從\"咨政''走向政治協(xié)商

摘要：“把政治協(xié)商納入決策程序”是中共十七大以來我國社會主義民主法治建設(shè)的重要原則，是我國社會主義協(xié)商民主的重要特征。進(jìn)一步完善社會主義協(xié)商民主，落實(shí)“把政治協(xié)商納入決策程序”，要超越1954年以來把政治協(xié)商理解為“咨政”的觀念。咨政是為決策部門提供決策參考。民主政治可以用咨政，非民主政治同樣可以用咨政。咨政與民主政治沒有直接關(guān)系。社會主義協(xié)商民主體系中的政治協(xié)商是決策程序的組成部分，是我國社會主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是中國特色政黨制度的優(yōu)越性所在，能夠影響決策的進(jìn)程和方向。在我國民主法治建設(shè)中，以“把政治協(xié)商納入決策程序”為目標(biāo)，充實(shí)人民政協(xié)參與決策的職能，既能有效提升人民政協(xié)的協(xié)商質(zhì)量，又能促進(jìn)我國人大的權(quán)力制約，并促進(jìn)我國政治協(xié)商的民主化和法治化。其制度改革和轉(zhuǎn)型的成本最低。

關(guān)鍵詞：社會主義協(xié)商民主；政治協(xié)商；決策程序；把政治協(xié)商納入決策程序

中圖分類號：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）02-0016-09

把政治協(xié)商納入決策程序是中共十七大提出的重要制度設(shè)想。中共十八大特別是十八屆三中全會以來，我國把政治協(xié)商納入決策程序的理論和實(shí)踐都有重大的進(jìn)展，突出表現(xiàn)是社會主義協(xié)商民主的理論和實(shí)踐日益深化。正確認(rèn)識和理解這一進(jìn)展，對于進(jìn)一步發(fā)展和完善社會主義協(xié)商民主、在更高的層次上推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)都具有重大意義。筆者擬對這一問題做出探討。

一、從“把政治協(xié)商納入決策程序”到協(xié)商民主的理論深化

“把政治協(xié)商納入決策程序”這一重要思想在中共十七大報(bào)告中得到突出強(qiáng)調(diào)，是新的歷史條件下推進(jìn)我國協(xié)商民主發(fā)展的重大舉措。從歷史上看，雖然在我國協(xié)商民主概念提出的時(shí)間不是很長，但是協(xié)商進(jìn)入決策程序早在辛亥革命后就發(fā)生了。比如，辛亥革命后的南北議和、清帝退位、孫中山退讓和袁世凱就任中華民國大總統(tǒng)的政治變革都包含著協(xié)商的成分。清帝退位和南北議和幾乎是一場不流血的重大政治變革，是通過政治協(xié)商、談判解決的，在中國政治文明史上有著重要的意義?？谷諔?zhàn)爭勝利以后，國民政府也曾組織過政治協(xié)商會議。當(dāng)時(shí)，中國共產(chǎn)黨和其他一些政黨都參加了政治協(xié)商會議。新中國建立后，我國不僅有民主協(xié)商的實(shí)踐，更有民主協(xié)商的制度和機(jī)制。60多年來，我國的政治協(xié)商制度及其實(shí)踐經(jīng)歷了變化的過程，大致經(jīng)歷了如下5個(gè)階段。

第一階段：協(xié)商職能和權(quán)力職能相結(jié)合。其特點(diǎn)是民主協(xié)商和民主選舉相配合，在協(xié)商基礎(chǔ)上形成新中國成立初期的建政綱領(lǐng)和基本政權(quán)結(jié)構(gòu)。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北京召開。委員的產(chǎn)生均由協(xié)商決定，即中共中央與各民主黨派、無黨派人士共同協(xié)商決定委員人選。這次會議實(shí)際代行了全國人民代表大會的職權(quán)，以協(xié)商和選舉相結(jié)合的方式通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》《關(guān)于中華人民共和國國都、紀(jì)年、國歌、國旗的決議》，選出了中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和中華人民共和國中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立。

第二階段：協(xié)商職能和權(quán)力職能相分離。其特點(diǎn)是從權(quán)力職能向咨政職能轉(zhuǎn)變。在新中國成立初期，中國人民政治協(xié)商會議具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了《中華人民共和國憲法》。同年12月，政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議章程》。章程宣告：《共同綱領(lǐng)》已經(jīng)為憲法所代替，人民政協(xié)全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)已經(jīng)結(jié)束。但是，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在和發(fā)揮作用。此后，人民政協(xié)作為我國特有的以民主協(xié)商為主要任務(wù)的政治組織繼續(xù)存在，是國家政權(quán)以外各黨派各人民團(tuán)體的協(xié)商機(jī)關(guān)，更加突出了民主協(xié)商的職能。當(dāng)然，這一時(shí)期的民主協(xié)商主要表現(xiàn)為咨政功能。

第三階段：咨政職能進(jìn)一步豐富和完善。改革開放后，人民政協(xié)的咨政職能在實(shí)踐中不斷完善和豐富。2004年3月，政協(xié)第十屆全國委員會第二次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程修正案》明確人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式”；明確規(guī)定了人民政協(xié)的三大主要職能——政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。但從民主政治的角度看，這一時(shí)期的政治協(xié)商主要表現(xiàn)為咨政職能。參政議政、民主監(jiān)督可以理解為是對咨政職能的進(jìn)一步拓展。有了民主監(jiān)督和參政議政的基礎(chǔ)，人民政協(xié)的咨政職能才能更加豐富和充實(shí)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中共中央在多個(gè)文件中強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主和選舉民主都是社會主義民主的重要形式，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、人民代表大會制度都是我國政治制度體系的重要組成部分。

第四階段：把政治協(xié)商納入決策程序。這表明咨政向協(xié)商民主的某種回歸。胡錦濤在中共十七大報(bào)告中明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序”。其實(shí)質(zhì)就是要把政治協(xié)商和民主決策相結(jié)合。這表明，我國協(xié)商民主從新中國成立初期與權(quán)力機(jī)關(guān)相融合，再經(jīng)過60多年的與權(quán)力機(jī)關(guān)的分離，在咨政的機(jī)制和形式已經(jīng)有了充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，又面臨如何與決策民主相結(jié)合的問題。中共十七大提出這一主張的最終目的就是要完善政治協(xié)商制度。但是，當(dāng)時(shí)提出這一命題的主要目的是增強(qiáng)參政議政、民主監(jiān)督的實(shí)效，即如何通過參政議政、民主監(jiān)督使政治協(xié)商的成果進(jìn)入決策程序。這一思想內(nèi)含著協(xié)商民主的理念，體現(xiàn)了由政治協(xié)商向協(xié)商民主發(fā)展的制度化建設(shè)方向。

第五階段：把政治協(xié)商納入決策程序的提法有了重大變化。中共十八大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“把政治協(xié)商納入決策程序”，同時(shí)提出了一些新主張。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對進(jìn)一步發(fā)展社會主義協(xié)商民主做出了新部署?！鞍颜螀f(xié)商納入決策程序”已經(jīng)成為新時(shí)期社會主義協(xié)商民主的重要標(biāo)志，并通過廣泛多層制度化的協(xié)商民主表現(xiàn)出來。把政治協(xié)商納入決策程序不應(yīng)只是抽象的口號，而應(yīng)是有制度和機(jī)制保證的民主形式。所以，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，“把政治協(xié)商納入決策程序”推向了更高的發(fā)展階段。

概括起來，在中共十八大特別是十八屆三中會會以后，“把政治協(xié)商納入決策程序”在內(nèi)容上更加豐富和充實(shí)，主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

一是作為協(xié)商民主的組成部分，政治協(xié)商制度在各個(gè)方面都有了新的突破。從協(xié)商民主的過程來看，中共十八大報(bào)告提出要堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性。也就是說，政治協(xié)商要有實(shí)際的民主績效。協(xié)商于決策之前和決策之中，意味著決策程序要包含政治協(xié)商，政治協(xié)商要成為決策程序的重要組成部分；政治協(xié)商要能夠影響決策，決策也應(yīng)當(dāng)反映和體現(xiàn)政治協(xié)商的成果。這有助于克服長官意志和獨(dú)斷主義，促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。

二是從協(xié)商民主的主體來看，社會主義協(xié)商民主的參與面極廣。中共十八大報(bào)告明確提出要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。協(xié)商民主不只包含人民政協(xié)協(xié)商。在政協(xié)以外，政權(quán)機(jī)關(guān)、黨派團(tuán)體等各個(gè)領(lǐng)域都有民主協(xié)商的問題。中共十八屆三中全會在協(xié)商主體上增加了“基層組織和社會組織”，提出“在全社會開展廣泛協(xié)商”。這些部署使協(xié)商民主的主體更加多元。多元化的協(xié)商使社會生活中的每一個(gè)人都有參與協(xié)商的機(jī)會和權(quán)利。只有當(dāng)社會生活中的每一群體都能被納入到協(xié)商體系之中時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智的目的。

三是從協(xié)商民主的內(nèi)容來看，協(xié)商對象涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和群眾切身利益的實(shí)際問題。從表面上看，這些內(nèi)容似乎不屬于政治領(lǐng)域。但在一個(gè)民主和法治的國家，“一石一草皆政治”。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題當(dāng)然也屬于政治問題。重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題由誰來決定、如何決定、如何保障公眾的參與等都屬于協(xié)商的內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“在全社會開展廣泛協(xié)商”“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”等，都與政治有關(guān)。可以說，中共十八屆三中全會以來，協(xié)商民主的內(nèi)容進(jìn)一步豐富，空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

四是從協(xié)商民主的形式來看，協(xié)商渠道進(jìn)一步立體化。中共十八屆三中全會在十八大“專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”的提法上，進(jìn)一步提出“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。這表明，協(xié)商民主將在我國社會生活的各個(gè)領(lǐng)域得到全方位落實(shí)，并通過多種多樣的形式表現(xiàn)出來。這不但是提法創(chuàng)新，而且是形式創(chuàng)新。立法的過程引入專門的立法協(xié)商，能夠使不同的社會價(jià)值主張得到更好的交流和溝通，有利于立法的民主化和科學(xué)化。同樣，參政協(xié)商是我國社會主義民主政治的一大特色，將其做好并完善非常有價(jià)值。

五是從協(xié)商民主的機(jī)制來看，制度建設(shè)進(jìn)一步得到重視。中共十八屆三中會會提出要重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化。這同樣是對“把政治協(xié)商納入決策程序”的一種深化。事實(shí)上，把政治協(xié)商納入決策程序的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和程序化。如果沒有政協(xié)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的保障，政治協(xié)商就無法真正納入決策程序。

從“咨政”到“把政治協(xié)商納入決策程序”再到協(xié)商民主的發(fā)展，體現(xiàn)了協(xié)商民主與決策的內(nèi)在聯(lián)系。“把政治協(xié)商納入決策程序”本身就是由民主的性質(zhì)決定的。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)民主的一種途徑或形式，其特點(diǎn)是通過協(xié)商的理性方式實(shí)現(xiàn)民主。而協(xié)商要體現(xiàn)民主，就必須被納入決策機(jī)制。這就決定了協(xié)商民主必然與決策程序相聯(lián)系，或者說只有進(jìn)入決策程序的協(xié)商才具有民主的價(jià)值。反之，政治協(xié)商如果不能進(jìn)入決策程序，協(xié)商就沒有民主的價(jià)值。協(xié)商民主是我國社會主義民主的重要形式之一，也是我國人民在選舉民主之外實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要形式。我國人民通過協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的目標(biāo)，當(dāng)然要通過把政治協(xié)商納入決策程序表現(xiàn)出來，從而使政治協(xié)商成為協(xié)商民主的基本手段和重要特征。如果協(xié)商民主沒有“把政治協(xié)商納入決策程序”的特征，那就不是真實(shí)的，甚至可能違背民主的價(jià)值和理念。從這個(gè)意義上講，社會主義協(xié)商民主越發(fā)展，把政治協(xié)商納入決策程序的程度就越高；社會主義協(xié)商民主越完善，把政治協(xié)商納入決策程序就越普遍。因此，在發(fā)展社會主義協(xié)商民主進(jìn)程中，“把政治協(xié)商納入決策程序”必須走上民主法治的軌道。

同時(shí)，從“把政治協(xié)商納入決策程序”到協(xié)商民主體現(xiàn)了我國社會主義民主在新的歷史條件下的深化。這反映了我國協(xié)商民主的發(fā)生、發(fā)展史，也是對“把政治協(xié)商納入決策程序”的繼承。從協(xié)商民主、選舉民主復(fù)合的權(quán)力機(jī)關(guān)向以咨政為特點(diǎn)的政協(xié)制度的轉(zhuǎn)變，再到以政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政為特點(diǎn)的人民政協(xié)基本職能的現(xiàn)代化，以及中共十七大提出“把政治協(xié)商納入決策程序”、中共十八后協(xié)商民主的全面推進(jìn)，均體現(xiàn)出我國社會主義民主政治發(fā)展的智慧，是我國社會主義民主政治在更高階段的回歸。從“把政治協(xié)商納入決策程序”到協(xié)商民主，體現(xiàn)了我國把政治協(xié)商納入決策程序的深化和重大進(jìn)展。協(xié)商民主不是脫離“把政治協(xié)商納入決策程序”的原則，而是在更高層次上實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商的民主化和法治化。只有這樣推進(jìn)協(xié)商民主，才能有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化，才能有利于實(shí)現(xiàn)把政治協(xié)商納入決策程序的目標(biāo)。

二、從協(xié)商民主反觀“把政治協(xié)商納入決策程序”

如果說協(xié)商民主是對我國民主政治建設(shè)的深化，那么這種深化首先體現(xiàn)在“把政治協(xié)商納入決策程序”上。具體來說，主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

（一）符合協(xié)商民主的本質(zhì)要求

無論是協(xié)商民主還是選舉民主，都要以民主為目標(biāo)，都要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的價(jià)值理念。從協(xié)商和民主的關(guān)系來看，民主決定協(xié)商，協(xié)商的各種要求和形式在本質(zhì)上都是民主的要求。協(xié)商促進(jìn)民主，協(xié)商是實(shí)現(xiàn)民主的一種手段。把政治協(xié)商納入決策程序，就是通過協(xié)商的方式推進(jìn)決策的民主化。而決策的民主化無疑是民主政治最重要的體現(xiàn)。因此，民主是協(xié)商的目的。這一目的最終實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)過決策程序。把政治協(xié)商納入決策程序正是這一民主要求的體現(xiàn)。在一個(gè)民主和法治的國家，決策民主是民主政治最根本的方面。尤其是涉及國家重大問題和群眾切身利益的決策，必須反映民意、體現(xiàn)民主。這不僅要把政治協(xié)商納入決策程序，而且要使政治協(xié)商能夠通過決策的過程體現(xiàn)出來。

在歷史上，協(xié)商民主都與決策程序有關(guān)。雖然協(xié)商民主的概念是在20世紀(jì)后期才提出的，但是從實(shí)踐來看，人類社會早期的民主生活中就有協(xié)商民主的萌芽?！皡f(xié)商民主的概念及實(shí)踐與民主一樣古老，兩者都起源于公元前15世紀(jì)的雅典。”[1]古希臘的元老會和議事會中就有協(xié)商民主的蹤跡，而且正因?yàn)閰f(xié)商民主直接與民主決策有關(guān)，所以那時(shí)的“協(xié)商、討論、爭辯就占有極其重要的地位”[2]。特別是在古希臘城邦制度的梭倫改革時(shí)期，“國家重要政務(wù)都要由公民大會通過，提交給公民大會議案的預(yù)審工作則由新設(shè)立的‘四百人議事會’擔(dān)任”[3]。當(dāng)時(shí)，“全體公民有可能全都有輪流任職為議事會成員或陪審法庭成員的機(jī)會”。公民具有“在大會內(nèi)發(fā)言與表決、選舉的權(quán)利”[3]147。議事會內(nèi)的發(fā)言當(dāng)然包含著協(xié)商的成分。13世紀(jì)初期，英國大憲章及在其基礎(chǔ)上產(chǎn)生的議會制度，同樣包含著進(jìn)入決策程序的協(xié)商。1215年的英國大憲章通常被稱為“協(xié)定憲法”，本身就是協(xié)商、談判的結(jié)果。英國大憲章的內(nèi)容包含了協(xié)商進(jìn)入決策的制度。在有關(guān)征稅、立法的條款中，它規(guī)定“應(yīng)與全國人民普遍協(xié)商”，征得“全國普遍同意”。這實(shí)際上宣告了重大事項(xiàng)應(yīng)與國民協(xié)商決定的原則。今天，現(xiàn)代西方國家議會中的“三讀制”“辯論制”同樣是一種包含著協(xié)商的決策程序。因?yàn)椤坝凶h會，就有對話、討論、辯論”[4]，其決策的過程就會有協(xié)商。流行于現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家的“羅伯特議事規(guī)則”，同樣是決策程序中融入?yún)f(xié)商的制度。其目標(biāo)就是“如何在沒有權(quán)威的情況下，實(shí)現(xiàn)平等自治、達(dá)成共識、重建秩序”[5]。

在現(xiàn)代民主政治中，協(xié)商民主往往包含在許多重大決策程序之中。民主政治是人民主權(quán)條件下不同利益之間的一種博弈。理性與和平的博弈方式就是對話、交流、溝通和協(xié)商。20世紀(jì)80年代以來，西方學(xué)術(shù)界逐漸加強(qiáng)對協(xié)商民主的研究。不少西方學(xué)者逐步認(rèn)識到協(xié)商民主理論具有重大價(jià)值，并提出了種種模式①。發(fā)達(dá)國家的協(xié)商民主無論在理論上和實(shí)踐中都出現(xiàn)了不斷升溫的趨勢。其共同特點(diǎn)就是如何在決策中納入更多的協(xié)商。顯然，我國“把政治協(xié)商納入決策程序”體現(xiàn)了我國民主政治的深化，是社會主義民主政治深入發(fā)展的必然要求。

（二）豐富了政治協(xié)商的內(nèi)涵

什么是政治協(xié)商或政治協(xié)商是對什么進(jìn)行協(xié)商，是把政治協(xié)商納入決策程序的出發(fā)點(diǎn)。納入決策程序的協(xié)商是有特定內(nèi)涵的協(xié)商，即是針對政治問題的協(xié)商。在現(xiàn)代民主條件下，所謂政治就是用一種民主的方式管理公共事務(wù)的機(jī)制或模式，即民主的政治。但不管什么政治，有3項(xiàng)內(nèi)容是必需的：社會資源的分配機(jī)制、糾紛的解決機(jī)制和國家權(quán)力的設(shè)定。分配機(jī)制是最早的政治。亞里士多德的政治學(xué)就是研究分配正義問題的學(xué)說。分配不公平就會有糾紛，就需要化解糾紛的機(jī)制，司法制度由此產(chǎn)生。不同的社會有不同的資源分配機(jī)制和司法制度。而分配和糾紛的解決都需要專門的人來管理，這就需要國家，于是國家機(jī)構(gòu)及其設(shè)定就變得極為重要，因此有了專門以國家機(jī)關(guān)的設(shè)立、資源分配和權(quán)力運(yùn)行為對象的學(xué)問——憲法學(xué)。由此來看，政治問題就是關(guān)于社會資源的分配、糾紛解決機(jī)制和國家權(quán)力設(shè)定的公共事務(wù)。

所有這些公共事務(wù)都會涉及到國家權(quán)力。社會資源的分配、糾紛的解決都與國家權(quán)力有關(guān)。民主政治的基本特點(diǎn)是把國家權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?；谶@個(gè)視角，不少學(xué)者就直接把政治學(xué)理解為有關(guān)政府、國家的學(xué)問。美國政治學(xué)家捷特爾就說：“政治學(xué)可以簡捷地定義為國家理論?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為：“國家現(xiàn)象及其各方面各種關(guān)系構(gòu)成政治學(xué)的主題?！盵6]又因?yàn)閲摇⒄c權(quán)力有關(guān)，政治學(xué)也被理解為是一種有關(guān)權(quán)力的學(xué)問。如美國政治學(xué)家拉斯韋爾說：“研究政治就是研究影響力和有影響力的人物”，“研究政治就是研究權(quán)力的形成和分享”，“政治行為就是人們?yōu)闄?quán)力而進(jìn)行的活動(dòng)”[6]。毫無疑問，政治與國家、政府和權(quán)力有關(guān)，但不能說國家、政府和權(quán)力以外就沒有政治。在現(xiàn)代民主法治社會，社會生活的方方面面都與政治有關(guān)。比如空氣污染、食品安全等問題，表面上是社會生活的細(xì)枝末節(jié)，但這些問題的產(chǎn)生和根本解決都離不開政治。對這些問題的公共管理涉及到政治及權(quán)力的行使。

因此，政治協(xié)商的內(nèi)涵可以分為2個(gè)層面。第一個(gè)層面涉及國家體制、人事安排的協(xié)商，如關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、國家權(quán)力的分配等重大問題的協(xié)商。這種政治協(xié)商即使在以選舉民主為主導(dǎo)的國家仍然普遍存在。第二個(gè)層面是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題及涉及群眾切身利益的實(shí)際問題的協(xié)商。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)社會問題和群眾利益問題本身不是政治，但當(dāng)它們成為公共管理的重大事務(wù)時(shí)，它們就是政治問題，就需要協(xié)商解決。

（三）明確把政治協(xié)商納入國家決策程序

在我國，決策程序主要有執(zhí)政黨的決策程序、權(quán)力機(jī)關(guān)的決策程序、行政機(jī)關(guān)的決策程序和政協(xié)、司法機(jī)關(guān)的決策程序。執(zhí)政黨的決策程序在一定程度上已經(jīng)納入了政治協(xié)商?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用。完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認(rèn)真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)提出規(guī)劃，采取協(xié)商會、談心會、座談會等進(jìn)行協(xié)商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！钡珡囊婪ㄖ螄囊罂?，政治協(xié)商納入決策程序主要不是納入執(zhí)政黨的決策程序，而是納入國家的決策程序。政治協(xié)商是國家事務(wù)，主要應(yīng)當(dāng)通過國家層面的決策來體現(xiàn)。人民政協(xié)本身不是具有執(zhí)法權(quán)和立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。雖然人民政協(xié)內(nèi)部也有一個(gè)政治協(xié)商問題，但是人民政協(xié)的政治協(xié)商主要是對外的。我國的司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，因而不存在政治協(xié)商的問題。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使有一個(gè)首長負(fù)責(zé)和上命下從的問題。憲法第3條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”憲法第86條規(guī)定：“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制?！泵裰骷兄坪褪组L負(fù)責(zé)制的行政決策特點(diǎn)決定了行政機(jī)關(guān)的決策同樣不適用政治協(xié)商。這樣一來，唯一能夠適用也應(yīng)當(dāng)適用政治協(xié)商的國家機(jī)關(guān)就是權(quán)力機(jī)關(guān)。

從權(quán)力和職能來看，人大是決定國家重大問題的權(quán)力機(jī)關(guān)。一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)就是全國和地方各級人民代表大會?！吨腥A人民共和國憲法》第57條規(guī)定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”全國人大行使職權(quán)的對象都是國家的重大公共事務(wù)，包括修改憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施、選舉國家主席和副主席、決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計(jì)長、秘書長的人選，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、決定戰(zhàn)爭和和平的問題及應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的其他事項(xiàng)等。從人大的決策程序來看，它貫徹少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，各項(xiàng)議案都有一個(gè)說理的過程，并要經(jīng)民主的表決程序通過?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》規(guī)定：“全國人民代表大會會議進(jìn)行選舉和通過議案，由主席團(tuán)決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其它方式?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“地方各級人民代表大會進(jìn)行選舉和通過決議，以全體代表的過半數(shù)通過?！睆娜舜蟮穆毮苄再|(zhì)看，它具有匯聚民意的要求。權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)、所決定的事項(xiàng)及民主的決策制度包含著協(xié)商民主的內(nèi)容，要求有一個(gè)廣泛匯聚民意的交流、溝通和協(xié)商的機(jī)制。而且，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》規(guī)定要保障人大代表的言論權(quán)和批評權(quán)?？梢姡颜螀f(xié)商納入決策程序最適合權(quán)力機(jī)關(guān)，也是憲法和法律對權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本要求。

在這個(gè)前提下，中國的政治協(xié)商存在要不要參與人大的決策或如何納入人大決策程序的問題。如前所述，如果人民政協(xié)的政治協(xié)商不能參與人大的決策，人民政協(xié)就難以實(shí)現(xiàn)“把政治協(xié)商納入決策程序”的基本目標(biāo)。但是，人民政協(xié)參與人大的決策會不會影響我國人民政協(xié)和人大的性質(zhì)、地位，是值得思考的問題。筆者認(rèn)為，人民政協(xié)只是參與決策，并不是做出決策。所以，人民政協(xié)參與人大決策不會對我國人大和政協(xié)的性質(zhì)產(chǎn)生沖擊。

（四）擴(kuò)大了政治協(xié)商的主體

“把政治協(xié)商納入決策程序”要求明確政治協(xié)商的主體。我國已經(jīng)形成的政治協(xié)商主體之一是人民政協(xié)。政治協(xié)商是我國各級人民政協(xié)的重要職責(zé)之一。一般認(rèn)為，人民政協(xié)經(jīng)過60多年的發(fā)展，已經(jīng)成為具有廣泛代表性和最大政治包容性的組織。然而，由于政治行為的廣泛性，僅僅有人民政協(xié)的政治協(xié)商顯然是不夠的。

首先，人民政協(xié)只是我國政治協(xié)商的一個(gè)主體或機(jī)構(gòu)。我國人民政協(xié)雖有不同的黨派、團(tuán)體參加，但是以“同”為前提的。政治協(xié)商更重要的職能是包容不同群體的不同意見和價(jià)值訴求。包容性問題的實(shí)質(zhì)是政治協(xié)商能夠在多大程度上容納不同意見及訴求。把不同的意見和價(jià)值訴求都排斥掉，雖然能“高度一致”，但是不能體現(xiàn)出真正的政治協(xié)商，也不利于協(xié)商民主的充分發(fā)展。

其次，政治協(xié)商涉及政治訴求表達(dá)和參與的多元化，必然對政治協(xié)商主體提出多元化的要求。在一個(gè)民主和法治的國家，每一個(gè)公民都有參與政治的權(quán)利，要求實(shí)現(xiàn)政治參與及其主體的多元化。應(yīng)當(dāng)允許不同主體通過不同的渠道、以不同的組織形式反映不同的價(jià)值訴求。國家要?jiǎng)?chuàng)造條件保障公民的政治參與。國家所采取的各種措施都要有利于公民的政治參與，有利于在更廣泛的社會層面激發(fā)公眾的參與熱情；不但要保障公眾的政治參與，而且要促進(jìn)公眾的政治參與。政治協(xié)商的實(shí)質(zhì)是圍繞不同的價(jià)值訴求開展平等的對話和交流。不同的聲音往往代表了不同的利益。在一個(gè)民主和法治的國家，不同的利益群體都有權(quán)為自己的利益講話。政治協(xié)商的過程就是通過交流和溝通形成共識的過程，不但要強(qiáng)調(diào)和保障每一個(gè)政治主體都有權(quán)表達(dá)自己的意見，而且要通過立法保證任何一個(gè)利益主體都不能也無權(quán)把自己的利益訴求強(qiáng)加給他人，由此納入決策過程的政治協(xié)商才能真正體現(xiàn)出協(xié)商的民主性。

三、進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)“把政治協(xié)商納入決策程序”

“把政治協(xié)商納入決策程序”作為社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)特征，不僅應(yīng)得到重視，而且必須成為我國社會主義民主法治建設(shè)的主要內(nèi)容。“把政治協(xié)商納入決策程序”還存在大量的理論和實(shí)踐問題，要求進(jìn)一步解放思想和推進(jìn)、落實(shí)。

如前所述，“把政治協(xié)商納入決策程序”與權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)。但從我國人大決策的程序來看，人大的組成人員及由人大選舉和任免的國家工作人員及議案的提出并進(jìn)入會議議程，已經(jīng)包含著政治協(xié)商的過程，投票只是確認(rèn)最后的結(jié)果。從這個(gè)意義上看，我國人大的決策程序已經(jīng)做到了政治協(xié)商和民主決策的結(jié)合。從權(quán)力機(jī)關(guān)層面落實(shí)“把政治協(xié)商納入決策程序”看，主要是改進(jìn)和完善人大內(nèi)部的政治協(xié)商機(jī)制問題。這一點(diǎn)在國外同樣如此。發(fā)達(dá)國家一些爭議較大的議案在通過前往往有一個(gè)激烈的博弈過程①。目前，我國人大在審議議案時(shí)，政治協(xié)商的博弈性還不夠，“一致”通過率過高，有待完善② 。

由此，落實(shí)“把政治協(xié)商納入決策程序”的重點(diǎn)應(yīng)放在我國人民政協(xié)的政治協(xié)商上。1949年，《共同綱領(lǐng)》對政協(xié)的定位是建議案的主體。《共同綱領(lǐng)》第13條規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以后，中國人民政治協(xié)商會議就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案?！币簿褪钦f，在第一屆全國人大召開前，人民政協(xié)是決策機(jī)構(gòu)。在第一屆全國人大召開后，人民政協(xié)是咨政機(jī)構(gòu)。1949年9月，周恩來在政協(xié)第一屆全體會議召開前向政協(xié)委員所作的報(bào)告中指出：“人民政協(xié)全國委員會，便是同中央人民政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)。一切大政方針，都先要經(jīng)過全國委員會協(xié)議，然后建議政府施行。”[7]這是決策機(jī)構(gòu)的表述。1954年，第一屆全國人民代表大會召開后，毛澤東指出：“人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。政協(xié)是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要?！盵8]這時(shí)的人民政協(xié)就成了咨政機(jī)構(gòu)。

我國在人大之外有沒有必要自上而下專門設(shè)立一個(gè)類似于國家機(jī)關(guān)的咨政機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐和理論上都值得商榷。一方面，人大完全可以承擔(dān)“各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商”國家大事的職能。而且從人大的本來意義來說，它就是各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物及其代表參與的政治平臺。人大的各項(xiàng)重大問題經(jīng)過各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物及其代表的協(xié)商，最后以投票的形式做出民主決策，體現(xiàn)了民主和科學(xué)的統(tǒng)一。所以，在人大之外再設(shè)立一個(gè)代表性與人大相近、主要用來咨政的機(jī)構(gòu)，而其咨政的建議又不能直接進(jìn)入決策程序，在職能和機(jī)構(gòu)上就有重復(fù)和累贅之嫌。

另一方面，由于在一定時(shí)期內(nèi)協(xié)商脫離了決策程序，我國政協(xié)在發(fā)展過程中，其應(yīng)有的民主協(xié)商職能逐漸淡化，咨政作用卻越來越突出，不少地方直接把政協(xié)理解為咨政機(jī)關(guān)①。參加政協(xié)的各黨派、各團(tuán)體也時(shí)常以一些提案、建議被中央或國家有關(guān)部門采納或批示作為“政績”。這與民主和政治協(xié)商的概念有諸多不符。在中國歷史上，咨政是君王對大臣的要求。好的資政也發(fā)揮過一些積極作用②。但咨政及作為其形式的奏折能否發(fā)揮作用，主要取決于君王的個(gè)人意志，君王個(gè)人的德性及其開明程度在很大程度上決定了咨政的作用③。顯然，在一個(gè)民主和法治的國家，國家公共事務(wù)的管理和決策不是一個(gè)咨政的問題，協(xié)商民主也不能僅停留在咨政的階段，而是應(yīng)全面納入民主決策的程序。

從協(xié)商民主的原則和精神來看，協(xié)商民主與咨政不是一回事。我們社會中至今仍有不少人把人民政協(xié)的政治協(xié)商理解為“咨政”，或者將政治協(xié)商和咨政相混同。這無疑混淆了政治協(xié)商和咨政的區(qū)別。有的學(xué)者認(rèn)為“咨政是人民政協(xié)與生俱來的屬性”，“人民政協(xié)的咨政功能經(jīng)過不斷演變和進(jìn)化，成為人民政協(xié)發(fā)揮作用的突出特征”[9]。這種觀點(diǎn)不準(zhǔn)確。咨政是為決策部門提供決策參考，決策部門可以采納也可以不采納。咨政本身并不是決策程序的組成部分。民主政治可以用咨政，非民主政治同樣可以用咨政，咨政與民主政治沒有直接關(guān)系。封建社會的皇帝同樣需要咨政。比如，我國清末立憲時(shí)在中央和地方設(shè)立的資政院和咨議局，就是清王朝設(shè)立的中央和地方咨政機(jī)構(gòu)，并沒有民主的意義。社會主義協(xié)商民主體系中的政治協(xié)商是決策程序的組成部分，是中國特色政黨制度的一種政治功能，是我國社會主義民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，能夠也應(yīng)當(dāng)影響決策的進(jìn)程和方向。進(jìn)一步完善人民政協(xié)制度，落實(shí)中央提出的“把政治協(xié)商納入決策程序”的方針，關(guān)鍵是科學(xué)合理地設(shè)定政協(xié)和人大的關(guān)系，既把政治協(xié)商納入決策程序，又不搞西方的兩院制。最好的辦法是讓政協(xié)成為人大決策的參與機(jī)構(gòu)。也就是說，人大的立法和決策都應(yīng)當(dāng)有人民政協(xié)的參與。目前，這方面做得比較好的是立法參與①。全面推進(jìn)“把政治協(xié)商納入決策程序”，不僅要進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)參與立法，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)參與人大的決策。

從我國民主法治建設(shè)來看，以“把政治協(xié)商納入決策程序”為目標(biāo)，推進(jìn)人民政協(xié)參與決策，既有民主政治的理論依據(jù)，又有法律的依據(jù)。人民民主最重要的表現(xiàn)之一就是人民參與社會和國家事務(wù)。從我國規(guī)范性文件的規(guī)定來看，《政協(xié)章程》第2條明確規(guī)定：“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商?！薄吨腥A人民共和國憲法》序言也規(guī)定：“今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！薄读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”這都是把政治協(xié)商納入決策程序的相關(guān)表述。

同時(shí)，將人民政協(xié)改造成具有與人大不同的參與職能的國家機(jī)關(guān)，既能加強(qiáng)對我國權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力制約，又能有效實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商的法治化，落實(shí)“把政治協(xié)商納入決策程序”的方針。這種制度轉(zhuǎn)型的成本最低。至于“影響工作效率”的擔(dān)憂，不是完全沒有道理的。但從新中國建立60多年來的實(shí)踐看，我國的國家機(jī)關(guān)主要應(yīng)當(dāng)防止的是權(quán)力不受制約，而不是公權(quán)的工作效率受阻。然而，在一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政治協(xié)商職能的人民政協(xié)卻未能對一系列后來被證明是錯(cuò)誤的并給國家和人民帶來極大危害的政治運(yùn)動(dòng)起到應(yīng)有的制約作用。不僅如此，人民政協(xié)作為我國一項(xiàng)基本政治制度的組織載體，甚至在相當(dāng)長時(shí)間里連會期都得不到保證。從1957年至1977年，人民政協(xié)有近20年沒有正常開展活動(dòng)。今天，人民政協(xié)已經(jīng)有了很大發(fā)展。但從協(xié)商民主的要求看，“人大舉舉手、政協(xié)拍拍手”現(xiàn)象仍然存在，政治協(xié)商的平等性、有效性、多元性仍待增強(qiáng)。所有這些問題能否解決，取決于“把政治協(xié)商納入決策程序”是否能夠真正有效地轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫取?/p>

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