現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督體系如何應(yīng)對(duì)新《預(yù)算法》的挑戰(zhàn)*

黃岡師范學(xué)院　　陳世輝

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現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督體系如何應(yīng)對(duì)新《預(yù)算法》的挑戰(zhàn)*

黃岡師范學(xué)院陳世輝

新《預(yù)算法》已從2015年1月起開始施行，與舊《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》更加明確體現(xiàn)了預(yù)算改革“全口徑、全過程、法治化、透明化、精細(xì)化、績(jī)效化”的目標(biāo)，更好地體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)深化財(cái)稅體制改革的總體要求，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破。

其一，完善了政府預(yù)算體系，實(shí)行全口徑預(yù)算。為體現(xiàn)預(yù)算資金的完整性，總結(jié)近年的預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新《預(yù)算法》確定了全口徑預(yù)算體系，明確要求我國五級(jí)政府的全部收入和支出都納入預(yù)算，并建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算、加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算力度的機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的管理，確?；痤A(yù)算的保值和增值。這將有利于杜絕預(yù)算外資金和其它非規(guī)范性收入，從而避免財(cái)政資金體外循環(huán)帶來的尋租腐敗等問題。從法律層面上確立并完善全口徑預(yù)算的改革方向。

其二，打破年度預(yù)算收支平衡狀態(tài)，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。新《預(yù)算法》改進(jìn)了年度預(yù)算的控制方式，預(yù)算收入從任務(wù)改為預(yù)期，當(dāng)年度預(yù)算收入大于支出時(shí)，可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，避免了稅收征管過程中的壓庫和預(yù)算單位的年終突擊花錢現(xiàn)象。同時(shí)年度預(yù)算審核重點(diǎn)也由收支平衡轉(zhuǎn)向支出政策拓展，當(dāng)年度預(yù)算收入小于支出時(shí)，并不強(qiáng)求削減當(dāng)年支出，可跨年度對(duì)赤字進(jìn)行彌補(bǔ)，確保政策性支出落實(shí)到位。在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中，強(qiáng)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃的管理，強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。同時(shí)為確?？缒甓鹊钠胶?，各級(jí)政府在一般公共預(yù)算中可以按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。

其三，嚴(yán)格監(jiān)管地方政府舉債，筑牢地方債務(wù)“防火墻”。新《預(yù)算法》在賦予地方政府依法適度舉債的同時(shí)，依法啟動(dòng)對(duì)地方政府的限額管理，加大了對(duì)地方政府債務(wù)的管理升級(jí)，其限制性規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）明確了舉債主體和使用范圍。只有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府預(yù)算中必需的建設(shè)資金，才可以通過政府及其職能部門適度舉債來籌措，不得通過企事業(yè)單位舉借，而且政府及其職能部門也不能為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供任何形式的擔(dān)保，省級(jí)以下地方政府確需舉借債務(wù)，只能由省級(jí)政府代為舉借。明確規(guī)定政府舉債只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，這些對(duì)主體和用途的限定將有助于緩解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，讓投資者更好地評(píng)估和定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。（2）規(guī)范了舉債方式和程序。地方政府舉借債務(wù)只能采取發(fā)行政府債券的方式，通過建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)，以此來限定政府舉債程序，且各級(jí)政府在限額內(nèi)舉借的債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理和分類管理，并報(bào)本級(jí)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)。（3）控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先是加強(qiáng)行政監(jiān)管，中央政府可通過法律法規(guī)對(duì)地方債務(wù)制定管理規(guī)則，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，并將政府債務(wù)作為考核政績(jī)的指標(biāo)，建立責(zé)任制度；其次是加強(qiáng)市場(chǎng)約束，通過發(fā)行債務(wù)的辦法將短期債務(wù)置換為長期債務(wù)，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)；地方政府不能干預(yù)金融機(jī)構(gòu)，中央政府也不為地方政府提供現(xiàn)實(shí)或隱性擔(dān)保。

其四，健全透明預(yù)算制度，全面推進(jìn)預(yù)算公開。深入推進(jìn)政府和部門預(yù)決算公開，細(xì)化公開項(xiàng)目，政府預(yù)決策要逐步公開到支出功能分類的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開到具體項(xiàng)目，所有使用財(cái)政撥款的單位預(yù)決算都要公開，所有財(cái)政撥款的“三公經(jīng)費(fèi)”都要公開，只有提高透明度，讓群眾看得明白，增強(qiáng)百姓知情權(quán)，才能有效強(qiáng)化社會(huì)對(duì)預(yù)算活動(dòng)的監(jiān)督，促進(jìn)陽光政府、責(zé)任政府建設(shè)。

其五，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。但目前轉(zhuǎn)移支付制度存在項(xiàng)目繁雜、規(guī)模過大、資金分散、配套過多且下達(dá)不及時(shí)等問題，地方政府可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，限定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜。新預(yù)算法要增加一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，大幅減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，清理壓縮重復(fù)交叉項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方政府的資金配套。

其六，厲行節(jié)約，提高財(cái)政支出績(jī)效。一是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)界定政府公共支出的范圍，只有社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，才能提供財(cái)政資金支持，同時(shí)通過深化機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)多余人員，大力壓縮政府性樓堂館所、財(cái)政供養(yǎng)人員及“三公經(jīng)費(fèi)”等行政經(jīng)費(fèi)所占比重。二是加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。各級(jí)政府要對(duì)結(jié)余資金定期進(jìn)行清理，壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，對(duì)在清理過程中發(fā)現(xiàn)的兩年及以上均未使用完結(jié)的結(jié)轉(zhuǎn)資金，視同結(jié)余資金，收回地方本級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理。三是健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。新預(yù)算法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理原則建立公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并逐步將其覆蓋到各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，加強(qiáng)了對(duì)政府支出行為的約束與激勵(lì)。

新預(yù)算法對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行作出了重大修改，對(duì)地方財(cái)政影響較大。第一個(gè)影響是由中央政府代地方發(fā)債到允許地方政府發(fā)行公債，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。盡管地方債融資仍須有人大的監(jiān)管，也須在國務(wù)院限定的數(shù)額內(nèi)發(fā)行，但這一改革使國家公債和地方公債能在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且在脫離了融資平臺(tái)后，地方政府的融資成本也將降低，將會(huì)極大地節(jié)省行政成本。第二個(gè)影響是建立三年一個(gè)預(yù)算周期的中期滾動(dòng)平衡機(jī)制，地方政府可在一般公共預(yù)算中設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于配套，用于對(duì)年度預(yù)算資金安排的彌補(bǔ)或補(bǔ)充，相對(duì)于以前的年度預(yù)算平衡機(jī)制，更加有利于地方政府對(duì)某些跨年度的項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先和重點(diǎn)考慮，合理安排投資，有利于地方政府長遠(yuǎn)目標(biāo)和計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)。第三個(gè)影響是新預(yù)算法對(duì)內(nèi)容、主體、時(shí)間、解釋說明和法律責(zé)任等五個(gè)方面對(duì)預(yù)決算公開均進(jìn)行了明確。但要在相對(duì)較短的時(shí)間里公開四本預(yù)算賬本的信息極大地增加了各級(jí)政府的工作量，甚至還會(huì)自曝家丑，現(xiàn)行部分地方政府只在自己的網(wǎng)站上進(jìn)行公開且時(shí)間滯后，知曉范圍有限。

新預(yù)算法強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程進(jìn)行審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力；完善了預(yù)算初步審查制度；對(duì)預(yù)決算審查的重點(diǎn)內(nèi)容也更加明確；拓展了預(yù)算執(zhí)行中需要人大審批的調(diào)整事項(xiàng)，豐富了預(yù)算決算監(jiān)督的具體規(guī)定。但現(xiàn)行人大及其常委會(huì)的財(cái)經(jīng)委或預(yù)算會(huì)的人員少，人員配備專業(yè)性不強(qiáng)，面對(duì)涉及面廣，專業(yè)性和技術(shù)性均較強(qiáng)的預(yù)決算審查，監(jiān)督更多是在形式和程序上，難以深化，短期內(nèi)恐難達(dá)到預(yù)算審批監(jiān)督質(zhì)量大幅提高的要求。另外各級(jí)人大代表中有不少人對(duì)預(yù)算的特點(diǎn)，專業(yè)名稱的含義及各項(xiàng)目之間的鉤稽關(guān)系缺乏了解，難以全面深入地對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查，更不用談提出切中要害的建議和意見；且目前人大議事程序?qū)Υ韨冊(cè)陬A(yù)算審查中提出的意見，到底該如何處理尚沒有具體的法律規(guī)定。一般情況下我國是年前布置編制預(yù)算，經(jīng)過兩上兩下程序，到第二年3月提交草案給人大代表討論，由于會(huì)議時(shí)間短、議程多、任務(wù)重，人大預(yù)算審查要審議規(guī)模龐大、內(nèi)容繁雜的預(yù)算草案，實(shí)際上很難逐項(xiàng)審議，預(yù)算監(jiān)督流于形式，另外，現(xiàn)行按日歷年度編制的預(yù)算與執(zhí)行存在著時(shí)間差，各級(jí)政府的預(yù)算草案等到人代會(huì)審批后才能執(zhí)行，通常會(huì)滯后四個(gè)月左右，也就是說，每年有1/3的時(shí)間各級(jí)政府是在沒有法定預(yù)算的情況下運(yùn)轉(zhuǎn)的，這就導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)審查預(yù)算的時(shí)間很難保證。新《預(yù)算法》規(guī)定中央政府的部門預(yù)算和四級(jí)政府的預(yù)算是提前45天報(bào)到人大審查，人大組織專業(yè)委員會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行專業(yè)性審查時(shí)間不夠，但如果不進(jìn)行專業(yè)審查，公眾就質(zhì)疑立法機(jī)關(guān)的能力，有足夠的能力沒有時(shí)間也不行。因此人大審查監(jiān)督在完成時(shí)間上面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

新預(yù)算法由于審計(jì)范圍擴(kuò)大，審計(jì)公開要求提高，給審計(jì)部門帶來了較大挑戰(zhàn)。目前審計(jì)部門屬于政府機(jī)構(gòu)，政府對(duì)審計(jì)范圍和內(nèi)容有較大的自主決定權(quán)，審計(jì)公開的力度有限，新《預(yù)算法》從一本預(yù)算到四本預(yù)算，并且是所有收入均列入預(yù)算的全口徑預(yù)算，預(yù)算監(jiān)管的范圍大大擴(kuò)大，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)范圍及工作量也隨之?dāng)U大，同時(shí)審計(jì)工作報(bào)告要在規(guī)定的時(shí)間里向社會(huì)公開，建立和完善透明預(yù)算制度。工作范圍的擴(kuò)大和工作量的增加均要求各級(jí)政府及審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)體系的改革和完善，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)決算的審計(jì)監(jiān)督。

針對(duì)新預(yù)算法實(shí)施帶來的挑戰(zhàn)，各級(jí)監(jiān)督部門首先要加強(qiáng)對(duì)新預(yù)算法的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化干部職工的整體素質(zhì)、法制和預(yù)算意識(shí)。認(rèn)清全口徑預(yù)算、預(yù)算公開是責(zé)任政府及透明政府建設(shè)的需要，財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)，將全部收支均列入對(duì)應(yīng)的預(yù)算，并做好跨年度預(yù)算平衡的編制工作；審計(jì)部門在安排年初工作任務(wù)時(shí)，須將預(yù)決算審計(jì)及審計(jì)報(bào)告公開列入工作計(jì)劃，確保時(shí)間，關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)部門，著力提升審計(jì)服務(wù)水平，加強(qiáng)審計(jì)能力的建設(shè)。加大對(duì)有關(guān)單位預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，發(fā)揮好制約權(quán)力運(yùn)行的作用；人大部門可聘請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)預(yù)決算進(jìn)行審查和分析，提出實(shí)質(zhì)性的意見和建議，在提交人代會(huì)之前，拿出審查意見并督促修改。其次，人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督實(shí)質(zhì)化。新《預(yù)算法》進(jìn)一步強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督職能，增加有關(guān)民主性的規(guī)定，但對(duì)人大如何加強(qiáng)審查監(jiān)督缺少實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，當(dāng)下需要著重解決幾個(gè)問題：一是抓緊制定和完善人大及其常委會(huì)預(yù)算審批監(jiān)督方面的專項(xiàng)法律、法規(guī)和地方性法規(guī)，明確地方人大及其常委會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算的范圍、內(nèi)容、程序，以及按時(shí)提交預(yù)算草案和預(yù)算違法責(zé)任追究等重大問題，作出詳細(xì)規(guī)定，地方政府層面要制定預(yù)算審查監(jiān)督的決定或地方性法規(guī)。二是加強(qiáng)地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員以及工作機(jī)構(gòu)中配備熟悉預(yù)算審查監(jiān)督業(yè)務(wù)的人員，設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，保障人大切實(shí)履行好預(yù)算審查監(jiān)督的職能。同時(shí)可借助政府審計(jì)部門的力量，依法對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議；各級(jí)地方政府可根據(jù)實(shí)際情況建立預(yù)算審查咨詢專家?guī)熘贫龋刚?qǐng)預(yù)算審查專家，進(jìn)行專業(yè)性審查。三是放寬將預(yù)算提交人大進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的時(shí)間，人大常委會(huì)應(yīng)安排充分的時(shí)間組織組成人員集中審議，將需要修改完善的重要內(nèi)容力爭(zhēng)解決在人代會(huì)之前。最后，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和人大監(jiān)督要三方密切配合，相互提供信息，建立起編制預(yù)算時(shí)的指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，審查決算時(shí)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，預(yù)算公開時(shí)的問責(zé)機(jī)制，構(gòu)筑完備的內(nèi)部監(jiān)督體系，預(yù)防和監(jiān)督各級(jí)政府財(cái)政開支濫用和浪費(fèi)問題，提高財(cái)政資金的使用效率。

（編輯 陳 玲）

*本文系2015年湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15D125）階段性研究成果。