經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化我國社會保障體系改革探究

譚宗梅

（中共廣西龍勝縣委黨校，廣西龍勝541799）

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經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化我國社會保障體系改革探究

譚宗梅

（中共廣西龍勝縣委黨校，廣西龍勝541799）

摘要：新常態(tài)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本特征。深化社會保障體系改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的客觀要求；而當(dāng)前我國社會保障體系面臨著與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不相適應(yīng)的突出問題。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，必須深化我國社會保障體系改革，破解影響社會保障持續(xù)健康發(fā)展的一系列制約因素，推動社會保障建設(shè)朝規(guī)范化、科學(xué)化的方向邁進(jìn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會保障；全面深化改革；路徑

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已步入增長速度放緩的“新常態(tài)”發(fā)展階段。習(xí)近平總書記在2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)指出：“認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)性常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。”為了適應(yīng)和遵循經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這個(gè)“大邏輯”，必須對現(xiàn)階段我國的社會保障體系進(jìn)行全面深化改革，以確保社會保障能夠在一個(gè)新的發(fā)展起點(diǎn)上持續(xù)健康地運(yùn)行。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與社會保障體系改革的內(nèi)在邏輯

1、“新常態(tài)”是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本特征

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)作為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，它是習(xí)近平總書記對時(shí)下經(jīng)濟(jì)增長狀態(tài)準(zhǔn)確研判而作出的一個(gè)重要論斷?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出來的“新常態(tài)”，既意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中將會面臨“新機(jī)遇”，也意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中將要面對“新挑戰(zhàn)”。如經(jīng)濟(jì)增長“速度”放緩的變化，不可能掩蓋依然可觀的實(shí)際增量；經(jīng)濟(jì)“結(jié)構(gòu)”的不斷優(yōu)化，則是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的必然結(jié)果；經(jīng)濟(jì)發(fā)展“動力”的轉(zhuǎn)化，意味著多元驅(qū)動發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長條件下已逐步形成。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的呈現(xiàn)，要求我國各項(xiàng)社會事業(yè)也要適應(yīng)新常態(tài)這個(gè)“大邏輯”，與民生息息相關(guān)的社會保障事業(yè)更應(yīng)如此。

2、深化社會保障體系改革是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的客觀要求

就目前情況來看，面向全民提供必要物質(zhì)幫助和社會服務(wù)的社會保障體系已經(jīng)在我國基本建立起來。但是，不可否認(rèn)，現(xiàn)階段我國的社會保障體系仍然處于不健全、不完善的起步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在改革開放以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)實(shí)行“單位人”保障體系，農(nóng)村實(shí)行以集體經(jīng)濟(jì)及家庭保障為依托的保障體系，這在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用。而自二十世紀(jì)八十年代中期以來，為解決傳統(tǒng)社會保障體系的弊端，以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為核心的社會保障體系改革在我國逐步開啟。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，日益成為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。近年來，我國社會保障制度經(jīng)歷了不斷調(diào)整和改革，基本建立起涵蓋社會保險(xiǎn)、社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利、住房保障等在內(nèi)的社會保障體系。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，為了應(yīng)對各種可能發(fā)生的民眾保障風(fēng)險(xiǎn)，確保社會保障的可持續(xù)發(fā)展，必須深化社會保障體系改革，積極統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)。

二、當(dāng)前我國社會保障體系存在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不相適應(yīng)的突出問題

1、“三元分立”的社會保障體系難以適應(yīng)日益優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化帶來的勞動力結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要求社會保障體系與之相適應(yīng)。如隨著我國大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”，加快農(nóng)民工市民化社會保障體系建設(shè)勢在必行。多年來，我國農(nóng)村富余勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，形成了城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口和農(nóng)民工“三元分立”的社會保障體系。盡管經(jīng)歷了數(shù)十年的努力，我國農(nóng)民工的“市民化”還是因社會保障“三元”制格局，進(jìn)展緩慢。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，安徽省在2013年上半年有比例高達(dá)50%的外出農(nóng)民工沒有和用人單位簽訂勞動合同，并有96%的農(nóng)民工仍然在其戶籍所在地參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別只有1.2%、2.1%。在農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)的整個(gè)過程中，他們不但面臨著因社會保障制度頂層設(shè)計(jì)不完善而造成的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重難題，而且面臨著因缺乏社會救助、就業(yè)指導(dǎo)和社會福利等造成的基本公共服務(wù)困境。因此，“三元分立”社會保障體系給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的這些不協(xié)調(diào)問題，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，影響了創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和流動。沒有統(tǒng)籌推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，勞動力素質(zhì)就難以提升，就業(yè)結(jié)構(gòu)就難以轉(zhuǎn)換升級，人力資本投入增長也會停滯。

2、現(xiàn)有社會保障的調(diào)節(jié)功能難以滿足新常態(tài)下民眾對分配公平的期許

現(xiàn)代社會保障制度不僅是防范民眾因疾病、失業(yè)、年老等因素帶來收入水平下降而解決其基本生存問題，而且是非常重要的收入分配調(diào)節(jié)器。因此，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的客觀形勢，加快建立完善的社會保障體系，對促進(jìn)收入分配公平和社會和諧穩(wěn)定意義重大。近年來，由于黨和政府在收入分配問題上采取了一系列宏觀的政策手段，雖然在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)居民的收入差距，但這種差距仍然維持在2.5倍以上，如“2014年我國城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為26635元，而農(nóng)村居民人均純收入為10489元。”二者之間相差了2.54倍。除了城鄉(xiāng)居民存在較大收入差距以外，當(dāng)前各行業(yè)、各地區(qū)、各部門之間也存在不同程度的收入差距。這對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展造成了消極影響。就現(xiàn)階段的家庭收入差距而言，根據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國家庭收入差距非常明顯，“收入最多的20%的家庭和收入最少的20%的家庭相差19倍左右?！钡S著家庭規(guī)模小型化、家庭類型多樣化的持續(xù)發(fā)展趨勢，現(xiàn)行社會保障體系無法調(diào)節(jié)民眾在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面不斷擴(kuò)張的需求，使經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下民眾對收入分配公平的期許難以落實(shí)，這對深化社會保障體系改革提出了迫切要求。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化我國社會保障體系改革的路徑選擇

1、完善社會保障制度的頂層設(shè)計(jì)，解決好其“定位”和“銜接”問題

我國現(xiàn)行社會保障體系是由原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家或政府保障模式發(fā)展而來的，其建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r取決于我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體水平。由于經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)動態(tài)過程，這決定了我國社會保障制度的頂層設(shè)計(jì)不可能一蹴而就，只能逐步加以調(diào)整和完善。就新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展對社會保障提出的新要求來講，我國現(xiàn)行社會保障制度的頂層設(shè)計(jì)亟需解決好“定位”和“銜接”兩大問題。

一方面，必須解決好社會保障制度頂層設(shè)計(jì)的“定位”問題。由于我國現(xiàn)行社會保障制度建設(shè)仍然處于探索性發(fā)展階段，受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高的限制，因此不管是制度覆蓋面與項(xiàng)目設(shè)計(jì)，還是資金籌措與待遇支付等方面，都存在諸多問題。在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體水平不高的情況下，將社會保障制度設(shè)計(jì)定位在“生存保障”基準(zhǔn)上，是無可厚非的。但是，為了擴(kuò)大社會保障的全覆蓋，又因資金籌措困難而難以滿足各方待遇支付需要，而造成民眾低水平的保障待遇，這就必然導(dǎo)致社會保障目的和社會保障過程的不搭調(diào)問題。當(dāng)前我國的社會保障體系出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，主要還是由于起步階段為了努力達(dá)到“廣覆蓋”，結(jié)果因資金籌措不足而導(dǎo)致待遇水平很低，從而違背了社會保障既定目標(biāo)的初衷。據(jù)此，必須充分考量當(dāng)前我國不同層次、不同類別民眾群體對社會保障的現(xiàn)實(shí)需求，明確不同社會保障項(xiàng)目的功能定位，完善社會保障體系“安全網(wǎng)”的頂層設(shè)計(jì)，使其能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的客觀要求。

另一方面，必須解決好社會保障關(guān)系的合理“銜接”問題。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國的社會保障還存在不同地區(qū)、不同人群、不同項(xiàng)目的差異性，而隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的出現(xiàn)以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，必須逐步建立科學(xué)合理的關(guān)系銜接制度來消除如上差異。如當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系尚未健全，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度等方面還存在不同群體的明顯差異性，無論在待遇支付還是在籌資比例上，標(biāo)準(zhǔn)和條件都有不同，這種差異性導(dǎo)致不同民眾群體間福利差別的固化。此外，由于民眾的基本社會保險(xiǎn)關(guān)系在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國人力資源流動和配置不暢。因此，必須建立科學(xué)合理的地區(qū)間基本社會保險(xiǎn)關(guān)系銜接制度，加快推進(jìn)跨地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的可轉(zhuǎn)移性，并逐步提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。

2、推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)社會公平

由于“我國社會保障體系建設(shè)采取先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、分人群漸次推進(jìn)的方式”，加上農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后和原有城鄉(xiāng)社會保障制度設(shè)計(jì)的差異性，導(dǎo)致在很長時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村居民難以享受到和城鎮(zhèn)居民無差別的社會保障待遇。而且，目前就全國來講，還有1億多人口沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，多為農(nóng)民工和農(nóng)村居民。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民的社會救助、社會福利等的制度建設(shè)，同樣存在很大差別。因此，必須加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)社會公平。

其一，要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助制度一體化建設(shè)。社會救助制度作為社會保障體系的“底線”，其建設(shè)和完善對實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定意義重大。從當(dāng)前我國的社會救助制度來看，無論是救助對象和內(nèi)容，還是救助標(biāo)準(zhǔn)和水平，農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)地區(qū)。為此，必須考量當(dāng)前實(shí)際需要，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助制度、標(biāo)準(zhǔn)及管理等方面的一體化，才能有效破除在社會救助對象、項(xiàng)目、資源等方面的城鄉(xiāng)二元分割局面。

其二，要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)制度一體化建設(shè)。社會保險(xiǎn)制度是整個(gè)社會保障體系的核心內(nèi)容。城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)制度特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的一體化建設(shè)，有利于破解現(xiàn)行我國社會保障體系的二元格局，縮小地區(qū)間、群體間的社會保障差異，促進(jìn)社會公平，促使勞動力在地區(qū)間、行業(yè)間自由流動。我國城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)制度一體化建設(shè)，是一個(gè)逐步覆蓋全民、不斷提高社會保險(xiǎn)待遇水平的過程，這當(dāng)中需要逐步提高統(tǒng)籌層次、優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制?？上驳氖牵?dāng)前我國“已經(jīng)制定開始實(shí)施以養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為重點(diǎn)的全民參保登記計(jì)劃”，當(dāng)然，要持續(xù)推進(jìn)這一計(jì)劃還得需要各方付出艱辛努力。

其三，要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會福利制度一體化建設(shè)。社會福利制度是針對特殊困難群體而設(shè)立的一項(xiàng)重要的社會保障制度。目前，在我國已經(jīng)建立起了以國家籌辦福利事業(yè)為主體、以集體福利事業(yè)及社區(qū)服務(wù)為輔助的社會福利制度體系。但是，就目前我國農(nóng)村社會福利事業(yè)來看，普遍存在著項(xiàng)目和資金不足的問題，導(dǎo)致群眾滿意度不高，相對突出的問題如“農(nóng)村五保供養(yǎng)制度”可持續(xù)發(fā)展的困境。另外，就兒童和老年人享受的社會服務(wù)來講，如在照料、幫教、康復(fù)、心理咨詢、娛樂等方面城鄉(xiāng)差距甚大，因此，必須通過多元化籌資和政策關(guān)照，加快發(fā)展農(nóng)村社會福利事業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會福利公平。

3、穩(wěn)步提高全民社會保障水平，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多更好地惠及民生

現(xiàn)階段，我國社會保障體系建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)是要穩(wěn)步提高社會保障水平，基本實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的“全覆蓋”。有人認(rèn)為，如果社會保障水平過高，將會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。當(dāng)然，社會保障體系的建設(shè)和發(fā)展必須與同期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不能超越它賴以依存的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這是正確的。不過，無論是就當(dāng)前我國社會保障水平總體不高的現(xiàn)實(shí)來講，還是就社會保障體系建設(shè)和完善的目標(biāo)來講，穩(wěn)步提高社會保障水平已是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的客觀要求。

其一，要持續(xù)加大社會保障資金的財(cái)政投入。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)背景下，我國社會保障體系建設(shè)必將面臨更大的資金壓力，加上當(dāng)前我國社會保障的財(cái)政投入總量不足以及結(jié)構(gòu)失衡，使社會保障資金的分配不能滿足民眾公平共享的要求。因此，必須加大社會保障資金的財(cái)政投入，以利于穩(wěn)步提高民眾的社會保障水平。具體而言，社會保障資金的財(cái)政投入，一方面要求各級財(cái)政要明確責(zé)任，加大資金投入總量；另一方面要求積極調(diào)整投入結(jié)構(gòu)和投入方向，以保證重點(diǎn)人群、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需求。

其二，要實(shí)現(xiàn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一，并穩(wěn)步提高保障水平。一個(gè)社會，最低生活保障制度是否完善，這直接影響到民眾社會保障安全程度?，F(xiàn)階段，我國對民眾的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，特別是在廣大農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)更低，這直接影響到保障效果。當(dāng)然，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，并不是說完全要在量上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，因?yàn)樽龅酵耆可系慕y(tǒng)一也不太現(xiàn)實(shí)，而是要想法在制度門檻上實(shí)現(xiàn)公平。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，政府財(cái)力日漸壯大，逐步可以考慮設(shè)計(jì)一個(gè)全國性指導(dǎo)辦法，用以規(guī)范和引導(dǎo)各地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定。

其三，要深化社會福利制度的改革，建立民眾共享、參與主體多元的社會福利體系。社會福利制度是社會保障體系的基本內(nèi)容。盡管社會福利服務(wù)是針對老、弱、殘、幼、婦等特殊人群的，但建立健全的社會福利服務(wù)制度無疑是一個(gè)國家文明進(jìn)步的反映。就當(dāng)前我國社會福利服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r來講，主要是實(shí)現(xiàn)好“普惠福利”與“多元福利”。“普惠福利”就是社會福利服務(wù)要惠及到全體民眾，這需要持續(xù)推進(jìn)社會福利基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)；“多元福利”則要求在主體上實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、民眾廣泛參與，在內(nèi)容上應(yīng)該涵蓋民眾生活、救助、教育、娛樂等方方面面。只有從以上幾個(gè)方面穩(wěn)步提高全體民眾的社會保障水平，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及民生的目標(biāo)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

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（責(zé)任編輯：胡冬梅）