綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧

雷 明

綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧

雷 明

生態(tài)扶貧作為扶貧攻堅五個一批中的重要一環(huán)，是實現(xiàn)綠色發(fā)展下2020年全面實現(xiàn)小康宏偉目標的重要保證。本文基于我國近年扶貧實踐，從生態(tài)扶貧概念及想基礎(chǔ)入手，剖析了綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧模式，探討了綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧現(xiàn)實路徑，給出了綠色發(fā)展下創(chuàng)新生態(tài)扶貧機制的建議。

綠色發(fā)展； 生態(tài)扶貧； 兩山思想； 機制創(chuàng)新

綠色發(fā)展是十八屆五中全會提出五大發(fā)展理念之一，是未來中國實現(xiàn)美麗中國夢的重要保證。如何在綠色發(fā)展的框架下確保2020年扶貧攻堅全面實現(xiàn)小康的宏偉目標，是擺在全社會的一項艱巨任務(wù)，而要保質(zhì)保量完成這一任務(wù)，“五個一批”中的生態(tài)扶貧就是一條有效的路徑。

一、理論基礎(chǔ)

全面實現(xiàn)小康，兩個短板就是脫貧和環(huán)保。生態(tài)扶貧恰好把國家這兩項重點工作有效結(jié)合起來。要真正理解生態(tài)扶貧的內(nèi)涵，就要抓住兩個關(guān)鍵，一是生態(tài)，二是扶貧。生態(tài)是什么？生態(tài)就是我們身邊的大氣、水、土地各種資源和由其組合而成的人類生存環(huán)境；從物理學上講，就是自然界，是我們的棲息之地；從經(jīng)濟學的意義上講，是我們所擁有的自然資源和資產(chǎn), 是我們發(fā)展之承載平臺。而扶貧則是對貧困群體的幫助，使他們能夠提高收入，改變生活狀態(tài)，擺脫貧困，過上有尊嚴的生活。生態(tài)扶貧的內(nèi)涵既不是生態(tài)和扶貧兩個概念的簡單疊加，更不是割裂的兩個部分，它應(yīng)該是二者的有機組合，兩位一體的有機統(tǒng)一體。

生態(tài)扶貧不同于早先我們所說的單純保護生態(tài)環(huán)境下的扶貧，也不同于單純的資源開發(fā)式扶貧，它是將生態(tài)保護和資源利用，生態(tài)保護和開發(fā)扶貧，生態(tài)保護和發(fā)展經(jīng)濟有機統(tǒng)一在一起, 是將自然資源資產(chǎn)—資本—財富有機統(tǒng)一在一起，通過有效轉(zhuǎn)換實現(xiàn)資源資產(chǎn)變資本，資本變財富，最終實現(xiàn)扶貧目的，它是通過資源資產(chǎn)到資本再到財富的價值確認—實現(xiàn)—保值升值進而實現(xiàn)減貧目標[1]，它有別于傳統(tǒng)單純開發(fā)式扶貧中基于增量收益扶貧的做法，更加強調(diào)資產(chǎn)性收益，強調(diào)增量收益與存量收益并重的一種扶貧方式。

生態(tài)扶貧的思想基礎(chǔ)源自可持續(xù)減貧，綠色發(fā)展，科學發(fā)展的思想基礎(chǔ)，更來自于“綠水青山就是金山銀山”的“兩山思想”。生態(tài)扶貧強調(diào)了“兩山思想”中的既要綠水青山又要金山銀山中的“既要又要”，更強調(diào)了兩山思想中綠水青山就是金山銀山中的“就是”理念。它將生態(tài)保護和開發(fā)利用，生態(tài)保護與扶貧減貧，生態(tài)保護與減少收入差距這些在實踐中常常被誤認為的一對兒矛盾體，有機地統(tǒng)一在了一起，它既強調(diào)生態(tài)保護，更強調(diào)生態(tài)開發(fā)利用，扶貧減貧，既強調(diào)生態(tài)開發(fā)利用，扶貧減貧，更強調(diào)生態(tài)保護，它將生態(tài)保護中所強調(diào)的代際公平與扶貧減貧中所強調(diào)的代內(nèi)公平有機地統(tǒng)一在了一起。

實現(xiàn)生態(tài)扶貧，關(guān)鍵要把“綠色化”作為減貧發(fā)展新動力和發(fā)展新出路，讓良好生態(tài)環(huán)境成為富民強國的增長點。通過科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，扎實推進綠色生態(tài)，以更大的智慧和勇氣推進資源向資產(chǎn)向財富的轉(zhuǎn)化，加快使生態(tài)扶貧政策措施及相關(guān)項目落地，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”“生態(tài)+”的翅膀，通過不斷發(fā)展生態(tài)扶貧模式，保持住“綠水青山”不變色, 更創(chuàng)造出無限的“綠色金山銀山”。

二、模式選擇

實施生態(tài)扶貧相結(jié)合策略，關(guān)鍵是要找準生態(tài)扶貧發(fā)展的著力點, 找到市場對廣大貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的有效需求，找到貧困地區(qū)、貧困群眾和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的著力點。一般來說, 生態(tài)扶貧模式可以有原地生態(tài)扶貧和易地生態(tài)扶貧兩類。

(一)原地生態(tài)扶貧模式

原地生態(tài)扶貧是針對位于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件較好或區(qū)位條件較好(如地區(qū)經(jīng)濟中心郊區(qū))地區(qū)的貧困人口和少數(shù)民族地區(qū)因文化、教育等差異難以移出的貧困人口實施的扶貧開發(fā)模式。對于原地生態(tài)扶貧來說，無論是精準扶貧“造血功能”的建設(shè)，還是生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，都離不開市場經(jīng)濟的認可和實現(xiàn)。因此，貧困地區(qū)立足生態(tài)文明建設(shè)，開展原地扶貧，就是要立足生態(tài)資源優(yōu)勢，找準扶貧攻堅突破口，以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為根本，以制度為保障，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益共贏局面。原地生態(tài)扶貧，目前主要有三類模式。

特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧模式。這種模式的特點，一是針對當?shù)氐奶攸c，發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)；二是利用貧困地區(qū)自然景觀保存完整，民族文化和人文文化資源豐富的優(yōu)勢，打造特色旅游產(chǎn)業(yè)，進而提升生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進農(nóng)民增收。例如貴州、云南和廣西等省區(qū)先后提出了生態(tài)扶貧的思路——特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧，即把“生態(tài)保護+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”作為扶貧的新模式和新方向。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、特色產(chǎn)業(yè)，促進生態(tài)保護與扶貧開發(fā)的良性互動，開發(fā)與保護并重[2]。以貴州畢節(jié)市為例，面對既要解決溫飽又要發(fā)展生態(tài)的時代使命，畢節(jié)著重念好“山”字經(jīng)，唱好農(nóng)業(yè)戲，探索出“山上植樹造林戴帽子、山腰搞坡改梯拴帶子、坡地種植綠肥鋪毯子、山下發(fā)展庭院經(jīng)濟抓票子、基本農(nóng)田集約經(jīng)營收谷子”“五子登科”的立體農(nóng)業(yè)開發(fā)模式[3]。貴州黔西南州晴隆縣按照綠色循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的理念，立足工業(yè)欠發(fā)達、環(huán)境污染小、氣候環(huán)境適宜種草養(yǎng)畜的比較優(yōu)勢，以草地生態(tài)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧為特色的“晴隆模式”[4]。

鄉(xiāng)村生態(tài)旅游扶貧模式。在旅游資源有潛力區(qū)域,將旅游開發(fā)與反貧困有機結(jié)合起來不失為一種有效的扶貧途徑,目前這種模式主要有四類: 一是景區(qū)輻射型扶貧，把景區(qū)周邊村落作為承接景區(qū)休閑、觀光和民俗文化體驗的重要載體，充分發(fā)揮“溢出效應(yīng)”。二是交通依托型扶貧，依托精品旅游線路和交通干線，發(fā)展餐飲、住宿型農(nóng)家樂，生態(tài)、休閑型農(nóng)莊。三是城郊休閑型扶貧，培育發(fā)展以“吃農(nóng)家菜、住農(nóng)家屋、學農(nóng)家活、享農(nóng)家樂”為主題的休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)。四是新興業(yè)態(tài)型扶貧，大力培育旅游新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)。如生態(tài)養(yǎng)生旅游、中醫(yī)藥健康旅游等，打造農(nóng)民增收致富的新渠道。如貴州省黔東南州依托豐富的原生態(tài)民族文化資源，把旅游扶貧作為旅游業(yè)發(fā)展的重中之重，把發(fā)展旅游業(yè)擺在第一位，尤其是大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游，100多個民族村寨開展了以原生態(tài)民族文化為載體的民族村寨游，形成了深度文化體驗型鄉(xiāng)村旅游[5]。

生態(tài)建設(shè)扶貧模式。這種模式的特點是結(jié)合退耕還林、退牧還草、公益林補償、天然林資源保護、三北防護林體系建設(shè)及生態(tài)綜合治理等重點生態(tài)工程，挖掘生態(tài)建設(shè)與保護就業(yè)崗位，讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護林員等生態(tài)保護人員，為生態(tài)保護區(qū)的農(nóng)牧民特別是貧困戶提供就業(yè)機會，引導(dǎo)貧困農(nóng)牧民, 向生態(tài)工人轉(zhuǎn)變，提高貧困戶收入水平。如寧夏彭陽縣草廟鄉(xiāng)結(jié)合退耕還林工程，積極為貧困戶提供護林員就業(yè)崗位，解決貧困家庭困難。

(二)易地生態(tài)扶貧模式

“易地”，是指從一個地方移到另一個地方，即“異地”。我國目前農(nóng)村最小的行政單位是村委會，“異地”應(yīng)當是指本村委會所管轄范圍以外的地方?！耙椎胤鲐毎徇w”是將居住在不宜居住地方的貧困戶，搬遷安置在本村以外自然和基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的地方，為他們脫貧致富創(chuàng)造條件。

易地生態(tài)扶貧模式主要以水源涵養(yǎng)林區(qū)、省級以上自然保護區(qū)、風沙及荒漠化威脅嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱、重要生態(tài)功能地域等區(qū)域為重點，通過推進生態(tài)移民范圍和補助力度，以及對處于地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困勞動力人口，積極探索實施和支持勞務(wù)移民，促進就業(yè)地落戶安家一種生態(tài)扶貧模式[6]。例如貴州省在易地扶貧搬遷中，根據(jù)資源條件和環(huán)境承載能力，以城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游服務(wù)區(qū)等“三區(qū)”為主要安置點，以集中安置為主要安置方式，將堅持以崗定搬、以產(chǎn)促遷，逐點逐戶建立搬遷戶就業(yè)脫貧臺賬，使“三區(qū)”安置戶確保每戶有一人以上就業(yè)，中心村安置戶確保每戶有脫貧產(chǎn)業(yè)扶持[7]。易地生態(tài)扶貧的模式比較多。

山上搬山下模式。這種模式是在以工代賑項目的支持下，通過在山下選擇居住條件較好的地方建設(shè)移民安置點，在不調(diào)整原有土地的情況下，對由于歷史原因長年居住在山上、水資源嚴重短缺、人居環(huán)境十分惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的貧困農(nóng)戶進行搬遷安置。如甘肅天?？h東坪鄉(xiāng)近年來推進“下山入川”生態(tài)移民工程，東坪鄉(xiāng)移居川區(qū)的貧困群眾生產(chǎn)生活條件得到了根本性改善。同時，移民遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善，產(chǎn)生了明顯的生態(tài)效益[8]。

依托退耕還林模式。這種模式主要是針對退耕還林后無耕地或耕地很少，但享受退耕還林補貼的貧困農(nóng)戶。其主要做法是，以退耕還林規(guī)劃區(qū)貧困戶為搬遷對象，農(nóng)戶搬遷后，不安排土地或安排少量土地作菜地，通過繼續(xù)享受退耕還林補助解決吃飯問題，并根據(jù)遷入地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路從事畜牧業(yè)開發(fā)、勞務(wù)輸出、林副產(chǎn)品開發(fā)等第二、第三產(chǎn)業(yè)，逐漸擺脫對土地的依賴，從而達到扶貧開發(fā)與鞏固生態(tài)治理成果的雙重目的。

土地和房屋置換模式。這是一種梯級搬遷安置模式，按“等值交換”置換出搬遷戶房屋、田產(chǎn)，就地安置生存條件很差的極貧戶，既有利于減輕環(huán)境負荷，又極大地改善了極貧戶的生產(chǎn)、生活條件，達到了扶貧開發(fā)的聯(lián)動效果。這種模式是在貧困鄉(xiāng)村中選擇有一技之長, 或具有一定經(jīng)濟實力并愿意遷出的農(nóng)戶搬遷到城鎮(zhèn)等地安置，再將自然環(huán)境惡劣等原因需搬遷的極貧戶，或者文化水平低、無謀生手段的極貧戶，遷入置換戶挪出的居所，并去耕種他們讓出的耕地，從而達到使貧困戶在短時間內(nèi)脫貧的目的。如貴州省赫章縣威奢鄉(xiāng)用梯級搬遷的辦法，達到了“搬一松二”的目的。貴州銅仁市江口縣凱德街道通過原有土地拿租金、扶貧資金(精扶貸)入股拿股金、園區(qū)或基地務(wù)工拿薪金，原有森林、土地等資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，切實增強貧困戶發(fā)展內(nèi)生動力，開啟了易地扶貧搬遷新路子[9]。

開墾耕地模式。這種模式的對象，主要是嚴重缺乏生存條件的極貧戶,其主要有兩種形式：一是根據(jù)耕地占用情況，國土部門有計劃地在條件適宜區(qū)開墾一部分宜農(nóng)荒地實施耕地占補平衡，各地再利用開墾的這部分耕地集中安置部分搬遷農(nóng)戶；二是根據(jù)各地土地資源狀況，由鄉(xiāng)村劃撥宜農(nóng)荒地，移民項目適當補助給搬遷戶開墾耕地安置部分搬遷農(nóng)戶。

依托龍頭企業(yè)模式。這種模式易地移民扶貧資金在工礦企業(yè)、龍頭企業(yè)等附近建立移民新村，搬遷戶通過到工礦企業(yè)、龍頭企業(yè)工作或從事第二、第三產(chǎn)業(yè)以獲得生活來源，達到安置移民的目的。移民搬遷戶遷入新村后，居住條件、居住環(huán)境得到根本改善，并通過到周邊企業(yè)從事第二、第三產(chǎn)業(yè)或為企業(yè)提供服務(wù)，收入成倍增加，生活水平大幅度提高；同時，還方便了看病就醫(yī)、子女入學，享受到城鎮(zhèn)的文化生活。

依托旅游景區(qū)模式。這種模式是貧困戶脫貧致富的有效途徑之一。其主要做法是：在旅游開發(fā)過程中，通過在旅游景區(qū)內(nèi)或景區(qū)附近建移民安置點，利用以移民扶貧資金新建移民住房，完善水電路等配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善就醫(yī)、入學等條件，選擇比較有經(jīng)營頭腦、思想靈活的農(nóng)戶進行搬遷。農(nóng)戶遷入后，通過開設(shè)農(nóng)家飯店和旅游服務(wù)攤點、開展民族風情旅游活動、開發(fā)旅游服務(wù)產(chǎn)品等逐步走上脫貧致富之路。

依托小城鎮(zhèn)模式。依托小城鎮(zhèn)模式是通過易地搬遷項目在小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)建市場，選擇有經(jīng)濟頭腦的貧困戶遷入小城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)。市場建設(shè)主要采取資本置換的辦法，鄉(xiāng)政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的土地，特別是集貿(mào)市場周圍的土地統(tǒng)一征用后，用以工代賑用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金啟動道路和市場建設(shè)，市場建好后，由鄉(xiāng)政府管理，壯大鄉(xiāng)級財政收入。將移民戶建在市場的周圍，除利用市場的輻射功能發(fā)展綠色第二、第三產(chǎn)業(yè)外，有的還可以通過對鄰近村組“剩余”土地的調(diào)整從事生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如貴州省黔東南州整合中央、省針對城鎮(zhèn)居民的廉租房政策和針對搬遷后仍未脫貧的移民村的農(nóng)村危房改造，以及扶貧生態(tài)移民工程政策統(tǒng)籌部分，探索采用生態(tài)移民補助資金直接購買城鎮(zhèn)廉租房的方式扶貧[10]。

依托產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整模式。這種模式主要做法是將易地扶貧搬遷安置工作與推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拓寬農(nóng)民增收渠道有機結(jié)合起來，利用有利的自然資源條件如草地資源開發(fā)等，大力發(fā)展種草養(yǎng)畜，對移民進行安置。移民戶搬遷安置后，采用荒山種草、林下種草等模式飼養(yǎng)畜禽，以達到扶貧開發(fā)的目的。如貴州黔南州獨山縣，通過縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))協(xié)調(diào)，劃出縣國營林場林間草地租給移民戶飼養(yǎng)奶牛，獲得了較好的經(jīng)濟效益和扶貧開發(fā)效果。而貴州黔西南州緊緊圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富、生活好”的目標, 堅持以穩(wěn)促搬、以產(chǎn)帶遷、先產(chǎn)后遷原則,大力培育發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)、薏仁米產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村勞務(wù)輸出等十大勞動密集型產(chǎn)業(yè),落實以產(chǎn)業(yè)促進就業(yè),并建立易地扶貧搬遷文化遺產(chǎn)收集保護區(qū),通過文化傳承助推旅游產(chǎn)業(yè)促進就業(yè), 讓搬遷群眾“能致富”[11]。

依托國有(集體)農(nóng)場模式。這種模式主要做法是用移民資金解決搬遷戶住房和其他附屬用房，配套建設(shè)水、電、路和沼氣池等設(shè)施。農(nóng)戶遷入后，通過與場部簽訂相關(guān)協(xié)議，承包國有或集體擁有的茶園、果園、林場等，既解決了場部經(jīng)營的勞動力短缺問題，又通過項目實施幫助農(nóng)場解決生產(chǎn)生活中的部分配套設(shè)施，帶動農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴大，實現(xiàn)了搬遷農(nóng)戶與農(nóng)場的雙贏。

自助式移民模式。自助式移民模式是對由于自然地質(zhì)災(zāi)害等原因造成的、需易地移民搬遷的貧困戶，如果其親戚朋友居住地的生存條件好并愿意接納，則用以工代賑資金補助其建房等，進行分散插花式安置一種有效方式。

三、現(xiàn)實路徑

(一)原地生態(tài)扶貧

發(fā)揮好現(xiàn)有土地政策對生態(tài)脫貧具有極大的引領(lǐng)和推動作用。在充分發(fā)揮貧困地區(qū)耕地后備資源優(yōu)勢上下功夫，將其作為生態(tài)脫貧致富的有效途徑，既可以為生態(tài)扶貧工作提供資金保障，同時也為占補平衡提供保障，收到一舉多得、互利共贏的效果。通過打造貧困地區(qū)土地開發(fā)平臺，堅持土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，試點資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股權(quán)、股權(quán)變收益的三變模式，通過土地流轉(zhuǎn)，探索集體荒山荒坡土地集約化經(jīng)營。

推動綠色生態(tài)為重點的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。要在發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快貧困村名特優(yōu)產(chǎn)業(yè)培育。將貧困地區(qū)的資源稟賦與市場需求有機結(jié)合，重點開發(fā)市場前景廣、比較優(yōu)勢顯、產(chǎn)品附加值高、帶動農(nóng)民增收能力強的生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，逐步構(gòu)建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。

因地制宜突出發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，著力打造特色種植業(yè)。通過引進先進實用性技術(shù)，形成規(guī)模養(yǎng)殖，促進農(nóng)民增收, 發(fā)展林下種養(yǎng)殖業(yè)，促進群眾增收致富。注意集約利用和生態(tài)保護，嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

成立專業(yè)合作社。分別成立特色產(chǎn)業(yè)合作社，把分散的農(nóng)戶組織起來實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，徹底解決小生產(chǎn)與大市場的連接問題，帶動貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加收入。

加大以生態(tài)環(huán)保為核心的科技興農(nóng)力度。把生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)移到依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)上來。開展成人教育、職業(yè)教育，多層次提升村民文化水平和勞動技能。加強對貧困農(nóng)民扶貧技能培訓(xùn)，根據(jù)實際需求，聘請經(jīng)濟林木和農(nóng)產(chǎn)品方面的專家到村開展農(nóng)業(yè)科技、實用技術(shù)等方面的咨詢、培訓(xùn)，提高貧困戶的勞動技能，提高農(nóng)林作物的產(chǎn)出水平。

調(diào)動貧困農(nóng)民利用生態(tài)建設(shè)增收的積極性，努力轉(zhuǎn)變農(nóng)民種養(yǎng)觀念，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)科技，實行生態(tài)種養(yǎng)，以科技服務(wù)促進貧困農(nóng)民增產(chǎn)增收。

在旅游扶貧中真正體現(xiàn)出旅游業(yè)促進弱勢群體福利改善的使命。首先，政府必須進一步發(fā)揮在鄉(xiāng)村旅游扶貧中的主導(dǎo)作用，強化旅游扶貧理念，改變宿命論思想，增強商品市場意識。其次，給予貧困地區(qū)一系列優(yōu)惠政策，在財政補貼、建設(shè)資金、銀行信貸等方面都給予適當優(yōu)惠，適當放寬抵押和擔保條件。再次，旅游扶貧實質(zhì)又是一“素質(zhì)扶貧”，是一種指方向、教方法體現(xiàn)“干中學”的造血式扶貧方式，因此，要加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育，加強對農(nóng)村人口文化知識、科學技術(shù)及勞動技能的教育和培訓(xùn)[12]。

加強教育，全面提升貧困地區(qū)未來勞動力素質(zhì)，推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。貧先治愚，扶貧先扶智，教育經(jīng)費要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜。要抓住要害，突出重點，加強對村民的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，達到扶志(志氣)、扶知(知識)、扶智 (智慧)的有機統(tǒng)一，為實現(xiàn)生態(tài)扶貧積累必要的人力資本基礎(chǔ)。如甘肅省扶貧辦自2007 年開始，在全國首先啟動了貧困家庭“兩后生”(初中后和高中后不能升學的畢業(yè)生) 勞動技能培訓(xùn)工程[13]。

改善和完善信貸扶貧體質(zhì)。一是將各種類型的小額信貸機構(gòu)推入農(nóng)村，開放農(nóng)村綠色金融市場，并獲得合法地位。放寬對公益性、準公益性的綠色小額貸款機構(gòu)的金融準入，先允許他們成立小額貸款公司，用自己的資金貸款，待機構(gòu)發(fā)展成熟后，可以有政策性銀行或商業(yè)銀行給予貸款，政府在稅收政策上給予支持。大力開展村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司的試點，開辟民間資金對農(nóng)村綠色金融的準入途徑。二是建立政策性生態(tài)農(nóng)業(yè)保險保障體系，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民參保、財政補貼、防保統(tǒng)籌、建立臺賬、理賠透明、農(nóng)民受益”的投保模式，為農(nóng)作物購買政策性農(nóng)業(yè)保險，減少農(nóng)民因自然災(zāi)害致貧的幾率。

拓展整村推進工程，促進農(nóng)村生活環(huán)境與自然環(huán)境融合。整村推進是原地扶貧的重要方式，我國在“十一五”期間整村推進工作取得了良好的效果，在國家新十年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》中，整村推進仍然作為國家專項扶貧的重要內(nèi)容之一。

貧困地區(qū)生態(tài)扶貧，應(yīng)堅持以保護促發(fā)展、以立法促規(guī)范的現(xiàn)代新農(nóng)村發(fā)展理念，以大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟為己任，將貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展落到實處。同時，生態(tài)扶貧任務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。因此，貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)必須與生態(tài)扶貧開發(fā)有機結(jié)合，通過推行綜合性扶貧，采取多樣化扶貧措施，將貧困地區(qū)農(nóng)村建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟繁榮、和諧文明的社會主義新農(nóng)村。

(二)易地生態(tài)扶貧

拓寬生態(tài)移民范圍，加大跨省移民力度。繼續(xù)擴大生態(tài)移民搬遷范圍，探討有計劃的跨區(qū)域多種安置模式，尤其加大人口的跨省外遷。例如甘肅河西地區(qū)向新疆建設(shè)兵團的移民安置，一方面減輕了河西地區(qū)的生態(tài)壓力，另一方面，移民的生活生存條件得到改善，收入增加。

堅持把開展農(nóng)村土地整治建設(shè)高標準農(nóng)田作為助推生態(tài)扶貧、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倍增器，緊密銜接新村建設(shè)規(guī)劃，圍繞聚居點扎實開展農(nóng)村土地整治項目，全方位多渠道為貧困群眾提供穩(wěn)定增收的機會。堅持把土地整治項目與優(yōu)先培育、引進和發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，將整理成片的耕地流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)，在不改變農(nóng)用地用途的前提下，引導(dǎo)和支持聚居點群眾大力發(fā)展特色生態(tài)種養(yǎng)業(yè)、特色林業(yè)、生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，提升持續(xù)發(fā)展的能力。

拓寬貧困人口進城增收渠道，促進貧困地區(qū)勞動力就近轉(zhuǎn)移。積極發(fā)揮各貧困縣自身優(yōu)勢，千方百計拓寬貧困地區(qū)群眾向當?shù)匦〕擎?zhèn)和工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移。加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和移民搬遷相結(jié)合，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，選擇縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地和有條件的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)區(qū)，對生態(tài)移民進行集中安置。

健全政府主導(dǎo)和社會參與相結(jié)合的勞務(wù)培訓(xùn)體系，整合培訓(xùn)資源和培訓(xùn)資金，推進培訓(xùn)方式改革創(chuàng)新。不斷提高勞務(wù)輸出的組織化程度，借助政府力量創(chuàng)建勞務(wù)合作平臺，拓展勞務(wù)輸出渠道，開展訂單培訓(xùn)，擴大勞務(wù)經(jīng)紀人隊伍規(guī)模。

四、機制創(chuàng)新

健全的制度是穩(wěn)步推進生態(tài)扶貧的保障。這就需要我們從堅持生態(tài)扶貧精細管理，把創(chuàng)新機制作為生態(tài)扶貧的根本舉措，建立健全生態(tài)扶貧機制。通過政策、機制、體制的改革創(chuàng)新來激活各類扶貧資源要素，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷提高生態(tài)扶貧質(zhì)量和效益[12]。具體來說，創(chuàng)新生態(tài)扶貧機制，就是要按照“準、精、實、效”原則，確保生態(tài)扶貧、生態(tài)脫貧能持續(xù)。

(一)原地生態(tài)扶貧機制創(chuàng)新

持續(xù)探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧長效機制。對有發(fā)展條件的項目要進行鼓勵和支持，要拿出專項扶貧資金，培育主導(dǎo)產(chǎn)品，提高特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)效益。以農(nóng)為本，大力發(fā)展特色生態(tài)效益農(nóng)業(yè)；以山水資源為背景、人文歷史為內(nèi)涵，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)；以農(nóng)村專業(yè)合作社為依托，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)。生態(tài)扶貧作為一項長期性工作來抓，形成生態(tài)扶貧工作的長效機制，不斷解決新的貧困問題，在助農(nóng)增收上做文章，持續(xù)探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧長效機制，確保脫貧戶不再因病、因殘、因環(huán)境破壞、自然災(zāi)害再度返貧。

構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧穩(wěn)定利益共享機制。進一步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活資產(chǎn)要素。通過盤活承包農(nóng)地林地、宅基地、房產(chǎn)以及集體資產(chǎn)股份等提高農(nóng)村貧困家庭和個體財產(chǎn)性收入。抓好農(nóng)村宅基地、承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度。賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權(quán)利，探索經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。盤活貧困家庭和個體手中的資產(chǎn)，拓寬其財產(chǎn)性收入渠道。幫助貧困戶融資創(chuàng)業(yè)，增加資產(chǎn)收益。建立生態(tài)扶貧項目貧困戶共享機制，安排給貧困戶的生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目資金，投入到相關(guān)生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，作為貧困戶的股份，項目產(chǎn)生的效益由貧困戶共享。

構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧風險共擔機制。在一些地方，生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧中存在一種趨勢——旅游、農(nóng)家樂、中草藥種植啥火就上啥項目，貧困戶完全依靠企業(yè)分成，然而，扶貧項目一旦不對癥，產(chǎn)品便陷入滯銷。調(diào)查顯示，多地生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃存在同質(zhì)化的現(xiàn)狀。而這可能使貧困戶和企業(yè)面臨很大的市場風險。如何有效防控風險，讓脫貧更加精準高效？需要在貧困戶、企業(yè)、農(nóng)場等各主體間，建立起一套穩(wěn)定持久的風險共擔機制。

建立健全生態(tài)扶貧的有效投入機制。加大金融資金對生態(tài)扶貧傾斜，以政府為引導(dǎo)，積極整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、水利、教育、衛(wèi)生以及文廣等部門的涉農(nóng)資金，集中投入實施水、電、路、寬帶、環(huán)境改善等工程，改善貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。深入推進生態(tài)科技扶貧。設(shè)立專項生態(tài)科技扶貧資金，引導(dǎo)科研單位、高等院校的高科技人才到農(nóng)村扎根，用他們的技能為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)服務(wù)。

建立生態(tài)扶貧資金有效使用機制。生態(tài)扶貧扶持經(jīng)費要?？顚Ｓ谩⒅苯油该?。政府要加強捐款經(jīng)費的監(jiān)管，不僅要向捐款人列明款項使用情況，而且要對捐款使用情況定期進行公示，接收群眾的監(jiān)督。實施生態(tài)扶貧，要求扶貧資金的支持重點從傳統(tǒng)單純的扶貧和環(huán)保向扶貧和環(huán)保并重轉(zhuǎn)變。從這個意義上說，除了要有效整合部門扶貧資金、對口援助資金、信貸資金和社會資金之外，更為重要的是必須建立既能夠滿足生態(tài)保護，又能夠滿足貧困農(nóng)戶差異化個人需求的生態(tài)扶貧資金使用機制。這就必須把貧困農(nóng)戶或由貧困農(nóng)戶組建的合作社納入生態(tài)扶貧資金支持重點，構(gòu)建生態(tài)扶貧項目與之直接對接的新的機制，真正實現(xiàn)扶貧資金從”漫灌”向”滴灌”的根本轉(zhuǎn)變。

完善綠色金融扶貧機制，積極發(fā)展綠色普惠金融。將綠色金融服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)拓展到貧困地區(qū)和社會低收入人群，引導(dǎo)更多金融資源流向農(nóng)村和貧困地區(qū)，不斷提高貧困人口對綠色金融服務(wù)的可獲得性。創(chuàng)新綠色金融扶貧模式，設(shè)立生態(tài)扶貧綠色金融服務(wù)信貸專項擔?；穑c金融機構(gòu)合作，放大信貸額度支持生態(tài)扶貧發(fā)展，發(fā)揮財政資金的撬動、貼息、增信的作用，同時精準定位金融扶貧的對象、主體和方式，堅持市場化和政策扶持相結(jié)合的原則，以市場化為導(dǎo)向，以政策扶持為支撐，引導(dǎo)金融資源向有生產(chǎn)能力的貧困戶傾斜，很好地解決金融扶貧“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的三大問題，既讓貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧目標，又讓綠色金融業(yè)實現(xiàn)發(fā)展。

(二)易地生態(tài)扶貧機制創(chuàng)新

創(chuàng)新生態(tài)移民扶貧機制。要確保“搬得出、穩(wěn)得住、能就業(yè)、有保障”，精準確定搬遷對象。堅持成片推進、整村實施、精準到人的推進機制，做到群眾搬遷到哪里，基礎(chǔ)設(shè)施就建設(shè)到哪里，公共服務(wù)就布點到哪里，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)就發(fā)展到哪里，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能發(fā)展、能致富。實施整村搬遷的要求為貧困村中貧困人口比例高、生存條件惡劣的自然寨和村民小組；插花搬遷的必須為建檔立卡的貧困戶[14]。

建立生態(tài)移民資金籌措機制。目前，扶貧生態(tài)移民工程資金構(gòu)成主要是以政府投資為主，投資偏低。首先應(yīng)從省級層面加強項目資金整合，制定資金整合指導(dǎo)目錄，出臺具體辦法，強化資金整合的制度保障，形成“多個渠道進水，一個池子蓄水、一個龍頭放水”的資金籌集和管理機制。其次引入“停建令”制度，對列入扶貧生態(tài)移民工程規(guī)劃搬遷對象的村(組)，不再安排通村公路、農(nóng)村飲水、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村沼氣、以工代賑、一事一議等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目工程，而是將這些項目資金集中轉(zhuǎn)用于扶貧生態(tài)移民安置區(qū)建設(shè)，既避免重復(fù)建設(shè)，又解決工程資金問題和提高資金使用效率。建立扶貧生態(tài)移民工程專項扶持基金，用于征地補償、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面工作。對于采取市場化和社會資本建設(shè)的扶貧生態(tài)移民小區(qū)，在土地出讓金、土地征用稅等地縣提留部分全部用于住房和基礎(chǔ)設(shè)施補助，降低農(nóng)民群眾購房成本。另外，用政府的有限資金來撬動社會資金和引導(dǎo)廣大移民群眾出資參與，適度引入市場機制，用活市場力量，將增減掛鉤項目立項申報和新村建設(shè)規(guī)劃布局緊密結(jié)合，同步規(guī)劃、同步建設(shè)，同時凝聚各方力量共同解決資金問題, 探索運用土地政策吸引社會資金參與新村建設(shè)，以解決“錢從哪里來”和貧困群眾如何“建得起”“住得進”的問題。

建立有效的生態(tài)移民協(xié)調(diào)機制。尊重群眾意愿，對生態(tài)移民搬遷群眾要加強后期扶持。在加大政策宣傳和積極引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，尊重群眾的搬遷意愿，不要讓確實不愿意進城的農(nóng)民“被進城 ”。搬遷進城的貧困群眾，其發(fā)展能力相對較弱，適應(yīng)性不強，進城后有一個適應(yīng)的“陣痛期”。地方政府要當好“保姆”，幫助進城農(nóng)民渡過適應(yīng)期，在“搬進城”的同時，把他們“扶上路 ”。鼓勵移民安置點周邊企業(yè)優(yōu)先吸納扶貧生態(tài)移民群眾就業(yè)，給予一定的稅費減免政策。同時由人力資源、扶貧、農(nóng)業(yè)等部門切實加大對移民的使用技術(shù)、就業(yè)技能的培訓(xùn)，加強移民群眾移風易俗等宣傳教育，開展以適應(yīng)城市生活、農(nóng)民變市民的主體活動，使移民群眾盡快適應(yīng)生活方式、生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變，盡快融入當?shù)厣鐣?。另外，對企業(yè)或其他社會機構(gòu)組織移民群眾進行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)的給予適當經(jīng)費補助。再者，對移民群眾自主創(chuàng)業(yè)的，建議免受移民的營業(yè)所得稅、免受同移民相關(guān)的項目在建設(shè)期間的稅費、免費落戶、提供相應(yīng)的免費培訓(xùn)與幫助。

(三)其他保障性機制創(chuàng)新

探索生態(tài)扶貧分類長效實施的保障機制。扎實推進生態(tài)教育扶貧, 優(yōu)先支持貧困村生態(tài)扶貧教育發(fā)展事業(yè)，加大貧困生資助力度，開展貧困生生態(tài)扶貧職業(yè)學歷教育。持續(xù)優(yōu)化教育資源布局，完善教育設(shè)施設(shè)備的同時，加大教育資助力度，完善因?qū)W致貧救助長效機制；深入開展醫(yī)療衛(wèi)生扶貧，持續(xù)改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，完善醫(yī)療救助長效機制；精準開展助殘扶貧，完善因殘致貧救助長效機制；對因災(zāi)致死致貧的建卡貧困戶，持續(xù)開展減災(zāi)救災(zāi)扶貧，完善因災(zāi)致貧救助長效機制。

建立有效的生態(tài)扶貧社會力量參與機制。開展村企結(jié)對共建活動，拓展社會扶貧籌資渠道。繼續(xù)探索干部幫扶長效機制，堅持“聯(lián)鄉(xiāng)幫村包戶”四項制度，即區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系貧困村制度、區(qū)級扶貧集團定點幫扶制度、派駐貧困村駐村工作隊制度、干部結(jié)對幫扶貧困戶制度。

建立部門信息交換共享機制和公開發(fā)布機制。對生態(tài)扶貧中貧困人口生產(chǎn)生活改善、參與增收項目、務(wù)工創(chuàng)業(yè)、得到扶持幫扶等信息建立臺賬，適時更新，動態(tài)管理，進一步完善生態(tài)扶貧信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)衛(wèi)生計生、人力社保、民政、扶貧、檢察院、法院等部門信息交換共享。堅持公開公示制度，對生態(tài)扶貧對象、扶貧項目、扶貧政策進行全程公示，接受社會監(jiān)督。

完善生態(tài)扶貧退出機制和返貧預(yù)防機制，杜絕“爭戴窮帽”等現(xiàn)象。對于貧困區(qū)縣、貧困村、貧困戶脫貧摘帽，需要完善生態(tài)貧困退出機制，嚴格考核評估的指標和程序，科學界定貧困區(qū)縣、貧困村的退出標準，科學設(shè)置貧困戶的評價指標，既要反映精準扶貧的成效，又要使得基層部門盡量減少漏評、錯評、漏退、錯退等情況的發(fā)生，也要謹防出現(xiàn)虛假脫貧、數(shù)字脫貧。同時利用各種保險工具幫助貧困家庭和個體規(guī)避返貧風險, 綜合利用公共保障體系、社會互助、市場保險產(chǎn)品等工具，探索建立返貧的預(yù)防機制。

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EcologicalPovertyAlleviationunderGreenDevelopment

Lei Ming

As an important way in China’s poverty alleviation, ecological poverty alleviation is also an important guarantee to realize the ambitious goal of achieving a well-off life under green development in China by 2020. Based on the practice of China’s poverty alleviation in recent years, this paper analyze the ecological poverty alleviation’s ideological basis, mode choice, implementation paths, by the perspective of the ecological poverty alleviation under the green development. And then, some suggestions on the mechanism design of ecological poverty alleviation under green development is also given in this paper.

Green development; Ecological poverty alleviation; Two mountains thought; Mechanism innovation

2017-07-12

雷 明，北京大學貧困地區(qū)發(fā)展研究院教授；郵編：100871。