論干部人事制度的法治化改革*

龐 鋒

(1.嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江 524048；2.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

論干部人事制度的法治化改革*

龐 鋒1，2

(1.嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江 524048；2.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

干部人事制度法治化，既是黨的制度改革的重要內(nèi)容，又是黨依法執(zhí)政的重要舉措。黨所面臨的外部形勢和內(nèi)在法治的功能要求，以及執(zhí)政實(shí)踐中存在的問題，使干部人事制度法制化改革成為必然。必須弘揚(yáng)法治精神，建構(gòu)和完善法制體系，依法從嚴(yán)選拔任用干部，考核評價(jià)與管理監(jiān)督干部，注重保障干部合法的權(quán)益。我們深刻認(rèn)識法制化改革基本前提，是以政治現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，將黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)貫穿始終，堅(jiān)定不移推進(jìn)干部人事制度法治化建設(shè)。

干部人事制度；法治化改革；政治保障

隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的通過，依法治國被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政則成為黨治國理政的基本方式，二者被統(tǒng)一起來。依法執(zhí)政是依法治國的具體表現(xiàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表征。由于組織制度和干部人事制度帶有全局性、根本性、長期性和穩(wěn)定性，因此是黨依法執(zhí)政的關(guān)鍵所在。完善干部人事管理法制體系，提高依法從嚴(yán)管理干部的能力，不僅是深化改革和推進(jìn)依法治國方略的關(guān)鍵，而且是黨的建設(shè)制度改革和黨依法執(zhí)政的抓手。必須以巨大的勇氣推進(jìn)人事制度法制化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人類共同法治精神、先進(jìn)法治經(jīng)驗(yàn)與社會主義法治理論、我國干部管理制度深度融合，為黨治國理政和領(lǐng)導(dǎo)改革提供堅(jiān)強(qiáng)的組織干部保障。

一、法治化改革之必然：內(nèi)外推動(dòng)與問題倒逼

干部人事制度法制化改革，是黨適應(yīng)外部形勢的要求，以及擔(dān)當(dāng)中華民族崛起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的需要，也是現(xiàn)實(shí)中積累的諸多問題倒逼所致，是內(nèi)外結(jié)合推動(dòng)的必然。

(一)形勢要求

當(dāng)今世界，現(xiàn)代化和法治化是人類發(fā)展進(jìn)步的重要潮流。現(xiàn)代化這一觀念發(fā)軔于近現(xiàn)代西方國家，用于描述經(jīng)濟(jì)、政治、文化、等領(lǐng)域全面進(jìn)步的社會過程。政治現(xiàn)代化攸關(guān)國家治理重任，在全面現(xiàn)代化中發(fā)揮引導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)等核心作用?！罢维F(xiàn)代化是指近代以來在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展推動(dòng)下的政治進(jìn)步過程，它的根本問題是建立現(xiàn)代民主法治的國家政治系統(tǒng)，基本途徑是政治革命和政治改革”。[1](P11)多數(shù)國家如今已建立起穩(wěn)定的政治體制，暴力革命不再是政治變革主流，推進(jìn)民主法治的政治改革，成為政治現(xiàn)代化的核心要義。在政治系統(tǒng)中，政黨制度和文官制度具有重要地位，政黨管理和官員管理法治化是政治現(xiàn)代化的重中之重?！罢h法治作為政黨現(xiàn)代化的核心價(jià)值和基本形態(tài)，融匯法律至上、權(quán)利保障、權(quán)力制約、依法執(zhí)政等諸多的價(jià)值取向，貫穿于政黨自身事務(wù)管理和治國理政的整個(gè)過程”。[2]官員管理法制化成為公共人事管理普遍趨勢，“縱觀美國公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展，聯(lián)邦政府公共人事管理一直采取法治主義，逐步了形成以國會制定法為主體，以公共人事管理機(jī)構(gòu)頒布的人事法規(guī)為輔助而構(gòu)造起來的制度架構(gòu)”。[3](P193)美國憲法第五和第十四修正案中的正當(dāng)程序條款同樣適用于公共人事管理，在公共人事訴訟中，“證據(jù)規(guī)則實(shí)行優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)，官方負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任”，[4]這是對政府施加強(qiáng)制性的法律義務(wù)?！胺ㄖ我彩枪珓?wù)員職務(wù)晉升基本原則，即公務(wù)員晉升條件、方法、程序和不服申訴等都有嚴(yán)格的法律規(guī)定，不能由行政首長主觀隨意決定”。[5](P195)西方發(fā)達(dá)國家推進(jìn)的政黨管理和公共人事管理法治化建設(shè)，融入到西方國家法治現(xiàn)代化建設(shè)之中，取得了顯著成就。

從國內(nèi)形勢上看，十八大以來黨中央提出了“三個(gè)全面”的戰(zhàn)略目標(biāo)，把改革和法治連接為一體，要求推進(jìn)以法治為表征的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因?yàn)椤霸诂F(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路”，[6]然而“為政之要莫先于得人、治國先治吏”，“治官”在完善國家治理體系和黨履行執(zhí)政職能中具有緊要性和先導(dǎo)性，所以干部人事管理現(xiàn)代化和法制化是對國家現(xiàn)代化發(fā)展形勢的必然回應(yīng)。

(二)功能決定

在社會系統(tǒng)中，系統(tǒng)內(nèi)在功能是系統(tǒng)變化發(fā)展的內(nèi)因，系統(tǒng)外在運(yùn)行方式是系統(tǒng)變化發(fā)展的條件，社會系統(tǒng)內(nèi)在功能決定其外在運(yùn)行方式，社會系統(tǒng)外在運(yùn)行方式影響其內(nèi)在功能。如果社會結(jié)構(gòu)主義的理論范式對社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能及秩序問題進(jìn)行分析，社會結(jié)構(gòu)具有三種概念面向：“結(jié)構(gòu)由功能體現(xiàn)；結(jié)構(gòu)是互動(dòng)關(guān)系模式；結(jié)構(gòu)乃規(guī)范”，“所謂結(jié)構(gòu)是那種決定歷史、社會與文化中的諸具體事件和行為的基本的規(guī)則整體”，[7]行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)形成了社會系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)，政治運(yùn)行、法律規(guī)則等屬于社會基本結(jié)構(gòu)組成部分，其主要由系統(tǒng)功能決定。政治系統(tǒng)是主要的社會子系統(tǒng)之一，帕森斯認(rèn)為，“政治系統(tǒng)主要執(zhí)行社會目標(biāo)達(dá)成的功能”。[7]干部人事制度是一個(gè)特定政治系統(tǒng)，其傳統(tǒng)功能主要是構(gòu)建科學(xué)選人用人機(jī)制，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍為目標(biāo)，這個(gè)功能目標(biāo)被定位為政治性的，各級各部門主要通過職權(quán)干預(yù)、強(qiáng)制運(yùn)作、溝通協(xié)調(diào)、平衡照顧等方式來管理，較少運(yùn)用法制手段。但用發(fā)展的眼光看，干部人事制度的基礎(chǔ)功能一直處于發(fā)展演進(jìn)之中，特別是改革開放以來，除傳統(tǒng)選人用人機(jī)制和干部隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)外，中央也將實(shí)現(xiàn)干部工作法制化作為重要目標(biāo)，法治化日漸成為與其政治目標(biāo)相當(dāng)?shù)膬?nèi)在功能需求，增強(qiáng)了推動(dòng)干部人事制度法制化改革的內(nèi)動(dòng)力，形成了明確的改革指向。

盧曼認(rèn)為，法治功能的本質(zhì)特征和要求可以概括為：“以法律語言為交流媒介，以保障期待的穩(wěn)定化為功能定位，以合法/非法為自我生產(chǎn)的二元溝通圖式”。[8]但在干部人事制度系統(tǒng)中，法治功能的本質(zhì)要求沒有得到充分展現(xiàn)，政治功能明顯壓過法治功能，影響了法治功能的發(fā)揮。一方面，在發(fā)展歷程中，我國干部人事制度伴隨黨的革命、建設(shè)和改革事業(yè)不斷發(fā)展和完善，黨管干部原則成為一面鮮明旗幟和執(zhí)政名片。法治理論長期缺席于我國人事制度建構(gòu)之中，黨在不同歷史時(shí)期形成了一些零散政策制度，但都談不上法治化。另一方面，在干部人事制度內(nèi)容上，始終堅(jiān)持組織路線服務(wù)于政治路線，長期浸潤于政治體制和黨的建設(shè)之中，從基本框架、主要內(nèi)容、表現(xiàn)形式等方面都呈現(xiàn)出十足的政治特征，政治主導(dǎo)成為其制度建設(shè)的根本動(dòng)力。法制的規(guī)范性介入還相當(dāng)薄弱，“合法/非法”尚未成為評判干部人事制度的主要標(biāo)準(zhǔn)，干部人事法規(guī)政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性還比較差，缺乏法制化的術(shù)語表達(dá)和邏輯范式。

(三)問題倒逼

干部人事制度法治功能缺失的內(nèi)在病根，長久以來未得到有效醫(yī)治，隨著時(shí)間推移，一些問題顯露出來，既在干部人事制度靜態(tài)層面存在，表現(xiàn)在其動(dòng)態(tài)運(yùn)行之中。

一是大量管理規(guī)范游離在國家立法體系和黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)之外。國家立法體系是立法主體按照立法權(quán)限和程序，制定不同效力層級法規(guī)范的層級系統(tǒng)。在這一體系內(nèi)部，黨內(nèi)法規(guī)是黨中央和各級黨委，按照權(quán)限和程序制定規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，是對黨員干部人事管理重要規(guī)范依據(jù)。學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)的法屬性一直存在爭議，傳統(tǒng)法權(quán)理論堅(jiān)持認(rèn)為“法總是國家制定或認(rèn)可的有國家強(qiáng)制力保證的規(guī)范，是體現(xiàn)為這種規(guī)范的國家意志”。[9](P218)然而新的理論認(rèn)為，“‘黨內(nèi)法規(guī)’的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法”范疇，[10]這種認(rèn)識擴(kuò)充了法的邊界，將法的范圍延伸到執(zhí)政黨制定或認(rèn)可，以政治權(quán)威保障實(shí)施的規(guī)范體系。但是，正式法制規(guī)范在執(zhí)行時(shí)常被“架空”，各地各部門人事管理依據(jù)大量政策規(guī)定，以及一些內(nèi)部操作辦法、領(lǐng)導(dǎo)批示和講話等非正式規(guī)則，甚至遵循一些潛規(guī)則。非正式規(guī)則和潛規(guī)則長期強(qiáng)勢運(yùn)行，容易排擠正式法制規(guī)范適用，破壞干部群眾對正式法制規(guī)范的信賴，甚至被非正式規(guī)則和潛規(guī)則替代，成為用人不正之風(fēng)的制度源頭。

二是黨內(nèi)法規(guī)和非正式規(guī)則制定修改程序不規(guī)范。中央2013年5月制定下發(fā)了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，設(shè)置了較詳細(xì)的制定修改程序，但由于其機(jī)制建立時(shí)間較短，開放度、精細(xì)度和規(guī)范性還明顯不及于正式立法程序，也因缺乏嚴(yán)密外部監(jiān)督，影響了規(guī)范質(zhì)量?！伴L期以來，人事管理中隨意現(xiàn)象在一些地方時(shí)有所見，“紅頭文件”制定修改程序問題相當(dāng)突出”，[11]原因在于人事政策和內(nèi)部形成的這種非正式規(guī)則，脫離正式立法程序，其創(chuàng)制和修改過程常省去計(jì)劃編制、調(diào)查論證、民主表決和對外發(fā)布等一道或數(shù)道關(guān)鍵性程序步驟，致使其在來源正當(dāng)性上被劃上“大問號”，難免造成程序控制不力，為少數(shù)人假借建章立制之名行夾帶營私之實(shí)，留下了“暗門”和“天窗”，嚴(yán)重影響制度體系的構(gòu)建。

三是組織實(shí)施不夠透明。相比于改革開放初期，干部人事管理的開放度和透明度顯著增強(qiáng)，包括公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員招錄實(shí)現(xiàn)了“凡進(jìn)必考”，選拔任用中推行民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、深入考察、充分征求意見以及集體決策、任前公示等舉措，干部法規(guī)政策及時(shí)向干部群眾公開并組織學(xué)習(xí)宣講，干部人事制度神秘面紗逐步被掀開。但這些舉措還明顯不夠，特別是選拔任用、考核評價(jià)、管理監(jiān)督中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和措施，基本上還在“體制之幕”后運(yùn)行。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為例，規(guī)定了干部選拔任用五個(gè)主要程序。但也要看到“內(nèi)定人選、程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象在短時(shí)期內(nèi)仍然難以禁絕，干部選拔任用中買官賣官、說情打招呼、暗示人選等不正之風(fēng)，還可能披上程序的光彩外衣。“人民群眾對選人用人過程中的相關(guān)信息、情況不夠了解，知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能得到有效落實(shí)，導(dǎo)致群眾對選人用人的不滿”。[12]

四是權(quán)益保障不夠到位。干部激勵(lì)保障制度主要依托政策規(guī)定建構(gòu)，涵蓋工資福利待遇、休假制度、離退休保障服務(wù)、申訴、人事爭議仲裁等諸多方面。比如，公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員工資福利待遇與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步正常增長機(jī)制尚未形成，工資調(diào)整制度不健全，艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)留不住人的現(xiàn)象比較突出。這些干部權(quán)益保障上的問題，根源在于長期以來，政府受學(xué)界推崇的內(nèi)部行政行為理論與特別權(quán)力關(guān)系理論的陳舊理論的深刻影響，一直強(qiáng)調(diào)行政的強(qiáng)制與服從特性，而特別權(quán)力關(guān)系正好“在行政主體與行政相對人之間形成一種特別的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。[13]“這種關(guān)系內(nèi)的管理行為無須直接的法律授權(quán),且所生爭議不適用行政與司法救濟(jì)”。[13]隨著公民權(quán)利意識覺醒，德國、日本和臺灣地區(qū)等紛紛放棄這種陳舊的特別權(quán)力關(guān)系理論。而我國卻仍保守地堅(jiān)持內(nèi)部行政行為理論，已明顯不符合公職人員權(quán)利保障的國際趨勢。

這些突出問題導(dǎo)致干部人事制度建構(gòu)和運(yùn)行脫離法治約束，出現(xiàn)了一些“悖法治化”現(xiàn)象。只有以法治化作為干部人事改革重要突破口，才能根本解決這些問題。

二、法治化改革之前提：政治基礎(chǔ)與黨管干部

(一)政治現(xiàn)實(shí)是干部人事制度法治化改革的基礎(chǔ)

在上層建筑領(lǐng)域中，法與政治是緊密聯(lián)系的兩種社會現(xiàn)象，法治受到政治的制約和影響，“有什么樣的政治制度，就有什么樣的法律體系”。[14](P290)國家治理中可能存在拋棄法治的政治，但絕不存在離開政治的法治。政治成為法治建設(shè)的基礎(chǔ)和源泉，政治權(quán)力關(guān)系狀況決定了法對公權(quán)力控制的強(qiáng)度，政治權(quán)利關(guān)系狀況決定了管理相對人享有權(quán)利的量度，外在表現(xiàn)為權(quán)力強(qiáng)度和權(quán)利量度關(guān)系的增減。列寧指出：“把組織問題同政治分開是不行的”，[15](P120)強(qiáng)調(diào)組織工作必須堅(jiān)定階級立場，突出政治的必要性。西方國家也認(rèn)同政治對法治的基礎(chǔ)地位和決定功能，其法治模式建立在資本主義自由民主的憲政體制之上，一些西方國家在選舉任官和文官管理法治化上取得的進(jìn)步和成就，離不開其政治體制的強(qiáng)力支撐和長久鍛造。我國干部人事制度法治化進(jìn)程中，必須充分考慮作為法治化基礎(chǔ)的政治現(xiàn)實(shí)，政治現(xiàn)實(shí)構(gòu)成了法治化的實(shí)際邊界，不能把法治化搞成絕對化和萬能化，更不能脫離政治現(xiàn)實(shí)搞西式法治化。這就要求正確看待西方公共人事管理法治化進(jìn)程和成果，不能簡單照抄照搬西方做法，特別是植入西式自由、民主、憲政等“木馬”后，若不假思索地盲目吸收，將對我國政治制度造成巨大沖擊，最終損害干部人事制度法治化的政治基礎(chǔ)。

(二)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)貫穿人事制度法治化改革始終

西方政治理論認(rèn)為，政黨特別是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)，但政黨組織與國家機(jī)構(gòu)在人事上實(shí)行必要隔離，國家機(jī)構(gòu)公共人事管理主要實(shí)行文官制度，文官系統(tǒng)實(shí)行“政治中立”，政黨總體不能操控文官群體。盡管如此，“政黨對公共人事體系仍有巨大影響力和控制力，政黨特別是執(zhí)政黨可以操縱立法機(jī)構(gòu)，通過文官管理法案，把政黨意志貫徹到文官管理法治體系之中，這是政黨政治的通行法則”。[16]我國實(shí)行社會主義民主政治制度，干部人事制度實(shí)行黨管干部原則。鄧小平同志指出：“政治路線確立了，要由人來具體地貫徹執(zhí)行。由什么樣的人來執(zhí)行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態(tài)度的人來執(zhí)行，結(jié)果不一樣”。[17](P191)因此建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，其中排首要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)。要實(shí)行黨管干部原則，強(qiáng)化干部人事管理的政治屬性，保障各級各部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢固掌握在黨和人民手中。堅(jiān)持黨管干部原則，同時(shí)必須嚴(yán)防“家長制”和“一言堂”，“堅(jiān)持黨在干部工作上的集體領(lǐng)導(dǎo)才能確保黨管干部原則的落實(shí)”。[18](P356)強(qiáng)化黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)，與人事制度法治化建設(shè)并不沖突，黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)打牢了干部人事工作的政治基礎(chǔ)，干部人事制度法治化規(guī)范了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)行為，兩者統(tǒng)一于中國特色社會主義干部人事制度法治化建設(shè)之中。

三、法治化改革之路徑：理念植入與制度建構(gòu)

(一)弘揚(yáng)法治精神

法治精神是與法律制度、法的運(yùn)行相對應(yīng)的概念。江必新將其內(nèi)核歸納為“規(guī)則治理與良法善治、自由人權(quán)與平等和諧、積極履責(zé)與制約公權(quán)、官民共治與全民守法、公平正義與效率效益、懲惡揚(yáng)善與以人為本等六對相輔相成和相互制約的價(jià)值”，[19]它是法治的主觀方面、法的價(jià)值集合體和法治建設(shè)的靈魂。中國社會數(shù)千年的人治傳統(tǒng)，嚴(yán)重阻礙并制約依法治國的推進(jìn)，必須培育和弘揚(yáng)法治精神，迎難而上地進(jìn)行法治化改革。一方面加大法治理論和人事法規(guī)制度宣傳，確?！叭胙廴攵?。法治理論和人事法規(guī)制度被干部群眾了解掌握后，才能變成生動(dòng)的社會實(shí)踐。人事法規(guī)制度教育應(yīng)作為干部群眾普法教育重要內(nèi)容，并注重與組織人事部門的法規(guī)政策宣傳活動(dòng)對接，廣泛利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)以及多種平面紙質(zhì)媒介，采取干部群眾喜聞樂見的形式，廣泛深入宣傳如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《公務(wù)員法》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等重點(diǎn)骨干法規(guī)制度。通過開展學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，使干部群眾更多地了解人事法規(guī)制度，提升其法治素養(yǎng)，為人事制度法治化改革營造良好社會氛圍。

另一方面加快形成法治思維和法治方式，確保法治精神“入腦入心”?！胺ㄖ嗡季S是基于法治的固有特性和對法治的信念來認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式”。[20]思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)干部管理方式法治化，必須讓法治理念融入干部群眾頭腦，樹立牢固的法治信念，最終推動(dòng)形成法治思維。摒棄重義務(wù)輕權(quán)利的觀念，堅(jiān)持義務(wù)承擔(dān)與權(quán)利享有并重，注重保障干部合法權(quán)益，防止非法侵害，減少軟性限制，調(diào)動(dòng)干部群體的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理的前提下，充分體現(xiàn)出人文關(guān)懷。在法治思維引領(lǐng)下形成科學(xué)的法治方式，人事管理法規(guī)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施，應(yīng)充分體現(xiàn)出法治精神要求，使法治精神貫穿人事管理全過程，成為干部群眾的工作習(xí)慣和自覺行動(dòng)。

(二)建構(gòu)干部管理法制體系

法規(guī)制度體系是法治建設(shè)的基本前提，對推進(jìn)人事制度法治化建設(shè)，起著支撐和依據(jù)作用，必須做到有法可依，有良法可循。

一是深入推進(jìn)正式立法。人事管理依賴政策和大量非正式規(guī)范，難以滿足法治化管理需要，急需大量正式立法?？紤]到國家正式立法規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)以及政策規(guī)定的相互依存關(guān)系，建議實(shí)行“兩段式進(jìn)階立法”。第一進(jìn)階是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定進(jìn)入國家立法體系。人事宏觀管理措施針對不特定干部，可以反復(fù)適用，是一種抽象性管理行為，必須具有穩(wěn)定性、科學(xué)性和權(quán)威性，最佳解決方案納入正式立法體系。第二進(jìn)階是推動(dòng)非正式規(guī)則進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。大量非正式規(guī)則，經(jīng)過歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行集中清理，對尚不適宜啟動(dòng)正式立法程序的，可先納入黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。對暫時(shí)未納入正式立法體系和黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的重要政策規(guī)定，應(yīng)承認(rèn)其具有“準(zhǔn)法”性質(zhì)，仍作為人事管理重要依據(jù)。堅(jiān)決反對人事管理中的潛規(guī)則，讓其在嚴(yán)密法制體系中無處遁形、失去根基。

二是注重法規(guī)制度協(xié)調(diào)?！皬母暧^的視角來看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)也是貫徹執(zhí)政黨提出依法治國基本方略的必然結(jié)論”。[21]完善法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查程序，從長遠(yuǎn)來看，必須逐步將黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定備案審查，統(tǒng)籌納入國家立法層面的法律法規(guī)和規(guī)章備案審查體系，實(shí)行黨內(nèi)法規(guī)政策與國家立法規(guī)范聯(lián)動(dòng)審查。從當(dāng)前來看，探索將黨內(nèi)層面與國家立法層面的備案審查機(jī)制適度對接，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，要按照法治精神要求即國家法優(yōu)位原則“進(jìn)一步加大對現(xiàn)有法規(guī)的清理和修訂工作力度”,[22]將法治精神作為維持人事制度系統(tǒng)的內(nèi)核，把國家憲法法律作為清理審查的最高效力依據(jù)，對與法治精神和憲法法律規(guī)定相悖的，及時(shí)修改和調(diào)整，保障人事法規(guī)制度體系協(xié)調(diào)一致。

三是完善立法體制建設(shè)。要“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”，必須“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式”。由于人事管理中存在“關(guān)門立法”，管理規(guī)范制定修改必要程序環(huán)節(jié)缺失，應(yīng)順應(yīng)非正式規(guī)則向正式立法體系轉(zhuǎn)變的法治化大趨勢，不斷促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定修改程序與國家立法程序銜接。充分發(fā)揚(yáng)立法工作中的民主，在干部人事制度立法工作中，形成完備的民眾參與和民意表達(dá)機(jī)制。立法模式轉(zhuǎn)型是一個(gè)長久過程，當(dāng)前可將法律、行政法規(guī)和規(guī)章立法程序，逐步引入干部人事黨內(nèi)法規(guī)政策制定、修改程序之中，研制科學(xué)的中長期和短期制定修改計(jì)劃，防止隨意操作；實(shí)行黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定決策咨詢制度，設(shè)置聽證程序廣泛聽取意見，特別是吸納專家意見；實(shí)行黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定執(zhí)行情況檢查和評議制度，等等。通過科學(xué)地建構(gòu)立法體制機(jī)制，確保人事管理制度措施和程序更加規(guī)范。

(三)依法從嚴(yán)管理干部

嚴(yán)格管理干部的基礎(chǔ)，是健全干部人事法規(guī)制度體系，而關(guān)鍵則是嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

一是依法從嚴(yán)選拔任用。《干部任用條例》、《公務(wù)員法》和《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》以及大量配套政策規(guī)定，是選拔任用干部的規(guī)范依據(jù)，必須被嚴(yán)格執(zhí)行。堅(jiān)持干部選拔任用基本原則，嚴(yán)格執(zhí)行選拔任用基本條件和資格，嚴(yán)格履行動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定和任職等基本程序，落實(shí)競爭性選拔、交流回避、破格越級提拔審批以及公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員錄(聘)用、定級、遴選、調(diào)任、職務(wù)任免升降等具體規(guī)定，做到選拔標(biāo)準(zhǔn)條件一個(gè)不減、程序步驟一步不缺、方法措施一樣不少，目標(biāo)是要把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。

二是依法從嚴(yán)考核評價(jià)。對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)，主要依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定。應(yīng)根據(jù)上述黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定，科學(xué)設(shè)置政績考核指標(biāo)體系，突出資源消耗、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等約束指標(biāo)考核，防止單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績。當(dāng)前及今后較長時(shí)期必須把法治建設(shè)作為政績考核的重點(diǎn)。嚴(yán)格按管理權(quán)限設(shè)置考核項(xiàng)目及指標(biāo)，加強(qiáng)考核項(xiàng)目體系自身管理，防止濫設(shè)指標(biāo)、越權(quán)考核。按規(guī)定的考核方法、程序和機(jī)制實(shí)施考核，加強(qiáng)日?？己?。落實(shí)干部考核與干部工資福利、獎(jiǎng)懲、職務(wù)調(diào)整掛鉤的系列規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮考核的剛性作用。

三是依法從嚴(yán)管理監(jiān)督。法治是干部人事管理和治理用人腐敗的利器。干部管理監(jiān)督伴隨黨的建設(shè)全過程，形成了大量制度規(guī)范。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《行政監(jiān)察法》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法律法規(guī)，貫徹落實(shí)干部辭職、交流回避、報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)及抽查核實(shí)、“裸官”任職崗位管理、誡勉談話和函詢、述職述廉、干部問責(zé)、選任責(zé)任追究等政策規(guī)定。有計(jì)劃地開展選人用人專項(xiàng)整治檢查，嚴(yán)肅查處干部工作中各種違紀(jì)違法問題，對選人用人不正之風(fēng)始終保持高壓態(tài)勢。通過依法從嚴(yán)實(shí)施管理，讓法治權(quán)威真正樹立起來，確保各項(xiàng)法規(guī)政策規(guī)定落到實(shí)處。

(四)注重干部權(quán)益保障

權(quán)益保障是近現(xiàn)代法治思想的重要基石，國家與社會都要“增強(qiáng)尊重和保障人權(quán)意識”。干部是公民重要組成部分，其權(quán)益理應(yīng)得到充分保障，這有利于調(diào)動(dòng)干部積極性，與干部人事制度并不沖突。必須端正認(rèn)識，充分借鑒域外公職人員權(quán)益保障經(jīng)驗(yàn)，在從嚴(yán)管理前提下，提高干部權(quán)益保障水平，改進(jìn)保障方式，形成科學(xué)規(guī)范的激勵(lì)保障機(jī)制。應(yīng)加大干部工資福利待遇問題正式立法，制定出臺統(tǒng)一的公務(wù)員工資福利待遇和事業(yè)單位績效工資管理法律法規(guī)，明確工資組成、標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查和增減薪制度，強(qiáng)化執(zhí)行落實(shí)和監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)干部待遇陽光化和透明化，并隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展適度同步增長。充分保障干部職務(wù)權(quán)利、休息權(quán)利以及獲得有效救濟(jì)權(quán)利，適時(shí)把公務(wù)員不服人事處理行為納入行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，完善事業(yè)單位人事爭議仲裁和訴訟制度，優(yōu)化訴訟和仲裁程序機(jī)制，增強(qiáng)裁判中立性，保障受處理公職人員享有獲得法律幫助的權(quán)利，為干部人事管理營造出濃厚的權(quán)利氛圍。

綜上所論，干部人事制度改革既是全面深化改革“壓倉石”，更是改革中的“硬骨頭”。推進(jìn)干部人事制度法治化改革，是時(shí)代潮流的要求，也是人事制度自身法治功能的決定，更是人事法治體系和實(shí)際運(yùn)行中存在問題的推動(dòng)，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的歷史趨勢。必須弘揚(yáng)法治精神，使法治理念和干部人事法規(guī)制度深入人心，成為廣大干部自覺遵循和群眾監(jiān)督的制度工具。要完善干部人事法治體系，實(shí)施有步驟的“立法改造”計(jì)劃，將繁雜的干部人事管理規(guī)范納入國家立法體系和黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。要落實(shí)從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部的要求，既要依法從嚴(yán)選拔任用、考核評價(jià)和管理監(jiān)督干部，確保干部工作始終在法治軌道上運(yùn)行，又要積極總結(jié)中國特色社會主義人事制度改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是對富有中國特色的民主推薦、干部考察、人事醞釀、民主決策等干部選任程序機(jī)制，以及干部職務(wù)升降、交流、考核、監(jiān)督、管理、激勵(lì)和保障等管治經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃地加以法治化改造，確保人事制度法治化改革繼承優(yōu)良?xì)v史傳統(tǒng)，又不斷開拓創(chuàng)新，形成不同于西方但超越西方的中國特色人事管理制度和法治化治理體系，為深入推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政提供堅(jiān)強(qiáng)的組織干部保障。

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責(zé)任編輯：周延云

On Reform of the Legalization of Official Personnel System

Pang Feng1,2

(1. School of Law and Political Science, Lingnan Normal University, Zhanjiang 524048, China;2. School of Law, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

The legalization of official personnel system is of significance to the system reform in the Communist Party and a major measure for the Party to govern by law. It is the situation the Party faces, the requirement of legal function, and the problems existing in governing practice that make the reform of the legalization of official personnel system inevitable. We must advocate the spirit of the rule by law, construct a sound legal system, appoint, assess and supervise officials according to law, and attach importance to guaranteeing the legitimate rights and interests of officials. The reform of legalization is based on political reality, and promoting the legalization of official personnel system must be led and guided by the Party.

official personnel system; reform of the legalization; political safeguard

2016-06-26

2014年國家社科基金項(xiàng)目《中國共產(chǎn)黨以法治凝聚改革共識研究》(14BDJ034)，2011年重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市干部培養(yǎng)選拔機(jī)制研究”( 2011-ZB09)

龐鋒(1978- )，男，湖南益陽人，嶺南師范學(xué)院法政學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)和法理學(xué)研究。

D912.1

A

1672-335X(2017)01-0090-06