地方財(cái)政存量資金形成原因和盤活路徑

賀德穩(wěn)

（平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000）

地方財(cái)政存量資金形成原因和盤活路徑

賀德穩(wěn)

（平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000）

在我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、貨幣政策趨緊、財(cái)政收入的增速大幅下降的背景下，盤活政府巨額存量資金對拉動投資和擴(kuò)大內(nèi)需、確保經(jīng)濟(jì)增長意義重大。本文在分析存量資金現(xiàn)狀、形成原因的基礎(chǔ)上，提出了深化財(cái)稅體制改革、改進(jìn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行管理、嚴(yán)格國庫集中支付制度、建立監(jiān)督考核機(jī)制等盤活建議。

財(cái)政存量資金；原因分析；盤活路徑

近年來，受世界金融危機(jī)和全球需求不振的影響，企業(yè)盈利增長乏力，同時(shí)我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入出現(xiàn)增速大幅下降。與不斷增長的民生領(lǐng)域的財(cái)政剛性支出相比，收支矛盾愈發(fā)凸顯。自2013年7月至今，國務(wù)院多次提出要盤活各級財(cái)政存量資金，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金使用效益。國務(wù)院于今年1月下旬又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》。該《通知》指出，從近期審計(jì)署對中央本級和部分省財(cái)政存量資金專項(xiàng)審計(jì)情況來看，各級財(cái)政存量資金的數(shù)額依然較大，與盤活存量、用好增量、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的要求相比，仍有較大差距，有必要進(jìn)一步采取措施加以解決。

一、財(cái)政存量資金的界定及構(gòu)成

財(cái)政存量資金是指政府作為財(cái)政收支主體，在其財(cái)政年度中因收入支出時(shí)間錯(cuò)配而正常持有，收入超預(yù)算增長、收入延遲劃撥而消極持有，支出計(jì)劃不完善不可執(zhí)行而被迫持有的財(cái)政資金。包括沒有具體項(xiàng)目和用途的多年結(jié)存資金，或沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行超過政策規(guī)定年限、依然停留在財(cái)務(wù)賬上的沉淀資金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。具體體現(xiàn)為財(cái)政預(yù)算凈結(jié)余資金、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、財(cái)政專戶和其他財(cái)政資金結(jié)存資金、行政事業(yè)單位實(shí)體賬戶結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等資金。

財(cái)政存量資金一般存放于三類銀行賬戶：在央行的國庫單一賬戶資金（國庫存款）、在各商業(yè)銀行的財(cái)政專戶資金和預(yù)算單位銀行賬戶。按照資金性質(zhì)，財(cái)政存量資金可以分為公共財(cái)政、政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，財(cái)政暫存暫付款資金，財(cái)政對外借款資金，財(cái)政專戶資金和預(yù)算單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等。

僅以國庫存款為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年12月底，我國政府國庫存款余額已高達(dá)35664.48億元。僅國庫存款的年平均余額在2012年、2013年、2014年就分別達(dá)到2.79萬億元、3.01萬億元、3.94萬億元（以上數(shù)據(jù)均來自中國人民銀行網(wǎng)站），占當(dāng)年全國財(cái)政收入的23.79%、23.32%和28.07%。這個(gè)常年維持著龐大余額的財(cái)政存量資金賬戶，反映了預(yù)算資金并沒有落實(shí)到公共支出項(xiàng)目中發(fā)揮資金效益，而是趴在了銀行賬戶中。當(dāng)前財(cái)政存量資金呈現(xiàn)規(guī)模大、分布廣、情況復(fù)雜等特點(diǎn)。比較發(fā)現(xiàn)，所謂盤活財(cái)政存量資金，實(shí)質(zhì)就是要盤活地方各級財(cái)政存量資金，這是因?yàn)橹醒胴?cái)政存量資金規(guī)模小、專戶數(shù)量少，而各級地方財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶不僅存量資金規(guī)模大（占比80%），而且管理比較分散。

因此，盤活地方財(cái)政存量資金，提高資金使用效率，不僅有利于積極財(cái)政政策順利實(shí)施、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，而且有利于推動地方政府提高公共財(cái)政資金的管理效率，強(qiáng)化政府理財(cái)意識，并可以此為契機(jī)，推動財(cái)政管理體制和預(yù)算體制深化改革。

二、地方財(cái)政存量資金的形成原因

1、現(xiàn)有財(cái)稅體制和結(jié)算機(jī)制造成財(cái)政收支存在時(shí)間錯(cuò)配，客觀導(dǎo)致各級財(cái)政出現(xiàn)巨額存量資金

絕大部分財(cái)政支出存在一定的剛性和均衡性，由于財(cái)政收入受宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)波動以及稅收收繳制度等影響呈現(xiàn)出波動性特征。財(cái)政收支在時(shí)間上不同步，必然導(dǎo)致在某些時(shí)間節(jié)點(diǎn)上出現(xiàn)一定規(guī)模的存量資金。同時(shí)，由于現(xiàn)行財(cái)政資金撥付方式以及我國預(yù)算周期實(shí)行公歷年度制（西方國家一般為跨年度預(yù)算周期），預(yù)算審批時(shí)間與預(yù)算年度交叉，造成預(yù)算下達(dá)不及時(shí)。我國每年1至3月的各級人大會議召開后，財(cái)政預(yù)算才能通過。決定了撥款大多都不能在年初到賬，需履行申報(bào)、評審、分配、會簽、下達(dá)、監(jiān)督、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)才能最終達(dá)到預(yù)算單位，中央轉(zhuǎn)移支付資金層層下達(dá)時(shí)間更慢。以財(cái)政補(bǔ)貼為例，地方拿到中央或上級補(bǔ)貼資金往往已是下半年甚至年底，當(dāng)年已無法執(zhí)行。另外，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，有些地市囿于財(cái)政收入影響會出現(xiàn)年末突擊撥付資金，也會造成各預(yù)算單位出現(xiàn)大額結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

2、預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格、管理不規(guī)范不完善，是地方財(cái)政出現(xiàn)巨額存量資金的主要原因

由于信息不對稱，地方財(cái)政在安排預(yù)算資金時(shí)往往不分良莠，簡單按照“基數(shù)加增長”模式確定預(yù)算控制數(shù)。項(xiàng)目預(yù)算編制很多為代編預(yù)算，未能與部門進(jìn)行充分溝通和調(diào)研論證，導(dǎo)致預(yù)算脫離實(shí)際無法執(zhí)行。預(yù)算安排和用款時(shí)間不匹配，有些工程項(xiàng)目應(yīng)逐年撥款，在實(shí)際審批中有時(shí)出現(xiàn)一次性當(dāng)年撥付而形成結(jié)轉(zhuǎn)。資金分配不透明，重大資金分配未經(jīng)充分論證卻由少數(shù)人說了算，有些“人情撥款”現(xiàn)象仍然存在，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，年末突擊撥款和集中撥款常被詬病。同時(shí)，由于“留余”思想，地方財(cái)政編制收入預(yù)算都偏保守，而預(yù)算法的27—28條規(guī)定中央和地方預(yù)算“不得編制赤字預(yù)算”，嚴(yán)格控制財(cái)政支出規(guī)模出現(xiàn)“惜支”現(xiàn)象，反映到數(shù)據(jù)上，財(cái)政收入實(shí)際完成數(shù)比例普遍高于支出實(shí)際完成數(shù)比例。以2011—2013年為例，全國財(cái)政收入決算數(shù)分別是預(yù)算數(shù)的115.8%、103.2%和102%，而支出決算數(shù)分別是預(yù)算數(shù)的109%、101.3%和101.4%。

3、國庫集中支付改革不到位，地方各級財(cái)政專戶資金是巨額存量資金的重要組成部分

自2002年啟動財(cái)政國庫集中收付制度改革以來，旨在建立以國庫單一賬戶為主的預(yù)算收支體制，但因配套改革不到位，造成財(cái)政專戶泛濫成災(zāi)。據(jù)報(bào)道，地方各級財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)17萬多個(gè)各類資金專戶，最高時(shí)地方財(cái)政專戶數(shù)量超過27萬多個(gè)。據(jù)審計(jì)署公開抽查數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政專戶存量資金余額也相當(dāng)可觀，18個(gè)省本級設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%。預(yù)算單位賬戶資金余額更是難以統(tǒng)計(jì)，僅2012年中央各部門就有396.4億元結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。同時(shí)，地方政府財(cái)政資金管理不完善和地方政府舉債發(fā)展也是出現(xiàn)巨額存量財(cái)政資金的重要原因。

4、監(jiān)督考核和信息公開機(jī)制不健全，內(nèi)部缺乏相應(yīng)約束制度

地方各級財(cái)政部門對預(yù)算和項(xiàng)目具體執(zhí)行進(jìn)度、控制財(cái)政存量資金規(guī)模等缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制和評價(jià)指標(biāo)，從認(rèn)識上覺得“錢撥下去了自己的任務(wù)就完成了”，主動想辦法的不多。各級財(cái)政沒有建立起科學(xué)合理的體現(xiàn)自我糾錯(cuò)功能的機(jī)制，對信息公開、接受媒體和公眾監(jiān)督存有疑慮或抱有抵觸心理，是地方財(cái)政出現(xiàn)巨額存量資金的重要體制性原因。

除此以外，財(cái)政投資審批制度、政府采購制度等都有明確的時(shí)間要求和流程要求，審批周期較長。再加上各預(yù)算單位自身管理和協(xié)調(diào)不順暢，導(dǎo)致預(yù)算在年底前達(dá)不到支付條件，也是導(dǎo)致各預(yù)算單位出現(xiàn)大額結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的重要原因。

三、有效盤活地方財(cái)政存量資金的路徑和策略

盤活地方財(cái)政存量資金，不僅要重視盤活地方財(cái)政專戶資金，更要注重加強(qiáng)盤活預(yù)算單位存量財(cái)政資金。要堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮、分類處理、積極消化、程序規(guī)范、效益優(yōu)先兼顧公平等原則，既要迅速實(shí)施以拉動內(nèi)需，也要以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，通過分步走的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共財(cái)政。

1、深化財(cái)稅管理體制改革，合理確定地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)

通過制度設(shè)計(jì)消除財(cái)政收支時(shí)間錯(cuò)配現(xiàn)象，做好財(cái)政收支預(yù)測和編制各種財(cái)政計(jì)劃?？茖W(xué)編制稅收收繳計(jì)劃和進(jìn)度安排，加強(qiáng)稅收征管和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，做到依法征收、應(yīng)收盡收。加強(qiáng)非稅收入管理，加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用和收益共享機(jī)制。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)。各級財(cái)政要改革現(xiàn)行預(yù)算計(jì)算年度，改革為跨年度平衡預(yù)算，即從人大通過預(yù)算后為預(yù)算起始時(shí)間，實(shí)行全口徑對接。應(yīng)大幅縮減專項(xiàng)補(bǔ)助比例，提高一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助比例。優(yōu)化財(cái)政資金撥付流程設(shè)計(jì)，提高地方政府項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限，減少撥付中間環(huán)節(jié)，提高撥付效率。推進(jìn)預(yù)算管理體制改革，完善預(yù)算體系，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。

2、改革預(yù)算編制機(jī)制、規(guī)范財(cái)政資金管理和使用，加快公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度

改進(jìn)預(yù)算撥付模式，以零基預(yù)算取代弊端重重的基數(shù)加增幅的預(yù)算模式。要提高編制預(yù)算科學(xué)規(guī)范化水平，注重項(xiàng)目的事前論證和充分調(diào)研，人員和公用經(jīng)費(fèi)要定員定額，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，并附詳細(xì)測算依據(jù)，減少代編預(yù)算。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要編制滾動預(yù)算按進(jìn)度撥付。建立健全預(yù)算支出責(zé)任制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，如改變年末集中撥款、突擊撥款現(xiàn)象。制定詳細(xì)量化目標(biāo)計(jì)劃，將責(zé)任層層落實(shí)到項(xiàng)目主管單位、具體執(zhí)行單位和負(fù)責(zé)人。建立預(yù)算執(zhí)行中期評估機(jī)制，對執(zhí)行總體情況作出評價(jià)，對有些項(xiàng)目確因?qū)嶋H情況需要調(diào)整的需提前統(tǒng)籌安排。

3、繼續(xù)加強(qiáng)清理整頓財(cái)政專戶力度，實(shí)行國庫集中統(tǒng)一支付

加大清理整頓財(cái)政專戶力度，取消各種不符合規(guī)章制度的財(cái)政專戶，歸并性質(zhì)、內(nèi)容等相同或相近的財(cái)政專戶。逐步將確有需要開設(shè)的財(cái)政專戶轉(zhuǎn)移至人民銀行國庫部門，將其與現(xiàn)有人民銀行國庫賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理。將各種財(cái)政專戶統(tǒng)一開設(shè)在人民銀行國庫部門，可以徹底改變當(dāng)前專戶泛濫、專戶資金難以統(tǒng)計(jì)以及專戶資金使用不透明等諸多問題，從而為盤活存量財(cái)政資金創(chuàng)造必要的條件。建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，確保所有財(cái)政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財(cái)政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財(cái)政資金進(jìn)出的中間環(huán)節(jié)，提升財(cái)政資金周轉(zhuǎn)效率。加強(qiáng)國庫資金管理，全面清理地方財(cái)政暫付款，該核銷的要按程序盡快核銷，違規(guī)占用的要及時(shí)清理，該收回的要及時(shí)收回，保障預(yù)算支出需要。

4、強(qiáng)化監(jiān)督制約和信息公開，充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察和人大、媒體和社會公眾的監(jiān)督作用

加強(qiáng)對盤活財(cái)政存量資金經(jīng)常性檢查的組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)提出資金盤活具體意見。除此以外，應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督和人大對地方政府預(yù)算的監(jiān)督作用，不斷增加財(cái)政預(yù)算的透明度。各級財(cái)政部門要樹立宗旨意識，積極主動利用現(xiàn)代媒介與媒體和公眾溝通，預(yù)算的編制、執(zhí)行、審批等都應(yīng)充分聽取人大及公眾的意見和建議，為公眾提供更多的參與渠道，使地方政府預(yù)算能夠充分體現(xiàn)不同人群的利益要求，提升地方財(cái)政服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參與感和認(rèn)同感。

［1］張文慧、楊華：激活財(cái)政存量資金的對策建議［J］.審計(jì)月刊，2014（12）.

［2］胡明東等：激活財(cái)政存量資金的主要措施［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（18）.

［3］舒暢：盤活財(cái)政存量資金的對策與建議［J］.審計(jì)月刊，2014（10）.

［4］賈占標(biāo)等：均衡有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行盤活財(cái)政存量資金［J］.財(cái)政監(jiān)督，2014（15）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）