我國(guó)基層法律援助問(wèn)題及其對(duì)策探討

李玉德

摘要：我國(guó)基層法律援助為社會(huì)底層的公民帶來(lái)了陽(yáng)光，可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的法律面前人人平等。但是由于我國(guó)法律援助的制度起步晚、發(fā)展緩慢，尤其是基層的法律援助出現(xiàn)了很多問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，進(jìn)一步構(gòu)建和完善基層的法律援助對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)與司法公正具有重要的意義和作用，為此，主要論述了當(dāng)前我國(guó)基層法律援助中出現(xiàn)的問(wèn)題以及解決的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層；法律援助；制度；構(gòu)建

1.法律援助及基層法律援助概述

1.1法律援助

法律援助最早出現(xiàn)在國(guó)外，它是為一些經(jīng)濟(jì)困難的人免費(fèi)提供法律幫助的，在我國(guó)法律援助是由政府設(shè)立的一種組織和機(jī)構(gòu)，主要是為無(wú)力負(fù)擔(dān)法律經(jīng)費(fèi)的特殊人和案件提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)的一種制度，比如，被告人中有殘疾人但是沒(méi)有委托人和辯護(hù)人的都可以申請(qǐng)法律援助。對(duì)法律援助的解讀可以從三個(gè)方面人手：首先，從法律援助實(shí)施的主體可以將法律援助分為狹義與廣義兩大類，狹義的法律援助則是公民在無(wú)力負(fù)擔(dān)律師費(fèi)用時(shí)由國(guó)家義務(wù)幫助承擔(dān)的法律服務(wù)；而廣義的法律援助一是將向公民提供法律服務(wù)的律師和法律基層工作者是為社會(huì)志愿人員，二是國(guó)家設(shè)立的一種特殊的法律制度，專門(mén)給予特殊案件和特殊人員提供的免費(fèi)法律服務(wù)的制度。其次，從法律援助的范圍也可以將法律援助分為狹義和廣義兩種，狹義的法律援助僅僅是對(duì)訴訟費(fèi)用的減免，而廣義的法律援助的范圍不僅包括訴訟費(fèi)用的減免，還包括非訴訟業(yè)務(wù)的減免。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)法律救濟(jì)手段對(duì)司法制度運(yùn)行中有困難的環(huán)節(jié)進(jìn)行法律救濟(jì)。最后，從法律援助的對(duì)象上來(lái)看，法律援助主要是針對(duì)殘疾人、經(jīng)濟(jì)困難者和弱者提供的減免法律費(fèi)用的服務(wù)。雖然世界范圍內(nèi)不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)法律援助的定義不同，但是法律援助一直以來(lái)就是為特殊人群提供免費(fèi)服務(wù)的慈善行為，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展和演變，逐漸發(fā)展成為國(guó)家制定的合法的、保障公民實(shí)現(xiàn)權(quán)益的一種法律援助制度。法律援助在我國(guó)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情發(fā)展，主要是由政府設(shè)立的由基層法律工作者和法律志愿者專門(mén)為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件的人提供減免法律費(fèi)用的公益服務(wù)，以保障公民的合法權(quán)益的一種制度。

1.2基層法律援助

基層法律援助主要是指由縣級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件的當(dāng)事人提供免費(fèi)法律服務(wù)的過(guò)程，法律援助在內(nèi)容與功能上具有不同的特點(diǎn)。法律援助在內(nèi)容上體現(xiàn)了服務(wù)的特點(diǎn)，但是與普通的法律服務(wù)不同，法律援助提供的服務(wù)是由政府成立的機(jī)構(gòu)，并且組織的法律專業(yè)人員對(duì)受援人提供的免費(fèi)的法律服務(wù)，不需要當(dāng)事人的委托，而是根據(jù)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行委派。除此之外，法律援助在功能上體現(xiàn)了司法保障程序的特點(diǎn)，比如，申請(qǐng)法律援助可以直接到法律援助的機(jī)構(gòu)辦理，而不用去法院；法律援助的范圍也包括了訴訟和非訴訟的案件，法律費(fèi)用幾乎免除，這是我國(guó)基層法律援助的主要內(nèi)涵。

2.我國(guó)基層法律援助的現(xiàn)狀

2.1特點(diǎn)

近年來(lái)隨著我國(guó)基層法律援助工作的順利開(kāi)展，使得法律援助在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)基層公民權(quán)益公平的過(guò)程中呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)，同時(shí)也凸顯了不少的問(wèn)題。在實(shí)施基層法律援助的過(guò)程中，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，法律援助人員的身份呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。近年來(lái)我國(guó)基層法律援助的人員主要以律師事務(wù)所、公證處和法律援助機(jī)構(gòu)的管理人員為主，在縣級(jí)的法律援助機(jī)構(gòu)一般有三至五人左右，這些人分為有在崗在編和合同制的，以青年人和中年人為主。而法律援助的實(shí)施人員有專業(yè)的非專業(yè)的人員，專業(yè)人員為律師、基層法律工作者或者公證員，非專業(yè)的法律援助人員主要是一些志愿者，因此，我國(guó)基層法律援助人員的組成是多種多樣的。第二，基層法律援助的費(fèi)用由政府承擔(dān)。財(cái)政撥款是我國(guó)基層法律援助的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，近年來(lái)國(guó)家對(duì)基層法律援助的財(cái)政撥款加大了力度，逐年在增加。第三，我國(guó)基層法律援助的對(duì)象和范圍具有廣泛的特點(diǎn)。法律援助的對(duì)象如果符合援助的條件，可以由法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行委派律師，而不需要委托代理人，我國(guó)法律援助的經(jīng)濟(jì)困難對(duì)象主要包括婦女兒童、農(nóng)民工以及老弱病殘等人群，以及特殊案件的當(dāng)事人等。但是，根據(jù)不同地區(qū)法律援助的開(kāi)展，其受援人的范圍也在不斷的擴(kuò)展，以山東為例，就增加了對(duì)人身傷害和家庭暴力等案件的援助。第四，法律援助的形式具有多樣化的特點(diǎn)。我國(guó)基層法律援助是無(wú)償?shù)?，只要符合條件的當(dāng)事人都可以得到免費(fèi)的法律援助，免費(fèi)的內(nèi)容主要包括咨詢、辯護(hù)和代理、訴訟代理、非訴訟代理以及公證證明和其他的服務(wù)等，這些服務(wù)形式幾乎涵蓋了所有的法律服務(wù)內(nèi)容。

2.2問(wèn)題

雖然基層的法律援助事業(yè)在迅速的發(fā)展，但是凸顯的問(wèn)題也是不能忽視的：首先，基層法律援助機(jī)構(gòu)缺乏有力的管理人才。法律援助機(jī)構(gòu)屬于全額撥款的事業(yè)單位，而法律工作的性質(zhì)使得其收入與承擔(dān)的壓力不成正比，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)無(wú)法吸收有力的人才。比如，法律援助工作者的任務(wù)繁重，而且要承擔(dān)巨大的壓力和責(zé)任；收入和待遇偏低是很多法律援助工作者的尷尬，與社會(huì)律師相比懸殊。三是仕途渺茫，很多法律工作者提拔無(wú)望，久而久之產(chǎn)生干勁不足和消極的情緒。其次，基層法律援助的供需矛盾日益凸顯，主要體現(xiàn)在對(duì)法律援助潛在實(shí)施的人員需求大，但是實(shí)際操作和實(shí)施的人員少的矛盾方面，使得很多需要援助的案件沒(méi)有得到及時(shí)有效的幫助。再次，法律援助的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，由財(cái)政撥款的法律援助經(jīng)費(fèi)在一些情況下無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，不足的資金由縣級(jí)法院或者司法局進(jìn)行統(tǒng)籌解決。再加上如今辦案越來(lái)越復(fù)雜，需要交通費(fèi)、食宿費(fèi)、文件復(fù)印等各種費(fèi)用，而政府的撥款與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，這在客觀上要求進(jìn)一步提高法律援助的補(bǔ)貼。最后，基層法律援助的管理和監(jiān)督流于形式。一是部分法律援助人員缺乏責(zé)任心，二是法律援助的質(zhì)量沒(méi)有得到保障，受援人由于維權(quán)能力低下，導(dǎo)致不敢向律師提出任何意見(jiàn)，對(duì)法律援助的效果沒(méi)有任何獎(jiǎng)懲效果的背景下，大大地削弱了法律援助的社會(huì)認(rèn)可度。

3.完善我國(guó)基層法律援助的策略

3.1進(jìn)一步健全和完善我國(guó)法律援助的相關(guān)法律體系

世界上最早開(kāi)始實(shí)施法律援助的國(guó)家是英國(guó)，其在法律援助方面積累了比較可貴的經(jīng)驗(yàn)，英國(guó)一直以來(lái)也是通過(guò)立法確立法律援助的相關(guān)制度，對(duì)法律援助相關(guān)制度的修訂也是通過(guò)相應(yīng)的立法程序完成的。發(fā)展至今，英國(guó)的法律援助的相關(guān)法律體系已經(jīng)發(fā)展成為世界上最為完善的法律援助體系，被其他國(guó)家廣泛地借鑒和參考。因此，要想完善我國(guó)基層法律援助，必須積極地推進(jìn)對(duì)法律援助相關(guān)制度的立法程序，進(jìn)一步健全和完善我國(guó)法律援助的相關(guān)法律體系。

首先，要在《憲法》中明確對(duì)公民的法律援助的權(quán)利。在國(guó)際上，意大利的憲法、法國(guó)的憲法以及德國(guó)的憲法都直接或者間接地規(guī)定了國(guó)家對(duì)公民進(jìn)行法律援助的權(quán)利。在我國(guó)2004年《憲法修正案》中，有“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，但是對(duì)法律援助卻沒(méi)有直接的體現(xiàn)。法律援助制度作為法治社會(huì)中一項(xiàng)重要的人權(quán)制度，其在救助弱勢(shì)群體方面起著非常重要的作用，理應(yīng)在我國(guó)的根本大法——《憲法》當(dāng)中進(jìn)行明確的規(guī)定，這樣才能從源頭上解決法律援助制度的法律依據(jù)問(wèn)題。

其次，要有針對(duì)性地制定專門(mén)的法律援助法律。綜觀國(guó)際上的各國(guó)，現(xiàn)如今美國(guó)、英國(guó)、日本、西班牙、加拿大等大部分的國(guó)家都已經(jīng)先后頒布了專門(mén)的法律援助法律，這為各國(guó)在進(jìn)行法律援助實(shí)踐提供了具體的依據(jù)，同時(shí)也為有效地落實(shí)憲法中的法律援助的相關(guān)原則提供了具體的途徑。因此，要在我國(guó)《法律援助條例》實(shí)施一段時(shí)間后，結(jié)合法律援助的相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由有關(guān)部門(mén)制定統(tǒng)一的法律援助法，對(duì)法律援助進(jìn)行詳細(xì)、全面以及具體的法律規(guī)范。

再次，要配套制定相應(yīng)的法律援助的地方性法規(guī)。鑒于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)文化差異較大，因此在制定了統(tǒng)一的法律援助法律之后，必須要配套性地制定相應(yīng)的法律援助的地方性法規(guī)，根據(jù)每個(gè)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)文化差異，對(duì)法律援助的法律進(jìn)行具體的落實(shí)和補(bǔ)充，讓地方性的法規(guī)與憲法、法律援助法律之間形成良好的互動(dòng)，共同構(gòu)建一個(gè)健康、持續(xù)發(fā)展的法律援助法律體系。

3.2勇于創(chuàng)新、構(gòu)建多樣化的法律援助服務(wù)模式

法律援助作為一項(xiàng)利國(guó)利民、具有公益性質(zhì)的特殊事業(yè)，必須要有效地發(fā)動(dòng)政府、社會(huì)以及民眾各界的力量參與，調(diào)動(dòng)各個(gè)層面的資源，勇于創(chuàng)新、構(gòu)建多樣化的法律援助服務(wù)模式，將基層法律援助服務(wù)切實(shí)做到實(shí)處，有效地滿足人民群眾對(duì)法律援助的需求。

首先，要加強(qiáng)對(duì)法律援助專業(yè)人員的培養(yǎng)。要想將我國(guó)的基層法律援助服務(wù)真正得以落實(shí)下去，就必須要有一支理論功底深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、服務(wù)質(zhì)量良好的專業(yè)法律援助人士。在條件允許的條件下，要由政府出資組建專職的法律援助團(tuán)隊(duì)，專門(mén)為有需求的人民群眾提供免費(fèi)的法律援助服務(wù)，這也正可以體現(xiàn)政府為弱勢(shì)群體提供司法救濟(jì)、履行政府職責(zé)的光輝形象。

其次，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行法律援助服務(wù)。按照國(guó)際上通行的做法，一貫都是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式給弱勢(shì)群體提供法律援助服務(wù)，這是因?yàn)槲覈?guó)人口眾多，如果僅僅靠專業(yè)的法律援助人員畢竟有限，因此必須要廣泛地發(fā)動(dòng)社會(huì)上的法律工作者，讓他們也參與到法律援助工作中去，但是面對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作的法律服務(wù)，就必須要提供良好的運(yùn)作方式，讓政府真正地在基層法律援助服務(wù)中發(fā)揮作用，采用政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)律師服務(wù)的方式為弱勢(shì)群體提供法律援助服務(wù)。

最后，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體的力量，使其廣泛參與到基層法律援助服務(wù)中去?；鶎臃稍?wù)與社會(huì)體系的運(yùn)行并不是割裂開(kāi)來(lái)的，必須取得社會(huì)上的支持和配合，努力發(fā)動(dòng)各個(gè)社會(huì)團(tuán)體的力量，發(fā)揮其在基層法律援助服務(wù)中的積極作用。這些社會(huì)團(tuán)體主要包括企業(yè)工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，還包括一些由高校組建的公益性的法律援助服務(wù)組織。

3.3進(jìn)一步優(yōu)化法律援助經(jīng)費(fèi)的相關(guān)保障體系

良好的法律援助經(jīng)費(fèi)保障體系，是法律援助服務(wù)取得良好效果的關(guān)鍵，如果法律援助的經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)較大的短缺，則很容易影響基層法律援助大事業(yè)的健康發(fā)展。我國(guó)必須借鑒國(guó)際上對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障措施和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的國(guó)情，進(jìn)一步優(yōu)化法律援助經(jīng)費(fèi)的相關(guān)保障體系，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)基層法律援助服務(wù)的支持力度，不斷拓寬基層法律援助服務(wù)的資金籌措渠道，并通過(guò)像訴訟保險(xiǎn)等創(chuàng)新方式，切實(shí)做好我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障工作。其中最重要的是，要進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)籌措渠道。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，探索法律援助的最低經(jīng)費(fèi)保障制度，鼓勵(lì)社會(huì)上的各界力量參與到基層法律援助事業(yè)中來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)捐贈(zèng)的覆蓋面和影響力，同時(shí)參考福利彩票等公益事業(yè)的做法，要加強(qiáng)對(duì)基層法律援助事業(yè)的公益性的營(yíng)銷，采用更加低成本、短周期、籌措資金量大的方式開(kāi)展基層法律援助的經(jīng)費(fèi)籌措。

此外，我國(guó)的基層法律援助事業(yè)要想取得長(zhǎng)足的發(fā)展，還必須加強(qiáng)與國(guó)際上的法律援助組織、機(jī)構(gòu)等的合作，使我國(guó)的基層法律援助服務(wù)在獲得國(guó)際幫助的同時(shí)，也獲得國(guó)際上的影響力，讓我國(guó)的基層法律援助服務(wù)在國(guó)際環(huán)境中獲得不斷的發(fā)展和完善。