，尤其是鄉(xiāng)村兩級數(shù)據(jù)的收集、報送工作進展不力，缺乏對數(shù)據(jù)的科學(xué)分析與運用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些人口較少民族聚居區(qū)無專職干部負責(zé)統(tǒng)計工作，很多干部不具備使用“扶持人口較少民族統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)”的能力，亟需加強培訓(xùn)。

二、人口較少民族發(fā)展的異質(zhì)性

人口較少民族聚居區(qū)各地資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、民族文化大不相同，呈現(xiàn)出多樣性和豐富性的特點，由此造成了人口較少民族發(fā)展的異質(zhì)性。其異質(zhì)性主要體現(xiàn)在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件、發(fā)展成本、發(fā)展水平的差異化與不同步。

(一)發(fā)展基礎(chǔ)不同

新中國成立時，人口較少民族社會發(fā)育程度差異大，幾乎包括了各個社會發(fā)展階段(見表3)。如珞巴族、赫哲族等10個直過民族未經(jīng)歷民主改革，直接從原始社會步入社會主義社會；門巴族仍保持農(nóng)奴社會的特點。這些民族因未經(jīng)過完整的社會發(fā)展階段，社會發(fā)育程度偏低，受歷史傳統(tǒng)影響較深。新中國成立后，人口較少民族實現(xiàn)了歷史性跨越，走上了社會主義的康莊大道。雖然生產(chǎn)資料的占有形式發(fā)生了改變，但許多民族的生產(chǎn)力水平依然低下，社會分工和商品經(jīng)濟不發(fā)達。從自然經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化過程中，人口較少民族在思維方式、心理素質(zhì)、應(yīng)變能力上顯得極不適應(yīng)，并導(dǎo)致市場適應(yīng)能力差、自我發(fā)展?jié)摿Φ?、發(fā)展速度慢。一些民族從事漁獵業(yè)、畜牧業(yè)、原始農(nóng)業(yè)，其經(jīng)濟方式和社會組織較為原始，群體規(guī)模小，知識化、專業(yè)化、市場化、信息化程度較低，比起那些以集約農(nóng)業(yè)為主，或工商業(yè)有一定基礎(chǔ)的民族而言，要順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)變則更加艱難[8]6-7。改革開放后，人口較少民族地區(qū)與全國相比，經(jīng)濟和社會發(fā)展水平低，在競爭中處于不利的地位。資金、人才等在市場機制下流向東部發(fā)達地區(qū)，原有的資源優(yōu)勢也逐漸消失。因此，任何現(xiàn)實的生產(chǎn)力都是對以往生產(chǎn)力的繼承，其經(jīng)濟發(fā)展都離不開原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，不同社會形態(tài)的發(fā)展基礎(chǔ)決定了生產(chǎn)力發(fā)展水平的差異，影響著今后發(fā)展進程。

表3 新中國成立時，人口較少民族社會形態(tài)的初始稟賦

注：根據(jù)有關(guān)資料整理。

(二)發(fā)展條件不同

1.自然稟賦異質(zhì)性

一是資源的時空分布不平衡。自然稟賦與發(fā)展水平間有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，不同區(qū)域的自然稟賦既是發(fā)展水平的初始成因，也是發(fā)展的約束力量[9]。人口較少民族地區(qū)是自然資源富集區(qū)，但資源的時空分布十分不均衡。從時間分布上看，北方人口較少民族地區(qū)降水量和河川徑流量的60%～80%集中在汛期，時間分布不均使降水難以滿足農(nóng)作物用水需求。從空間分布上看，獨龍族、怒族、景頗族等地區(qū)降水量多，但河流湍急、水低田高，導(dǎo)致用水困難；塔吉克族、撒拉族等聚居的干旱半干旱地區(qū)降水量少，水源短缺；毛南族、仫佬族聚居的石漠化山區(qū)土層淺薄，地表漏水嚴重，守著豐富的地下暗河水卻難以利用。二是多樣化氣候?qū)γ褡褰?jīng)濟活動的影響巨大。人口較少民族聚居區(qū)南北維度相差32°，從北向南依次為寒溫帶、溫帶、暖溫帶、北亞熱帶。撒拉族、土族聚居區(qū)為內(nèi)陸氣候，降水稀少，有些地區(qū)降水量僅數(shù)十毫米。塔吉克族、柯爾克孜族聚居區(qū)沙漠密布，干燥少雨，受高緯度和高地勢的雙重影響，春冬季節(jié)非常寒冷。門巴族、珞巴族等高寒氣候區(qū)，不利于發(fā)展農(nóng)耕業(yè)。三是自然環(huán)境分割。人口較少民族的分布與地形結(jié)構(gòu)有高度的相關(guān)性，如在滇西邊境地區(qū)，漢族多聚居在城鎮(zhèn)和交通干線，傣族多聚居在壩區(qū)，人口較少民族則聚居海拔高度不同的山上：阿昌族(海拔1 000米左右)、景頗族(海拔1 000～2 000米)、怒族(海拔1 500～2 000米)、布朗族(海拔1 500～2 300米)，部分山區(qū)表現(xiàn)出明顯的聚居空間分層的狀態(tài)(民族族譜)[10]55。

2.人力資源數(shù)量差異大

一個地區(qū)人力資本水平是促進經(jīng)濟發(fā)展最重要的稟賦和主要驅(qū)動力，而一個民族人力資本的規(guī)模直接影響著本民族的發(fā)展程度。28個民族間的人力資源數(shù)量上存在較大差異，土族的人口資源數(shù)量最多(215 124人)，珞巴族的人力資源數(shù)量最少(2 389人)，兩者相差90倍。但人口較少民族人力資源數(shù)量的組中值為21 499人，意味著14個民族的人力資源數(shù)量低于該值；其中人力資源數(shù)量介于10 000～20 000人的有京族、基諾族、德昂族、保安族、俄羅斯族、裕固族等6個民族；介于10 000～5 000人的民族為烏孜別克族、門巴族、鄂倫春族；低于5 000人的是獨龍族、赫哲族、高山族、塔塔爾族、珞巴族等[11]40-41。

(三)發(fā)展成本不同

一是政府治理成本不同。人口較少民族地區(qū)多處于省級行政區(qū)間的邊緣地帶，行政管理成本高。各民族在長期歷史發(fā)展中，形成了本民族獨特的語言和文化差異。語言差異不僅影響個人獲取利益與信息溝通的能力，增加了政府治理的成本和難度。隨著市場經(jīng)濟的深入，有的民族使用國家通用語言文字程度還不高，使用國家語言文字的能力還不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，也給其經(jīng)濟交往與商業(yè)貿(mào)易帶來越來越大的不便。二是項目建設(shè)成本高。人口較少民族地區(qū)總體上以山地和高原為主，地表地勢起伏大，這樣的地表結(jié)構(gòu)導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)成本很高。不同的海拔高度有不同的水熱分布，導(dǎo)致山區(qū)和平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)差異巨大。海拔高致使基礎(chǔ)建設(shè)成本隨著升高，如東北高寒天氣導(dǎo)致公路橋梁基礎(chǔ)設(shè)施和正常公路養(yǎng)護成本增高，同南方城市相比，公路橋梁建設(shè)成本提高26%，使用壽命降低30%以上[12]。崎嶇的山形成為修路的嚴重障礙，阻礙了區(qū)域內(nèi)外的經(jīng)濟聯(lián)系。而克服這些障礙，就需要修建隧道、橋梁、涵洞等復(fù)雜而昂貴的工程設(shè)施。在山區(qū)修公路，每公里成本是平原地區(qū)的5～10倍。此外，一些民族居住相對分散，有的村莊僅十幾戶人，但要改變其生存條件往往要投入上百萬元修路，交通建設(shè)成本高。三是生產(chǎn)生活成本差異大。(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高。如黑龍江鄂倫春族、達斡爾族聚居區(qū)受高寒天氣影響，冬季時間長，農(nóng)作物生長的無霜期僅85～90天，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本增加。如鄂倫春族、鄂溫克族、俄羅斯族、達斡爾族聚居在我國的最北端，冬季氣溫低至零下25～35 ℃，受氣候條件影響，農(nóng)作物品種單一，主要以小麥、大豆為主，很少種植水稻、玉米作物。赫哲族和鄂倫春族聚居區(qū)人均耕地面積高達50畝，但因重養(yǎng)輕用，實施掠奪式經(jīng)營，肥沃的黑土層不斷變薄，導(dǎo)致土地貧瘠，肥力和耕地質(zhì)量不斷下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品銷售價格隨之升高，加大了消費成本。(2)氣候?qū)θ罕娚钣绊懘?。如東北高寒地區(qū)為抵御嚴寒，群眾大量使用保溫防寒材料，加大了每年的取暖費用。(3)受教育成本高。人口較少民族居住分散的特點導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)的路途遠、往返時間長，安全問題凸顯，采取寄宿制則給家長增加負擔(dān)，對小學(xué)生也勉為其難。廣西區(qū)環(huán)江縣毛南族聚居的石漠化地區(qū)地廣人稀，交通十分不便，很大一部分學(xué)生每天步行10里路上學(xué)，增加了受教育成本，降低了教育的有效需求。

(四)發(fā)展水平不同

1.經(jīng)濟發(fā)展不平衡

一是不同民族間發(fā)展差距較大。2014年錫伯族、俄羅斯族、裕固族、高山族、珞巴族等5個民族聚居村的人均收入超過全國平均水平(9 892元)，鄂溫克族、鄂倫春族、赫哲族、達斡爾族等4個民族聚居村的農(nóng)民人均純收入接近全國平均水平，全國67.86%的人口較少民族聚居村的農(nóng)民人均純收入仍低于全國平均水平。而獨龍族(2 057元)、保安族(2 079元)、怒族(2 786元)均低于國家當(dāng)年扶貧標(biāo)準(zhǔn)線2 800元[1]93。2013—2014年，獨龍族、撒拉族、高山族聚居村農(nóng)牧民人均純收入出現(xiàn)負增收，其他25個民族聚居村實現(xiàn)了正增收，其中赫哲族(53.25%)、普米族(44.88%)、阿昌族(41.64%)增收的速度列在前三位。二是同一民族內(nèi)部發(fā)展不平衡。廣西東興市“京族三島”的群眾家家有別墅、戶戶有轎車、人人有存款，京族成為全國最富裕的少數(shù)民族之一。2013年底，23個京族聚居村的農(nóng)民人均純收入達8 359元，其中收入最高的江平鎮(zhèn)交東村人均收入達10 977元，收入最低的江平鎮(zhèn)思勒村僅3 250元，兩者相差3.38倍。目前，京族聚居村仍有貧困人口7 624人，貧困發(fā)生率高達12.57%?？梢?，同一民族的不同村寨間發(fā)展差距非常大。三是內(nèi)地與邊境地區(qū)發(fā)展水平有差距。近年來，邊境地區(qū)的人口較少民族聚居村投入大，基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目建設(shè)速度快，如黑龍江省嘉蔭縣、遜克縣、佳木斯郊區(qū)等邊境地區(qū)的人口較少民族已實現(xiàn)“五通十有”目標(biāo)，而“十二五”期間，黑龍江省新增加的達斡爾族、錫伯族、鄂溫克族的18個內(nèi)陸村發(fā)展相對滯后，要實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)有一定的壓力和困難。

2. 民族間受教育情況差異大

從6歲及以上人口受教育情況來看，9個民族(高山族、烏孜別克族、赫哲族、塔塔爾族、鄂倫春族、俄羅斯族、鄂溫克族、達斡爾族、錫伯族)的教育水平優(yōu)于全國水平，其余19個民族的教育狀況則低于全國水平。其中德昂族、珞巴族、門巴族、布朗族、撒拉族、保安族共6個民族未上過小學(xué)和僅上過小學(xué)的合計比例高于70%，景頗族、怒族、獨龍族、阿昌族、普米族、塔吉克族、基諾族等7個民族的比例高達50%～70%，應(yīng)引起關(guān)注。2010年，28個民族接受高等教育的平均水平為9.44%，略高于全國平均水平(9.19%)，其中13個民族超過全國平均水平(9.19%)，15個民族低于全國平均水平。而排在最后的是云南的4個直過民族，即德昂族(2.12%)、布朗族(3.53%)、景頗族(3.69%)、阿昌族(4.89%)*數(shù)據(jù)來源于國家民族事務(wù)委員會經(jīng)濟發(fā)展司，國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司《中國民族統(tǒng)計年鑒2012》。。

(五)發(fā)展目標(biāo)不同

2013年，28個民族中僅錫伯族(7.2%)、俄羅斯族(6.33%)、高山族(5.1%)聚居村的貧困發(fā)生率低于全國水平(8.5%)，其他25個民族聚居村的貧困發(fā)生率均高于全國水平(表4)。不同民族的聚居村的貧困發(fā)生率差異較大，由此可將其扶持發(fā)展目標(biāo)分為“夯基礎(chǔ)”“促發(fā)展”“達小康”三種類型。

一是“夯基礎(chǔ)”。獨龍族、保安族、怒族、普米族、仫佬族、土族、塔吉克族、景頗族、柯爾克孜族、阿昌族等10個民族的貧困發(fā)生率均高于30%，屬經(jīng)濟發(fā)展水平較低。扶持這些民族的目標(biāo)是抓基本、夯基礎(chǔ)、強基層，即以打牢脫貧基礎(chǔ)為主要目標(biāo)，重點加強民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快解決和完善道路、通電、安全飲水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的主要突出問題，著力改善生產(chǎn)生活條件，夯實脫貧基礎(chǔ)。

表4 人口較少民族的人均純收入和貧困發(fā)生率(2013年)

二是“促發(fā)展”。裕固族、毛南族、德昂族、布朗族、鄂溫克族、鄂倫春族、撒拉族、達斡爾族、赫哲族、基諾族、塔塔爾族、京族12個民族的貧困發(fā)生率位于10%～30%，具有一定的脫貧基礎(chǔ)和發(fā)展基礎(chǔ)。應(yīng)重點提高群眾的職業(yè)技能，扶持其發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極引導(dǎo)勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

三是“達小康”。門巴族、烏孜別克族、珞巴族、錫伯族、俄羅斯族、高山族等6個民族的經(jīng)濟發(fā)展水平較好，其所在聚居村的貧困發(fā)生率低于10%，具備較好的發(fā)展基礎(chǔ)和脫貧條件。應(yīng)著重加強民族文化保護與傳承，建設(shè)一批具有典型示范意義的人口較少民族特色村鎮(zhèn)。

1949年以來，尤其是國務(wù)院頒布《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》后，中央和各地方政府出臺了一系列特殊性扶持政策，有力地促進了人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但隨著扶持政策的逐漸深化和不斷推進，政策實施過程中出現(xiàn)了“一刀切”、扶持模式同質(zhì)化、發(fā)展等速推進等問題，民族之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾也日益顯現(xiàn)。有的地方以民族成分劃分政策作用對象，導(dǎo)致同族不同策和同村不同策，甚至引發(fā)民族矛盾。忽視“多元”的“一刀切做法”不利于民族經(jīng)濟與文化的多樣性發(fā)展。扶持政策應(yīng)充分考慮和尊重這些差異性，注重發(fā)揮特色，避免盲目照搬其他地區(qū)的做法，實施差別化政策。

三、實施差別化政策應(yīng)堅持的原則

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西首次提出了“精準(zhǔn)扶貧理論”。精準(zhǔn)扶貧最基本要義是實事求是、因地制宜、因戶施策，關(guān)鍵是實現(xiàn)從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”[13]。2015年，習(xí)近平總書記提出的“四個一批”的分批分類扶貧理念是精準(zhǔn)扶貧思想的基礎(chǔ)工具[14]。28個人口較少民族的差異化、多樣化特征決定了應(yīng)根據(jù)不同民族、不同地區(qū)的實際情況來實施差別化扶持。差別化政策意味著在制定政策時，必須要按不同類別進行分類扶持，必須堅持因族舉措、因地制宜、因時施策[15]50-52。

(一)因族舉措，發(fā)揮民族特色

扶持人口較少民族發(fā)展政策是根據(jù)民族的人口數(shù)量和比例來確定扶持對象的，是典型的因族扶持。每個民族的自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、發(fā)展水平各不相同，形成了獨特的民族文化，因此扶持政策應(yīng)體現(xiàn)其民族特色。如京族是居住在北部灣沿海邊境地區(qū)的跨界民族，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，適合發(fā)展近海養(yǎng)殖、邊境貿(mào)易和民族文化旅游業(yè)。青海省循化撒拉族自治縣在黃河谷地建成了“兩椒一核”(辣椒、花椒和果皮核桃)特色種植基地，通過扶持伊佳、仙紅、振榮等20個農(nóng)畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)和養(yǎng)殖重點戶，扶持“黃河白駝”公司發(fā)展牦牛冷藏、運輸、保鮮和物流配送，全縣傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)的優(yōu)勢進一步增強。

(二)因地制宜，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢

因地制宜地安排經(jīng)濟活動，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟方式與地理環(huán)境的關(guān)系，根據(jù)區(qū)位差異發(fā)展“適生經(jīng)濟”，建立與環(huán)境相宜的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟活動與具體環(huán)境特點相結(jié)合，并富有地方特色與活力[16]143。各地區(qū)不同的自然條件和資源是勞動地域分工的基礎(chǔ)，各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平、特點和地理位置是地域分工的經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟的不同發(fā)展階段對資源結(jié)構(gòu)的需求是有差異的。應(yīng)注意發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，靠山吃山，靠水吃水，念好山海經(jīng)，唱好林草戲，譜好牧羊曲，切實把地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。如東北地區(qū)人口較少民族要加強與俄羅斯等國家的資源互補性，通過中俄對外通道建設(shè)，打造對俄沿邊開放新高地；西北荒漠化地區(qū)應(yīng)加大荒漠化防治力度，積極發(fā)展清潔能源，加大守土固邊扶持力度等。

(三)因時施策，搶抓發(fā)展機遇

因時施策指根據(jù)人口較少民族的不同發(fā)展階段、不同時期的優(yōu)勢、特點和發(fā)展困難，靈活地實施與之相適應(yīng)的政策，實現(xiàn)政策和發(fā)展機遇相對接[16]144。發(fā)展機遇是民族實體以外的偶然現(xiàn)象，不是由民族自身所決定的，國家政策在很大程度上能加快人口較少民族發(fā)展進程。一是必須分階段援助。對不同時期列入扶持范圍的民族在幫扶重點上體現(xiàn)差別性，扶持初期應(yīng)以輸血為主(幫扶資金和物質(zhì)援助)，基礎(chǔ)設(shè)施健全后要以造血為主(幫扶技術(shù)和人才援助)。前期已獲扶持的民族，應(yīng)重點提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快持續(xù)增收的步伐。對新增加列入扶持的民族，應(yīng)重點抓好基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，整合少數(shù)民族發(fā)展資金和扶貧資金，將特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)做大做強。二是建立退出機制。通過考核驗收，將那些經(jīng)過一段時期的扶持，不再需要繼續(xù)給予支持的民族和聚居村退出扶持范圍，適時增加其他需要扶持的對象。

[1] 國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司.2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告.北京：中國統(tǒng)計出版社，2015

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ResearchontheDifferentialPolicyofTargetedPovertyAlleviation——To Support the Development of Minorities with Less Population as an Example

Geng Xin

Because of location distribution, geographical environment, historical foundation and cultural concept, the development level of the 28 minorities with less population is lagging behind, and the realization of a well-off society in an all-round way is facing special difficulties. The poverty rate and poverty degree of the 28 minorities with less population are deep poverty, which is a kind of special poverty, such as space poverty, capital poverty, ability poverty and information poverty. To support the poverty reduction and development of the 28 minorities with less population is of great significance for building a well-off society in an all-round way and maintaining social harmony and stability. However，the 28 minorities with less population are different in development basis, development conditions, development costs, development level and development goals. In the face with such differences, the support cannot be rigidly uniform without exception. We must adhere to Xi Jinping’s thought of targeted poverty alleviation and implement differential policies according to classification guidance, specific ethnic groups, regions and time.

Minorities with less population； Classified support； Differential policies

2017-07-06

本文為國家社科基金一般項目“支持人口較少民族地區(qū)發(fā)展的差別化政策研究”(項目批準(zhǔn)號：15BMZ004)的階段性成果。

耿 新，中南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副研究員；郵編：430074。

① 根據(jù)《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》，人口較少民族為全國總?cè)丝谠?0萬人以下的28個民族，人口合計189萬人。