基層協(xié)商式治理的運(yùn)行機(jī)制及其制度研究

摘要：立足當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景，課題組結(jié)合基層治理面臨的困境和基層民主政治發(fā)展的現(xiàn)狀，以安吉縣政協(xié)委員工作室為個(gè)案，分析了基層協(xié)商式治理的運(yùn)行機(jī)制及其制度績(jī)效，并在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，探討了協(xié)商式治理中基層民主政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯和路徑。

關(guān)鍵詞：協(xié)商治理；協(xié)商民主；政協(xié)委員工作室

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-6269（2016）02-0057-07

改革開放以來，伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型，一場(chǎng)社會(huì)治理變革在基層悄然興起。這場(chǎng)變革的重要特點(diǎn)是將民主協(xié)商嵌入基層社會(huì)治理，形成了協(xié)商式治理的新機(jī)制。該機(jī)制不僅破解了基層治理的諸多難題，而且為基層民主政治發(fā)展注入了活力。深入研究基層協(xié)商式治理的新機(jī)制，對(duì)推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)關(guān)系的變遷是當(dāng)前基層治理面臨的重大課題

國(guó)家行政權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)退出，降低了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制力，新農(nóng)村自治主體關(guān)系尚未完全定型，致使處理基層公共事務(wù)的集體行動(dòng)難以達(dá)成，基層治理面臨社會(huì)關(guān)系變遷的重大課題。

（一）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新調(diào)整

新中國(guó)建立后，國(guó)家為加快推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和組織體系延伸到了社會(huì)生活的各個(gè)角落，形成了以政治中心、意識(shí)形態(tài)中心和經(jīng)濟(jì)中心高度重合為主要特征的“全能主義”模式。在這一模式下，國(guó)家行政權(quán)力可擴(kuò)展到社會(huì)任何領(lǐng)域，行政機(jī)制成為支撐、推動(dòng)整個(gè)社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)制。伴隨改革開放的不斷深入，國(guó)家與社會(huì)二合一的傳統(tǒng)體制難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)并立、互動(dòng)的新模式是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。這迫切要求政府轉(zhuǎn)變?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色與功能，實(shí)現(xiàn)從“全能型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變意味著市場(chǎng)和社會(huì)必須成為國(guó)家治理的重要力量，國(guó)家必須建立新的利益整合機(jī)制，將政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各利益主體有機(jī)整合起來，形成推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。

（二）城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化

新中國(guó)成立后的一段時(shí)期，國(guó)家在推進(jìn)現(xiàn)代化的過程中利用制度化資源加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)資源“空心化”，削弱了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主發(fā)展能力，影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的總體進(jìn)程。為此，國(guó)家適時(shí)調(diào)整了城鄉(xiāng)關(guān)系，開始實(shí)施以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)而言，國(guó)家從資源汲取者變?yōu)橘Y源給予者，成為推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重要力量。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整對(duì)城鄉(xiāng)政治關(guān)系調(diào)整尤其是國(guó)家與農(nóng)民之間關(guān)系的調(diào)整提出了強(qiáng)烈要求，即必須充分調(diào)動(dòng)各類治理主體的積極性，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理關(guān)系向國(guó)家主導(dǎo)的合作關(guān)系的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）基層治理主體間的新關(guān)系

一方面是政府在基層治理中的角色發(fā)生變化。作為推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的最重要力量，政府通過制度化方式將大量人力、物力和財(cái)力投向農(nóng)村，為農(nóng)村提供基本公共管理和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。另一方面是農(nóng)民在基層治理中的角色發(fā)生變化。隨著思想的進(jìn)一步解放，農(nóng)民的獨(dú)立性、自主性不斷增強(qiáng)。他們要求在基層治理中擁有話語(yǔ)權(quán)，以表達(dá)自身訴求和愿望?；鶎又卫碇黧w之間的關(guān)系變化要求改變以往以行政控制為主要特征的治理方式，推進(jìn)基層治理的多元參與。

二、基層協(xié)商式治理的理論邏輯

黨的十八大以來，民主協(xié)商的地位被提到更高位置。黨的十八大報(bào)告提出要“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性。深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，積極開展基層民主協(xié)商”。開展形式多樣的民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化是重要任務(wù)。2015年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對(duì)推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展做出了全面部署。協(xié)商民主既是應(yīng)對(duì)多元化背景下紛繁復(fù)雜的政治實(shí)踐和社會(huì)現(xiàn)象的工具，也是迎接公共事務(wù)挑戰(zhàn)、處理公共問題的手段。將協(xié)商民主運(yùn)用到基層治理中已成為近年來基層治理實(shí)踐探索的方向。當(dāng)前，探索基層協(xié)商式治理已具備較完善的理論基礎(chǔ)。

（一）中國(guó)傳統(tǒng)文化和政治協(xié)商制度

整個(gè)社會(huì)運(yùn)行中，平等自由、民主協(xié)商、公平公正是政治發(fā)展的最高境界，是社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展、民族振興的基本表征。只有尊重差異、消除沖突，倡導(dǎo)利益主體多元共處，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行和國(guó)家治理的合理性與合法性。我國(guó)傳統(tǒng)文化以儒家“和”文化為內(nèi)在精神和顯著特征，倡導(dǎo)“天下為公”“和而不同”“和為貴”等價(jià)值。這與協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)的求同存異、協(xié)商、包容、維護(hù)公共利益的內(nèi)涵是相通的，與現(xiàn)代民主政治的基本精神是相融的。從我國(guó)傳統(tǒng)政治制度看，盡管皇帝專制制度缺乏平等、民主，但是協(xié)商、討論、批評(píng)和諫議的傳統(tǒng)一直被后世傳襲，如皇帝朝會(huì)制度、諫議制度、監(jiān)察制度和平民議政制度等。傳統(tǒng)文化與政治制度中所蘊(yùn)含的思想內(nèi)涵和實(shí)踐指向，為當(dāng)前探索基層協(xié)商式治理奠定了良好思想基礎(chǔ)。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度

在馬克思主義民主理論的指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士、社會(huì)各界賢達(dá)和廣大人民群眾一道，不斷探索政治協(xié)商、民主合作、共謀國(guó)是的民主實(shí)現(xiàn)形式，極大地深化了社會(huì)主義民主實(shí)踐，形成了以人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度為主要組成部分的中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度貫穿統(tǒng)一戰(zhàn)線的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，蘊(yùn)含豐富的民主協(xié)商資源，是當(dāng)代中國(guó)協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)的核心和價(jià)值指向，是基層協(xié)商式治理的制度源泉和實(shí)踐支撐，為基層協(xié)商式治理提供了重要理論支撐和寬松政治環(huán)境。

（三）群眾觀點(diǎn)和群眾路線

群眾觀點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨及其全體黨員干部必須牢牢把握的觀點(diǎn)。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的生命線和根本工作路線。改革開放以來，多元化的社會(huì)格局導(dǎo)致社會(huì)思想意識(shí)紛繁復(fù)雜。黨在執(zhí)政過程中要避免脫離群眾的危險(xiǎn)，必須擴(kuò)大基層協(xié)商民主。基層協(xié)商式治理的本質(zhì)是對(duì)黨的群眾觀點(diǎn)和群眾路線實(shí)踐的具體化。它推崇黨和各級(jí)政府與群眾之間、干部與群眾之間、群眾之間的社會(huì)協(xié)商對(duì)話，具有民主協(xié)商主體廣泛性、內(nèi)容豐富性和機(jī)制規(guī)范化等優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，要把探索基層協(xié)商式治理作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。

三、安吉縣“政協(xié)委員工作室”的個(gè)案分析

（一）個(gè)案的選擇

一直以來，安吉縣的基層黨政機(jī)構(gòu)齊全，只有人民政協(xié)缺少能將工作延伸到基層的履職平臺(tái)和工作載體，這導(dǎo)致政協(xié)在基層的履職處于懸空運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)?？h政協(xié)委員一年只參加一次政協(xié)全會(huì)，政協(xié)常委一季度只參加一次常委會(huì)。除部分委員參與縣級(jí)政協(xié)組織的視察、調(diào)研等活動(dòng)外，大部分委員在政協(xié)會(huì)議休會(huì)期間，無政協(xié)工作可做。對(duì)此現(xiàn)象，群眾不滿意，委員有意見。這對(duì)政協(xié)和政協(xié)委員的形象帶來了負(fù)面影響。因政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的職能定位不明確，政府在基層社會(huì)治理中存在“越位”“缺位”現(xiàn)象。為協(xié)助政府解決民生問題、化解基層社會(huì)矛盾，安吉縣政協(xié)充分發(fā)揮自身包容各界、聯(lián)系廣泛、人才聚集的優(yōu)勢(shì)，利用政協(xié)委員來自不同行業(yè)、代表不同階層的特點(diǎn)，建立了一個(gè)通民情、解民意的窗口——政協(xié)委員工作室（以下簡(jiǎn)稱“工作室”）。自2009年運(yùn)行以來，工作室在服務(wù)民生、協(xié)助基層治理方面發(fā)揮了積極作用，成為地方政府與群眾溝通的重要橋梁、重要渠道。

（二）工作室的運(yùn)行機(jī)制

1.制度性要素，即工作室的權(quán)限與職責(zé)在政協(xié)履職中的結(jié)構(gòu)配置。一是工作室的定位。工作室站在客觀公正的角度監(jiān)督政府、反映社情民意，既不是職能部門，也不是法律部門、信訪部門。在責(zé)任主體設(shè)置上，工作室不是縣政協(xié)的下派組織，而是政協(xié)委員為更好地履職為民、服務(wù)民生，在縣政協(xié)的支持和引導(dǎo)下，自愿申辦、自主運(yùn)作的履職平臺(tái)。工作室在縣政協(xié)的指導(dǎo)下獨(dú)立運(yùn)作，完全體現(xiàn)了委員的主體能動(dòng)作用。二是工作室的人選標(biāo)準(zhǔn)。工作室的委員必須具備較高社會(huì)知名度和群眾威信，具有一定的專業(yè)理論知識(shí)和群眾工作經(jīng)驗(yàn)，了解國(guó)家和地方的方針政策，熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本情況。工作室工作是一項(xiàng)純粹的義務(wù)勞動(dòng)，沒有任何物質(zhì)報(bào)酬，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持，這對(duì)委員的工作熱情和吃苦耐勞、無私奉獻(xiàn)精神提出了較高要求。三是工作室的運(yùn)作規(guī)范。首先是制定《工作室管理辦法》。設(shè)立工作室既可由政協(xié)委員個(gè)人申報(bào)，也可由黨派、界別、委組集體申報(bào)。申報(bào)程序包括提出書面申請(qǐng)、實(shí)地考察調(diào)研、制定工作方案、主席會(huì)議決定、報(bào)紙電視公布、正式掛牌成立等環(huán)節(jié)?？h政協(xié)成立工作室領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政協(xié)秘書長(zhǎng)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？h政協(xié)各專門委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“專委會(huì)”）和辦公室負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)落實(shí)?？h政協(xié)辦公室具體負(fù)責(zé)保障后勤工作。工作場(chǎng)地由辦公室、提案委和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)落實(shí)?？h政協(xié)提案委具體負(fù)責(zé)對(duì)工作室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。工作室按照《政協(xié)章程》的有關(guān)規(guī)定和自身職責(zé)的具體要求開展工作。其次是制定《工作室工作職責(zé)》。定期接待群眾來訪，收集、登記、整理社情民意；不定期召開群眾代表座談會(huì)，聽取意見和建議；調(diào)查研究群眾反映強(qiáng)烈和普遍關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，以提案、信息、調(diào)研報(bào)告等形式向政府及其有關(guān)部門提出意見建議，并及時(shí)反饋；協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門解決群眾反映的問題，對(duì)目前一時(shí)難以解決的問題，約請(qǐng)有關(guān)部門向當(dāng)事人作出說明。再次是制定《工作室工作制度》。建立定期接待制度、走訪群眾制度、登記存檔制度、結(jié)果反饋制度、總結(jié)匯報(bào)制度。定期接待制度，即每周安排不少于半天的接待時(shí)間，傾聽民聲、了解民情、反映民意、關(guān)注民生。走訪群眾制度，即以平時(shí)走訪和重點(diǎn)走訪相結(jié)合的方式經(jīng)常走訪群眾，傾聽群眾意見、建議和要求。登記存檔制度，即做好來訪、來信、來電登記工作，如實(shí)反映群眾意見建議，做好相關(guān)材料的整理、歸檔。結(jié)果反饋制度，即對(duì)群眾反映的社情民意辦理結(jié)果及時(shí)向當(dāng)事人反饋?？偨Y(jié)匯報(bào)制度，即工作室工作開展情況在年終以書面形式向縣政協(xié)匯報(bào)。四是工作室的支持保障措施。作為一項(xiàng)新生事物，工作室在探索之初就得到了安吉縣政協(xié)的大力支持和指導(dǎo)。縣政協(xié)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)的支持，幫助工作室協(xié)調(diào)辦公場(chǎng)所，選擇群眾較集中、交通通訊便利的辦公場(chǎng)地，承擔(dān)工作室辦公用品、電話通訊等費(fèi)用，協(xié)助工作室制定完善工作規(guī)程和管理制度。

2.過程性要素，即工作室的運(yùn)作流程。一是收集信息。民意信息主要來自3個(gè)方面：首先是面詢接待，委員們每周按規(guī)定時(shí)間接待來訪群眾，通過面對(duì)面座談?wù)莆諄碓L群眾意見和訴求，做好詳細(xì)記錄；其次是視察調(diào)研，委員們根據(jù)本地區(qū)一段時(shí)期內(nèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)管理創(chuàng)新等方面的形勢(shì)和要求，開展有計(jì)劃、有目標(biāo)的視察調(diào)研活動(dòng)，通過訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、村“兩委”干部和走訪普通黨員群眾相結(jié)合的方式，深入求證、系統(tǒng)梳理所掌握的相關(guān)問題；最后是會(huì)議收集，委員們通過參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉行的黨代會(huì)、人代會(huì)、議政會(huì)、懇談會(huì)等把握當(dāng)?shù)匕l(fā)展大勢(shì)，了解掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是民生各領(lǐng)域相關(guān)信息，并加以記錄整理。二是傳遞民意。委員們對(duì)收集的信息根據(jù)涉及領(lǐng)域、受理時(shí)效和辦理部門的級(jí)別等分類梳理，形成相關(guān)意見建議進(jìn)行報(bào)送。報(bào)送途徑主要有三種：首先是涉及縣級(jí)層面或需協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門共同辦理的，形成《工作室社情民意專報(bào)》報(bào)縣政協(xié)，由縣政協(xié)以《安吉政協(xié)信息（社情民意）》的形式報(bào)縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)處理；其次是片區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)可解決的問題，形成《工作室建議書》，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)解決；最后是涉及本地民政、教育、人力社保等部門的具體民生問題，以相關(guān)片區(qū)的政協(xié)工作地區(qū)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)絡(luò)委”）的名義，向相關(guān)部門提交材料。三是督辦反饋。工作室的意見建議凝聚了群眾期望和政協(xié)委員心血，關(guān)鍵在落實(shí)。凡由縣政協(xié)上報(bào)縣領(lǐng)導(dǎo)的工作室社情民意信息，均冠以《信息專報(bào)》紅頭，設(shè)“領(lǐng)導(dǎo)批示”欄，抄送全體政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和材料所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門。其中，獲縣領(lǐng)導(dǎo)批示的，由縣督查辦統(tǒng)一轉(zhuǎn)相關(guān)部門辦理答復(fù)；未獲縣領(lǐng)導(dǎo)批示的，由縣政協(xié)辦公室以《社情民意信息轉(zhuǎn)辦》形式送相關(guān)部門辦理答復(fù)。直報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的信息由聯(lián)絡(luò)委存檔并定期了解意見建議的辦理情況，及時(shí)向工作室通報(bào)。對(duì)涉及片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展的重要問題和意見建議，由縣政協(xié)牽頭組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門召開議政會(huì)研究和推進(jìn)。議政會(huì)邀請(qǐng)政協(xié)委員參加，并形成《會(huì)議紀(jì)要》，定期向工作室通報(bào)相關(guān)意見建議的辦理情況。

3.工作室取得的成效。一是開辟了政協(xié)委員立足基層、履職為民的新領(lǐng)域。安吉縣政協(xié)通過工作室推動(dòng)政協(xié)委員圍繞基層中心工作參政議政、建言獻(xiàn)策，既為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)廣泛、準(zhǔn)確了解社情、掌握民意提供了可靠保證，也為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢、釋疑解惑、化解矛盾提供了幫助。因此，工作室在基層備受歡迎和重視。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面開始主動(dòng)給基層政協(xié)委員出題目、交任務(wù)，引導(dǎo)委員開展定向、專題調(diào)研，針對(duì)問題拿出對(duì)策意見；另一方面利用政情通報(bào)會(huì)等形式，定期介紹轄區(qū)內(nèi)相關(guān)情況，讓委員知情明政，并有針對(duì)性地組織委員參與轄區(qū)重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目建設(shè)，監(jiān)督各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理。安吉縣基層政協(xié)委員已成為基層黨委開展議政工作、群眾工作不可或缺的成員。二是搭建了政協(xié)委員為促和諧、保民生做貢獻(xiàn)的大舞臺(tái)。工作室建在基層，關(guān)注居住地的各種社會(huì)現(xiàn)象。政協(xié)委員能夠隨時(shí)隨地發(fā)現(xiàn)問題、反映情況、提出建議，形成了自覺建言的習(xí)慣。工作室整理的社情民意通過書面、電話等形式直接向有關(guān)部門反映；縣政協(xié)對(duì)工作室收到的較重要的社情民意，通過《社情內(nèi)刊》（工作室?？?、各專委會(huì)聯(lián)系督辦、召開民主協(xié)商會(huì)和主席督辦等形式反映或落實(shí)；對(duì)社情民意的處理結(jié)果，工作室通過當(dāng)面解答、書面答復(fù)、電話回復(fù)等方式及時(shí)反饋。截至2014年底，各工作室累計(jì)接待群眾來訪1 000余人次，收到各類社情民意2000多條，其中約50%通過承辦委員直接反映解決，40%通過政協(xié)各專委會(huì)對(duì)口協(xié)商解決。尤其是梅溪“黃天福委員工作室”收集社情民意237條，為群眾協(xié)調(diào)解決困難問題96件，群眾自發(fā)送來錦旗表示感謝。三是強(qiáng)化了政協(xié)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的群眾基礎(chǔ)。安吉縣政協(xié)把工作室建設(shè)作為履職為民的根本措施。工作室建在臨街處和人口稠密的社區(qū)，實(shí)行坐班制度。各工作室的政協(xié)委員保證每星期參與工作室工作的時(shí)間不少于半天。2013年以來，縣政協(xié)成立聯(lián)絡(luò)委，指導(dǎo)工作室采取分包社區(qū)、結(jié)對(duì)幫扶、舉辦論壇、社區(qū)講堂等形式，傾聽群眾呼聲、反映社情民意，為群眾辦好事、辦實(shí)事。如今，有困難、有問題找工作室和政協(xié)委員已成為越來越多的城鄉(xiāng)群眾的共識(shí)，政協(xié)工作真正融入了社會(huì)、融入了廣大人民群眾心中。四是形成了基層政協(xié)委員隊(duì)伍促發(fā)展的整體合力。安吉縣有近百名鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政協(xié)委員。他們分布在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同崗位，平時(shí)工作很忙，難得見上一面。通過參與工作室工作，委員們打破了行業(yè)、界別、職務(wù)界限，經(jīng)常聚到一起，共同學(xué)習(xí)，共同開展視察調(diào)研、參政議政、參與社會(huì)公益事業(yè)，彼此加深了了解和信任，促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源整合，有力推動(dòng)了安吉縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四、基層協(xié)商式治理的績(jī)效分析

（一）協(xié)商式治理的實(shí)踐價(jià)值

1.它是民意的表達(dá)與聚合，有助于提高民主決策的質(zhì)量。充分表達(dá)和聚合民意，確保公共協(xié)商過程的公正、公平和真實(shí)性是決策的關(guān)鍵所在。協(xié)商式治理的發(fā)展和完善需著力解決政府與社會(huì)如何互動(dòng)，如何最大限度保證公民參與的客觀性、公平性和意見表達(dá)的準(zhǔn)確性，即要解決互動(dòng)的內(nèi)容、方式、程度等問題。一是協(xié)商的決策過程能包容所有受決策影響的利益相關(guān)者。他們都能平等參與決策討論，即使出現(xiàn)沖突和分歧，公共利益訴求會(huì)對(duì)所有人給予同等考慮。二是公共協(xié)商能改善民主決策的結(jié)果。討論和協(xié)商有助于更好地理解社會(huì)成員的利益以及社會(huì)的共同特性如何與這些利益相關(guān)聯(lián)。通過協(xié)商，決策者能獲得真實(shí)、普遍的信息，做出更好的決策。三是協(xié)商民主能通過討論、審議等賦予決策合法性。“協(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實(shí)踐關(guān)懷的政策確定活動(dòng)而完成的?！盵1]對(duì)協(xié)商參與者來說，決策是在公民或其代表參與的公共討論和爭(zhēng)論中形成的，經(jīng)由這種公共爭(zhēng)論過程的決策結(jié)果在政治上是正當(dāng)?shù)摹?/p>

2.它是對(duì)多中心治理的探索，有助于促進(jìn)政治共同體的形成。社會(huì)治理的發(fā)展目標(biāo)是“良好的治理”，即善治。隨著政治權(quán)力日益從國(guó)家向公民社會(huì)轉(zhuǎn)移，雖然政府權(quán)力將受到更大限制，國(guó)家職能將逐步縮小，但是這并不意味著社會(huì)公共權(quán)威的消失。該公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的良好治理基礎(chǔ)之上，這是社會(huì)民主化進(jìn)程的必然結(jié)果。相較于傳統(tǒng)的政府與社會(huì)相隔絕的管制模式，設(shè)立工作室是為實(shí)現(xiàn)善治做出的積極探索，意味著當(dāng)前基層治理運(yùn)行機(jī)制的變革。工作室制度的推行可為地方社會(huì)訴求提供“減壓閥”，對(duì)社會(huì)輿論壓力具有一定化解作用，使群眾在表達(dá)意見時(shí)實(shí)現(xiàn)“有地方說話，說了有人聽，有人能解決，有人來評(píng)判”。在協(xié)商互動(dòng)過程中，基層政府逐漸從直接管制的角色中退出，在社會(huì)矛盾中由“主體因素”向“環(huán)境因素”轉(zhuǎn)型，緩解傳統(tǒng)的“單向管理模式”中政府與社會(huì)之間的摩擦。這既能使政府得到群眾的理解和支持，又能體現(xiàn)民意在公共事務(wù)治理中的重要價(jià)值和作用?？梢姡瑓f(xié)商治理是實(shí)現(xiàn)善治、促進(jìn)民主政治健康發(fā)展的重要途徑。一是協(xié)商治理能培養(yǎng)出民主所必需的公民美德，如政治共同體成員之間相互理解、相互尊重，尊重他人需求、節(jié)制個(gè)人需求等。二是協(xié)商治理能形成集體責(zé)任感，使人們看到政治共同體中的每個(gè)人都是社會(huì)的一部分，承擔(dān)責(zé)任有利于促進(jìn)共同體繁榮。三是協(xié)商過程和程序能包容存在差異的群體。通過公開對(duì)話、交流和協(xié)商，各階層、各團(tuán)體之間會(huì)維持一種深層的相互理解，構(gòu)成建立參與持續(xù)性合作行為所需的社會(huì)信任的基礎(chǔ)。

3.它是民主監(jiān)督的有效方式，有助于制約行政權(quán)力的膨脹。因各種原因，在我國(guó)傳統(tǒng)的公民政治參與中，個(gè)體式參與和分散式參與是普通公民參與政治生活的主要形式。一方面，政府疲于應(yīng)付繁多的利益訴求，不能準(zhǔn)確把握民意的真正走向、有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)人民的利益；另一方面，沒有聚集起來的個(gè)體參與力量對(duì)政府決策的影響力極其弱小，特別是本就處于力量對(duì)比懸殊的“國(guó)家-社會(huì)”結(jié)構(gòu)體系中，這種分散式的公民個(gè)人參與很難達(dá)到民主參與的應(yīng)有效果。20世紀(jì)以來，民主發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)是行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力日益膨脹。怎樣控制行政權(quán)力已成為當(dāng)前學(xué)者關(guān)心的重要問題。有學(xué)者主張通過立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督來控制行政權(quán)力膨脹。因立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力有限，這種路徑并不被十分看好。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)運(yùn)用公共理性進(jìn)行對(duì)話、討論。公開性具有監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)和行政制度的能力。制度改革應(yīng)為政治制度與公眾之間的協(xié)商保留空間。民主監(jiān)督的政治基礎(chǔ)是公民權(quán)利聚集和公民社會(huì)形成。在這當(dāng)中，公民享有必要的政治權(quán)利和政治手段具有核心意義。工作室在一定意義上是將群眾的個(gè)體力量聚合起來，通過制度化建制形成對(duì)政府的有效制約和監(jiān)督。工作室對(duì)定期接待、走訪群眾、登記存檔、結(jié)果反饋等制度的落實(shí)情況反映出其民主監(jiān)督功能在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)。

（二）協(xié)商式治理的客觀局限

1.受到政府主導(dǎo)的壓力型體制的影響?，F(xiàn)階段，基層壓力型體制對(duì)協(xié)商式治理的影響無疑是最主要的。當(dāng)前，做好經(jīng)濟(jì)工作是地方政府的首要任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)壓力型體制的基層載體。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門認(rèn)為公民的參與剝奪了原由他們掌握的各項(xiàng)資源或妨礙了他們完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)時(shí)，他們對(duì)公民參與難免會(huì)消極對(duì)待甚至抵觸。盡管工作室在運(yùn)行中提高了地方政府的反應(yīng)能力，但因缺乏對(duì)政府的制約能力，社會(huì)參與的積極性逐漸下降。調(diào)研中，M鎮(zhèn)某委員認(rèn)為，雖然工作室成立之初解決了老百姓的一些實(shí)際問題，但后來發(fā)現(xiàn)很多問題不好解決，有的是跨部門的，有的原因比較復(fù)雜。時(shí)間久了，大家的積極性受到影響。有的委員不能真正做到每周安排一次接訪，而是打電話問問有沒有事情，如果沒有事情就不來了。

2.受到政協(xié)委員履職效能的影響。一方面，政協(xié)委員非由選舉產(chǎn)生，缺乏群眾基礎(chǔ)，多在體制之外，雖是精英，但履職能力相對(duì)較弱。從調(diào)研情況看，有行政職務(wù)、工作單位的委員的履職效能優(yōu)于普通群眾委員。受委員本身能力強(qiáng)弱的影響，普通委員的履職環(huán)境弱化，開展工作室活動(dòng)時(shí)只是被動(dòng)應(yīng)付或難以提出較高價(jià)值的意見建議。一些單位對(duì)工作室反映的問題敷衍應(yīng)付，責(zé)任心不強(qiáng)。有的當(dāng)面承諾很好，事后不抓落實(shí)；有的因涉及部門多，相互推諉，得不到及時(shí)辦理。在訪談中，某委員提到他們提上去的意見，在去追蹤的時(shí)候，對(duì)方很客氣，但就是不采納、不處理，導(dǎo)致老百姓覺得提上去的意見沒用，覺得工作室作用不是很大。

3.受到協(xié)商主體自身因素的制約。協(xié)商式治理的核心是公民間的理性商談和溝通互動(dòng)。參與者的交往能力對(duì)協(xié)商式治理的質(zhì)量有較大影響。公民參與的有效性除滿足一定物質(zhì)條件外，參與主體的自身素質(zhì)是一項(xiàng)重要因素。有效的公民參與需要公民具備相應(yīng)的參與能力。這些能力主要包括如下幾項(xiàng)：一是溝通能力。掌握溝通技巧、提升溝通水平是公民參與有效性的保障。二是理解能力。公民能否充分理解政策制定過程和決策方式，能否充分理解公共問題解決的公共利益取向，能否充分理解參與者的期望受政府資源有限的制約等，是公民能否明智參與政策過程的前提。三是學(xué)習(xí)能力。公民的參與能力不是天生的，雖能通過教育、實(shí)踐得到提升，但需要公民具備學(xué)習(xí)能力和主動(dòng)學(xué)習(xí)意識(shí)，懂得學(xué)習(xí)方法[2]。從工作室的協(xié)商式治理實(shí)踐看，老百姓因長(zhǎng)期受傳統(tǒng)臣民文化影響，且相對(duì)缺少參與協(xié)商的實(shí)踐機(jī)會(huì)，參與協(xié)商的能力較欠缺，這在一定程度上影響了協(xié)商式治理功能的發(fā)揮。

五、結(jié)語(yǔ)

在探討基層協(xié)商式治理的過程中，通過對(duì)工作室的個(gè)案分析可得出一條基本結(jié)論：由于社會(huì)自治能力不足和政府職能強(qiáng)勢(shì)，當(dāng)前基層協(xié)商式治理表現(xiàn)為“內(nèi)向型協(xié)商”，即政府對(duì)社會(huì)訴求具有較好的反應(yīng)能力，但社會(huì)對(duì)政府決策的制約能力不夠。一方面，工作室這類工作機(jī)制確實(shí)搭建了政府與社會(huì)的協(xié)商渠道，社會(huì)訴求在一定程度上對(duì)政府行為形成了影響；另一方面，政府依然掌握政策執(zhí)行的主動(dòng)權(quán)，對(duì)有能力解決的問題會(huì)與社會(huì)溝通并積極回應(yīng)社會(huì)訴求，對(duì)難以解決或無力解決的問題則選擇性處理或擱置。因此，進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商式治理需要建立健全相應(yīng)配套機(jī)制，如績(jī)效評(píng)估機(jī)制、跨域協(xié)作機(jī)制等。當(dāng)前基層協(xié)商式治理的探索實(shí)踐只是一系列解決具體問題的方式的結(jié)合，在一定程度上不具備典型意義上的協(xié)商民主要素，有很大的改革深化空間。要進(jìn)一步積累有利于改革的社會(huì)因素，積極培育協(xié)商民主文化，形成公民參與協(xié)商治理的良好氛圍。

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