加強全口徑預(yù)算管理的思考*

武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院　　侯紅英

?

加強全口徑預(yù)算管理的思考*

武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院侯紅英

中共十八大報告關(guān)于加強政府全口徑預(yù)算的審查與監(jiān)督的內(nèi)容，引起了社會各界高度關(guān)注。在我國，進行全口徑預(yù)算管理需把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進行管理，財政部曾明文規(guī)定，2011年起全面停止預(yù)算外資金的管理。在實踐時將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進行票據(jù)管理及監(jiān)督檢查，是全面預(yù)算管理的兩項重要工作。

在財政工作中，收支的票據(jù)是控制預(yù)算內(nèi)資金最為基礎(chǔ)的方式，其對預(yù)算外資金同樣適用，強化票據(jù)管理需做到如下幾方面。（1）梳理有關(guān)信息。在實踐過程中常因相關(guān)基礎(chǔ)信息獲取欠缺全面及準(zhǔn)確性，使得之后的財政票據(jù)管理陷入混亂狀態(tài)，由此導(dǎo)致預(yù)算外資金出現(xiàn)可逃離監(jiān)管的空間。各部門或單位要依照2013年正式施行的《財政票據(jù)管理辦法》要求，對本部有關(guān)信息做更進一步統(tǒng)計與梳理是必須的。（2）進行電子化管理。我國很多中央部門及單位已開始進行電子化管理試點，對財政票據(jù)試用電子化管理系統(tǒng)。各級地方政府也需在合適時推進電子化票據(jù)的管理，借助計算機以及網(wǎng)絡(luò)相關(guān)技術(shù)，使用軟件對財政票據(jù)的申請與印制，以及登記和入庫，包括核發(fā)及出庫、使用和繳庫等均做好全程的監(jiān)管和監(jiān)督工作，降低進行暗箱操作的可能。（3）各部門聯(lián)動。各地必須建起統(tǒng)一的財政票據(jù)管理信息數(shù)據(jù)庫以及信息交流的統(tǒng)管平臺，使有關(guān)部門和單位系統(tǒng)實現(xiàn)真正的互聯(lián)互通，將財政票據(jù)實施交叉的稽核與流程管理，由此規(guī)避收入資金不到專戶出現(xiàn)截留和隱瞞收入等不良情況。

因為預(yù)算外資金牽扯到各部門、單位以及有關(guān)個人的切實利益，實踐過程中將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進行管理定會受到較大阻礙。依賴部門或單位積極主動并不可靠，財政部門的監(jiān)督和檢查要成為督促的必要措施。對預(yù)算外資金實施監(jiān)督和檢查時，可用如下兩類方式：（1）公開預(yù)算外資金信息。政府現(xiàn)在并沒有將財政專戶的資金進行公開，財政也沒有將政府性基金等有關(guān)資金的內(nèi)容進行公開。若可以在進行監(jiān)督和檢查的過程中公開以上信息，會給有關(guān)部門造成一定的壓力及動力，由此漸使預(yù)算外資金管理更趨規(guī)范化，遵循要求將有關(guān)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進行管理。（2）關(guān)注個人懲處。目前，懲處一般只針對單位或者部門實施，很少或基本不針對個人實施，即便法律和法規(guī)上對個人進行的懲處有所規(guī)定，但實踐過程中也因為人情等各類因素很難執(zhí)行。建議在相關(guān)法規(guī)內(nèi)，針對個人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟行政責(zé)任作出具體的規(guī)定，將刑事等各類懲處政策落實到位，真正對個人的不法行為產(chǎn)生震懾。

我國對政府預(yù)算的管理大都以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，開展全口徑預(yù)算需從強化部門預(yù)算應(yīng)有的完整性開始。

首先，對部門預(yù)算的分配權(quán)進行統(tǒng)一。同傳統(tǒng)功能的預(yù)算比較，部門預(yù)算管理在口徑上有所擴張，可仍不能算作真正意義上的全口徑預(yù)算，原因是現(xiàn)在許多部門預(yù)算所僅涵蓋財政部門分配出的資金，而被其它有預(yù)算分配權(quán)的部門分配的資金卻并不包含在內(nèi)，年初各部門所報到人大的預(yù)算草案并不包含此部分預(yù)算。政府預(yù)算分配權(quán)被割裂，隨意調(diào)整預(yù)算出現(xiàn)釣魚工程，導(dǎo)致地方總預(yù)算編制不準(zhǔn)確，而且不符合全口徑預(yù)算的要求。長期來看，將預(yù)算分配權(quán)歸入財政部門是促使部門預(yù)算完整性的有益選擇。

其次，保障充足的編審時間。部門預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，其編制時間已有所提前，可因為基數(shù)較大，項目的論證比較復(fù)雜，時間不夠充足，使得編制質(zhì)量較差。我國可在每年財政決算結(jié)束之后考慮下一年要進行的預(yù)算編制工作。為了確保預(yù)算編制的時間，也可把有關(guān)內(nèi)容納入《預(yù)算法》中。同時應(yīng)適度延長預(yù)算審批的時間，根據(jù)預(yù)算的終審時間而言，我國全國人大通常需要半月左右，而省級人大則需要一周左右，市級人大則通常需4天左右，縣級人大需要3天左右，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大則只需1天左右即可。在會期間具體用在審查預(yù)算方面的時間會更少。從初審用時來看，各地的財經(jīng)委或者預(yù)算工委等有關(guān)單位雖然對預(yù)算的初審漸漸重視起來，可時間依然不夠充足，一般初審的時間是三個月左右，但如此短的時間里要認(rèn)真仔細(xì)地進行預(yù)算審議難度很大，所以基于人大議事的規(guī)則和會期，工作機構(gòu)以及人員等有關(guān)內(nèi)容的前提，可適度提高預(yù)算初審及終審所用的時間，并提升部門預(yù)算的審批質(zhì)量，給全口徑預(yù)算實現(xiàn)民主打下良好根基。

第三，提升基本支出信息的準(zhǔn)確性。部門預(yù)算信息準(zhǔn)確性不高，預(yù)算即便在形式上較為完整，也是徒有其表。進行部門預(yù)算編制時，常有基本支出信息準(zhǔn)確性和真實性不夠的狀況。以人員經(jīng)費為例，信息化管理部門臨時聘用人員的工資福利等無法納入預(yù)算編制系統(tǒng)，所以部門預(yù)算信息系統(tǒng)自動生成的工資福利等人員支出并不包含為臨時工支出的費用。在實踐里，各部門通常把這種開支列入了專項，待年終決算時再轉(zhuǎn)進基本支出里。使得部門預(yù)決算信息出現(xiàn)不對稱情況，要解決這個問題，必須對定額管理系統(tǒng)進行動態(tài)升級，就是動態(tài)考核部門人員和他們的職位等有關(guān)信息，更新人工的定額相關(guān)軟件，保障有關(guān)開支可以較為準(zhǔn)確而完整地計入到基本支出中，還可規(guī)避基本支出內(nèi)公用經(jīng)費指標(biāo)較低的問題。

第四，健全復(fù)式預(yù)算。同單式預(yù)算相比，復(fù)式預(yù)算能更加完整詳細(xì)地反映各類性質(zhì)的政府收支，同全口徑預(yù)算要求相符。（1）細(xì)化預(yù)算。在《預(yù)算法》修正案第一稿中，提出了公共預(yù)算細(xì)化一般收支的要求，但對政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保預(yù)算應(yīng)細(xì)化至何種等級并無明確要求?？赏差A(yù)算相比，以上幾類預(yù)算里的項目支出比例較大，更應(yīng)細(xì)化來完整反映。第一，應(yīng)根據(jù)項目實施細(xì)化，如國有資本經(jīng)營預(yù)算、收支都要根據(jù)類別及重大建設(shè)項目來分別編制。社保預(yù)算的收支則根據(jù)社保與補助類別進行編制。轉(zhuǎn)移支付的收支則根據(jù)通常和專項的轉(zhuǎn)移門類編制。第二，根據(jù)功能及經(jīng)濟分類實施細(xì)化，必須同時具備經(jīng)濟與功能的分類信息才可全面反映預(yù)算的行為及結(jié)果，且各分類均需要適度的細(xì)化。（2）擴大編制范圍。為進一步促進國資經(jīng)營預(yù)算實現(xiàn)全口徑預(yù)算，可持續(xù)擴大具體實行范圍，也可適度提升國資經(jīng)營的收益上繳比率，即便現(xiàn)在的資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模較小，可其于國有經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和均衡產(chǎn)業(yè)收入的分配上有重大作用，屬于全口徑的完整預(yù)算中重要的內(nèi)容。若比率或規(guī)模太低太小，就很難使其發(fā)揮出它的作用。受我國社保制度不夠健全的約束，社保預(yù)算很難實現(xiàn)全面和完整化。從2010年起嘗試編制社保預(yù)算后，其收支統(tǒng)計在口徑上依舊未能達到統(tǒng)一和完整，財政、社保等有關(guān)單位也不能給出社保收支的詳細(xì)數(shù)據(jù)資料。短期而言可把社保較為分散的資金歸并起來并統(tǒng)一置入社保的預(yù)算范圍中。如現(xiàn)在被分散于一般預(yù)算內(nèi)的住房公積金以及殘疾人的就業(yè)保障金或社會福利基金等社保類的項目則可考慮納入至社保預(yù)算中。長期看除了社保預(yù)算之外還要對社會救濟、福利等預(yù)算進行編制，才屬于完善完整的社保預(yù)算。而要達到完善的目標(biāo)需要有一個健全的社保制度為基礎(chǔ)。（3）建立銜接制度。為保障復(fù)式預(yù)算內(nèi)各預(yù)算構(gòu)成的獨立性和互為聯(lián)系的整體性必須建立各預(yù)算間的銜接機制。第一，國有資本同公共支出的預(yù)算間可經(jīng)專門的銜接項目進行分別設(shè)置來實施連接。在公共預(yù)算期有結(jié)余時，可按產(chǎn)業(yè)政策要求對國資預(yù)算實施投資。而在國有資產(chǎn)預(yù)算產(chǎn)生結(jié)余時，國資經(jīng)營預(yù)算所獲部分收入也可按有關(guān)規(guī)定及程序流至公共預(yù)算中，彌補其缺口。如各級政府因承接國企剝離任務(wù)，公共預(yù)算出現(xiàn)增長；或之前積極的財政政策導(dǎo)致后續(xù)工程支出；還包括穩(wěn)健的中性財政政策在執(zhí)行中引起的公共預(yù)算支出缺口等；或為了解決基層商業(yè)銀行商行金融風(fēng)險付出的成本等。第二，國有資產(chǎn)與社保預(yù)算間也可銜接，目前經(jīng)濟社會的改革正向著縱深推動，國企改革同社保間本來就有著十分緊密的關(guān)聯(lián)。社保給保障國企的改革支付了巨大成本，所以國資預(yù)算也可用在填補社保資金的缺口上。

（編輯 陳 玲）

*本文系湖北省教育廳課題“‘以實際會計工作崗位’能力需要為導(dǎo)向，構(gòu)建高職會計專業(yè)課程體系”（項目編號：2012408）階段性研究成果。