國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問題研究*

鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛

(國(guó)家海洋局 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860)

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問題研究*

鄭苗壯 劉 巖 裘婉飛

(國(guó)家海洋局 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860)

2015年聯(lián)大69/292號(hào)決議決定，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS)的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定。本文通過分析與海洋遺傳資源獲取和惠益分享相關(guān)的《生物多樣性公約》、《名古屋議定書》以及《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》等國(guó)際條約，在定義、范圍、獲取、惠益分享及遵守等方面的經(jīng)驗(yàn)；與劃區(qū)管理工具相關(guān)的特別敏感海域、脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的海域以及生物和生態(tài)學(xué)重要意義的海洋區(qū)域等方面的經(jīng)驗(yàn)；與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在國(guó)際海底管理局、《生物多樣性公約》和南極條約體系等國(guó)際組織下的相關(guān)討論?；谥饕獓?guó)家和利益集團(tuán)的立場(chǎng)和主張，提出我國(guó)應(yīng)做好相關(guān)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，積極參與國(guó)際協(xié)定談判，切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋利益。

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性；養(yǎng)護(hù)；可持續(xù)利用；國(guó)際協(xié)定

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域占全球海洋面積的64%，是人類賴以生存和可持續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域。[1]根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS)，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域包括兩類區(qū)域，一是除沿海國(guó)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外的公海水體；二是國(guó)際海底區(qū)域(“區(qū)域”)，即超出國(guó)家管轄范圍的海床、洋底及其底土。隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，人類對(duì)海洋生物資源的開發(fā)利用強(qiáng)度正在增加，對(duì)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性(Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction, BBNJ)產(chǎn)生威脅。[2]養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用BBNJ得到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，主要利益集團(tuán)、國(guó)際組織、沿海國(guó)以及部分內(nèi)陸國(guó)均給予以高度重視。[3]

2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)(聯(lián)大)決定設(shè)立BBNJ不限成員名額非正式特設(shè)工作組，專門研究BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題。2006年-2015年，聯(lián)大授權(quán)特設(shè)工作組先后召開了9次工作組會(huì)議和2次閉會(huì)期間講習(xí)班，對(duì)UNCLOS框架下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋遺傳資源獲取和惠益分享、劃區(qū)管理工具，包括海洋保護(hù)區(qū)，以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等“一攬子”問題進(jìn)行磋商。2015年，聯(lián)大69/292號(hào)決議決定就BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題，在UNCLOS框架下制定具有法律約束力的國(guó)際協(xié)定(國(guó)際協(xié)定)，并確定國(guó)際協(xié)定談判的基本程序與路線圖。[4]

國(guó)際協(xié)定是一項(xiàng)綜合性的國(guó)際條約，涵蓋海洋遺傳資源獲取及其惠益分享、劃區(qū)管理工具包括海洋保護(hù)區(qū)，以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等問題，是當(dāng)然海洋資源開發(fā)利用與管理領(lǐng)域的重大和前沿問題。國(guó)際協(xié)定以海洋資源和海洋空間利用為調(diào)整對(duì)象，涉及科技、政策、法律、經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域。國(guó)際協(xié)定談判將是UNCLOS生效以來(lái)最重要的談判，制定和實(shí)施國(guó)際協(xié)定將對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際海洋秩序產(chǎn)生重要影響。本文試圖通過分析與海洋遺傳資源相關(guān)的《生物多樣性公約》(Conservation on Biological Diversity, CBD)、《名古屋議定書》(Nagoya Protocol, NP)以及《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》(the International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture, ITPGRFA)等與遺傳資源獲取和惠益分享相關(guān)國(guó)際條約在定義、范圍、獲取、惠益分享及遵守等方面的經(jīng)驗(yàn)；與劃區(qū)管理工具相關(guān)的國(guó)際海事組織指定的特別敏感海域、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織指定的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的海域和生物多樣性公約描述的生物和生態(tài)學(xué)重要意義的海洋區(qū)域等方面的經(jīng)驗(yàn)；與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在CBD、南極條約體系和國(guó)際海底管理局等國(guó)際組織下的相關(guān)討論，結(jié)合國(guó)際協(xié)調(diào)的談判態(tài)勢(shì)，提出我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略。

一、海洋遺傳資源的獲取和惠益分享

海洋生物遺傳資源的獲取和惠益分享是各方關(guān)心的主要問題之一，[5]也是國(guó)際協(xié)定談判的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。解決該問題的關(guān)鍵是如何確保對(duì)海洋遺傳資源研發(fā)產(chǎn)生的利益惠及國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用工作。UNCLOS沒有關(guān)于海洋遺傳資源的具體規(guī)定，關(guān)于遺傳資源獲取和惠益分享相關(guān)的法律制度主要體現(xiàn)在CBD、NP和ITPGRFA等國(guó)際文書中，這些文書對(duì)海洋遺傳資源管理不具有普適性，但相關(guān)法律條款對(duì)制定海洋遺傳資源的獲取和惠益分享制度仍具有借鑒意義。

(一)海洋遺傳資源的范圍

國(guó)際協(xié)定的管轄范圍越清晰，在實(shí)踐中與其他國(guó)際法律文書的重疊和沖突的可能性越小。海洋遺傳資源的范圍可分為時(shí)間范圍、地理范圍及對(duì)象范圍三個(gè)方面。一是時(shí)間范圍，CBD、NP和ITPGRFA均未對(duì)時(shí)間范圍做出規(guī)定。根據(jù)《維也納條約法公約》第28條確立的“法不溯及既往”原則，除非締約國(guó)賦予某一《條約》追溯力，否則該《條約》不適用于追溯力規(guī)定。此外，《條約》無(wú)法追溯締約國(guó)宣布《條約》生效以前發(fā)生的任何行動(dòng)或事實(shí)和《條約》生效以前已經(jīng)不復(fù)存在的情況。CBD適用于某一締約國(guó)批準(zhǔn)NP生效之后所獲取的遺傳資源及其傳統(tǒng)知識(shí)，不適用于在CBD生效之前所獲取的遺傳資源及其傳統(tǒng)知識(shí)。在CBD生效之后，但在NP生效之前取得的新的和持續(xù)性的利用遺傳資源及其傳統(tǒng)知識(shí)引起的惠益分享，這部分仍未解決。[6]同樣，在國(guó)際協(xié)定生效前獲取的海洋遺傳資源，在UNCLOS生效后的再次開發(fā)利用問題，以及在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的遺傳資源是否包括傳統(tǒng)知識(shí)，是海洋遺傳資源談判中應(yīng)當(dāng)解決的重點(diǎn)問題。

二是地理范圍，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域包括公海和“區(qū)域”，與CBD存在地理上的重疊，但與NP和ITPGRFA沒有沖突。CBD第4條(b)款規(guī)定，在該國(guó)管轄或控制下開展的過程和活動(dòng)，不論其影響發(fā)生在何處，此種過程和活動(dòng)可位于該國(guó)管轄區(qū)內(nèi)，也可在該國(guó)管轄區(qū)外。因此，CBD締約國(guó)管轄或控制下開展的公?；蚝４?、洋底及其底土中開展海洋遺傳資源獲取活動(dòng)，原則上也可受CBD管轄。NP在第3條只參考CBD第15條的范圍，即僅限于國(guó)家管轄內(nèi)的區(qū)域。ITPGRFA的適用對(duì)象是基于國(guó)家主權(quán)下糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源，不涉及國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域。此外，關(guān)于來(lái)源地不明、跨國(guó)家管轄內(nèi)外海域的遺傳資源等問題也是國(guó)際協(xié)定談判的重點(diǎn)。

三是對(duì)象范圍，海洋遺傳資源的利用對(duì)象包括具有遺傳功能單元的遺傳材料，以及是否涵蓋不具有遺傳功能單元的生物化學(xué)組分(衍生物)，是關(guān)于海洋遺傳資源討論的焦點(diǎn)。目前，遺傳資源的利用活動(dòng)不再僅限于狹義的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)，還沿伸到食品、化妝品、保健品和農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。在CBD中，遺傳資源是指具有實(shí)際或潛在價(jià)值的遺傳材料，而遺傳材料是指來(lái)自植物、動(dòng)物、微生物或其他來(lái)源的任何含有遺傳功能單位的材料。CBD與ITPGRFA的對(duì)象都為含有遺傳功能單位的材料，但I(xiàn)TPGRFA更具體，包括ITPGRFA附錄I的39種作物和29種飼草。NP第2條采用了“利用遺傳資源”、“生物技術(shù)”及“衍生物”等一系列術(shù)語(yǔ)，明確不僅限于能夠表現(xiàn)生物遺傳性狀的功能基因，還包括了經(jīng)新陳代謝產(chǎn)生的和自然生成的“衍生物”，即使其不具備遺傳功能單元，NP在CBD的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了遺傳資源的利用范圍。[7]

表1 CBD、NP和ITPGRFA的管轄范圍

(二)海洋遺傳資源的獲取

確定遺傳資源的所有權(quán)人是為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源獲取和惠益分享制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。CBD、NP和ITPGRFA均確認(rèn)遺傳資源的國(guó)家主權(quán)原則，各國(guó)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的遺傳資源持有“人類共同繼承的遺產(chǎn)”和“自由獲取”兩種觀點(diǎn)。堅(jiān)持人類共同繼承遺產(chǎn)原則的學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的遺傳資源采取“先到先得”的做法，可能會(huì)損害海洋環(huán)境以及海洋生物多樣性的可持續(xù)利用，發(fā)達(dá)國(guó)家在不分享利用遺傳資源產(chǎn)生惠益的情況下開發(fā)遺傳資源，有違公平原則。UNCLOS第Ⅺ部分規(guī)定，“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承的遺產(chǎn)，資源是指“區(qū)域”內(nèi)在海床及其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，并未明確指出包括遺傳資源。將人類共同繼承的遺產(chǎn)原則適用于“區(qū)域”內(nèi)的遺傳資源，其法律地位是首要障礙。

堅(jiān)持公海自由的學(xué)者認(rèn)為，遺傳資源獲取是一次性的，幾乎不會(huì)影響獲取區(qū)域的海洋環(huán)境及其生物多樣性，不需要建立新的法律制度施加管制。建立相關(guān)獲取制度將不利于海洋科學(xué)研究，臃腫的管理機(jī)構(gòu)和繁瑣的獲取程序會(huì)阻礙海洋科技創(chuàng)新。UNCLOS第87條規(guī)定公海對(duì)所有國(guó)家開放，并規(guī)定了公海自由的具體內(nèi)容及限制條件。公海自由應(yīng)由所有國(guó)家行使，但須適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的利益，并適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利。公海自由的列舉項(xiàng)并不是排他的，公海自由也涵蓋其他尚不能預(yù)見的使用方式，包括“生物勘探”。公海自由原則適用的范圍可以擴(kuò)展至專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的上覆水層的海洋遺傳資源。

CBD、NP和ITPGRFA關(guān)于獲取的規(guī)定也不盡相同，NP對(duì)獲取用途進(jìn)行了規(guī)定，要求區(qū)分用途，而ITPGRFA的制訂目的本身，就是便利對(duì)以保障糧食安全為目的的獲取活動(dòng)，這一經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。CBD并沒有對(duì)“獲取”進(jìn)行界定，只是在第15條規(guī)定，獲取應(yīng)按照共同商定條件，并須經(jīng)提供這種資源的締約國(guó)事先知情同意，除非該締約國(guó)另有決定。有些國(guó)家在其國(guó)內(nèi)立法中通過界定“遺傳資源”或者界定獲取受到管制的地理區(qū)域來(lái)闡釋該術(shù)語(yǔ)，但都沒有對(duì)構(gòu)成獲取的實(shí)際活動(dòng)進(jìn)行說(shuō)明。NP規(guī)定“為了利用遺傳資源的獲取”需要經(jīng)事先知情同意，其中“利用”包括商業(yè)化和非商業(yè)化兩種用途。[8]事先知情同意要求遺傳資源獲取申請(qǐng)者應(yīng)在其生物開發(fā)活動(dòng)開展之前的合理期限內(nèi)尋求相關(guān)主體的同意，在這段時(shí)間內(nèi)相關(guān)主體可以根據(jù)獲取申請(qǐng)者以合理方式提供的信息做到全面知情，并以特定格式就獲取申請(qǐng)者的獲取與惠益分享安排作出明確的、肯定的授權(quán)。[9]在用途不明的情況下的獲取仍將遵照國(guó)內(nèi)立法或監(jiān)管要求，但可以免除事先知情同意的要求。如果提供國(guó)不存在獲取和惠益分享立法或規(guī)范性要求，其就無(wú)法要求利用國(guó)制定和實(shí)施遵守提供國(guó)關(guān)于獲取和惠益分享的國(guó)內(nèi)立法或規(guī)范性要求。[10]

ITPGRFA第12條規(guī)定了多邊系統(tǒng)中糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源的便利獲取，以及方便獲取的《標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)定》。從多邊系統(tǒng)獲取遺傳資源是無(wú)償?shù)模荒苁杖」芾碣M(fèi)，但不應(yīng)超出所涉及的最低成本或構(gòu)成隱性獲取費(fèi)。便利獲取方不限于國(guó)家，也包括締約國(guó)管轄范圍內(nèi)的自然人或法人。提供便利獲取機(jī)會(huì)的條件主要包括用途的專門性和明確性，收取費(fèi)用的低廉性，信息提供的全面性，獲取者知識(shí)產(chǎn)權(quán)的非絕對(duì)性，提供者自愿性以及合法性等內(nèi)容。在出現(xiàn)糧食安全和人體健康等危及公共安全的特殊情況時(shí)，也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)簡(jiǎn)化獲取程序確保公眾利益得到維護(hù)，但不包括化學(xué)、醫(yī)藥和其他超出糧食和動(dòng)物飼料的工業(yè)應(yīng)用。

表2 CBD、NP及ITPGRFA的獲取方式

(三)海洋遺傳資源的惠益分享

確定惠益分享的類型是確保開發(fā)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源產(chǎn)生惠益得到公平公正分享的基礎(chǔ)?；菀娣窒硪胶夥窒砗屠玫年P(guān)系，使其既不能挫傷商業(yè)化利用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，又不能妨礙海域科學(xué)研究、投資和創(chuàng)新。采取的方案以既能實(shí)現(xiàn)獲取和惠益分享，又不妨礙研究和商業(yè)開發(fā)為宜。對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源的來(lái)源披露及其知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用進(jìn)行監(jiān)督，從而對(duì)披露要求、惠益的分配方式，包括惠益分享的性質(zhì)、惠益分享的相關(guān)活動(dòng)、受惠者、惠益分配的法律依據(jù)以及分配模式等具體問題充是建立惠益分享機(jī)制的必要途徑。

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源惠益分享目前還處于空白，主要還是參考CBD、NP和ITPGRFA的相關(guān)規(guī)定。CBD第15條第7款規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)采取措施“以期與提供遺傳資源的締約國(guó)公平分享研究和開發(fā)此種資源的成果以及商業(yè)和其它方面利用此種資源所獲的利益。這種分享應(yīng)按照共同商定的條件?！钡虲BD有效實(shí)施的“公平合理”、“成果和開發(fā)”以及“利用遺傳資源所獲的惠益”關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)沒有界定，也沒有指明惠益分享的主要受益群體，爭(zhēng)端主要通過談判、斡旋、調(diào)解，以及仲裁和上訴國(guó)際法庭等強(qiáng)制性解決方式。NP更加明確地規(guī)定了公正和公平的惠益分享的對(duì)象是“利用遺傳資源以及嗣后的應(yīng)用和商業(yè)化所產(chǎn)生的惠益”，惠益主要由遺傳資源提供者代表締約國(guó)應(yīng)該依照共同商定條件分配，有貨幣和非貨幣性惠益兩種形式，包括但不僅限于附件1所列惠益形式，其中包含知識(shí)產(chǎn)權(quán)。此外，NP沒有涉及與最終成品有關(guān)的惠益分享，也未建立全球多邊惠益分享系統(tǒng)的具體實(shí)施措施，惠益分享爭(zhēng)端需要根據(jù)提供國(guó)和使用國(guó)按照事先商定的關(guān)于解決爭(zhēng)端的條款進(jìn)行處理。

ITPGRFA主要目的不是商業(yè)化惠益的分享，而是保障糧食安全，規(guī)定的多邊系統(tǒng)中的惠益分享受益方可以是持有遺傳資源的締約國(guó)國(guó)家政府及其自然人、法人，包括農(nóng)民和國(guó)際農(nóng)業(yè)研究中心，惠益分享形式以非貨幣性為主，主要包括促進(jìn)信息共享，便利技術(shù)的獲取和加強(qiáng)提供國(guó)能力建設(shè)等。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)定》，要求獲取方分享因商業(yè)化后獲得的惠益，獲取方應(yīng)向由主管機(jī)構(gòu)設(shè)立的國(guó)際基金支付資金。對(duì)獲取的原始材料、遺傳資源不得提出限制其方便獲得任何知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利的要求，如果限制對(duì)研發(fā)出的產(chǎn)品作進(jìn)一步的研究和育種，那么惠益分享是強(qiáng)制性的要求。[11]爭(zhēng)端解決幾乎照搬了CBD第27條規(guī)定的爭(zhēng)議解決程序，即爭(zhēng)端雙方通過談判、斡旋、調(diào)解，以及仲裁和上訴國(guó)際法庭等方式解決；但當(dāng)獲取方?jīng)]有履行其義務(wù)，而提供方又放棄或拒絕啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序，按照ITPGRFA管理機(jī)構(gòu)通過的《第三方受益人程序》及其《調(diào)解規(guī)則》解決，由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序，以便實(shí)現(xiàn)多邊系統(tǒng)自身的利益。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源的惠益分享，也可能主要是促進(jìn)與海洋遺傳資源的勘探、保護(hù)和研究有關(guān)的數(shù)據(jù)和研究成果共享、能力建設(shè)及科學(xué)合作，而不是建立貨幣化的惠益分享制度。

表3 CBD、NP及ITPGRFA的惠益分享方式

二、劃區(qū)管理工具

海洋劃區(qū)管理工具作為養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性的重要手段，是基于生態(tài)系統(tǒng)方法，協(xié)調(diào)國(guó)際海事組織和區(qū)域漁業(yè)組織等部門基于區(qū)域的管理措施，整合在生態(tài)上協(xié)調(diào)一致的海洋保護(hù)區(qū)。根據(jù)UNCLOS第89條規(guī)定，任何國(guó)家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下，即任何國(guó)家不能單方面在公海建立海洋保護(hù)區(qū)，并要求懸掛其他國(guó)家旗幟的船舶必須遵守。但根據(jù)UNCLOS第117條、第118條、第192、第194條和第197條的規(guī)定，各國(guó)在行使各項(xiàng)公海自由權(quán)利時(shí)，有義務(wù)為保護(hù)和保全海洋環(huán)境以及養(yǎng)護(hù)公海海洋生物資源進(jìn)行合作。

國(guó)際海事組織(IMO)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)和CBD等在其管理領(lǐng)域，提出了不同類型、用途的敏感區(qū)和脆弱區(qū)，從各部門、行業(yè)推動(dòng)全球海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(一)特別敏感海域

特別敏感海域是指公認(rèn)在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面具有特殊屬性，且容易遭受海上活動(dòng)帶來(lái)的損害，從而需要通過國(guó)際海事組織采取特別措施加以保護(hù)的區(qū)域。IMO于1991年通過了關(guān)于“特殊區(qū)域和特別敏感海區(qū)指定導(dǎo)則”的大會(huì)決議(A.720(17))。此后，該導(dǎo)則經(jīng)過了3次修訂，2005年通過的“經(jīng)修訂的特別敏感海區(qū)鑒定和指定導(dǎo)則”(A.982(24))是目前最新版本。特別敏感海域在地理范圍方面沒有明確的界定，IMO成員國(guó)政府提出的特別敏感海域申請(qǐng)可以包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海，甚至海峽。指定特別敏感海域，一是要符合生態(tài)學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化、科學(xué)研究和教育等三類17項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)，二是容易遭受國(guó)際海運(yùn)活動(dòng)帶來(lái)的損害，三是必須至少有一項(xiàng)具有公認(rèn)法律基礎(chǔ)的保護(hù)措施可以被IMO批準(zhǔn)和實(shí)施。在特別敏感海域所采取的相關(guān)保護(hù)措施，限于(1)IMO現(xiàn)有文件框架內(nèi)的措施；(2)IMO現(xiàn)有法律文件中尚未涵蓋，但可以通過修改或指定新的法律文件使其具有法律基礎(chǔ)的措施；(3)根據(jù)UNCLOS第211條第(6)款通過的保護(hù)措施。為以防止、減輕或消除威脅或已確認(rèn)的脆弱性，申請(qǐng)國(guó)可以依法實(shí)施包括強(qiáng)制性船舶通報(bào)制度、禁止船舶停靠水域等相關(guān)保護(hù)措施，但不能拓展到其他領(lǐng)域，如漁業(yè)或采礦等海洋活動(dòng)。

IMO是唯一負(fù)責(zé)指定PSSA和批準(zhǔn)相關(guān)保護(hù)措施的國(guó)際機(jī)構(gòu)，具體工作由下設(shè)的海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)協(xié)調(diào)開展，已在全球指定14個(gè)PSSA，且全部在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)。指定PSSA擴(kuò)大了沿海國(guó)對(duì)船舶通行的管轄權(quán)，但不能違背UNCLOS的框架下對(duì)船舶航行的一般國(guó)際規(guī)則和相關(guān)規(guī)定。但I(xiàn)MO下的MEPC通過的第133(53)號(hào)決議指定托雷斯海峽為大堡礁特別敏感海域的延伸部分，澳大利亞政府以該決議為依據(jù)發(fā)布了8/2006號(hào)航行通告，決定在托雷斯海峽實(shí)施強(qiáng)制引航。

IMO作為海運(yùn)領(lǐng)域的國(guó)際組織，其在組織框架內(nèi)通過的決議一方面只應(yīng)對(duì)該組織的成員有一定的拘束力，同時(shí)，由于決議的效力不同于條約或國(guó)際習(xí)慣，即使對(duì)于國(guó)際海事組織成員國(guó)也并不具有法律拘束力。指定PSSA屬于IMO決議，根據(jù)IMO憲章，決議是不具有法律約束力，相關(guān)保護(hù)措施也是軟法。但相關(guān)保護(hù)措施的法律基礎(chǔ)多為成員國(guó)之間已經(jīng)達(dá)成(或者將要達(dá)成)的國(guó)際公約、規(guī)則等，符合“一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”時(shí)，該措施就具有強(qiáng)制性。

(二)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的海域

2004年開始，公海深海漁業(yè)管理問題在聯(lián)合國(guó)大會(huì)作為重要議題進(jìn)行了多次討論，通過了若干決議，呼吁加強(qiáng)公海底層漁業(yè)管理。為以可持續(xù)的方式管理魚類種群和保護(hù)包括海底山脈、熱液噴口和冷水珊瑚在內(nèi)的VME，使它們不受毀滅性捕撈法的損害，2006年聯(lián)大第61/105號(hào)決議明確提出了監(jiān)管深海底層漁業(yè)的要求，以及制定深海漁業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，以便協(xié)助各國(guó)和區(qū)域漁業(yè)組織持續(xù)地管理深海漁業(yè)。[12]該決議適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，避免深海底層漁業(yè)活動(dòng)損害VME。根據(jù)UNCLOS及其《1995年聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》等國(guó)際法以及聯(lián)大第61/105號(hào)決議的要求，2009年FAO制定了《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》(簡(jiǎn)稱“國(guó)際準(zhǔn)則”)，[13]從技術(shù)層面著手解決公海底層漁業(yè)管理，確保深海生物資源的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，防止對(duì)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)(Vulnerable marine ecosystem，簡(jiǎn)稱“VME”)的重大不利影響。國(guó)際準(zhǔn)則雖屬于自愿性準(zhǔn)則，但遭到國(guó)際水產(chǎn)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)的強(qiáng)烈抵制，該聯(lián)合會(huì)反對(duì)在全球公海暫?；蚪沟淄暇W(wǎng)漁業(yè)。

VME是易受干擾、恢復(fù)很慢或可能永遠(yuǎn)得不到恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)，脆弱性涉及某一種群、群落或棲息地受到短期或長(zhǎng)期干擾后將發(fā)生重大改變的可能性，及其受干擾后恢復(fù)和在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)恢復(fù)的可能性，這些可能性又關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)本身的特征，尤其是在生物及其結(jié)構(gòu)方面。對(duì)種群、群落和棲息地的脆弱性的評(píng)估，必須針對(duì)各種具體的威脅進(jìn)行；某些特征，特別是脆弱性或稀少性，可能對(duì)于大多數(shù)類型的干擾來(lái)說(shuō)都是脆弱的。但不同種群、群落和棲息地的脆弱性可能有很大的差異，這取決于所使用的漁具或受到的干擾類型，海洋生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)取決于其脆弱性、受威脅的可能性和減輕該威脅的手段。指定VME基于預(yù)警方法和生態(tài)系統(tǒng)方法，強(qiáng)調(diào)管理決策的科學(xué)基礎(chǔ)及其影響，重視深海漁業(yè)對(duì)VME影響的認(rèn)知和評(píng)估，并綜合考慮包括漁業(yè)產(chǎn)業(yè)問題在內(nèi)的各方面因素，積極推進(jìn)認(rèn)識(shí)上的共識(shí)和數(shù)據(jù)信息的傳播與共享。

在全球海洋已建立具有管理功能的區(qū)域性漁業(yè)組織20個(gè)，基本覆蓋了公海的主要漁業(yè)區(qū)域。區(qū)域漁業(yè)組織重點(diǎn)對(duì)深海底拖網(wǎng)采取關(guān)閉或暫時(shí)關(guān)閉措施，限制漁船的漁獲量和作業(yè)范圍，但必須符合國(guó)際法的規(guī)定。加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)活動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督，收集數(shù)據(jù)以評(píng)估底拖網(wǎng)對(duì)VME的影響。沿海國(guó)和區(qū)域漁業(yè)組織酌情合作，根據(jù)VME標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估全球海洋資源，在沒有區(qū)域漁業(yè)組織的海域加快建立管理組織，并要求沿海國(guó)實(shí)施并制定相應(yīng)的國(guó)家政策和法律，以加強(qiáng)深海漁業(yè)管理，包括保護(hù)VME。同時(shí)，還注意到發(fā)展中國(guó)家的特殊要求，尤其是滿足發(fā)展中國(guó)家在財(cái)政、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科學(xué)合作等方面的需要。

(三)生物和生態(tài)學(xué)重要意義的海洋區(qū)域

CBD締約國(guó)高度關(guān)注BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題，要求到2020年使10%的沿海和海洋區(qū)域得到有效養(yǎng)護(hù)。2004年CBD第7次締約國(guó)大會(huì)提出包括了關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)和公海生物多樣性保護(hù)的在內(nèi)的海洋生物多樣性新議題。2008年CBD第9屆締約國(guó)大會(huì)通過“用于確定公海水域和深海生境中需要保護(hù)的具有生態(tài)和生物學(xué)重要意義海洋區(qū)域的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”，用于查明需要保護(hù)的具有生態(tài)和生物重要性的海洋區(qū)域(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，EBSA)；描述EBSAs不涉及法律和管理問題，只是科學(xué)和技術(shù)層面的工作。2010年第10次締約國(guó)大會(huì)要求執(zhí)行秘書組織一系列區(qū)域研討會(huì)，描述符合EBSMAs的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域。秘書處編寫了關(guān)于EBSAs的培訓(xùn)手冊(cè)/模塊，組織覆蓋太平洋、大西洋、印度洋和北冰洋區(qū)域研討會(huì)。截至目前，CBD秘書處已經(jīng)完成207處符合EBSAs標(biāo)準(zhǔn)的海域的描述工作，其中有74處涉及國(guó)家管轄范圍外海域，覆蓋面積達(dá)到全球海洋面積的90%。

EBSAs進(jìn)程也不涉及任何經(jīng)濟(jì)或法律問題，僅只是一項(xiàng)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)。EBSAs標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)進(jìn)程不損害沿海國(guó)的主權(quán)，對(duì)其領(lǐng)海享有主權(quán)、以及對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架享有主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，以及其他國(guó)家在這些區(qū)域享有的權(quán)利，EBSAs進(jìn)程的成果不損害沿海國(guó)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)，或其他國(guó)家的權(quán)利。對(duì)符合EBSAs標(biāo)準(zhǔn)海洋區(qū)域的描述并不意味著對(duì)于任何國(guó)家、或其當(dāng)局的法律地位，或?qū)τ谄浜Ｉ蟿澖?，表示任何意見。依照《生物多樣性公約》對(duì)符合具有EBSAs標(biāo)準(zhǔn)的海洋區(qū)域的描述，在任何情況下都不得使未自愿查明這些區(qū)域的國(guó)家承擔(dān)責(zé)任或承諾。CBD建議沿海國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)立法及其相關(guān)程序，開展描述其國(guó)家管轄區(qū)域內(nèi)符合EBSAs標(biāo)準(zhǔn)、或符合其他國(guó)內(nèi)國(guó)際商定的兼容和補(bǔ)充性的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)的情況，并希望沿海國(guó)和國(guó)際組織在開展海洋功能區(qū)劃或海洋空間規(guī)劃、以及建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，利用與EBSAs進(jìn)程有關(guān)的科學(xué)信息。在EBSAs描述工作為基礎(chǔ)，未來(lái)可能進(jìn)一步開展對(duì)符合EBSAs標(biāo)準(zhǔn)海洋區(qū)域的人類活動(dòng)的類型、程度以及所涉海域生物多樣性的現(xiàn)況進(jìn)行科學(xué)和技術(shù)分析。

描述EBSAs科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)程的影響力在不斷擴(kuò)大，部分沿海國(guó)和相關(guān)國(guó)際組織紛紛投入到相關(guān)進(jìn)程工作中，一定程度上表明了各方對(duì)EBSAs有關(guān)工作的認(rèn)可和重視，將是公海保護(hù)區(qū)選劃的重要備選方案。[3]從CBD的討論情況來(lái)看，聯(lián)大在處理國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性問題方面的中心作用，UNCLOS是一切海上活動(dòng)的法律框架，CBD為聯(lián)大BBNJ問題的磋商提供科學(xué)和技術(shù)支持，EBSAs作為公海保護(hù)區(qū)選劃重要的備選方案。但是，從實(shí)際效果來(lái)看，關(guān)于EBSAs的討論內(nèi)容已涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相關(guān)問題，嚴(yán)重超出了CBD締約方大會(huì)的授權(quán)，以及CBD法律規(guī)定的內(nèi)容。

三、環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的重要工具，得到國(guó)際社會(huì)的普遍接受和認(rèn)可。但就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域而言，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一個(gè)新興領(lǐng)域，對(duì)該問題規(guī)制的研究很少。在制定國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的全球行動(dòng)中，UNCLOS第204條-第206條構(gòu)成了執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本框架。但是，UNCLOS僅僅對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出一般性規(guī)定，即要求沿海國(guó)在其管轄或控制下的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的影響時(shí)，應(yīng)對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。公約規(guī)定的義務(wù)不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，所以很難保證各國(guó)都能遵守在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定。此外，也并未就環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，如海洋運(yùn)輸、海洋漁業(yè)、海洋傾廢、海洋科學(xué)研究和鋪設(shè)海底電纜和管道等傳統(tǒng)海洋活動(dòng)，以及海洋施肥、碳封存、深海旅游和海洋生物資源的勘探開發(fā)等新興海洋活動(dòng)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的危害程度，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序和標(biāo)準(zhǔn)等。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)其對(duì)象是可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的人類的擬議活動(dòng)，其目的是為了保護(hù)環(huán)境，控制并最大限度地降低人類活動(dòng)的不利影響。目前，國(guó)際社會(huì)上對(duì)該問題的研究主要集中在國(guó)際海底管理局、CBD和南極條約體系等國(guó)際和區(qū)域組織，圍繞國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)和法律問題展開討論。

(一)國(guó)際海底管理局

國(guó)際海底管理局作為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其相關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。UNCLOS第165條第2款(d)項(xiàng)規(guī)定，國(guó)際海底管理局法律和技術(shù)委員會(huì)應(yīng)就“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響準(zhǔn)備評(píng)價(jià)?！蛾P(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第Ⅺ部分的協(xié)定》進(jìn)一步闡述了對(duì)“區(qū)域”內(nèi)的深海釆礦活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)，其中附件I第7條規(guī)定，對(duì)工作計(jì)劃的審批申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)附有該活動(dòng)的潛在環(huán)境影響評(píng)估以及關(guān)于按照管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序進(jìn)行的海洋學(xué)和環(huán)境基線研究方案的說(shuō)明。

2000年以來(lái)，國(guó)際海底管理局頒發(fā)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》均涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。上述規(guī)章要求法律和技術(shù)委員會(huì)(法技委)制訂并執(zhí)行勘探活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成影響的初步評(píng)估，關(guān)于防止、減少和控制對(duì)海洋環(huán)境的污染和其他危害以及可能造成的影響的提議措施的說(shuō)明。2013年法技委通過《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》(《建議》)，要求在核準(zhǔn)合同形式的勘探工作計(jì)劃之后，并在開始勘探活動(dòng)之前，承包者應(yīng)向管理局提交對(duì)海洋環(huán)境潛在影響的評(píng)估書、對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的監(jiān)測(cè)方案建議書以及相關(guān)的環(huán)境基線數(shù)據(jù)。此外，2012年，國(guó)際海底管理局理事會(huì)審議通過的《克拉里昂-克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計(jì)劃》，還提出需要根據(jù)開發(fā)方案酌情開展累積環(huán)境影響評(píng)估。國(guó)際海底管理局頒布的涉及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定和建議屬于軟法的性質(zhì)，但以保護(hù)海洋環(huán)境的“軟責(zé)任”規(guī)范申請(qǐng)方的勘探開發(fā)行為，為申請(qǐng)方的勘探開發(fā)活動(dòng)提供了環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南，對(duì)其活動(dòng)起到保持秩序、實(shí)際指導(dǎo)作用軟規(guī)制的作用。

(二)《生物多樣性公約》

根據(jù)CBD第4條、第5條和第14條規(guī)定，各締約國(guó)采取環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適當(dāng)程序和安排，以確保在其可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的方案和政策的環(huán)境后果得到適當(dāng)考慮，并在互惠的基礎(chǔ)上開展國(guó)際合作，促進(jìn)通報(bào)、信息交流和磋商。但CBD在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域?qū)芾砣祟惢顒?dòng)的法律授權(quán)有限，僅針對(duì)國(guó)家控制下的活動(dòng)，在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域具有局限性。

CBD將環(huán)境影響評(píng)價(jià)視為實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的的重要手段。自2004年聯(lián)大成立BBNJ特設(shè)工作組開始，CBD締約國(guó)大會(huì)開始討論BBNJ相關(guān)問題。2006年，在第8屆締約國(guó)大會(huì)通過了《關(guān)于涵蓋生物多樣性各個(gè)方面的影響評(píng)估的自愿性準(zhǔn)則》(《準(zhǔn)則》)，該自愿準(zhǔn)則充分考慮了環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同階段的生物多樣性因素問題。在《準(zhǔn)則》的基礎(chǔ)上，于2012年第11屆締約國(guó)大會(huì)核可《海洋和沿海地區(qū)環(huán)境影響評(píng)估和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的自愿性準(zhǔn)則》(《新準(zhǔn)則》)。

《新準(zhǔn)則》特別考慮了國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的復(fù)雜環(huán)境，并強(qiáng)調(diào)在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，就實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配方面的公平性、評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、分配環(huán)境成本以及在成本和效益平衡等4個(gè)方面具有挑戰(zhàn)性?！缎聹?zhǔn)則》在一定程度上解決了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)問題，但僅屬于技術(shù)性文件，為締約國(guó)和非締約國(guó)在制定和執(zhí)行各自的影響評(píng)價(jià)工具和程序方面提供參考，不具有法律約束力，無(wú)法確保各方按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

(三)南極條約體系

南極環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐主要針對(duì)南極地區(qū)的人類活動(dòng)，《南極條約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(《議定書》)對(duì)南極條約區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。《南極條約》第7條第5款要求需事先公布科學(xué)研究計(jì)劃、南極旅游、一切政府性和非政府性活動(dòng)，以及與此相關(guān)的后勤支援活動(dòng)，以便于將人類活動(dòng)對(duì)南極環(huán)境的不利影響保持在可控制范圍內(nèi)?！蹲h定書》第3條“環(huán)境原則”第2和第3款提出預(yù)警原則，要求對(duì)南極地區(qū)開展的活動(dòng)事先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！蹲h定書》第8條“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”指出了環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的適用范圍，并將活動(dòng)的影響程度分為三個(gè)等級(jí)：(1)幾乎沒有影響；(2)輕微的或是短暫的影響(3)超過輕微的或是短暫的影響?！蹲h定書》附件I“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”概括了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法及相關(guān)責(zé)任，要求在科學(xué)考察、旅游及其他政府或非政府行為開展前，應(yīng)對(duì)該行為對(duì)南極環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)分為三個(gè)階段：初始階段、初步環(huán)境評(píng)估和全面環(huán)境評(píng)估。附件I還規(guī)定《南極條約》框架下的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(Committee for Environmental Protection, CEP)負(fù)責(zé)全面環(huán)境影響評(píng)估草案的審查，由CEP向南極條約協(xié)商國(guó)會(huì)議提供意見是否實(shí)施該擬議活動(dòng)，為締約國(guó)提供關(guān)于執(zhí)行《議定書》的意見和建議。

南極環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序已經(jīng)非常詳細(xì)，但在審查協(xié)商國(guó)的評(píng)價(jià)行為時(shí)仍然可能出現(xiàn)問題。如某一項(xiàng)活動(dòng)被確定只有“相當(dāng)輕微或短暫的影響”，那么可以不做進(jìn)一步的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，該活動(dòng)便可立即進(jìn)行。《議定書》劃分了南極活動(dòng)的環(huán)境影響等級(jí)，但是并沒有對(duì)這三個(gè)等級(jí)的概念進(jìn)行詳細(xì)的解釋。1999年第23屆協(xié)商國(guó)會(huì)議通過的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》，在技術(shù)層面也沒有提供詳細(xì)的指標(biāo)體系來(lái)確定環(huán)境影響的等級(jí)。近年來(lái)，南極協(xié)商國(guó)會(huì)議關(guān)于“短暫的和微小的影響”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的討論也沒有定論，因認(rèn)知的差距以及科學(xué)上的不確定性，關(guān)于此問題的標(biāo)準(zhǔn)各協(xié)商國(guó)之間存在明顯差異。此外，南極地區(qū)的捕鯨、捕海豹、捕魚和應(yīng)急操作在內(nèi)的活動(dòng)，《國(guó)際捕鯨公約》等法律文書另有規(guī)定，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

四、展望

制定并實(shí)施國(guó)際協(xié)定將重構(gòu)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋利益格局，攸關(guān)國(guó)家在深遠(yuǎn)海的戰(zhàn)略利益和布局。各國(guó)對(duì)制定關(guān)于國(guó)際協(xié)定態(tài)度、立場(chǎng)不一，分歧嚴(yán)重，談判將是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的多邊利益博弈。

歐盟和77國(guó)集團(tuán)是制定國(guó)際協(xié)定的主要推動(dòng)者。歐盟是“環(huán)保派”的代表，希望通過出臺(tái)國(guó)際協(xié)定，就公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和運(yùn)行、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施確定全球法律文書，希冀掌控全球海洋治理主導(dǎo)權(quán)。歐盟積累了大量的公海生物多樣性調(diào)查數(shù)據(jù)和信息，在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理方面經(jīng)驗(yàn)豐富，通過多邊國(guó)際平臺(tái)積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，在東北大西洋建有包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，在南極已建立南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)，還與澳大利亞聯(lián)合提交了東南極海洋保護(hù)區(qū)提案。歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求和技術(shù)水平較嚴(yán)格，內(nèi)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相對(duì)統(tǒng)一，試圖通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)設(shè)置綠色壁壘，提高國(guó)家管轄外海洋活動(dòng)的環(huán)境準(zhǔn)入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟在公海保護(hù)區(qū)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等議題上已經(jīng)擬定出相對(duì)完整和成熟的談判方案，可能充當(dāng)談判的急先鋒。

77國(guó)集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家是重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域遺傳資源，希望通過制度設(shè)計(jì)制約發(fā)達(dá)國(guó)家搶先獨(dú)占海洋遺傳資源，爭(zhēng)取在新一輪海洋資源開發(fā)和資源分配中分“一杯羹”。強(qiáng)調(diào)海洋遺傳資源屬于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”，，利用海洋遺傳資源產(chǎn)生的惠益應(yīng)公平公正的分享，反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)等“軟武器”搶占海洋遺傳資源。主張?jiān)趪?guó)家管轄范圍以外區(qū)域進(jìn)行與海洋資源相關(guān)的所有活動(dòng),包括與海洋遺傳資源,應(yīng)為全人類的共同利益而開展,且依據(jù)UNCLOS相關(guān)原則及其關(guān)于海洋科學(xué)研究和“區(qū)域”的條款,主張適用于海洋遺傳資源的制度不應(yīng)等同于公海海洋生物資源的管理制度。77國(guó)集團(tuán)雖然關(guān)注海洋遺傳資源問題，但囿于科學(xué)技術(shù)能力不足，以及內(nèi)部的意見分歧，在談判中的主導(dǎo)權(quán)有限，可能繼續(xù)與歐盟捆綁在一起，共同推動(dòng)國(guó)際協(xié)定的出臺(tái)。但77國(guó)集團(tuán)與歐盟也有分歧，77國(guó)集團(tuán)關(guān)注國(guó)家管轄范圍以外海洋遺傳資源的惠益分享問題，歐盟關(guān)注海洋保護(hù)區(qū)問題，難以相互支持。此外，小島嶼國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家以及內(nèi)陸國(guó)還對(duì)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)、保障發(fā)展中國(guó)家的特殊要求等方面表達(dá)對(duì)BBNJ相關(guān)問題的關(guān)切。

美國(guó)、俄羅斯等海洋強(qiáng)國(guó)是海洋利用派的代表，堅(jiān)決反對(duì)“利益共享”，堅(jiān)持“先到先得、公海自由”，它們不愿對(duì)國(guó)際海洋秩序進(jìn)行重大調(diào)整，希望維持目前相對(duì)寬松的國(guó)際環(huán)境，在現(xiàn)有國(guó)際法律制度框架內(nèi)處理BBNJ相關(guān)問題。利用派國(guó)家主張適用人類共同繼承遺產(chǎn)原則的海洋資源僅為礦產(chǎn)資源，海洋遺傳資源理應(yīng)排除在人類的共同繼承遺產(chǎn)之外，而適用公海自由制度。再者，海洋遺傳資源是一次性獲取，獲取量也很小，一般情況下對(duì)海洋生物多樣性的影響微乎其微?！袄门伞眹?guó)家借助其雄厚的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，已對(duì)全球大洋洋中洋脊和裂谷之熱液口的沉積物和生物樣品都進(jìn)行了較為系統(tǒng)的取樣和研究，基本完成了深海極端環(huán)境科學(xué)研究所必需的原始積累，目前進(jìn)入開發(fā)和商業(yè)化運(yùn)作階段，在該領(lǐng)域占據(jù)話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)地位。在國(guó)際社會(huì)上，主張利用現(xiàn)有的公海自由原則，鞏固和擴(kuò)大在海洋生物多樣性方面取得的利益，反對(duì)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)，以憑借強(qiáng)大的海上實(shí)力，維持在全球海洋的力量投射和戰(zhàn)略布局。在國(guó)內(nèi)政策上，也為了保證在海洋遺傳資源、海洋航運(yùn)等方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過經(jīng)濟(jì)法律等手段鼓勵(lì)本國(guó)的企業(yè)和相關(guān)組織進(jìn)行更深層次的研究和開發(fā)。

國(guó)家管轄范圍以外海域是我建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中必須深度經(jīng)略的戰(zhàn)略空間。中國(guó)作為快速發(fā)展的海洋大國(guó)，談判制定UNCLOS框架下的國(guó)際協(xié)定，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。一方面，國(guó)際協(xié)定的海洋遺傳資源及其惠益分享制度、公海保護(hù)區(qū)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，可能對(duì)我維護(hù)和拓展海洋利益和戰(zhàn)略空間帶來(lái)不利影響。我國(guó)的海洋遺傳資源深海獲取剛剛起步，相關(guān)研究工作還處于追趕階段，后續(xù)開發(fā)剛剛起步；公海保護(hù)區(qū)限制我公海漁業(yè)捕撈、海上航行、海洋科學(xué)研究等海上活動(dòng)，擠壓對(duì)我發(fā)展空間，間接影響我戰(zhàn)略機(jī)遇期，以及海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的具體實(shí)施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)現(xiàn)有的傳統(tǒng)海洋活動(dòng)以及地球工程等新興海洋活動(dòng)，提出高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)要求，從設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、技術(shù)等多環(huán)節(jié)提高海洋活動(dòng)的準(zhǔn)入門檻。

另一方面，隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)和科技水平的快速提升，我國(guó)有機(jī)會(huì)、有能力去主動(dòng)謀劃事關(guān)我安全與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的全球海洋戰(zhàn)略布局。以此為契機(jī)，對(duì)內(nèi)加快海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以海洋科技創(chuàng)新發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)并優(yōu)化我國(guó)海洋利益的全球布局；對(duì)外借助國(guó)際協(xié)定談判，在相關(guān)規(guī)則的制定中，做好參與國(guó)際協(xié)定磋商談判的各項(xiàng)準(zhǔn)備，在積極履行《公約》的同時(shí)，充分展示我負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象和能力；同時(shí)，寓于我國(guó)的利益訴求，使其談判走向基本滿足我國(guó)的戰(zhàn)略利益需求，進(jìn)一步拓展和確保在公海和“區(qū)域”的合法利益。這對(duì)于我以較低成本和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)和拓展我海洋利益和戰(zhàn)略空間，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)都將具有重大意義。

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責(zé)任編輯：周延云

Focal Issues of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction

Zheng Miaozhuang Liu Yan Qiu Wanfei

(Chinese Institute for Marine Affairs, State Oceanic Administration, Beijing 100860, China)

In 2015, according to the UN general assembly resolution 69/L65, an international legally-binding instrument was drafted under the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction. In this paper, the authors analyzed the similarities and differences in definitions, scope, access, benefit-sharing as well as compliance with the Convention on Biological Diversity (CBD), the Nagoya Protocol (NP) and the International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture (ITPGRFA) which are relevant to the access to genetic resources and share the benefits arising from the utilization of such resources. The authors then analyzed the experience concerning area-based management tools related to particularly sensitive sea areas (PSSA), vulnerable marine ecosystem (VME) and ecologically or biologically significant marine areas (EBSAs). Finally, the authors discussed environmental impact assessment which was mainly focused on the International Seabed Authority, CBD, and the Antarctic Treaty system. Based on the position of the main countries and interest groups, China should make relevant preparatory work, actively participate in the negotiations of international instrument, and safeguard our national maritime interests.

marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction; conservation; sustainable use; international instrument

2016-03-23

中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)“十二五”重點(diǎn)項(xiàng)目“公海事務(wù)動(dòng)態(tài)跟蹤研究”；國(guó)家海洋局項(xiàng)目“國(guó)家管轄外海域生物多樣性問題研究”；中國(guó)極地發(fā)展戰(zhàn)略基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)南極活動(dòng)的戰(zhàn)略問題研究”；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“外大陸架劃界對(duì)南海地緣政治的影響路徑和效應(yīng)研究”(41401142)

鄭苗壯(1982- )，男，山東日照人，國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，博士，主要從事海洋政策與管理、海洋法學(xué)研究。

D993.5

A

1672-335X(2017)01-0062-08