關(guān)于精準扶貧戰(zhàn)略思想的認識

宋 海

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·本 刊 專 論·

關(guān)于精準扶貧戰(zhàn)略思想的認識

宋 海

精準扶貧作為習(xí)近平總書記提出的一項國家戰(zhàn)略，必將對我國未來民生和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。本文在對精準扶貧思想認識深入論述的基礎(chǔ)上，分析了我國扶貧資金在管理與使用中存在的問題及原因，總結(jié)了我國金融扶貧的發(fā)展進程和現(xiàn)階段的主要做法，并就如何更好促進精準扶貧國家戰(zhàn)略的實施進行探討和研究，提出了制度建設(shè)是金融扶貧的重要保障、構(gòu)建面向農(nóng)戶的金融扶貧制度體系、完善以項目為導(dǎo)向的金融扶貧制度等具體措施和解決途徑。

精準扶貧 貧困人口 整體脫貧 金融扶貧

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了精準扶貧的重大戰(zhàn)略思想，要求進一步加大扶貧開發(fā)投入和工作力度，顯著減少貧困人口，在2020年減少我國貧困人口7000萬人，并把其作為黨的重要任務(wù)之一。2015年11月，中共中央政治局召開會議審議通過《關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求實施精準扶貧戰(zhàn)略，開創(chuàng)我國扶貧開發(fā)事業(yè)新局面，到2020年確保我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，徹底解決成片區(qū)域貧困問題。精準扶貧戰(zhàn)略的提出，打通了多年來制約我國扶貧工作的瓶頸，為我國扶貧工作指明了新的發(fā)展道路和方向。

一、對精準扶貧思想的認識

(一)“精準扶貧”戰(zhàn)略思想產(chǎn)生的背景

精準扶貧思想不是憑空而來的，是在中國特色社會主義理論體系中產(chǎn)生、發(fā)展的，是針對當(dāng)前經(jīng)濟社會特征等現(xiàn)實狀況提出的。長期以來，我國的扶貧開發(fā)工作存在貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題。基于對以往扶貧工作的反思，2013年11月習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時，明確了扶貧工作“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”，首次提出“精準扶貧”的概念；提出在新起點上按照縣為單位、規(guī)模控制、分級負責(zé)、精準識別、動態(tài)管理的原則，為每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，高位推進專項扶貧與貧困識別相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量給予扶持。2015年6月18日，在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上，習(xí)近平總書記就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”，進一步豐富了“精準扶貧”的內(nèi)涵和操作性。2015年中央政治局召開會議，將精準扶貧上升到國家戰(zhàn)略和新時期黨的主要任務(wù)之一，習(xí)近平總書記的精準扶貧思想是中國共產(chǎn)黨和政府今后一個時期對于貧困治理工作的指導(dǎo)思想，將對我國扶貧工作起到?jīng)Q定性作用。精準扶貧是新時期我國扶貧工作的新起點，也是提高扶貧開發(fā)效果的必然路徑選擇。

(二)精準扶貧思想的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)

第一，“共同富裕”根本原則是精準扶貧思想產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)規(guī)定、奮斗目標和根本原則，也是中國特色社會主義理論體系中的重要基石。黨的十八大重申，中國必須堅持走共同富裕道路。偏離了“共同富?！痹瓌t的導(dǎo)向，中國特色社會主義理論體系的基礎(chǔ)就不復(fù)存在。習(xí)近平總書記曾指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求?！弊龊梅鲐氶_發(fā)工作，支持困難群眾脫貧致富，幫助他們排憂解難，使發(fā)展成果更多更公平惠及人民，是黨堅持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)，也是黨和政府的重大職責(zé)。精準扶貧就是要求實施精細化的扶貧方式，“從扶貧機制上由主要依賴經(jīng)濟增長的‘涓滴效應(yīng)’到更加注重‘靶向性’對目標人群直接加以扶貧干預(yù)的動態(tài)調(diào)整”。因此，精準扶貧思想就是要幫助每一個貧困人口都摸索出適合的致富路線。這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。

第二，“全面建成小康社會”宏偉目標是精準扶貧思想產(chǎn)生的現(xiàn)實需求。在2020年完成“全面建成小康社會”的宏偉目標，是黨的十八大根據(jù)我國經(jīng)濟社會實際作出的重大決策，將為中華民族的偉大復(fù)興奠定堅實基礎(chǔ)。如果說“全面小康與中國夢相互激蕩，凝聚為全社會的‘最大公約數(shù)’”，扶貧、脫貧則是全面小康的“最后一公里”。當(dāng)前，我國扶貧脫貧已進入攻堅克難的重要階段，“灌水式”“輸血式”的傳統(tǒng)扶貧模式已難以為繼，要確保如期脫貧、杜絕返貧，需要精準化的扶貧思想，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。精準扶貧是我國扶貧進行到新階段后的新舉措，既符合國情，也是現(xiàn)實要求。

(三)精準扶貧思想的核心、基礎(chǔ)與重點

第一，精準化理念是精準扶貧思想的核心。扶貧工作貴在“扶真貧、真扶貧”，少做一些面子工程，多做一些惠及廣大貧困人口的實事。多年來，我國扶貧工作不論是在貧困人群的識別，還是在扶貧政策的制定實施上，都缺乏精準化的工作理念。自20世紀80年代中期開始，我國政府扶貧單位是縣級貧困區(qū)域；2001年轉(zhuǎn)向15萬個村級貧困區(qū)域；2011年劃定了14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧。過去農(nóng)村扶貧的主要特點是區(qū)域瞄準，沒有識別到戶。這種扶貧模式在短期內(nèi)集中了政策和資金資源，能夠切實幫助部分貧困人口脫貧，或創(chuàng)造了部分貧困群體脫貧的硬性基礎(chǔ)設(shè)施條件。但“大水漫灌”后，貧困地區(qū)有兩類群體值得關(guān)注：一是一直未實現(xiàn)過脫貧的群體，他們或是不適應(yīng)同質(zhì)性的扶貧政策，或是自身根本不具備脫貧的能力素質(zhì)等，這類群體往往就是現(xiàn)階段的重點關(guān)注目標，但難度較大；二是一度脫貧后又返貧的群體，他們或因病、或因經(jīng)營不善等，此類現(xiàn)象極其尋常，導(dǎo)致扶貧工作成效不持久，顯得重復(fù)而又低效率。精準扶貧思想正是在總結(jié)數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗及教訓(xùn)之上，并根據(jù)目前貧困群體狀況所提出的針對性措施。精準扶貧包括了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，其核心要義就是精準化理念。要求將精準化理念作為扶貧工作的基本理念，貫穿于扶貧工作的全過程。

第二，分批分類理念是精準扶貧思想的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在2015年詳細論述了分批分類扶貧理念，并概括為“四個一批”，即“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”?！巴ㄟ^扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”，就是要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和培育計劃，因地制宜制定特色扶持政策、機制，幫助一批具備軟硬件基本條件的群體迅速脫貧；“通過移民搬遷安置一批”，就是針對部分因居住地自然條件惡劣等因素，不具備扶貧脫貧的基本自然資源的貧困群體，有計劃性地移民搬遷，安置到自然條件相對較好的居住地，并繼續(xù)實施幫扶直至脫貧；“通過低保政策兜底一批”，就是針對部分勞動能力低下，或是喪失勞動能力的貧困人群，不再以就業(yè)培訓(xùn)為主，而是果斷通過低保等民政救助的方式保障其基本生活；“通過醫(yī)療救助扶持一批”，就是幫助部分群體緩解醫(yī)療壓力，杜絕因病致貧增加貧困人口，也防止因病返貧使扶貧工作倒退。

第三，精神脫貧理念是精準扶貧思想的戰(zhàn)略重點。扶貧先扶志，不論造成貧困是何原因，精神貧困始終是主觀的首要根源。精神貧困首先體現(xiàn)在缺乏脫貧致富的勇氣、信心等主觀意愿。樹立脫貧信心、營造脫貧環(huán)境，幫助貧困群體充分認識自身優(yōu)勢以及主觀能動性的重要性，拿出敢想敢干的毅力和決心，在精神上與貧困絕緣，是精準扶貧思想的戰(zhàn)略重點。精神脫貧理念的最重要體現(xiàn)就是大力發(fā)展鄉(xiāng)村教育的觀點。習(xí)近平總書記指出，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，這是中央確定的目標。“把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策”。2015年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議提到，發(fā)展鄉(xiāng)村教育，讓每個鄉(xiāng)村孩子都能接受公平、有質(zhì)量的教育，增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞。隨后，國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015—2020年)》，對未來幾年鄉(xiāng)村教育發(fā)展作出綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見。

(四)精準扶貧思想的意義和作用

第一，推進精準扶貧是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要手段之一。我國貧困地區(qū)多位于“老少邊窮”地區(qū)，由于自然條件的限制，僅靠市場力量難以在本地實現(xiàn)貧困人口的脫貧乃至全面小康，自然環(huán)境和自然資源也不足以為解決貧困問題提供有效支撐，這就需要各級政府提供必要的扶持。習(xí)近平總書記提出，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，要從最貧困、最薄弱的區(qū)域入手，“一個民族都不能少”。采取精準扶貧的方式，能更好地助推貧困地區(qū)居民像其他地區(qū)居民一樣實現(xiàn)中國夢。

第二，推進精準扶貧是在總結(jié)國際公共政策先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上得出的重要成果。許多發(fā)達國家在發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，充分運用公共政策工具扶持困難群體，采取比較清晰的精準政策，使公共政策更好地惠及目標人群。比如，西方一些國家針對貧困人口和失業(yè)人口的救濟政策都有明確的衡量標準。美國在確定失業(yè)救濟對象時，會考察涉及的對象是因過錯失業(yè)、被動失業(yè)還是主動失業(yè)，失業(yè)后是否積極尋找就業(yè)機會，政府或者社會幫助再就業(yè)時是否愿意積極應(yīng)對等因素。一旦救濟對象擺脫失業(yè)狀態(tài)，政府的援助也會隨之終止。我國倡導(dǎo)精準扶貧，顯然是總結(jié)了國際扶貧包括救助失業(yè)人員的先進經(jīng)驗，強調(diào)發(fā)揮政府扶持資源的針對性和有效性。

第三，精準扶貧體現(xiàn)了我國扶貧開發(fā)工作符合事物發(fā)展的規(guī)律性。精準扶貧的特點，最直觀、最突出的是“精準”二字的豐富內(nèi)涵與嚴格要求。從歷史角度看，新中國的成立是全世界最偉大的扶貧工程。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的啟動，我國的扶貧開發(fā)工作循序漸進并持續(xù)深化，從解決溫飽問題到實現(xiàn)全面小康。這一進程體現(xiàn)了扶貧工作符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律在發(fā)展方向與階段上的要求。精準扶貧一般是相對于過去的扶貧工作特點和不足而言的，現(xiàn)階段的精準扶貧就是一直以來的扶貧開發(fā)事業(yè)的繼續(xù)與深化，體現(xiàn)了對扶貧工作的全面理解與精準把握，更顯示了對扶貧規(guī)律或脫貧規(guī)律的深刻認識與科學(xué)運用。由此可見，精準扶貧不僅是一般意義上的扶貧，更是對過去扶貧工作的總結(jié)、提升與創(chuàng)新，既揭示了擺脫貧困的規(guī)律性，更顯示了將擺脫貧困的規(guī)律性體現(xiàn)于具體的方法與途徑之中。

第四，精準扶貧成為突破建成全面小康社會瓶頸的重要途徑。精準扶貧是對全面建成小康社會內(nèi)涵的進一步豐富與提升。全面建成小康社會是我國社會主義現(xiàn)代化進程中的重要發(fā)展階段目標。習(xí)近平總書記指出，到2020年全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)在貧困地區(qū)，我們必須補上這個短板。這個階段的扶貧與以往有所不同，不僅扶貧工作被提到更加重要的位置，向貧困全面宣戰(zhàn)，而且措施更加科學(xué)細致，特別是目標更加明確具體，通過精準扶貧使貧困地區(qū)人民和全國人民一起真正進入全面小康社會。因此，精準扶貧是我國從根本上解決貧困問題的重要途徑，是為了更好地實現(xiàn)整體脫貧。

第五，精準扶貧是新時期促進民族共同繁榮的重大舉措。在全面建成小康社會進程中，“絕不能讓一個少數(shù)民族、一個地區(qū)掉隊”。因此，精準扶貧是現(xiàn)階段促進多民族共同繁榮的支點與要點。作為支點，可以通過精準扶貧帶動其他方面的工作；作為要點，是具基礎(chǔ)性與重要性的工作。我國貧困人口與貧困地區(qū)，有許多是少數(shù)民族人口與少數(shù)民族地區(qū)，扶貧工作關(guān)系民族團結(jié)與繁榮。在中華民族偉大復(fù)興進程中，民族關(guān)系更加重要，扶貧工作也被賦予了相應(yīng)的內(nèi)容與要求。

(五)精準扶貧思想的深刻內(nèi)涵

第一，精準扶貧思想的實質(zhì)與核心。扶貧即通常所說的反貧困。對于扶貧的理解，最通俗的說法是幫助貧困者脫離貧困狀態(tài)。貧困的內(nèi)涵需與時俱進地理解和界定，應(yīng)當(dāng)超越收入的范圍，不能僅僅指收入低下和生存狀況受到威脅等，還應(yīng)包括缺乏能力、健康狀況差、缺乏醫(yī)療保健、缺少機會和權(quán)利等內(nèi)容。精準扶貧的核心是做到“真扶貧、扶真貧”，其實質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群。因而，精準扶貧主要由兩個部分內(nèi)容構(gòu)成，即貧困人口識別和扶貧資源(資金、項目)瞄準。貧困人口識別主要是通過一系列扶貧工作機制、程序、工具等，將具體的貧困人口準確辨別出來，并通過建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對貧困人口進行動態(tài)管理。扶貧資源瞄準則是在貧困人口有效識別的基礎(chǔ)上，以一定方式投入扶貧資源，推動目標區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和目標人群脫貧致富。精準扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過扶貧資源的有效使用使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富并提高生活質(zhì)量。然而，從扶貧效果看，扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群是一個世界性難題。精準扶貧中的“精準度”，在不同國家(地區(qū))或同一國家(地區(qū))的不同發(fā)展階段都存在差異。與之相對應(yīng)的，各國扶貧治理體系和政策也存在差異。發(fā)達國家貧困人口少、財政能力強，在貧困瞄準上通常采取的是高福利普惠性政策，從而在減貧上獲得了較高的瞄準精度。發(fā)展中國家貧困人口眾多、財政能力有限，往往采取選擇性瞄準并建立相應(yīng)減貧干預(yù)體系。精準扶貧在同一國家不同發(fā)展階段中的貧困瞄準方式也會出現(xiàn)變化。如我國改革開放以來，在不同發(fā)展時期選取了片區(qū)瞄準、縣級瞄準、村級瞄準等多種貧困瞄準方式。不難看出，精準扶貧的內(nèi)涵在于通過系列貧困人口識別機制，對具體貧困人口進行有效識別和動態(tài)管理，深入分析致貧原因，并對識別出來的貧困人口和貧困農(nóng)戶實施具體、有針對性的扶貧措施。在扶貧效果上，精準扶貧的外延追求的是貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的“精準”要求。

第二，精準扶貧的微觀內(nèi)涵。習(xí)近平總書記所說的六個精準，具有微觀層次上的精準扶貧的要求與特點。微觀層次上的精準扶貧要求，主要是具體扶貧行為的整體性、系統(tǒng)性設(shè)計與實施，如扶貧對象識別、判斷與評價的精準化，扶貧項目設(shè)置的精準化，扶貧活動的要素組合精準化，扶貧活動的相關(guān)主體組合及責(zé)權(quán)利關(guān)系界定，具體扶貧活動內(nèi)容與過程的精細化，扶貧成效的精準化等。一是產(chǎn)業(yè)層次的精準扶貧。扶貧首先是經(jīng)濟問題，需要從經(jīng)濟上尋找出路。因此，通過利用貧困地區(qū)的各種資源條件來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不僅是扶貧之首選，也是最為根本的出路所在。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧是比較脆弱的。然而，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并非易事。不管是分析判斷貧困地區(qū)的資源，還是選擇要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，以及確定各個利益相關(guān)主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，在市場經(jīng)濟條件下，都有制度設(shè)計、組織設(shè)計、管理設(shè)計等方面的最優(yōu)化要求，也就是精準要求或精準標準。二是一定區(qū)域范圍內(nèi)的精準扶貧。一般來說，貧困往往具有一定的區(qū)域性。就目前而言，扶貧對象多以村為單位，因而以村為基本單元進行中觀考察分析。其實，區(qū)域性的精準扶貧也往往是與相應(yīng)產(chǎn)業(yè)相聯(lián)系的，區(qū)域內(nèi)的關(guān)系在經(jīng)濟上就是各種經(jīng)濟活動的聯(lián)系，是各種資源利用中的聯(lián)系。所以，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展必定是一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是區(qū)域內(nèi)的各貧困戶、貧困人口之間的一種共同行為。

第三，精準扶貧的宏觀內(nèi)涵。精準扶貧的宏觀內(nèi)涵是精準扶貧思想中的重要內(nèi)容，如果沒有宏觀意義上的精準扶貧，微觀意義上的精準扶貧就可能最終無法完成自己的使命。如全面摘除貧困縣帽子，實現(xiàn)全面小康社會對所有貧困地區(qū)與人口的全覆蓋，區(qū)域性整體脫貧等方面的內(nèi)容與要求，就是精準扶貧宏觀內(nèi)涵最主要的表現(xiàn)。宏觀要求包括：一是時間上的宏觀精準，2020年必須完成精準扶貧任務(wù)。二是對象上的宏觀性，如全國592個貧困縣全部摘帽。三是關(guān)系上的宏觀精準，貧困片區(qū)的整體性脫貧更加具有宏觀意義。四是內(nèi)容上的宏觀性，貧困體現(xiàn)為個體性，但大多與區(qū)域性相關(guān)。貧困的難題在于它的區(qū)域性或片區(qū)性，使得貧困不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟問題，更表現(xiàn)為復(fù)雜的社會問題和政治問題。因此，精準扶貧實際上包括了貧困片區(qū)的整體脫貧。而且，也只有在片區(qū)和整體上脫貧，才能拔除貧困的區(qū)域性、片區(qū)性根子。

二、扶貧資金在管理與使用中存在的主要問題

(一)財政扶貧資金管理問題

第一，財政扶貧項目在一些地方存在扶貧資金不到位的情況。主要是一些地方政府通過項目重復(fù)申報、虛假申報等手段，謀取用于扶貧項目的財政資金。在獲取超額資金后，一些用于城市道路的修建，一些用于其他項目的建設(shè)，甚至有些會被用于日常公用經(jīng)費或作為個人補貼等，最后用于項目實施的資金少之又少。第二，一些扶貧資金的投資計劃與實際工程建設(shè)相脫節(jié)，造成財政資金的浪費。一些貧困地區(qū)在項目立項階段的工作不夠細致，缺少實際的前期調(diào)查，編制的項目方案缺乏考證，以致資金下達后，發(fā)現(xiàn)項目方案根本不可行。項目建設(shè)前期論證不充分，與實際相脫離，存在盲目性，最終造成資金的損失浪費。

(二)扶貧資金數(shù)量不足、增長緩慢

從物價因素變動對扶貧總投資的影響分析，若以2000 年的農(nóng)村居民消費價格指數(shù)為基數(shù)計算每年扶貧資金投入量的實際值和名義值，我國政府自2000年以來扶貧資金的實際投資數(shù)量增長緩慢，累計名義投資總額為3502億元，而按2000年不變價格計算實際投資總額卻只有2648 億元。也就是說，在歷年扶貧總投資中，有近1/3 的資金被物價上漲抵消。2001—2010年，中央和地方財政累計投入扶貧2043.8億元，每年投入從127.5億元增加至349.3億元，年均增長11.9%。事實上，這個數(shù)字與我國財政收入水平提高的幅度并不匹配。據(jù)統(tǒng)計，這10年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)年均增長率約為14.9%，公共財政收入年均增長20.1%。這三個增長率的對比說明，農(nóng)村扶貧資金增長與整體經(jīng)濟增長還有差距。從扶貧資金的人均占有量分析，扶貧資金的投入應(yīng)該達到一定規(guī)模，即必須等于或高于使貧困戶脫貧的資金需求量，才能實現(xiàn)脫貧目的。

(三)扶貧資金漏出問題

乞今為止，從縣到村的扶貧資金分配仍然沒有公開的統(tǒng)計資料，扶貧資金有效到達貧困村的狀況還不能完全掌握。但國家審計署1999 年的審計情況表明，1997年至1999年上半年期間，違反規(guī)定使用的財政扶貧資金達43億元，占同期財政扶貧資金總量的20%左右。2001年10月16日《人民日報》曾披露，從重點縣到重點村的分配過程中，只有不到60%的資金投向了重點貧困村。另據(jù)財政部的一項調(diào)查表明，2002年江西省在7.5億元貼息貸款中，只有1.5億元是農(nóng)戶貸款(不一定是貧困戶貸款)，僅占貼息貸款的20%。2004 年1月—10月，國家審計署在592個國家級貧困縣中查出了5.78 億元扶貧款“灰洞”，其中4.28億元用于平衡預(yù)算，1.5 億元用于購買汽車或彌補行政經(jīng)費。政府扶貧資金中每年約有100 億元左右投入重點村，只占總額的40%，扶貧貼息貸款只有17%用于重點貧困村。

(四)扶貧資金投入的邊際效應(yīng)下降，成本逐漸上升

從農(nóng)村貧困人口的減少幅度(減少的貧困人口數(shù)/當(dāng)年貧困人口總數(shù))看，整體呈現(xiàn)下降趨勢。1991—2000 年絕對貧困人口的減少進度平均為0.1，而2001—2010 年絕對貧困人口的減少進度平均只有0.07。減貧的幅度越來越小，而農(nóng)村扶貧資金投入日益增長，扶貧資金對減貧的作用呈下降趨勢。

(五)農(nóng)村扶貧資金投向與農(nóng)戶需求間存在矛盾

農(nóng)村扶貧資金使用與貧困農(nóng)戶對資金的需求是否能夠達成對應(yīng)關(guān)系，對資金使用效率產(chǎn)生重要影響。一方面扶貧資金的分配和使用是否以貧困農(nóng)戶的資金需求為依據(jù)；另一方面貧困農(nóng)戶得到的扶貧項目是否切實可行，符不符合該農(nóng)戶實際需要。這兩方面在我國農(nóng)村扶貧資金的使用和分配上，都存在一定程度的偏離。2010年，扶貧開發(fā)重點縣有22.6%的農(nóng)戶參加了各種形式的到戶項目或從公益項目中受益。在參加項目的農(nóng)戶中，貧困戶的戶均資金為1167元，其他農(nóng)戶為1100元；愿望與實際不一致的農(nóng)戶達到74.6%。農(nóng)戶參與、項目瞄準及資金分配的潛力有待挖掘。

三、我國財政扶貧資金管理與使用問題產(chǎn)生的原因

(一)農(nóng)村扶貧的性質(zhì)及扶貧資金的“公共地悲劇”

農(nóng)村扶貧具有公共品的性質(zhì)。西方經(jīng)濟學(xué)認為，由于公共物品沒有排他性，必然出現(xiàn)享受好處卻避開支付的搭便車者。這使其他人獲得扶貧資金的可能性和數(shù)量減少，致使扶貧資金使用效率下降，即扶貧資金的“公共地悲劇”。社會激勵與私人激勵不同，其存在的外部性是導(dǎo)致扶貧資金出現(xiàn)“公共地悲劇”的原因。具體分析，至少有三個影響因素：一是共有資源的性質(zhì)。社會對扶貧資金的普遍看法是“白給”的，不論有償無償，都是國家的德政工程、民心項目，所以人人都可以有一份，尤其在貧困地區(qū)。二是遭遇大面積貧困。當(dāng)個人或家庭的生存需求變得極其強烈的時候，依靠各種手段和方式獲取扶貧資金就有了相當(dāng)大的激勵。三是貧困戶識別困難所帶來的社會激勵。表現(xiàn)為技術(shù)上的約束和文化上的藩籬，使政府沒有積極性去判斷誰是真正的貧困戶。

(二)體制上的深層次原因

第一，財政扶貧資金沒有建立績效考評制度，扶貧開發(fā)“四到省”的原則沒有落到實處。我國對扶貧開發(fā)的總體要求是“省負總責(zé)、縣抓落實”，資金的使用管理遵循的是“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的“四到省”原則。中央財政每年補助給各省的財政扶貧資金數(shù)量是在考慮各省貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均財力和政策調(diào)整等四個因素的基礎(chǔ)上，按公式計算的結(jié)果。由于中央財政補助給地方的扶貧資金沒有績效考評辦法，資金的分配沒有與地方完成扶貧任務(wù)的好壞、資金使用效果的高低掛鉤，缺少獎懲手段，沒有激勵機制，導(dǎo)致有的地方爭戴貧困帽子、爭資金，但輕管理責(zé)任和任務(wù)沒有完全落實到位。

第二，財政扶貧資金審批級次過高，資金到位周期長。目前，多數(shù)省都將項目的審批權(quán)掌握在省級。這種做法產(chǎn)生了一些問題：一是由于審批鏈條長容易導(dǎo)致信息不對稱，對項目是否符合貧困人口需要、是否可行并不完全了解；二是項目的高次級審批增加了程序，延長了扶貧資金到位時間。同時，財政扶貧資金監(jiān)管手段落后，農(nóng)村扶貧工作的監(jiān)督體系存在嚴重缺失。目前，日常的監(jiān)督管理主要依靠上級部門執(zhí)行，職能分工存在很大程度的不合理，具有自己人監(jiān)督自己人的嫌疑，紀檢監(jiān)察部門也主要是針對重大事件進行查處，受到較大的資源和成本約束。一方面沒有針對我國農(nóng)村扶貧工作設(shè)置專職、權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)。政府無法對扶貧項目實施必要的管理，以及對扶貧部門的工作績效進行有效核查。另一方面缺乏公眾及社會機構(gòu)強有力的外部獨立監(jiān)督。政府部門暫時不能把扶貧項目實施的步驟、對象、存在問題、資金到位及發(fā)放情況等向廣大群眾定期公示，接受群眾監(jiān)督，而各鄉(xiāng)、村的扶貧組織還不能做到及時解答群眾提出的疑問。目前的反貧困治理還很難真正做到公平、公正和公開。

(三)扶貧資金瞄準產(chǎn)生偏離

造成農(nóng)村扶貧瞄準問題的主要原因是：第一，現(xiàn)有的統(tǒng)計方法不能準確地識別貧困人口。目前，各省貧困人口的數(shù)字是統(tǒng)計部門抽樣調(diào)查的結(jié)果，這些貧困人口分布沒有對應(yīng)關(guān)系。第二，以劃分扶貧開發(fā)重點縣的辦法來瞄準貧困人口的做法存在缺陷。目前，我國有592個國家扶貧開發(fā)重點縣，其中貧困人口總數(shù)只占全國貧困人口總數(shù)的62%，財政扶貧資金要求集中用于這些重點縣，扶貧投入因此也難免出現(xiàn)外部性損耗。第三，目前國務(wù)院扶貧辦確定的14.8萬個重點貧困村，其中絕對貧困人口占全國絕對貧困人口總數(shù)的80%左右，即使按照“整村推進”要求完成扶貧開發(fā)，仍然存在約20%的絕對貧困人口溫飽問題，更何況目前整村推進還存在諸多問題需要研究解決。第四，扶貧項目目標瞄準有問題。扶貧項目的安排難以協(xié)調(diào)政府發(fā)展經(jīng)濟目標和貧困人口脫貧致富目標的矛盾。

(四)扶貧開發(fā)重點縣財政困難，存在政績與扶貧效果的矛盾

長期以來，縣域經(jīng)濟發(fā)展是以GDP及人均GDP、財政收入及人均財政收入、工業(yè)總產(chǎn)值及增加值、固定資產(chǎn)投資及其增速等主要經(jīng)濟指標為衡量標準的。受這種評價體系主導(dǎo)，地方黨委、政府在領(lǐng)導(dǎo)縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，把絕大部分精力都投放到招商引資、項目建設(shè)上，政府職能單一化，過多地強調(diào)經(jīng)濟增長，導(dǎo)致其他職能弱化，市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能得不到發(fā)揮。同時，貧困縣鄉(xiāng)整體經(jīng)濟發(fā)展落后，地方財政困難，貧困縣鄉(xiāng)的財政困境使地方政府倚賴中央扶貧資金，地方政府有著強大的壓力和動機轉(zhuǎn)移這些扶貧資金來彌補財政支出(主要是工資支出)。貧困縣的政府更傾向于將這些資金投入到農(nóng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和高回報的地區(qū)，以便更快地獲得回報，而不愿投入到農(nóng)業(yè)和更貧困的地區(qū)。在扶貧資金使用結(jié)構(gòu)上，普遍存在重工輕農(nóng)、重短期輕長期的傾向，且有一定的盲目性，投資損失較嚴重。

(五)貧困縣市場機制不健全，資金短缺

縣域中小企業(yè)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)、增加工業(yè)產(chǎn)值和實現(xiàn)利稅上已成為縣域市場經(jīng)濟的核心力量。但由于市場主體地位不平等、市場規(guī)則扭曲、權(quán)利尋租盛行等制度性因素，扭曲了市場配置資源機制，致使中小企業(yè)難以為繼。同時，重點貧困縣一般位于“老少邊窮”地區(qū)，自然環(huán)境和條件比較惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，處于比較封閉的環(huán)境，加上國家各項優(yōu)惠政策滯后，難以吸引外部資源投入。此外，農(nóng)村扶貧貸款困難。傳統(tǒng)金融機構(gòu)和工具一般希望滿足城市及工業(yè)化需求，喜愛錦上添花的項目。貧困農(nóng)戶資金需求具有金額小、周期長、無擔(dān)保財產(chǎn)的特點，加上農(nóng)業(yè)項目自然風(fēng)險的不確定性，貧困農(nóng)戶往往難以獲得發(fā)展所需的貸款和金融服務(wù)的支持。政府扶貧部門要求中國農(nóng)業(yè)銀行(以下簡稱“農(nóng)行”)將扶貧貸款投放到貧困戶、貧困村、貧困鄉(xiāng)，堅持整村推進、重點扶持項目村的政策，但是銀行企業(yè)化運作要求扶貧信貸政策堅持“放得出、管得住、收得回、有效益”的原則。由于貧困戶、貧困村的整體償還能力較差，貧困戶貸款的抵押、擔(dān)保又很難落實，銀行不得不謹慎放款，造成政府扶貧與銀行扶貧信貸在支持重點和方向上不一致。因此，扶貧辦推薦的項目銀行不一定支持，銀行支持的項目又不一定是扶貧辦推薦的，導(dǎo)致扶貧資金整體協(xié)調(diào)性不強。

四、現(xiàn)階段我國金融扶貧主要做法

(一)我國金融扶貧的發(fā)展進程

新中國成立至改革開放前，我國主要通過調(diào)撥糧食及救濟物品等直接救助方式開展輸血式扶貧。20世紀70年代末，我國開始了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。最主要的是確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民收入水平逐年增加，城鄉(xiāng)收入差距縮小。1985年，我國絕對貧困人口由改革初的2.5億人下降到1.25億人，貧困發(fā)生率降為14.8%。20世紀80年代中期以后，土地經(jīng)營制度變革帶來的紅利效應(yīng)基本釋放完畢，1986年城鄉(xiāng)收入差距開始迅速擴大。

1986—1993年，扶貧開發(fā)引入信貸扶貧政策。1986年，國家開始實施有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)計劃。在確立了堅持開發(fā)式扶貧方針的同時，開始實施信貸扶貧政策。這一時期的信貸扶貧政策盡管在一定程度上克服了過去救濟式扶貧的缺陷，但是具有明顯的政府干預(yù)色彩。銀行在開展扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)和工作中自主性差，扶貧貸款資金投放規(guī)模、貸款對象選擇、貸款額度、利率和還款期限等都受到政府干預(yù)，并存在尋租行為。此外，由于貼息貸款規(guī)模有限、瞄準機制存在缺陷、還款率低等問題，扶貧貼息貸款的使用效率和社會效益不高。

1994—2000年，我國初步探索金融扶貧模式。1994年4月，國家出臺并開始實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，要求繼續(xù)執(zhí)行扶貧貸款政策，適當(dāng)放寬貸款條件；同時，國有商業(yè)銀行要每年安排一定信貸資金，對貧困地區(qū)有選擇地進行項目貸款扶持。需要指出的是，在這一時期小額信貸扶貧模式得到了國家認可。1993年，我國開始探索“格萊珉銀行模式”小額信貸的可行性。經(jīng)過3年多的扶貧社試點，公益性小額信貸機構(gòu)和小額信貸模式運作基本成熟，為國家和金融機構(gòu)扶貧開發(fā)政策及推廣金融扶貧模式提供了借鑒與新思路。1997年，國家開始小額信貸試點，通過政府扶貧辦下設(shè)的扶貧社代理農(nóng)行開展扶貧貼息貸款工作，推廣范圍達到200多個貧困縣；1998年，改由農(nóng)行開展小額信貸，直接到村入戶；1999年后，中國人民銀行先后出臺了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》，農(nóng)村信用社開始推廣小額信貸業(yè)務(wù)，資金主要來源于中國人民銀行發(fā)放的低息支農(nóng)再貸款。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村金融體系改革成為這一時期金融扶貧的突出特點。但由于農(nóng)行等大型銀行撤并和縮減縣域及以下網(wǎng)點，加上農(nóng)村金融體系不完善等因素，農(nóng)村金融服務(wù)雖然得到改善，但金融扶貧發(fā)揮作用有限。

2001—2010年，金融扶貧初具規(guī)模。2004—2010年的中央“一號”文件都明確提出要改革農(nóng)村金融體制，減少金融機構(gòu)農(nóng)村資金外流，增加金融機構(gòu)“三農(nóng)”信貸投放，重視農(nóng)行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)的金融扶貧作用，積極支持發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融組織、多樣的農(nóng)村擔(dān)保和農(nóng)村保險業(yè)務(wù)。積極探索建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充，功能齊備的農(nóng)村金融體系。2008年的中央“一號”文件還提出，要通過批發(fā)貸款的途徑解決農(nóng)村金融機構(gòu)資金不足的問題。在此期間，中央政府和金融監(jiān)管部門制定了一系列相關(guān)政策，推動了普惠金融的發(fā)展。這一時期，國家開始重視金融扶貧的作用。2001—2010年，中央財政累計安排扶貧貸款財政貼息資金54.15億元、發(fā)放扶貧貸款近2000億元。此間，國家對扶貧貼息貸款管理體制進行了改革，下放扶貧貼息貸款管理權(quán)限，調(diào)動金融機構(gòu)參與金融扶貧的積極性。為充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的支農(nóng)作用，克服其在產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管、內(nèi)部控制等方面的諸多問題，2003年國家開始對農(nóng)村信用社進行改革。2006年底，銀監(jiān)會調(diào)整放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，引導(dǎo)各類資金流向農(nóng)村地區(qū)開展農(nóng)村金融服務(wù)，同時開展三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點，放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入機制。2007年成立郵政儲蓄銀行，充分利用網(wǎng)點優(yōu)勢，面向城市社區(qū)和農(nóng)村居民提供基礎(chǔ)金融服務(wù)。

2011年至今，金融扶貧模式進一步發(fā)展。2011年11月，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，按新標準測算全國目前約有1億多貧困人口。新時期扶貧任務(wù)艱巨，扶貧力度加大?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》首次把金融服務(wù)作為新時期扶貧開發(fā)的重要政策保障。2013年中央“一號”文件又進一步提出要改善農(nóng)村金融服務(wù)，發(fā)揮商業(yè)性、政策性與合作性金融作用，加大金融支農(nóng)力度，促進農(nóng)村及貧困地區(qū)發(fā)展。這兩份文件都對金融扶貧模式給予了充分重視，金融扶貧模式開啟了新的發(fā)展階段。

(二)新時期金融扶貧需要處理好的關(guān)系

第一，在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，財政支農(nóng)與金融扶貧相輔相成。目前，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，中國農(nóng)村金融市場供需矛盾突出。而在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的背后，是二元金融結(jié)構(gòu)在發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，農(nóng)村金融服務(wù)的滯后成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。新時期，應(yīng)充分認識并發(fā)揮金融在扶貧開發(fā)中的重大作用。財政支農(nóng)是國家通過財政直接投資或財政補貼等手段對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民進行扶持，具有無償性、政策性、直接性和引導(dǎo)性等特點。政府通過加大對農(nóng)村貧困落后地區(qū)財政投入，包括落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧資金投入等，來推動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。金融扶貧同樣具有不同程度的政策性和公共性特點，同時又由于堅持可持續(xù)性和商業(yè)化運作，有利于彌補財政投入缺口，克服財政支農(nóng)規(guī)模有限和效率不高等問題，有助于改善農(nóng)村金融服務(wù)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟。此外，金融扶貧還不同于金融資源的完全市場化自由配置。在現(xiàn)階段二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)村金融市場具有風(fēng)險高、成本高、利潤低的特點，如果任由金融資源完全自由化配置，則必然引致農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)和資金向城市大量轉(zhuǎn)移，進一步強化城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的惡性循環(huán)。因此，金融扶貧應(yīng)該在財政支農(nóng)等政策引導(dǎo)下，兼顧可持續(xù)性和政策性原則，開展金融扶貧工作。

第二，健全的農(nóng)村金融體系是開展金融扶貧的載體，金融扶貧的有效開展必須依托農(nóng)村金融機構(gòu)。應(yīng)進一步完善政策性、合作性和商業(yè)性金融機構(gòu)為主體的農(nóng)村金融組織體系。通過財政和政策性銀行協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮好政策性金融的誘導(dǎo)和資源優(yōu)化配置功能，大力擴大和增強農(nóng)行的職能及業(yè)務(wù)范圍，使其成為真正的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策性銀行；注意發(fā)揮國家開發(fā)銀行支持“三農(nóng)”的功能作用；建立以政策性保險為主體的農(nóng)村保險體系，發(fā)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險，并注意保險與信貸業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)配合；借鑒當(dāng)前主要在城市開展的小額擔(dān)保貼息貸款工作經(jīng)驗，構(gòu)建農(nóng)村信用擔(dān)保體系；推進農(nóng)村信用社改革，避免“一刀切”，因地制宜將其辦成包括股份制、股份合作制、合作制、社會企業(yè)等性質(zhì)的金融機構(gòu)；加快農(nóng)行三農(nóng)金融事業(yè)部制改革，發(fā)揮更大的金融支農(nóng)作用；鼓勵和支持郵政儲蓄銀行大力開展小額信貸業(yè)務(wù)；進一步放寬農(nóng)村金融市場準入條件，增加農(nóng)村金融機構(gòu)存量。

第三，處理好政府與金融機構(gòu)、政策性金融與商業(yè)性金融之間的關(guān)系。開展金融扶貧，首先應(yīng)明確政府與金融機構(gòu)的角色和定位。在加強財政直接支農(nóng)力度的同時，政府還應(yīng)通過政策優(yōu)惠、完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施、加快征信體系建設(shè)、推進利率市場化等措施，引導(dǎo)金融機構(gòu)進入和參與。避免對金融機構(gòu)的干預(yù)，增強金融機構(gòu)自主性，鼓勵和支持農(nóng)村金融機構(gòu)堅持可持續(xù)性與政策性的統(tǒng)一，兼顧經(jīng)濟效益和社會效益。促進農(nóng)村政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。長期看，即使在金融市場不發(fā)達的農(nóng)村，商業(yè)性金融機構(gòu)也處于主體地位，而政策性金融機構(gòu)則起到補充或引導(dǎo)的作用。在貧困落后地區(qū)，往往政策性金融機構(gòu)首先進駐，通過發(fā)揮引導(dǎo)作用，吸引商業(yè)性金融資源進入，經(jīng)過金融市場培育，商業(yè)性金融運作成熟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政策性金融此時則應(yīng)該逐漸退出經(jīng)營性領(lǐng)域。

第四，促進扶貧參與主體的多元化。扶貧開發(fā)僅僅依賴財政支農(nóng)投入無疑是杯水車薪，不可持續(xù)。應(yīng)適當(dāng)引入市場競爭機制，鼓勵企業(yè)、非政府組織以及個人等社會主體共同參與。在充分發(fā)揮政府財政支農(nóng)、政策性金融、商業(yè)性金融與合作性金融作用前提下，鼓勵民間資本以多種方式參與扶貧開發(fā)，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組建新型農(nóng)村金融機構(gòu)等，國家應(yīng)適當(dāng)給予政策優(yōu)惠。

第五，增加基本公共服務(wù)供給，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)世界銀行測算，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施存量每增長1%，GDP就增長1%。當(dāng)前，應(yīng)在增加農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的同時，重點加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進教育、文化等農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，健全農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村居民社會保障水平。

第六，加強金融扶貧的配套政策法規(guī)建設(shè)。借鑒美國《社區(qū)再投資法》，以及泰國、巴西等國的強制信貸支農(nóng)政策經(jīng)驗、城鄉(xiāng)差別準備金制度，通過立法或相關(guān)政策措施解決農(nóng)村資金外流及金融資源供給不足問題。通過稅收減免、財政補貼等措施，發(fā)揮杠桿作用，對金融扶貧參與機構(gòu)形成正向激勵。

(三)現(xiàn)階段我國金融扶貧的主要模式

第一，政府擔(dān)保+金融機構(gòu)+農(nóng)戶的杠桿模式。該模式是政府將扶貧資金的一部分拿出來，作為扶貧基金，專戶轉(zhuǎn)存重點扶持?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》對未來我國扶貧開發(fā)工作進行了規(guī)劃性指導(dǎo)，其中有兩個要點：一是首次提出在我國進行連片特困地區(qū)扶貧工作，將全國貧困地區(qū)分成14個區(qū)域。這14個區(qū)域是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，以整區(qū)推進的形式進行開發(fā)式扶貧。連片特困地區(qū)金融扶貧不僅僅是針對貧困戶，更是通過開發(fā)性金融的介入來完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提高整區(qū)的信用意識，從而對整個連片特困地區(qū)的發(fā)展進行全方位扶持。二是重點強調(diào)了金融扶貧的重要性。金融扶貧以“造血”的形式改變了以往財政扶貧的“輸血”形式，體現(xiàn)了“授之以漁”的理念，在指導(dǎo)思想上與當(dāng)前國家發(fā)展普惠金融的主流理念相符合。黨的十八屆三中全會提出發(fā)展普惠金融，是要讓不同階層人群特別是低收入人群享受平等金融服務(wù)，主張人人具有平等的信貸融資權(quán)利。發(fā)展普惠金融要求金融機構(gòu)在扶貧的同時追求機構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展，國際經(jīng)驗已經(jīng)證明只要機制設(shè)計合理，金融業(yè)在扶貧開發(fā)中大有可為。2014 年“兩會”政府工作報告提出要創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式，加快推進集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶。改變我國貧困狀況不是一朝一夕的事情，需要持續(xù)不斷地提供金融服務(wù)，必須探索并建立適合我國國情的金融扶貧體系，共同發(fā)揮金融機構(gòu)、政府與被扶貧對象的作用，才能保證金融扶貧真正取得效果，幫助貧困人口真正實現(xiàn)小康。

第二，大型商業(yè)性金融機構(gòu)扶貧，發(fā)揮資金優(yōu)勢。因信息不對稱等多方面原因，商業(yè)銀行等大型金融機構(gòu)直接扶貧發(fā)展存在很多障礙，但其具有資金充足、技術(shù)發(fā)達、管理到位等方面的優(yōu)勢。因此，大型金融機構(gòu)可以采取間接扶貧模式，具體有以下三種模式值得推廣。一是“大型商業(yè)性金融機構(gòu)+龍頭企業(yè)+貧困戶”的扶貧模式。龍頭企業(yè)是市場與貧困戶的紐帶，是國家進行產(chǎn)業(yè)扶貧的重要載體。大型商業(yè)性金融機構(gòu)可以利用資金優(yōu)勢，給當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)發(fā)放貸款。擁有資金來源的龍頭企業(yè)再促進貧困戶的發(fā)展，帶動貧困戶增收。龍頭企業(yè)的發(fā)展不僅能帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且能提供更多的就業(yè)崗位，對于貧困戶脫貧和農(nóng)村發(fā)展有至關(guān)重要的作用。特別是在我國連片特困地區(qū)，培育和支持具有特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)，對于增加農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入具有重要意義。二是“大型商業(yè)性金融機構(gòu)+專業(yè)合作社+貧困戶”的扶貧模式。大型商業(yè)性金融機構(gòu)通過貸款給專業(yè)合作社以幫助貧困戶，解決專業(yè)合作社的貸款難問題，有利于專業(yè)合作社將同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或相同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)提供者有機聯(lián)合到一起，解決貧困戶的切身需求，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購買以及農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、運輸?shù)确?wù)。三是“大型商業(yè)性金融機構(gòu)+微型金融機構(gòu)+貧困戶”的扶貧模式。由于大型金融機構(gòu)與貧困戶之間信息不對稱、交易成本高等原因，使得直接扶貧效果并不顯著，而缺乏資金來源是微型金融機構(gòu)難以快速發(fā)展的主要原因。因此，通過大型商業(yè)性金融機構(gòu)與微型金融機構(gòu)的對接，使得微型金融機構(gòu)充當(dāng)大型金融機構(gòu)的“腳”，走到基層，走到每家每戶，將資金零售放貸給真正需要支持的貧困戶。這種方式可解決微型金融機構(gòu)貸款難的問題，也可減少大型商業(yè)性金融機構(gòu)直接發(fā)放信貸過程中信息不對稱問題。

第三，微型金融機構(gòu)扶貧，發(fā)揮信貸機制優(yōu)勢。目前，我國的微型金融機構(gòu)主要有村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及非政府組織(NGO)小額信貸機構(gòu)。微型金融機構(gòu)以服務(wù)“三農(nóng)”及小微企業(yè)為主要目標，對于扶貧工作有不可忽視的作用，通過直接貸款方式填補了大型金融機構(gòu)扶貧的空白。微型金融機構(gòu)的規(guī)模雖然不大，資金也沒那么富足，但是往往具有獨特的優(yōu)勢。其可以深入基層，有效緩解信息不對稱，也可以減少交易成本。因此，為了更好地發(fā)揮微型金融機構(gòu)在我國連片特困地區(qū)金融扶貧中的作用，除了通過與大型金融機構(gòu)合作解決資金短缺問題以外，還應(yīng)大力發(fā)揮微型金融機構(gòu)的信貸機制優(yōu)勢。一是完善小組聯(lián)保信貸機制。小組聯(lián)保模式屬于擔(dān)保創(chuàng)新，社區(qū)居民自愿組成聯(lián)保小組，通過互相承擔(dān)擔(dān)保連帶責(zé)任的方式來解決無抵押物的狀況。小組聯(lián)保貸款的基本原則是“多戶聯(lián)保，總額控制，按期還款”，這樣相互制約、相互管制，能夠帶動成員還款的積極性，也有利于后續(xù)貸款工作的有序推進。這種貸款模式的理念認為，窮人是講信用并且有能力的，甚至有時比富人更講信用。因為他們手中的資源稀缺，所以更加珍惜來之不易的信貸機會，而且任何人都不想在熟人社會失去信譽?！靶〗M聯(lián)保貸款”很好地利用了這一點。二是實施分期還本付息的信貸機制。分期還本付息這種人性化方式可緩解貧困戶的還貸壓力，有利于貧困戶資金周轉(zhuǎn)，符合貧困戶對流動資金的需求?？蛻艏皶r還本付息是微型金融機構(gòu)能夠自負盈虧甚至稍有盈利的保障，也是一種監(jiān)控客戶貸款資金流向、控制信用風(fēng)險的途徑。并且在資金緊張的情況下，通過不斷回收資金提高資金使用效率，以一種平等借貸的機制來促進貧困戶和微型金融機構(gòu)之間的和諧發(fā)展。

第四，合作性金融扶貧，發(fā)揮“互助”優(yōu)勢。我國農(nóng)村信用社在名義上應(yīng)屬于合作性金融組織，但其實際已經(jīng)偏離了合作性金融的軌道，走上了不可逆轉(zhuǎn)的商業(yè)化發(fā)展道路，使我國出現(xiàn)了事實上的合作性金融組織殘缺。合作性金融在連片特困地區(qū)扶貧乃至全國經(jīng)濟發(fā)展過程中有不可替代的作用。因此，迫切需要重構(gòu)我國合作性金融體系，發(fā)揮合作性金融在連片特困地區(qū)扶貧中的“互助”優(yōu)勢。當(dāng)前，我國存在農(nóng)村資金互助社、農(nóng)民資金互助社和貧困村互助資金三種具有合作性質(zhì)的組織。雖然在發(fā)展過程中面臨諸如管理人員素質(zhì)不高、管理手段比較落后、資金周轉(zhuǎn)速度較慢等問題，但其擁有“互助扶貧”的基礎(chǔ)，政府應(yīng)該進行有效引導(dǎo)，充分發(fā)揮熟人互助模式扶貧。由于合作性組織成員來自一個“熟人社會”，對于貸款人的信用和資金使用情況都比較清楚，可省去許多交易費用與交易時間。通過這種模式可以有效解決貧困戶擔(dān)保缺失的問題，貧困戶不再以常規(guī)的擔(dān)保品來貸款，而是通過貧困戶之間長期維護的信任來擔(dān)保。同時，合作性金融能夠適應(yīng)農(nóng)村貸款資金使用的特點，開展村莊內(nèi)貸款。農(nóng)村貧困戶對資金的需求額度小、頻率高，在“熟人社會”更能滿足這種基本特征，人與人之間也更容易產(chǎn)生同情心而互相幫助。

第五，政策性金融扶貧，發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢。完善基礎(chǔ)設(shè)施是連片特困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，但需要大量資金投入而且資金回收期長。因此，政策性金融在連片特困地區(qū)金融扶貧過程中有不可忽視的作用。我國政策性金融機構(gòu)從其誕生起就擔(dān)任填充財政直接支出和商業(yè)性融資之間的“中間角色”，但我國傳統(tǒng)的政策性金融只是將財政資金簡單信貸化，沒有真正實施市場化運作，因而不能解決數(shù)以億計貧困人口的生活問題。當(dāng)前，應(yīng)該不斷深化我國政策性金融改革。一是運用開發(fā)性金融理念，實施市場化資金運作方式。實施政策性資金的有償使用，運用銀行信貸“有借有還，到期歸還”的經(jīng)營機制，促進所支持項目的發(fā)展，提高政策性資金的使用效率。二是政策性金融機構(gòu)應(yīng)該主動尋找市場，改變傳統(tǒng)的“政府挖坑，金融種樹”的被動模式。把支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的成功經(jīng)驗拓寬使用到連片特困地區(qū)新的資金需求領(lǐng)域，并尋求政策性金融機構(gòu)自身新的利潤增長點，實現(xiàn)“做大做強”，為連片特困地區(qū)扶貧貢獻更大的力量。三是政策性金融機構(gòu)在連片特困地區(qū)運用市場化的運營管理模式，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期資金。在金融扶貧過程中，注重培育連片特困地區(qū)的市場化作用機制，逐漸增強經(jīng)濟主體參與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，構(gòu)筑連片特困地區(qū)政府力量與市場機制之間的有效溝通橋梁，將融資優(yōu)勢與政府組織優(yōu)勢有效融合，高效率地實現(xiàn)政策性資金在連片特困地區(qū)扶貧中的作用。

五、我國金融扶貧面臨的難點與制約因素

(一)自然條件惡劣，金融扶貧面臨的條件差

從需求、供給、收入、成本等要素分析，特困地區(qū)自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。加之人口增長、不合理的耕作方式、毀林毀草開荒等不合理開發(fā)，水土流失日益嚴重，有的地方已無地可耕，連最基本的生存條件都難以保障，形成人口、資源、環(huán)境的尖銳矛盾，陷入資源破壞、環(huán)境退化、貧困加深的惡性循環(huán)中。這些地區(qū)同時又是地方病高發(fā)區(qū)，致貧因素多，貧困程度深，災(zāi)年返貧、因病返貧、因?qū)W返貧現(xiàn)象十分普遍，金融扶貧條件較差。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施落后，金融扶貧成本增加

由于特殊的地理環(huán)境，加上長期投入有限、欠賬太多、人口迅速增長的壓力以及各地財力不足等因素，特困地區(qū)水利灌溉程度低，公路覆蓋面窄、路況差，農(nóng)網(wǎng)改造戶表率低，住房條件差。全國有3917個村不通電，380萬人無電可用，連片特困地區(qū)有3862萬農(nóng)村居民和601萬學(xué)校師生沒有解決飲水安全問題，近10萬個行政村未通水泥瀝青路。

(三)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，金融扶貧投入選擇性較小

特困地區(qū)自然經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，商品經(jīng)濟不發(fā)達，缺乏競爭力和自我發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以農(nóng)業(yè)為主，糧食生產(chǎn)占主導(dǎo)地位，經(jīng)濟作物及其他產(chǎn)業(yè)比重極低，勞動強度大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、生產(chǎn)發(fā)展水平低、收成少，一旦遇上自然災(zāi)害和市場價格下跌，貧困村農(nóng)戶就處于虧本經(jīng)營的狀態(tài)，難以實現(xiàn)資本積累。貧困村農(nóng)業(yè)產(chǎn)品量小且市場化程度極低，導(dǎo)致貧困村產(chǎn)業(yè)市場競爭力不強，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。

(四)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境差，信用評級困難增加

592個國定扶貧開發(fā)重點縣的農(nóng)民人均純收入不足全國平均水平的60%，農(nóng)民醫(yī)療支出僅為全國農(nóng)村平均水平的60%，文盲、半文盲的比例比全國高3.6%。貧困村農(nóng)民長期生活在封閉的環(huán)境中，缺乏科技知識和市場經(jīng)濟意識，缺少農(nóng)村實用新知識、新技術(shù)，家庭經(jīng)濟脆弱，擴大家庭生產(chǎn)投入困難，科技知識運用乏力。貧困村中留守的都是勞動力文化素質(zhì)偏低、年齡偏大、生產(chǎn)能力偏弱的“三偏”農(nóng)民，這部分農(nóng)民“等、靠、要”的依賴思想更為嚴重。

(五)認識不一，金融扶貧工作推進力度不足

地方政府對金融扶貧的認識不統(tǒng)一，存在畏難情緒，缺乏一定的擔(dān)當(dāng)意識，存在步子不大、遇到困難打“退堂鼓”、風(fēng)險補償金設(shè)立難等問題。扶貧工作涉及部門多，工作協(xié)調(diào)難度大。扶貧資金多為財政性資金，條塊管理、?？顚Ｓ?，財政資金作為風(fēng)險補償金占比較小，扶貧資金有限，難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

(六)手段匱乏，金融生態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展需要不符

由于信息不對稱，貧困地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)要素市場發(fā)展滯后。土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、非上市企業(yè)股權(quán)等“五權(quán)二指標”要素?zé)o法有效交易和流轉(zhuǎn)，資產(chǎn)評估難、流轉(zhuǎn)難、變現(xiàn)難，要素價格發(fā)現(xiàn)功能難以實現(xiàn)，加劇了銀行與農(nóng)戶、企業(yè)之間的信息不對稱問題，抑制了金融資源的及時介入。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善、信用體系建設(shè)較緩慢，市場主體信用等級偏低，合格的貸款主體較少。

(七)配套不夠，金融機構(gòu)參與扶貧開發(fā)工作動力不足

針對貧困地區(qū)的差異化金融監(jiān)管政策、貨幣信貸傾斜政策配套不夠，金融機構(gòu)將資金用于貧困地區(qū)的動力不足。專項財政稅收扶持政策配套不夠，目前還沒有專門針對貧困地區(qū)的風(fēng)險補償、稅收優(yōu)惠、財政獎勵、費用補貼等政策，難以吸引金融機構(gòu)在貧困地區(qū)加大投入?，F(xiàn)有扶貧專項資金、專項投入與貧困地區(qū)需求配套不夠。由于扶貧對象多，有些地方為了兼顧公平，難免存在“撒胡椒面”式安排資金項目的問題。

(八)認識誤區(qū)，貧困戶的內(nèi)生需求不足

由于地理條件、氣候條件、交通條件及整體的文化素質(zhì)等多方面因素，貧困地區(qū)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇較難，增收渠道單一。從筆者的調(diào)查情況看，貧困地區(qū)農(nóng)戶貸款的需求分別為大件生產(chǎn)設(shè)備的采購、建房、婚喪嫁娶、大病住院、子女上學(xué)等，日常對貸款的需求并不迫切。有些貧困戶仍然抱著依賴政府“輸血”式救濟的老觀念不放，有些貧困戶甚至有“金融扶貧是國家救濟，可以借錢不還”的錯誤想法。

六、關(guān)于我國金融精準扶貧制度安排的建議

金融扶貧是我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》明確把金融服務(wù)上升到政策保障的高度。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(下稱“《意見》”)，這是繼綱要頒布實施以后又一個指導(dǎo)全國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件?！兑庖姟访鞔_提出“完善金融服務(wù)機制”的目標，強調(diào)金融扶貧的頂層設(shè)計和制度供給，并將任務(wù)分解到中國人民銀行、財政部等十余個單位和部門。全面深化金融扶貧改革已經(jīng)進入國家的政策視野，并進入攻堅階段，迫切需要對金融扶貧開發(fā)事業(yè)進行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，進一步改進和優(yōu)化金融扶貧的體制機制，構(gòu)建一套有效的、可持續(xù)的金融扶貧制度安排。

(一)制度建設(shè)是金融扶貧的重要保障

自20世紀80年代中期以來，我國開始有針對性的實施金融扶貧政策，經(jīng)過近30年的發(fā)展，取得了一系列標志性的成就，金融扶貧、減貧的經(jīng)濟和社會效果日益顯著。但受扶貧開發(fā)事業(yè)的特殊屬性以及外部生態(tài)環(huán)境較差等因素影響，金融扶貧作用和功能的發(fā)揮還處于低水平、重復(fù)性階段，存在較大的改進和提升空間。其中，最為重要的是制度短板影響了金融扶貧效果。一方面，相關(guān)配套制度安排的缺失或缺位使得金融扶貧失去了基礎(chǔ)性保障。解決扶貧開發(fā)問題，需要必要的資本要素參與，這是國際社會的基本共識和經(jīng)驗。但是，路徑正確并不意味著解決了問題。真正推進金融扶貧政策的實施，需要相關(guān)配套制度進行約束和保障，而現(xiàn)實中往往忽略了后續(xù)的配套制度建設(shè)。另一方面，既有的制度安排錯位或不作為動搖了金融扶貧的有效性和合理性。在市場經(jīng)濟條件下，資本的逐利本性使得金融資本不會自動瞄準和流向貧困地區(qū)，并形成天然的“自阻力”。同時，金融資本的稀缺性使得金融扶貧政策被捆綁，從而變相成為經(jīng)濟條件較好地區(qū)獲得信貸支持的合理依據(jù)。無論是理論上，還是實證研究中，都必須承認金融扶貧效果是金融扶貧配套制度的函數(shù)，在其他因素不變的條件下，金融扶貧制度建設(shè)的優(yōu)劣直接影響了金融扶貧效果的好壞。加快相關(guān)配套制度建設(shè)，根本上是為了保障政策按照既定的軌道發(fā)展，減少政策實施過程中的不確定性和偶然因素，從而達到預(yù)期的政策目標。當(dāng)然，金融扶貧政策的有效貫徹和實施，離不開相關(guān)金融機構(gòu)的支持和努力。換言之，國家相關(guān)的引導(dǎo)和扶持政策是否有效，關(guān)鍵要看配套的制度安排能否形成激勵兼容機制。如果這一機制順利通過，那么就能為貧困地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，盤活貧困地區(qū)資源存量，從而發(fā)揮要素稟賦協(xié)同配置功能。如果沒有形成這樣的機制，說明相關(guān)的制度安排是失效的，自然政策也是失靈的。當(dāng)然，原因是多元的，最為關(guān)鍵的是沒有理順貧困地區(qū)微觀與宏觀兩個金融市場的關(guān)系，忽略了信貸對象的特征和信貸市場的層次性，從而造成金融扶貧缺乏目的性和有效性。因此，完善貧困地區(qū)金融服務(wù)機制，就是要構(gòu)建一套體現(xiàn)金融扶貧作用機理、符合貧困地區(qū)金融市場規(guī)律的制度安排體系。

(二)構(gòu)建面向農(nóng)戶的金融扶貧制度體系

第一，建立和完善貧困人口信用體系，激活和釋放熟人社會的信用資源。對于貧困人口來說，最大的金融資源稟賦是根植于鄉(xiāng)土社會網(wǎng)絡(luò)里的信用要素。然而，與信用相配套的識別、管理體系等軟件建設(shè)落后，制約了信用的實踐功效，并使得信用資源長期游離在金融服務(wù)范圍外。當(dāng)前，解決貧困人口的信貸可得性問題，最根本的是開發(fā)和應(yīng)用信用資源，而不是從金融機構(gòu)的視角進行房屋、土地等抵押擔(dān)保制度設(shè)計。實證研究表明，良好信用記錄的農(nóng)戶與沒有這種信用記錄的農(nóng)戶相比，得到信用社貸款的概率要高53.74%。而且在其他情況等同的前提下，信用效應(yīng)似乎要比財富效應(yīng)更顯著一些。因此，只有當(dāng)信用數(shù)據(jù)累計達到一定規(guī)模時，貧困人口的信貸抑制才會漸進消解。這就需要激活和培育貧困人口的信用稟賦，優(yōu)化信用生存和發(fā)展的環(huán)境。具體來說，按照貧困分布的集中性和分散性為標準，本著先集中后分散、由易到難、逐層擴散的原則，以國家確定的832個片區(qū)縣和重點縣為基本建設(shè)單元，建立和完善貧困人口三個梯隊的信用體系，形成縣(市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村、戶四級信用網(wǎng)絡(luò)格局。一是組織貧困縣地區(qū)金融機構(gòu)建立貧困人口電子信用檔案，并把信用信息采集納入業(yè)績考核范圍內(nèi)，讓信貸記錄與貧困人口的信用動態(tài)關(guān)聯(lián)。二是建立和健全一套符合貧困人口特點的、彈性的信用評價體系，在發(fā)生不可抗力條件下，實行信用諒解機制，通過儲蓄替代、累積性信用平抑等辦法清除不良信用。三是建立貧困人口信用信息共享機制，確保信用數(shù)據(jù)公開化、透明化，讓信用信息跨時期、跨部門、跨機構(gòu)傳遞。

第二，建立金融扶貧精準機制。金融精準扶貧在于建立農(nóng)戶導(dǎo)向的金融制度安排，應(yīng)主要解決兩個難題。一是如何有效發(fā)掘和利用熟人社會的信用資源，增加金融供給主體多元化，破除農(nóng)村金融發(fā)展結(jié)構(gòu)藩籬，提高扶貧開發(fā)的金融化水平，建立現(xiàn)代普惠制金融體系。二是如何克服金融資源配置失真問題，進而建立精準扶貧機制以瞄準最貧困人群。通過政策引導(dǎo)金融“瞄準”最貧困人群，做到金融服務(wù)下沉。排除貧困人口的信貸請求是金融資本逐利本性的必然選擇，金融機構(gòu)出于信貸成本和信貸收益的考量，天然的信貸偏好、首選信貸目標都不會是貧困人口。因此，信貸對象上移、信貸需求抑制等市場失靈行為屬于合理現(xiàn)象。據(jù)估算，以收入標準衡量，我國在貧困村的選擇方面存在48%的錯誤率。在市場經(jīng)濟條件下，讓金融瞄準貧困人口，必須依靠而且只能依靠政府的干預(yù)和引導(dǎo)。目前，相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策不勝枚舉，但乏善可陳。主要是因為既有的政策安排指向的是貧困區(qū)域，而非貧困群體。在促進金融支持扶貧開發(fā)的過程中，缺少的不是金融政策，而是政策指向?qū)ο蟮拿鞔_性。而解決這一難題，根本上是建立金融與貧困人口的對接機制。一方面，建立貧困人口識別機制，以國際通用的恩格爾收入法為標準，采用自下而上與自上而下雙向聯(lián)結(jié)的識別辦法，找出“誰是貧困人口”并建檔立卡。另一方面，提高金融支持貧困人口信貸的政策激勵增量。國家政策調(diào)整的背后是市場經(jīng)濟規(guī)律，引導(dǎo)金融機構(gòu)自動瞄準窮人，基本的前提是確保政策補貼的額度要大于市場收益。這就要求廢除金融扶貧的同質(zhì)化政策，建立差異化的獎勵政策，增加貧困人口信貸的財政貼息資金比重，讓市場引導(dǎo)金融流向貧困人口。

第三，創(chuàng)新小額信貸制度，構(gòu)建多元化、包容性微型金融服務(wù)體系。理想中的小額信貸憑借門檻低、貸款數(shù)額小、風(fēng)險水平低等制度安排優(yōu)勢，成為惠及貧困群體金融服務(wù)的特殊金融模式，在一定程度上抑制了貧困人口的信貸約束。應(yīng)對小額信貸制度進行創(chuàng)新，本著既要引進來又要可持續(xù)發(fā)展的原則，加快小額信貸的制度改進和產(chǎn)品設(shè)計。一是加大小額信貸市場培育力度，通過降低市場準入門檻、定向費用補貼、稅收優(yōu)惠、彈性監(jiān)管等政策，引導(dǎo)小額信貸機構(gòu)向貧困地區(qū)有序進入和發(fā)展。同時，引導(dǎo)合作性銀行、政策性銀行、商業(yè)性銀行等正規(guī)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍向貧困地區(qū)延伸，開展包括營利性和公益性在內(nèi)的小額信貸以及信息跨期傳遞的關(guān)系信貸業(yè)務(wù)。二是放開金融市場利率，建立面向農(nóng)戶的信貸利率補貼機制。金融市場波動過大會提高貧困的發(fā)生率和返貧率，而保障小額信貸的可持續(xù)性，必須讓市場在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用，由此產(chǎn)生的利率成本由政府買單。實踐證明面向金融機構(gòu)的補貼型低利率政策是失敗的，這就需要轉(zhuǎn)換利率補貼對象，建立農(nóng)戶與利率補貼機制。具體流程是，獲得小額貸款的農(nóng)戶按照貧困農(nóng)戶5%的補貼標準，向政府提出利率補貼申請，政府根據(jù)金融機構(gòu)提供的信息進行審核并發(fā)放補貼利率。三是提高微型金融服務(wù)水平。在開展小額貸款業(yè)務(wù)同時，大力發(fā)展儲蓄、保險、匯兌等多樣化的金融產(chǎn)品，最大限度滿足貧困人口的信貸需求。

第四，鼓勵和引導(dǎo)內(nèi)生性金融發(fā)展，建立貧困村互助資金試點與資金互助合作社的合作對接機制。與小額信貸等外生性金融相比，內(nèi)生性金融比較符合貧困人口的面向特征和信貸邏輯，是一種比較理想的金融制度安排。目前，貧困地區(qū)內(nèi)生性金融主要由貧困村互助資金試點和資金互助合作社兩部分構(gòu)成。其中，貧困村互助資金是由中央財政、地方財政和農(nóng)戶三方注資形成，堅持“不吸儲、不分紅”的原則，實行“民有、民用、民管、民受益、周轉(zhuǎn)使用、滾動發(fā)展”的管理模式。但也應(yīng)看到，貧困村互助資金試點的信貸規(guī)模偏小、基層政府干預(yù)性強、農(nóng)民的參與行為相對被動、缺乏有效的組織載體，必須在適當(dāng)?shù)臅r機進行轉(zhuǎn)制，讓其逐漸脫離行政的干預(yù)并成為真正的民用、民管、民受益的組織。這些特征和要求與2014年中央“一號”文件提出的“堅持社員制、封閉性原則，不對外吸儲放貸、不支付固定回報”的社區(qū)性農(nóng)村資金互助社具有本質(zhì)上的一致性。從發(fā)展的視角看，互助資金試點是一個臨時的過渡性制度安排，必須考慮其出路問題。實踐證明農(nóng)村信用社的歷史教訓(xùn)是慘重的，絕不能采取這一模式或與其類似的官辦性質(zhì)模式，而資金互助合作社無疑是個理想的選擇。對于運轉(zhuǎn)困難或不正常的互助資金試點，可以考慮直接轉(zhuǎn)制為社區(qū)性農(nóng)村資金互助社；對于完成脫貧使命、符合退出標準的互助資金試點，可以考慮采取合作的方式，分階段、分步驟、漸進式的過渡成為社區(qū)性農(nóng)村資金互助社。雖然內(nèi)生性金融從培育、發(fā)展到壯大是一個緩慢的過程，但它的存續(xù)對于農(nóng)民來說具有重大的現(xiàn)實意義，因此必須預(yù)防發(fā)展過程中的組織載體陷阱。

(三)完善以項目為導(dǎo)向的金融扶貧制度

第一，項目脫貧是開發(fā)式扶貧的有效方式。在項目開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，都不可避免的借助于金融資本工具。盡管國家通過扶貧貼息貸款政策，平均每年引導(dǎo)大約500億貸款至扶貧開發(fā)的項目上，但對于整體扶貧開發(fā)事業(yè)而言，無異于杯水車薪，存在巨大的資金缺口，許多地方的大量扶貧項目及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都因資金短缺而處于擱置和推遲狀態(tài)。實事求是地說，以項目(產(chǎn)業(yè))為導(dǎo)向的金融扶貧制度安排實施效果并不理想，嚴重滯后于國家開發(fā)式扶貧的發(fā)展步伐，需要重新梳理和設(shè)計相關(guān)的金融服務(wù)制度安排。一是用開發(fā)性金融的理念和方法指導(dǎo)金融扶貧開發(fā)，引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)有序流向貧困地區(qū)，從而解決貧困地區(qū)金融運行中的“虹吸”現(xiàn)象。商業(yè)性金融機構(gòu)排斥貧困地區(qū)的項目和產(chǎn)業(yè)融資，根本上是由于項目(產(chǎn)業(yè))的面向短板問題沒有得到根本性解決，導(dǎo)致以項目(產(chǎn)業(yè))為導(dǎo)向的金融扶貧制度安排在實際運行中捉襟見肘、舉步維艱。而開發(fā)性金融通過完整的設(shè)計和制度安排，克服了貧困地區(qū)項目(產(chǎn)業(yè))融資的內(nèi)生性弊端，幫助商業(yè)性金融機構(gòu)解決了信貸服務(wù)的后顧之憂，從而實現(xiàn)了金融與項目(產(chǎn)業(yè))的有效對接。開發(fā)性金融不是政策性、商業(yè)性的機構(gòu)屬性問題，而是一種金融方法。其以國家信用為基礎(chǔ)、以科學(xué)論證的項目為主導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)為依托、以中長期投融資為目標，在項目和金融機構(gòu)之間搭建平臺。通過市場化的方法，共建信用共同體，把財政性資金轉(zhuǎn)化為信貸資金，間接引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)投資于貧困地區(qū)的項目建設(shè)，從而平抑了由市場失靈帶來的金融缺口問題，起到了優(yōu)化金融生態(tài)的功能和作用。開發(fā)性金融是一種金融方法，具備進一步復(fù)制和推廣的條件。這就要求在進行金融扶貧開發(fā)制度設(shè)計和安排時轉(zhuǎn)化思路，著力探索和培育開發(fā)性金融實現(xiàn)的載體，創(chuàng)新開發(fā)性金融扶貧的有效融資模式、合作機制、信用結(jié)構(gòu)以及金融協(xié)同扶貧方式等。同時，以集中連片特困地區(qū)、國家貧困縣為扶貧開發(fā)重點，通過專項調(diào)研、論證等項目立項和評估的手段及方法，科學(xué)制定和布局區(qū)域扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有序推進項目(產(chǎn)業(yè))的市場化融資渠道和體系建設(shè)。二是建立政策性金融瞄準民生項目扶貧機制，著力扭轉(zhuǎn)貧困地區(qū)公共品供給短缺態(tài)勢。雖然開發(fā)性金融能夠有效解決貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需要的金融資本，但在體現(xiàn)公共品性質(zhì)的民生項目上，高成本、大投入、低報酬等特點使其力不從心。這就需要發(fā)揮政策性金融的作用，使信貸資金財政化，通過政策導(dǎo)向彌補貧困地區(qū)民生項目資金不足。加大貧困地區(qū)的民生建設(shè)，最為關(guān)鍵的是增加政策性金融的支持力度，建立政策性金融自動瞄準民生項目的扶貧開發(fā)機制。這既需要國家在金融扶貧政策上進一步明確和強化，通過分解任務(wù)指標、完善獎懲機制等相關(guān)制度安排，將民生信貸業(yè)務(wù)納入信貸政策評估和考評體系，引導(dǎo)政策性金融向民生項目傾斜，強化重大民生工程信貸支持的優(yōu)先序列。同時，也需要地方政府的主動推動和積極配合。切實改進貧困縣考核機制，由主要考核GDP向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標。進而形成政策性銀行與地方政府上下雙向互動扶貧，協(xié)同推進金融支持貧困地區(qū)民生項目建設(shè)。

第二，利用市場化經(jīng)濟手段推進扶貧。財政扶貧方式具有政策性、直接性等特點，但同時也屬于一次性、無償性的扶貧方式。行業(yè)和社會扶貧方式則更多地依靠對各行業(yè)及機關(guān)單位的道德約束來開展，一般難以獲得可持續(xù)性。連片特困地區(qū)金融扶貧應(yīng)采取有償資金投入方式，通過市場化手段使金融機構(gòu)在提高貧困戶生活水平的同時也追求利潤。充分發(fā)揮金融扶貧中各經(jīng)濟主體的主觀能動性，著重提高被扶貧對象的主觀能動性，需要構(gòu)建完善的金融扶貧體系，發(fā)揮大型商業(yè)性金融、微型金融、合作性金融和政策性金融各自的比較優(yōu)勢，進行有效協(xié)調(diào)開展扶貧工作。政府在連片特困地區(qū)金融扶貧中應(yīng)重點加強政策完善，發(fā)揮引導(dǎo)和激勵作用。貧困戶要培養(yǎng)信用意識，轉(zhuǎn)變金融觀念，避免以往存在的“等、靠、要”心理，充分發(fā)揮主觀能動性，改變過去傳統(tǒng)的被施舍角色。貧困戶應(yīng)該是金融機構(gòu)的客戶，通過不斷提高自我發(fā)展能力實現(xiàn)脫貧致富。

第三，改變“漫灌式” 扶貧，提高扶貧精準性。過去“漫灌式”扶貧在主體選擇以及扶貧效果上均不佳，未來金融扶貧要提高扶貧的有效性與精準性。金融機構(gòu)通過有效的客戶定位篩選出幫扶對象，而后按需給予相應(yīng)的金融服務(wù)。通過“到人到戶”的方式，節(jié)約了人力、物力的浪費，有效達到“扶真貧、真扶貧”的目的。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，連片特困地區(qū)金融扶貧的重點不再是解決溫飽問題，而是提高貧困人口的生產(chǎn)生活能力，進一步增加收入。這意味著要擴大再生產(chǎn)，需要擴大經(jīng)營規(guī)模，需要技術(shù)創(chuàng)新，更需要金融支持。

第四，完善金融扶貧政策，構(gòu)建有效的引導(dǎo)和激勵機制。我國連片特困地區(qū)的金融扶貧離不開政府的作用，政府需要完善各項政策，引導(dǎo)和激勵各項扶貧工作開展。對于在扶貧工作中有較大貢獻并且利潤微薄的公益小額貸款機構(gòu)，給予免除所得稅的激勵政策；規(guī)定連片特困地區(qū)農(nóng)行等大型金融機構(gòu)的貸款必須按照一定比例投放該地區(qū)，對于超過該比例的貸款給予相應(yīng)的獎勵等政策，激勵大型商業(yè)性金融機構(gòu)貸款；制定一套科學(xué)合理的合作性金融組織績效考核指標體系，對于在績效考核中扶貧效果好、資金回收率高的合作性組織給予財政資金傾斜，從而形成激勵作用。鼓勵和引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，享受創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、稅費減免、小額擔(dān)保貸款及貸款貼息，以及用地、用電、用水等優(yōu)惠政策。政府應(yīng)為金融扶貧工作的順利開展提供堅強的保障，完善連片特困地區(qū)農(nóng)村社會的保障體系，建立系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)保險體系，設(shè)立專門針對連片特困地區(qū)貸款難問題的擔(dān)保機構(gòu)；應(yīng)積極引導(dǎo)金融機構(gòu)加強社會責(zé)任，通過宣傳、法律等手段來規(guī)范以及提高金融機構(gòu)的社會責(zé)任意識；政府要在大型商業(yè)性金融機構(gòu)與微型金融機構(gòu)合作中起中介作用，為微型金融機構(gòu)從大型商業(yè)性金融機構(gòu)融資牽線搭橋。

第五，不斷創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品。金融機構(gòu)要注重金融業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品以及金融工作人員選擇上的創(chuàng)新，只有不斷創(chuàng)新才能滿足貧困人口日益增長的多樣化金融需求。貧困農(nóng)戶一般不能提供正規(guī)金融機構(gòu)要求的擔(dān)保抵押品，因此要擴大擔(dān)保抵押品的范圍，例如宅基地、土地承包權(quán)、林權(quán)等等都可以作為貧困戶貸款的抵押品。要結(jié)合農(nóng)村生態(tài)資源豐富的特點，創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品。針對貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、貧困人口金融服務(wù)的需求，金融機構(gòu)在提供簡單的存款、匯兌、貸款等基礎(chǔ)金融服務(wù)外，還要加快服務(wù)方式創(chuàng)新，并通過現(xiàn)代化科技降低扶貧業(yè)務(wù)成本。

第六，完善風(fēng)險管理制度。金融機構(gòu)要根據(jù)現(xiàn)代金融風(fēng)險的多樣性以及復(fù)雜性，著眼于系統(tǒng)風(fēng)險與非系統(tǒng)風(fēng)險的統(tǒng)籌管理，積極推進風(fēng)險管理制度建設(shè)。充分利用現(xiàn)代化技術(shù)，例如，建立客戶金融信息管理系統(tǒng)、規(guī)范信息處理以及發(fā)布制度來緩解信息不對稱的問題；建立評價考核機制，無論在金融機構(gòu)正常運行或者不正常運行中，都要對于機構(gòu)的每一環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)以及評價總結(jié)；在實踐中探索多樣化的風(fēng)險補償方式，建立“獎補資金”模式推進扶貧資金到戶，其在扶貧中的作用相當(dāng)于擔(dān)保基金，但是“獎補資金”的損失補償比例與貸款回收率掛鉤。要定期或不定期地加強機構(gòu)之間的相互聯(lián)系，揚長補短，及時進行信息反饋，分享最優(yōu)風(fēng)險控制方法。不斷加大金融人才培養(yǎng)力度，要建立適應(yīng)經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展、年齡合理、層次清晰、有專業(yè)素養(yǎng)的農(nóng)村金融人才隊伍。

第七，實現(xiàn)金融機構(gòu)財務(wù)績效與社會績效協(xié)調(diào)發(fā)展。金融扶貧應(yīng)該體現(xiàn)以金融機構(gòu)為主、政府為輔的扶貧模式。在這種模式下，金融機構(gòu)應(yīng)同時注重財務(wù)績效以及社會績效。任何一個企業(yè)追求的都是利潤最大化，但是一味追求利潤而不顧及社會績效，將會對企業(yè)與社會造成不利影響。而扶貧工作本身就是一項注重社會績效，強調(diào)公平發(fā)展的工作。因此，在這項工作中金融機構(gòu)應(yīng)擺正位置，堅持成本控制、加強技術(shù)創(chuàng)新、堅持商業(yè)運營及風(fēng)險控制原則，盡最大努力推動金融扶貧工作的健康持續(xù)科學(xué)發(fā)展。身處貧困地區(qū)的金融機構(gòu)要不斷提高自身責(zé)任意識，把支持扶貧攻堅作為義不容辭的社會責(zé)任。同時，從長遠看，通過金融扶貧擴大服務(wù)范圍，建立新的客戶群，也是金融機構(gòu)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

第八，提高貧困戶的金融意識。貧困戶要立足實際，積極改變“金融不具有普惠性、天生愛富棄貧”的傳統(tǒng)金融觀念，并且徹底地了解金融是可以為自己與家人服務(wù)的。貧困戶的信用建設(shè)對于金融扶貧工作的持續(xù)發(fā)展有決定性作用。一是在確定借款時，貧困戶要對自己的情況如實匯報，在了解自身需求以及還款能力的層面上來確定借款數(shù)目。二是金融扶貧不再是一種贈予，暫時給予的啟動資金是必須按時歸還的。三是貧困戶要積極發(fā)展自身的創(chuàng)造性，將資金與主體能動性有效結(jié)合，利用有限的資金積極培養(yǎng)并且拓展特色產(chǎn)業(yè)，通過擴大再生產(chǎn)提高生產(chǎn)規(guī)模以及生產(chǎn)水平。

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責(zé)任編輯：李 蕊

宋海，中國民主建國會中央委員會副主席。