第三方評估與貧困問題的民主治理

陸漢文 梁愛有

第三方評估與貧困問題的民主治理

陸漢文 梁愛有

開展第三方評估是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)影響的政策措施。第三方評估與政府內(nèi)部績效評估的約束條件及行為取向存在很大差異，其實(shí)際作用也判然有別。第三方的介入改變了分權(quán)治理模式之下中央政府的信息劣勢，為貧困人口將相關(guān)意見有效反饋給中央政府提供了新渠道；同時(shí)改變了地方政府的行為邏輯，驅(qū)使其主動了解、回應(yīng)貧困人口的發(fā)展訴求。這為貧困人口發(fā)揮貧困治理的主體作用開辟了新空間，構(gòu)成了一種具有中國特色的貧困問題民主治理模式。

貧困治理； 第三方評估； 民主機(jī)制； 制度創(chuàng)新

2015年底，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“開展貧困地區(qū)群眾扶貧滿意度調(diào)查，建立對扶貧政策落實(shí)情況和扶貧成效的第三方評估機(jī)制”和“嚴(yán)格扶貧考核督察問責(zé)”等重大舉措，從國家戰(zhàn)略高度確定了第三方評估在貧困治理實(shí)踐中的地位。此后，《省級黨委政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》等文件明確了第三方評估的組織管理、評估方式、評估內(nèi)容及作用等，為組織開展第三方評估提供了路線圖。2016年，中央層面啟動中西部22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)黨委、政府扶貧開發(fā)成效第三方評估，相關(guān)各省啟動市、縣扶貧開發(fā)成效第三方評估，評估結(jié)果均被作為扶貧開發(fā)成效考核的重要依據(jù)。一些省、市、縣的主要領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榈谌皆u估發(fā)現(xiàn)的問題被上級約談或問責(zé)，第三方評估開始對中國政府的貧困治理實(shí)踐產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響*例如，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展2016年扶貧開發(fā)成效考核后，經(jīng)中共中央、國務(wù)院同意，對綜合評價(jià)較差且發(fā)現(xiàn)突出問題的4省,約談省級黨政主要負(fù)責(zé)同志。參見人民網(wǎng)2017年8月30日報(bào)道：四省扶貧不力書記、省長被約談 考核結(jié)果送中組部，http:∥politics.people.com.cn/n1/2017/0830/c1001-29503861.html。。不過，要充分理解這種影響，還需要將第三方評估置于具有中國特色的國家治理模式中進(jìn)行分析。

一、理論概念和問題

(一)公共治理模式

央地關(guān)系是學(xué)術(shù)界對分權(quán)式治理背景下中國政府公共治理模式的關(guān)注點(diǎn)。相關(guān)學(xué)術(shù)研究大體按兩個(gè)方向進(jìn)行：一是中央政府下放權(quán)力的領(lǐng)域是有選擇性的，并非將所有領(lǐng)域的權(quán)力都下放到地方政府。例如，錢穎一和巴里·溫格斯特的財(cái)政聯(lián)邦主義理論指出，中央政府在下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力的同時(shí)，仍然在政治上有著極強(qiáng)的控制力[1]。曹正漢提出的“上下分治”認(rèn)為，中央政府將“治民權(quán)”交由地方政府掌控，但依舊執(zhí)掌“治官權(quán)”[2]。二是權(quán)力強(qiáng)弱在中央與地方之間來回變動所形成的集權(quán)—分權(quán)彈性。在中央權(quán)力下放不足或者政策執(zhí)行難度過大的情況下，地方政府能夠通過正式制度與非制度的互動[3]、基層政府之間的“共謀”[4]和基層政府對政策的“變通”等方式削弱中央政府的強(qiáng)控制或逃避中央政府的懲罰。

毫無疑問，分權(quán)式治理是中國經(jīng)濟(jì)迅速崛起的政治因素，而政府績效評估則為此種治理模式提供了極為重要的制度保障。目前關(guān)于政府績效評估的學(xué)術(shù)研究中，“政府績效評估”一詞大多指代政府內(nèi)部進(jìn)行的績效評估[5]。這種政府內(nèi)部績效評估既包括中央政府對地方政府進(jìn)行的政府績效評估，也包括部門之間進(jìn)行的政府績效評估。由此可見，當(dāng)前中國的政府績效評估體系中，政策制定者和政策執(zhí)行者之外的非行政人員作為評估主體是受到排斥的。由于缺乏民主參與，政府在內(nèi)部績效評估中的“運(yùn)動員”和“裁判員”雙重身份，很可能會將獲取地方政府真實(shí)治理信息的評估活動變成政府部門自說自話的形式化工程。

(二)多元治理

政府內(nèi)部績效評估淪為形式化工程的本質(zhì)原因在于政府的績效評估缺乏民主參與，而民主治理的匱乏與近些年盛行的治理主體多元價(jià)值觀念相悖。西方學(xué)術(shù)界對治理主體多元化的關(guān)注首先來自治理理論的發(fā)展。在對非洲地區(qū)貧困問題的研究和分析中，世界銀行提出“治理”這一策略來回應(yīng)非洲的貧困問題。其后，全球治理委員會對“治理”一詞提出了較為科學(xué)全面的解釋，認(rèn)為治理是公共部門和私人機(jī)構(gòu)管理共同事物的諸多方式的總和[6]4。如果說治理理論還不夠突出公共治理的主體多元化這一色彩，那埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心治理”概念可看作是對公共治理主體多元化的強(qiáng)調(diào)。奧斯特羅姆認(rèn)為，在公共治理過程中，除了政府這一主體外，還應(yīng)該有諸如非政府組織、社群和個(gè)人在內(nèi)的多個(gè)治理中心參與其中。

國內(nèi)眾多研究成果延續(xù)了西方關(guān)于多元治理的思想。如最早關(guān)注“政策執(zhí)行”的丁煌主張，地方政府要進(jìn)一步改善公共政策的執(zhí)行能力，就要號召市場、社會和個(gè)人等其他多元主體參與到公共政策的制定與執(zhí)行過程中[7]?？梢哉f，西方的多元治理理論在中國場域的應(yīng)用有著深厚的理論基礎(chǔ)，中國政府一以貫之的民主參與便是這種理論基礎(chǔ)之一。正如全鐘燮所言：“無論是東方國家還是西方國家，都處在偉大的變革之中，這個(gè)進(jìn)程即是治理過程的民主化”[8]9。在對民主治理的追求過程中，社會關(guān)系的重組和治理網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)表現(xiàn)為，政府以外的其他主體開始分享政府原先的權(quán)力，有些情況下甚至出現(xiàn)政府逐漸被邊緣化的傾向[9]3。由此可見，民主治理與多元治理的內(nèi)在主張及面臨的挑戰(zhàn)具有內(nèi)在一致性。

(三)問題和思路

中國農(nóng)村扶貧開發(fā)一直具有濃厚的分權(quán)式治理色彩，相關(guān)政策一直將發(fā)揮貧困人口的主體作用、健全貧困人口參與機(jī)制作為倡導(dǎo)目標(biāo)，世界銀行還與扶貧部門合作開展過以向社區(qū)賦權(quán)為核心的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展(CDD)試點(diǎn)[10]。但實(shí)踐表明，貧困人口參與程度不高、政府動而農(nóng)民不動、貧困問題民主治理機(jī)制難建立，一直是中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作面臨的深層困境，“被脫貧”“數(shù)字脫貧”“等著送脫貧”等相關(guān)問題屢見不鮮。本研究擬討論的問題是，在自上而下壓力型管理體制下，單一軌道的中央-地方-農(nóng)民關(guān)系是否本身就構(gòu)成了貧困人口參與的巨大障礙？第三方評估是否突破、改變了單一軌道的央地關(guān)系和政農(nóng)關(guān)系，進(jìn)而為貧困問題的民主治理開辟了新路徑？為了回答這些問題，本文將首先從央地關(guān)系的視角闡明政府內(nèi)部評估的特征及其局限性，分析第三方評估的運(yùn)行邏輯，然后論述第三方評估是如何改變了中央政府與地方政府之間的關(guān)系，以及這種變化對地方政府行為邏輯的影響、對政府與貧困人口關(guān)系的影響，最后得出基本結(jié)論。

二、政府內(nèi)部評估與第三方評估

(一)政府內(nèi)部評估

20世紀(jì)70年代末期以來，向地方放權(quán)是中國公共治理改革的基本方向，也是推動全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措。在中央放權(quán)、地方增權(quán)的央地關(guān)系之下，中央政府面臨的最大治理困境便是，地方政府在一定程度上脫離了中央政府的控制，中央政府的政策決定在地方層面發(fā)生變異或偏離的可能性變大。為了有效解決分權(quán)式治理帶來的“控制與反控制”問題，中央政府引進(jìn)了西方國家的政府績效評估制度，以績效考核作為政府內(nèi)部管理的重要手段。在科層制度下，中國政府公共治理的特征在于，它是一個(gè)以中央政府為首的自上而下過程。這種內(nèi)生型的政治架構(gòu)決定著中國政府績效評估的根本主體是內(nèi)部主體[11]。所以在中國的政府績效評估中，政府部門以外的社會主體長期被排斥在政府績效評估體系之外，形成了獨(dú)具中國特色的政府內(nèi)部評估。

一般地，中國語境下的政府內(nèi)部評估是指政策制定者或政策執(zhí)行者依據(jù)相關(guān)的指標(biāo)，對下級政府或部門的政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評估的行為過程。在實(shí)踐中，中國政府的內(nèi)部評估有兩種形式：一是中央政府組織的對地方政府績效的評估，二是在某一層級政府內(nèi)部進(jìn)行的評估活動。雖然這兩種內(nèi)部評估在形式上有所差異，但均有利于中央政府的管理，均可歸結(jié)于中央與地方關(guān)系，因?yàn)椤皯{政績用干部”是中央政府主導(dǎo)的一項(xiàng)最重要的干部激勵(lì)制度。實(shí)踐證明，以績效定職位的原則作為對地方干部的約束和激勵(lì)機(jī)制，在正確引導(dǎo)地方政府行為方面具發(fā)揮了的積極作用。但值得注意的是，“憑政績用干部”原則發(fā)揮作用有一個(gè)較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，即中央政府須客觀、科學(xué)和全面地了解地方政府的治理政績。政府績效評估正是為了解決這個(gè)問題。通過對政府績效的評估，中央政府可以把握地方黨政官員的德才素質(zhì)和治理成效，為準(zhǔn)確了解、認(rèn)識和評定干部提供有力的依據(jù)[12]。概言之，政府內(nèi)部評估契合了“憑政績用干部”的管理制度。這也是源自西方國家的政府績效評估自20世紀(jì)90年代引入中國后便得以在全國各級政府中普遍推廣的重要原因。

(二)第三方評估

政府內(nèi)部評估是政府管理的重要手段，在改革開放以來為有效激勵(lì)地方政府致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著時(shí)間的推移，政府在內(nèi)部評估中既作為“運(yùn)動員”又扮演“裁判員”的雙重身份削弱了其公信力，存在的一些具體問題也逐漸暴露出來。與此同時(shí)，政府力量以外的第三方機(jī)構(gòu)評估開始浮出水面。作為政府內(nèi)部評估的補(bǔ)充或替代，第三方評估是指處于第一方(作為評估委托方的中央政府)和第二方(作為評估對象的地方政府)之外的第三方，包括科研院所、企業(yè)、社會組織等，按照委托方的要求，獨(dú)立開展的評估。

與政府內(nèi)部評估相比較，第三方評估的根本特征在于其獨(dú)立性，即第三方具有獨(dú)立于委托方和評估對象的利益。這種獨(dú)立性使得第三方評估機(jī)構(gòu)在實(shí)施評估的具體過程中，有可能保持客觀和中立的立場，不受評估對象影響，進(jìn)而保證績效評估的真實(shí)性。

除了獨(dú)立性之外，第三方評估的外部約束機(jī)制也與政府內(nèi)部評估大有不同。在中央政府對地方政府的績效評估中，中央政府作為評估主體，在評估活動中既是“裁判”，又是“運(yùn)動員”，具有較大的自由裁決空間，可能與地方政府形成某種特殊利益關(guān)系，這種利益關(guān)系會降低評估結(jié)果的真實(shí)性。第三方評估中，第三方受中央政府委托對地方政府進(jìn)行評估，只充當(dāng)“運(yùn)動員”角色，沒有自由裁決的空間。更重要的是，第三方的評估工作如果不夠扎實(shí)，評估對象會緊緊抓住這個(gè)“辮子”向中央政府申訴，并作為規(guī)避評估報(bào)告中對自己不利結(jié)論的理由。因此，第三方接受地方政府不當(dāng)利益、進(jìn)而形成共謀關(guān)系的可能性極小。相反，為了證明自身價(jià)值和爭取后續(xù)評估工作的機(jī)會，第三方機(jī)構(gòu)必須如實(shí)收集、反映地方政府的績效狀況。

三、第三方評估給貧困治理帶來的變化

(一)新視角的引入

中國研究大多數(shù)導(dǎo)源于西方的歷史經(jīng)驗(yàn)，這決定了在綜合性的社會科學(xué)領(lǐng)域，中國的出場必然是以“他者”的面貌出現(xiàn)的[13]。同樣地，在央地關(guān)系論題上，中國研究先是援引了西方國家的政府績效評估，后是把西方國家的第三方評估作為中國政府績效評估的重要工具。毫無疑問，政府內(nèi)部評估是政府管理改革的重要成果，反映公共治理領(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步。但隨著實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，隨著中央—地方關(guān)系不斷變化，信息不對稱問題在中央與地方之間愈加突出，單一的政府內(nèi)部評估越來越無法滿足政府管理的需求。此時(shí)，專業(yè)性更強(qiáng)的第三方評估便逐漸得到發(fā)展。

第三方評估大致有四種類型：一是高校專家評估模式，二是專業(yè)公司評估模式，三是社會代表評估模式，四是民眾參與評估模式[14]。在這四種模式中，高校專家評估模式和專業(yè)公司評估模式最為常見，社會代表評估模式和民眾參與模式只是零星散見于少數(shù)地區(qū)。所以中國的第三方評估幾乎可以等同于高校專家和專業(yè)公司評估。2016年開始在扶貧開發(fā)實(shí)踐中引入的第三方評估，就主要由科研院所、高等學(xué)校等專業(yè)機(jī)構(gòu)組成。這種評估模式的基本特征在于強(qiáng)調(diào)評估工作的專業(yè)化、職業(yè)化。換言之，第三方評估把提供專業(yè)性的評估報(bào)告和結(jié)論作為自身標(biāo)簽，并且力圖做到價(jià)值中立。這樣，第三方評估就在公共治理領(lǐng)域引入了觀察、認(rèn)識事物的新視角，既不同于中央政府和地方政府，也不同于公共事務(wù)的目標(biāo)群體——如貧困治理中的扶貧對象。因此，開展扶貧成效第三方評估，不論是否能夠能夠得出真實(shí)、可靠的結(jié)論，“第三只眼”本身就能夠促進(jìn)貧困治理的改善。

(二)中央政府信息地位的變化

1.政府內(nèi)部評估面臨的信息不對稱問題

改革開放之后，與分權(quán)式治理模式相適應(yīng)，中央政府在全國范圍內(nèi)推行政府部門的目標(biāo)管理責(zé)任制，以績效考核作為政府內(nèi)部管理的重要手段。這種由內(nèi)部主體實(shí)施、民主治理不足的績效評估方式雖然提升了政府內(nèi)部管理績效，但也不可避免地造成了一些負(fù)面作用——國家政權(quán)“內(nèi)卷化”和地方政府行為邏輯有悖于中央政府的行為邏輯。國家政權(quán)“內(nèi)卷化”由美國學(xué)者杜贊奇提出，意指國家機(jī)構(gòu)之行政職能的擴(kuò)大，依靠的是復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會之關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制，而非提高國家機(jī)構(gòu)的效率[15]67。政府內(nèi)部評估是如何導(dǎo)致國家政權(quán)“內(nèi)卷化”的呢？

依據(jù)道格拉斯·諾斯的制度變遷理論，國家或區(qū)域內(nèi)的制度變遷通常會沿襲原先的路徑演進(jìn)，即制度變遷的路徑依賴。這種路徑依賴阻礙了制度通過演變過程自動跳出原先演變途徑或方式而邁向其他演變途徑或方式的可能性，進(jìn)而使得國家難以擺脫長期依賴的制度體系。中國政府的績效評估制度在演變發(fā)展過程中也遵循著某種路徑依賴。對于中央政府而言，政府內(nèi)部評估為其提供了地方的政策執(zhí)行信息——即使這很有可能是被扭曲或加工的地方性信息，但也仍然是中央政府決策的依據(jù)；而對于地方政府而言，政府內(nèi)部評估雖然是中央政府施加的政治壓力，但通過與中央政府的周旋或博弈，這種政治壓力在某種程度上可以得到化解，甚至可能成為地方政府謀取自身利益的一種途徑。由此，出于對自身職責(zé)或利益的考量，作為改革對象的地方政府并不具備改革政府內(nèi)部評估的動力。

從制度變遷的路徑依賴角度，不僅可以很好地理解中國政府在21世紀(jì)初便開始探索與構(gòu)建更為科學(xué)合理的政府績效評估制度但至今仍未有所突破的窘境，還能夠?qū)@政府績效評估而出現(xiàn)的新機(jī)構(gòu)作出解釋。測評團(tuán)和公民評議小組是歷史上為了鞏固政府內(nèi)部評估制度而出現(xiàn)的兩種非正式機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)佐證了杜贊奇所言的國家政權(quán)的“內(nèi)卷化”，即政府職能的最大化，并非通過制度創(chuàng)新提升政府績效評估的效率，而是以新增機(jī)構(gòu)的方式維護(hù)舊有制度的穩(wěn)定性。因?yàn)檫@兩個(gè)非正式機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用，與其說是為中央政府獲得真實(shí)有效的地方信息提供了政策外保障，不如說是為缺乏公信力的政府內(nèi)部評估機(jī)制提供了制度外的信任。

政府內(nèi)部評估機(jī)制造成的國家政權(quán)“內(nèi)卷化”不僅未能使層級政府之間的信息反饋渠道進(jìn)一步優(yōu)化，反而增加了中央政府收集基層信息的成本。這一詭異的現(xiàn)象與“諾斯悖論”有著相似之處：政府內(nèi)部評估是層級政府之間獲取信息的重要途徑，但這種評估卻又反過來堵塞了這一信息傳遞渠道。換言之，政府內(nèi)部評估不但沒有化解中央政府的信息劣勢，反而強(qiáng)化了地方政府的信息優(yōu)勢。

2.第三方評估改變了中央政府的信息劣勢

在評估行動中，評估主體的獨(dú)立性被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正性的起點(diǎn)，而評估主體的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評估結(jié)果公正性的基礎(chǔ)。如上文所述，第三方機(jī)構(gòu)在獨(dú)立性和專業(yè)性方面均強(qiáng)于政府內(nèi)部評估，因而有助于中央政府收集和掌握豐富詳實(shí)的地方性信息。作為政府部門以外的社會力量，第三方機(jī)構(gòu)基于評估活動形成的對當(dāng)?shù)刎毨е卫淼睦斫夂鸵庖娡ㄟ^評估報(bào)告進(jìn)入上級部門的視野。這種途徑是地方性信息經(jīng)由第三方評估反饋到中央政府的最為常見形式。更為重要的是，第三方具備的獨(dú)立性、專業(yè)性和外部約束機(jī)制都有利于其收集到更真實(shí)的信息，第三方的介入能夠?qū)⑿畔鬟f的單一渠道拓展為雙渠道乃至多渠道，從而有效打破地方政府在單一渠道信息傳遞過程中所具有的信息壟斷權(quán)，通過信息競爭為解決信息不對稱問題提供依托[16]。因此，第三方評估為扭轉(zhuǎn)中央政府的信息劣勢地位提供了有力支撐。

(三)地方政府行為邏輯的變化

1.政府內(nèi)部評估制度下地方政府的行為邏輯

在分權(quán)式治理模式之中，原先由中央政府集中控制的部分權(quán)力下放到地方政府，地方政府獲得了較大的自由裁決空間。為了防止地方政府自由裁決過渡，偏離事先設(shè)定的運(yùn)行軌跡，中央政府采取了一系列防治措施。政府績效評估以及“治官權(quán)”便是其中較為重要的兩個(gè)方面。不可否認(rèn)，科學(xué)有效的政府內(nèi)部評估的確能夠左右地方官員的仕途，中央政府掌控的“治官權(quán)”能夠有效發(fā)揮指導(dǎo)地方官員行為的作用。但因?yàn)檎畠?nèi)部評估沒有為民主治理留出參與空間，加之中央政府與地方政府之間存在信息不對稱，政府內(nèi)部評估以及“治官權(quán)”在實(shí)踐中常常異化為地方政府改變行為模式的契機(jī)。

這種契機(jī)成為可能的關(guān)鍵之處在于信息不對稱為地方政府與中央政府的博弈或周旋提供了極大的優(yōu)勢。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，信息不對稱是指市場交易主體所擁有的相關(guān)信息不對等，掌握信息較多一方在交易過程中處于優(yōu)勢地位，反之則處于劣勢地位。隨后，信息不對稱理論被用于分析政府層級之間的委托—代理關(guān)系。而中國的扶貧開發(fā)工作可以看作典型的政府間委托—代理關(guān)系。因?yàn)橹袊鲐氶_發(fā)工作實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，縣級政府處于政策執(zhí)行的關(guān)鍵位置，所以要完成預(yù)定的減貧任務(wù)，就必須將事權(quán)層層下放：中央政府委托省級政府負(fù)總責(zé)，要求縣級政府承擔(dān)完成具體的脫貧任務(wù)。扶貧開發(fā)工作事權(quán)下放、層層委托的科學(xué)之處在于，政府層級越低，對貧困地區(qū)的情況越了解，越可能以適合本地區(qū)的方式施行扶貧政策。

但是，扶貧工作層層委托的科學(xué)之處也正是造成中央與地方信息不對稱的關(guān)鍵之處。因?yàn)樵诰唧w實(shí)踐中，由于貧困問題的復(fù)雜性和貧困信息的豐富性，從中央往下，越接近基層的政府部門掌握的貧困治理信息越具體、豐富，而中央層面掌握的貧困戶信息只能是匯總性的、抽離化的[16]。在權(quán)力層層下放的過程中，縣鄉(xiāng)兩級基層政府的權(quán)力得以強(qiáng)化。它們既有遵循科層制的邏輯做好代理人角色的內(nèi)在動力，也可能基于與委托人相異的本級利益衍生出自身的行為邏輯[17]。在中國層級式減貧治理結(jié)構(gòu)中，由于委托人和代理人的目標(biāo)不一致，各利益主體之間信息不對稱，代理人利用信息優(yōu)勢，其行為有可能偏離委托人的目標(biāo)，而委托人監(jiān)督成本高，難以監(jiān)督，很容易出現(xiàn)代理人損害委托人利益的行為，由此產(chǎn)生代理問題[18]。

2.第三方評估背景下地方政府的行為邏輯

第三方機(jī)構(gòu)為反映地方政府扶貧成效和傳遞貧困人口與普通農(nóng)戶關(guān)于減貧的看法、建議提供了政府體系外的形式，進(jìn)而增加了地方政府做好扶貧工作的政治壓力。在這種情況之下，第三方評估實(shí)際上可以通過中央政府的政治權(quán)力或“治官權(quán)”來影響地方官員的仕途。第三方評估能夠增加地方政府政治壓力的重要前提是，第三方評估為中央政府提供了了解真實(shí)情況的信息渠道。但在實(shí)踐中，第三方機(jī)構(gòu)也可能因?yàn)榧夹g(shù)、資源等限制而導(dǎo)致采集的信息失真。這種情況下，第三方評估是否依然能夠成為驅(qū)使地方政府做好扶貧工作的壓力機(jī)制呢？答案是肯定的。由于第三方機(jī)構(gòu)具有的獨(dú)立性、專業(yè)性，地方政府并不掌握第三方收集的信息，也不能確信第三方評估收集的信息對其有無負(fù)面影響。在這個(gè)意義上，地方政府由原來所處的信息優(yōu)勢地位轉(zhuǎn)變成信息劣勢地位。由此出發(fā)，在嚴(yán)格的扶貧成效考核制度下，地方政府和官員為了維護(hù)自身利益，減少風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)妥可靠的選擇便是認(rèn)真了解和回應(yīng)貧困群體的發(fā)展訴求和建議，以實(shí)實(shí)在在的成績應(yīng)對第三方評估。

地方政府與官員應(yīng)對第三方評估的策略選擇，同時(shí)意味著他們同貧困人口、村兩委關(guān)系的改變。以貧困農(nóng)戶精準(zhǔn)識別為例，地方政府通常將貧困農(nóng)戶的識別工作委托給村兩委，村兩委對本村農(nóng)戶的家庭情況最為熟悉，他們具備足夠的地方性信息將本村的貧困農(nóng)戶識別出來。但令人詫異的是，諸如黑龍江蘭西縣180戶貧困農(nóng)戶名下有房有車的貧困戶識別不精準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生*關(guān)于黑龍江蘭西縣180戶貧困農(nóng)戶名下有房有車的新聞報(bào)道參見《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年5月6日3版。。對此類現(xiàn)象，有研究認(rèn)為，村兩委、地方政府與中央政府的利益不盡相同，進(jìn)而衍生出不同的行為邏輯；而村兩委和地方政府具有的相對于中央政府的信息優(yōu)勢，為其與中央政府的博弈提供了優(yōu)勢[19]。在缺乏有效的上級監(jiān)督機(jī)制之下，村兩委和地方政府能夠掩蓋政策執(zhí)行偏差行為，進(jìn)而規(guī)避中央政府的監(jiān)管和懲罰。由此，在政府內(nèi)部評估制度之下，村兩委和地方政府會基于共同的地方化利益——諸如為了獲取更多的扶貧資源和政策照顧，采取合作行動，最終出現(xiàn)與中央政府相悖的行為邏輯。在第三方機(jī)構(gòu)介入地方政府扶貧成效評估后，中央政府可以通過第三方獲取大量關(guān)于地方政府的具體信息，地方政府原先賴以避免中央政府懲罰的信息優(yōu)勢受到削弱甚至打破。鑒于中央政府掌握著對地方政府的“治官權(quán)”，失去信息優(yōu)勢的地方政府便面臨著巨大的政治壓力，其與村兩委合作謀求地方利益最大化的行動也就失去了根基。例如，第三方評估不一定能夠發(fā)現(xiàn)識別不精準(zhǔn)的所有案例，但只要發(fā)現(xiàn)了哪怕一例錯(cuò)誤評為貧困戶的案例，也會對地方政府主要官員的仕途構(gòu)成無法預(yù)估的威脅。在這種風(fēng)險(xiǎn)下，地方政府和官員的中心利益發(fā)生了根本性改變——由盡可能多地爭取中央政府的扶貧資源，轉(zhuǎn)變?yōu)楸M可能忠實(shí)地貫徹中央政府的扶貧政策，盡最大努力追求精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)效。

四、討論與小結(jié)

中央政府由上而下開展的內(nèi)部評估有助于激勵(lì)地方政府圍繞評估目標(biāo)開展工作，但因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ等問題和共謀空間的存在，地方政府在推進(jìn)目標(biāo)工作的同時(shí)，也可能選擇利用信息優(yōu)勢或討好中央政府有關(guān)部門和官員，將虛假信息傳遞給中央政府，使得內(nèi)部評估無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。與此不同，在第三方評估中，因處于評估委托人(中央政府)和評估對象(地方政府)的雙重監(jiān)督之下，盡可能獲取真實(shí)信息和得出可靠結(jié)論是第三方的最優(yōu)選擇，與評估對象合謀或有意提供虛假信息都具有較高風(fēng)險(xiǎn)，對自身不利。第三方作為貧困治理的參與者，不僅提供了不同于政府和農(nóng)民的新視角，而且提供了信息自下而上傳遞的新渠道，改變了中央政府在貧困治理中所處的信息劣勢。更重要的是，不論第三方在多大程度上能夠搜集到反映貧困人口真實(shí)訴求的信息，第三方直接接觸貧困人口并試圖獲取真實(shí)信息的行為本身就構(gòu)成對地方政府特別是基層政府的強(qiáng)大壓力，驅(qū)使其將眼光投向貧困人口，更多關(guān)注貧困人口的訴求，以期貧困人口向第三方提供更有利于自己的信息。因此，第三方評估改變了地方政府特別是基層政府與貧困人口的關(guān)系。

民主治理的核心在于，人民群眾或公眾的訴求在治理中得到重視和體現(xiàn)。對貧困問題而言，民主治理的要義是，貧困人口(扶貧對象)的訴求是否能夠反映到各級政府并在相關(guān)政策實(shí)踐中得到重視和具體體現(xiàn)。若基層政府并不真正重視貧困人口的訴求，即使在村莊層面開展很多動員工作，即使要求扶貧工作及項(xiàng)目的相關(guān)決策都有貧困人口參與，表面上看起來很民主的扶貧開發(fā)仍不過是“形式主義”的大展臺。在自上而下壓力型體制下，地方政府始終是圍繞中央政府轉(zhuǎn)動的，中央政府關(guān)于健全貧困人口參與機(jī)制的要求和內(nèi)部評估的制度都不能解決地方政府和官員眼睛向上、行為媚上的問題，都無法真正構(gòu)建貧困問題民主治理的格局。第三方評估突破了這種困境，在不改變自上而下壓力型管理體制的前提下，為中央政府了解貧困人口的訴求開辟了新渠道，為地方政府將關(guān)注、回應(yīng)貧困人口訴求作為其得到中央政府認(rèn)可的根本途徑提供了強(qiáng)大動力，因而將民主治理的要義引入到扶貧開發(fā)實(shí)踐。因此，本研究認(rèn)為，第三方評估開辟了貧困問題民主治理的新路徑。

很顯然，第三方評估建構(gòu)起來的貧困問題民主治理機(jī)制具有鮮明的中國特色。它融入在自上而下的壓力型管理體制中；它建立在民眾—地方政府—中央政府的三角關(guān)系上；它沒有民主治理的最直接形式(如票決)但包含著其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。正是這種民主治理機(jī)制的特殊性，成就了其在貧困治理實(shí)踐中的有效性。正是由于第三方評估引入了民主治理機(jī)制，使得其創(chuàng)造了超越自身的重大價(jià)值，成為貧困治理模式的重大創(chuàng)新。當(dāng)然，這些都依賴于中央政府的支持，并且會給中央與地方關(guān)系帶來新的張力。如何回應(yīng)這種張力？是否推動第三方評估向其他公共治理領(lǐng)域覆蓋并強(qiáng)化第三方評估引入的民主治理機(jī)制？是關(guān)乎中國政府未來治理績效和發(fā)展前景的重大議題。此外，中央政府2016年正式開始在扶貧開發(fā)領(lǐng)域全面推行第三方評估并實(shí)行最嚴(yán)格的扶貧成效考核制度，至今不到兩年。第三方的資質(zhì)、遴選方式、監(jiān)督評價(jià)和不同省區(qū)評估結(jié)果的可比性等問題，仍然處于探索之中。特別是，第三方的獨(dú)立性與評估結(jié)果的客觀性是一種包含內(nèi)在矛盾的辯證關(guān)系。一方面。獨(dú)立性意味著可以少受干擾，因而有助于提升評估結(jié)果的客觀性；另一方面，獨(dú)立性也意味著第三方具有更多權(quán)利按照自己的判斷開展工作，因而其主觀傾向性有更多機(jī)會影響到評估結(jié)果。畢竟，評估人員(含數(shù)據(jù)采集員)都是活生生的人，他們的價(jià)值觀和思維方式可能會無意識地滲透到評估工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。社會科學(xué)早就提出的“價(jià)值無涉”等方法論主張?jiān)趯?shí)踐中并不容易做到。尤其是需要招募大量數(shù)據(jù)采集員的績效評估，每一個(gè)采集員都有自己的價(jià)值觀、思維方式和獨(dú)特視野，要解決他們在數(shù)據(jù)收集過程中的主觀傾向性問題，理論上可以找到很多辦法，在實(shí)際操作層面卻困難重重。這些技術(shù)層面的挑戰(zhàn)雖然不會對第三方評估所建構(gòu)的貧困問題民主治理機(jī)制構(gòu)成根本影響，但會對中央政府基于評估結(jié)果所作決策帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

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Third-partyEvaluationandDemocraticGovernanceofPoverty

Lu Hanwen Liang Aiyou

Carrying out third-party evaluation is a policy measure with profound influence in the practice of targeted poverty alleviation. There are significant differences between third-party evaluation and government internal performance evaluation in terms of constraint condition, behavior orientation and practical effect. The involvement of the third party has changed the information disadvantage of the central government under the decentralized governance model, and provided with new channels for the impoverished population to effectively give feedback to central government; meanwhile, it has changed the behavior logic of local government, so as to drive its initiative to understand and respond to the development demands of the poor. Therefore, it has opened up a new space for the impoverished population to play the principal role of poverty governance and constituted a democratic governance model of poverty with Chinese characteristics.

Poverty governance；Third-party evaluation；Democratic mechanism；Institutional innovation

2017-08-16

本文是國家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)體系設(shè)計(jì)與研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號：71541039)的研究成果之一。

陸漢文，華中師范大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院教授，郵編：430079；梁愛有，華中師范大學(xué)社會學(xué)院碩士研究生。