淺論人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善

陳錚

摘 要：人民監(jiān)督員制度是公民對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施外部監(jiān)督的重要方式之一，是依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然產(chǎn)物。建立人民監(jiān)督員制度是實(shí)現(xiàn)公正司法、陽光司法的新舉措，也是法治進(jìn)步的重要標(biāo)志。但是，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)創(chuàng)新性嘗試其本身還有很多缺陷，急需發(fā)展和完善。鑒于此，針對(duì)人民監(jiān)督員制度的發(fā)展和完善展開論證。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；缺陷；完善

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0161-02

人民監(jiān)督員制度，是指按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法和法律賦予的權(quán)利，獨(dú)立地對(duì)檢察機(jī)關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，以促進(jìn)公正執(zhí)法的一項(xiàng)民主監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員制度是我國檢察系統(tǒng)為了探索新的外部監(jiān)督機(jī)制而進(jìn)行的一次大膽的體制創(chuàng)新，它通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察，從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用[1]。

伴隨著人民監(jiān)督員制度的全面推行和長(zhǎng)期實(shí)施，已經(jīng)證明這一制度是一種非常有效的外部監(jiān)督機(jī)制，法律效果和社會(huì)效果顯著。它能夠強(qiáng)化外部監(jiān)督，防止錯(cuò)案和執(zhí)法不公的發(fā)生；能夠增進(jìn)司法民主，擴(kuò)大公民參與司法的程度。雖然這項(xiàng)制度的積極作用明顯，但是這項(xiàng)制度本身也有一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程。下面就對(duì)這項(xiàng)制度的發(fā)展和完善談幾點(diǎn)膚淺的認(rèn)識(shí)。

一、人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)實(shí)意義

人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)切合法制觀念，富于時(shí)代精神的制度探索和創(chuàng)新[2]。人民監(jiān)督員制度的實(shí)施在權(quán)利制約權(quán)力、民眾參與司法和司法民主方面起到了重要作用，體現(xiàn)了司法的民主性，蘊(yùn)含著司法過程中的公平正義理念，防止了檢察機(jī)關(guān)濫用檢察權(quán)，強(qiáng)化了法律監(jiān)督職能，維護(hù)了公平正義。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度在依法治國和法治中國建設(shè)進(jìn)程中，其重要意義是不言而喻的。

二、人民監(jiān)督員制度在實(shí)際實(shí)施過程中存在的缺陷

人民監(jiān)督員制度的構(gòu)建是非?？茖W(xué)的，但是，從這項(xiàng)制度的實(shí)施效果來看，在實(shí)踐中也暴露出了一些弊端。

人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)不充分。盡管人民監(jiān)督員制度在實(shí)際運(yùn)行中作用顯著，但是這項(xiàng)制度法律依據(jù)欠缺是其明顯的缺陷，人民監(jiān)督員制度的憲法依據(jù)是我國《憲法》第27條、第41條和《人民檢察院組織法》第7條。它以原則的形式規(guī)定了人民監(jiān)督員制度存在的合法性、合理性，但是在操作層面仍然缺乏實(shí)用性。最高人民檢察院于2010年3月頒布的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，是人民檢察院的內(nèi)部規(guī)定，其效力受到限制，不能普遍使用，不能為人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步開展和拓展提供“真正的可操作的”法律依據(jù)。

人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力有待明確。有的學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員行使的監(jiān)督權(quán)是“具有一定公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)利”，是公民權(quán)利向國家公權(quán)力異化的形式，假如人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)沒有實(shí)體剛性約束力，就會(huì)使監(jiān)督形同虛設(shè)，更何談效力二字。因此，給人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)賦予“剛性”約束力是這一制度本身的客觀必然；也有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是社會(huì)外部權(quán)利制約國家權(quán)力的表現(xiàn)形式，其屬性是外部監(jiān)督，如果人民監(jiān)督員制度的效力問題不能在實(shí)際工作中予以明確，那么勢(shì)必將影響它的效力的發(fā)揮。

人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍過窄。關(guān)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，最高人民檢察院在《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中明確為職務(wù)犯罪的“上類案件”。因?yàn)楫?dāng)前“上類案件”尚不能完全涵蓋所有職務(wù)犯罪案件，更不能包括所有檢察工作。

人民監(jiān)督員選任、管理的合理性不足。設(shè)立人民監(jiān)督員制度的原始目的，是應(yīng)對(duì)和破解檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性、實(shí)效性要求必須要合理地選任和管理人民監(jiān)督員，通過合理的方式把最優(yōu)秀的人員選進(jìn)人民監(jiān)督員隊(duì)伍。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在人民監(jiān)督員選任中采取的“自己選人監(jiān)督自己”模式的思想觀念和思維模式仍然存在，這導(dǎo)致社會(huì)公眾質(zhì)疑人民監(jiān)督員選任的程序是否公正、獨(dú)立。

由于存在上述理由，人民監(jiān)督員制度發(fā)展和完善迫切性、必要性是有目共睹的。同時(shí)，“人民監(jiān)督員制度的改革就是司法去行政化的專業(yè)表現(xiàn)，也預(yù)示著這樣的一種發(fā)展趨勢(shì)。”[3]

三、人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善的幾點(diǎn)建議

（一）完善相關(guān)立法工作

當(dāng)前，人民監(jiān)督員制度僅是檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的工作制度，并未被上升至法律層面。這樣的機(jī)制限制了人民監(jiān)督員制度民主程度、監(jiān)督效能的發(fā)揮，只有將人民監(jiān)督員制度法律化，才可能產(chǎn)生真正意義上具有法律效力的制度，才能使得該項(xiàng)制度與相關(guān)法律規(guī)定相銜接，也才能使得人民監(jiān)督員制度的啟動(dòng)、監(jiān)督程序及監(jiān)督行為具有法律約束力。為此，有必要在時(shí)機(jī)成熟的情況下提請(qǐng)全國人大修改《人民檢察院組織法》，通過法律形式把人民監(jiān)督員制度明確在這部法律中，進(jìn)而單獨(dú)制定《人民監(jiān)督員法》，從法律層面上明確人民監(jiān)督員制度的法律地位、權(quán)利、產(chǎn)生的條件、人數(shù)確定、任期、法律保障、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、培訓(xùn)、責(zé)任追究等，包括人民監(jiān)督員的權(quán)利義務(wù)、人民監(jiān)督員的產(chǎn)生及相關(guān)內(nèi)容、監(jiān)督程序及任職保障的相關(guān)規(guī)定。這種觀點(diǎn)也是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)，如吉林省法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)李申學(xué)就認(rèn)為：“人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)該獲得立法授權(quán)。”當(dāng)前，人民監(jiān)督員制度是對(duì)在檢察工作中如何實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督的一次有益嘗試。但是，人民監(jiān)督員制度卻缺乏賴以生存的明確的法律基礎(chǔ)，因此加快人民監(jiān)督員制度法制化進(jìn)程尤為必要。

（二）強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力

從當(dāng)前的情況看，人民監(jiān)督員對(duì)案件的監(jiān)督效果并不理想，監(jiān)督員的意見不被重視的情況很普遍，因?yàn)楸O(jiān)督員的不同意見和建議，必須得到檢委會(huì)的認(rèn)可才能被采納。如果長(zhǎng)期這樣不被重視，勢(shì)必要影響監(jiān)督員的監(jiān)督積極性，影響這一制度的發(fā)展和完善，使這一制度流于形式，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用，既浪費(fèi)人力，又浪費(fèi)物力。從監(jiān)督效力上看，這種監(jiān)督仍然是一種軟性監(jiān)督，對(duì)檢察權(quán)約束力相當(dāng)有限，而檢察權(quán)又是國家的司法權(quán)，又不可能做出讓渡。為此，要想強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)，就必須從程序方面著手，擴(kuò)大人民監(jiān)督員對(duì)案件的參與程度，設(shè)計(jì)一些符合中國國情的程序措施，來保證監(jiān)督效力。此外，要保證人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的監(jiān)督效力，也可設(shè)立檢察人員主持、人民監(jiān)督員出席和當(dāng)事人參加的監(jiān)督聽證程序。

（三）適當(dāng)拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的適用范圍

檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)督員制度的宗旨是要消除公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件公正性的質(zhì)疑，是主動(dòng)創(chuàng)設(shè)一個(gè)機(jī)會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)自偵案件進(jìn)行監(jiān)督。而如今，伴隨法治的進(jìn)步，不應(yīng)該囿于當(dāng)時(shí)的想法，應(yīng)該嘗試大膽地將這一制度推廣到普通刑事犯罪案件當(dāng)中以及檢察權(quán)行使的整個(gè)過程中。因?yàn)楫?dāng)今社會(huì)檢察權(quán)有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，使得檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)呈現(xiàn)膨脹的態(tài)勢(shì)，按照“權(quán)力不被有效監(jiān)督就會(huì)被濫用”的客觀事實(shí)[4]。而濫用檢察裁量權(quán)的危害性，不但存在于職務(wù)犯罪案件當(dāng)中，而且也存在于非職務(wù)刑事犯罪案件當(dāng)中，更存在于檢察權(quán)的行使過程中。因此，擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍是必然的。

（四）完善人民監(jiān)督員的選任和管理

要科學(xué)設(shè)定選任條件，切忌盲目不顧實(shí)際的形式主義。人民監(jiān)督員制度的著眼點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，就是要充分行使監(jiān)督職能，保證司法公正。為此，要合理規(guī)范人民監(jiān)督員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)人民監(jiān)督員制度的相關(guān)法律法規(guī)的要求。要嚴(yán)格規(guī)范選任程序，確保人民監(jiān)督員選任的公信力。主要應(yīng)在確定人選的程序方面下功夫，把政治信仰堅(jiān)定、熱愛祖國、熱愛檢察事業(yè)、道德水準(zhǔn)高、工作能力強(qiáng)的人作為入選對(duì)象。并且，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、淘汰機(jī)制、考核機(jī)制、任期限制機(jī)制、任職回避機(jī)制和層層選拔機(jī)制等。人民監(jiān)督員要有廣泛的代表性，有良好的群眾基礎(chǔ)，了解群眾的訴求，敢于為群眾說話和仗義執(zhí)言。人民監(jiān)督員要有一定專業(yè)知識(shí)背景，最好是法學(xué)教師或執(zhí)業(yè)律師。其綜合能力要強(qiáng)，素質(zhì)要高，觀察力要敏銳。選任工作要置于陽光之下，以保證公平公正，防止弄虛作假，防止以權(quán)謀私。擬任的人民監(jiān)督員要符合人品端正、歷史清白、公道正派的標(biāo)準(zhǔn)。要確保優(yōu)中選優(yōu)，選出的人民監(jiān)督員一定要熱心司法監(jiān)督，監(jiān)督能力強(qiáng)，自身素質(zhì)高，遵紀(jì)守法和誠實(shí)守信。要加強(qiáng)人民監(jiān)督員的管理工作，提高管理水平，要建立人民監(jiān)督員的培訓(xùn)機(jī)制、考核機(jī)制和淘汰機(jī)制。要運(yùn)用科學(xué)的管理手段和法律手段約束人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為，以促進(jìn)人民監(jiān)督員依法規(guī)范履職。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬東升.試論人民監(jiān)督員制度的發(fā)展[J].人大建設(shè)，2011，（5）.

[2] 卞建林.人民才是法律監(jiān)督的源頭活水[EB/OL].正義網(wǎng)，2003-12-22.

[3] 蒲曉磊.“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”不再是問題[N].法治周末，2014-10-07.

[4] 孫代堯.公權(quán)力異化形式及其根源[J].人民論壇，2014，（12）.

[責(zé)任編輯 李曉群]