山西新時(shí)期政商法律關(guān)系之我見

劉惠君+葛偉

摘 要：政商關(guān)系的合作協(xié)調(diào)，是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和發(fā)展的關(guān)鍵，而權(quán)力的界限和利益的分配，以及能否各司其職，充分按照市場(chǎng)化經(jīng)營的要求去運(yùn)作，又是社會(huì)能否擁有活力的前提。山西近來出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滑坡和腐敗現(xiàn)象引人注目，主要是因?yàn)樯轿鱾鹘y(tǒng)及現(xiàn)實(shí)的政商之間關(guān)系都存在著一些同現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不相協(xié)調(diào)之處，它值得引起人們的充分重視。

關(guān)鍵詞：山西轉(zhuǎn)型；腐??；政商關(guān)系

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0196-04

近年來，山西出現(xiàn)的塌方式腐敗引人側(cè)目，其嚴(yán)重程度令人驚心，其腐敗之量大面廣，問題可謂相當(dāng)嚴(yán)峻。與此同時(shí)，山西經(jīng)濟(jì)亦連續(xù)滑坡，人才外流相當(dāng)嚴(yán)重，尤其2009年起，GDP總量在全國排名不斷下滑，活力與后勁已不及全國水平，在全國省級(jí)排名中，也不斷下滑至了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的較差陣營，使得全省上下都十分焦慮。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)建設(shè)方面存在著許多不足和缺陷，加之長期資源依賴的因素，影響了山西的進(jìn)一步發(fā)展和盡快轉(zhuǎn)型，其中政商之間的關(guān)系，尤其在法律方面的關(guān)系，便是值得人們充分重視與深思的一個(gè)重要方面。

一、政商關(guān)系的內(nèi)涵和傳統(tǒng)政商關(guān)系的特點(diǎn)

政商關(guān)系是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行發(fā)展層面中非常重要的關(guān)系，其中“政”主要指政府，它既指中央政府，也指地方政府。而“商”則指在現(xiàn)行中國社會(huì)體制下運(yùn)行的各種利益主體，它們的經(jīng)營活動(dòng)都以盈利為目的，既包含國有企業(yè)，也包含民營和各類私有企業(yè)，以及外資企業(yè)、合資企業(yè)和各類流通公司及其單位。政商之間的關(guān)系如何，如何合作和協(xié)調(diào)，是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和發(fā)展的關(guān)鍵所在，二者之間權(quán)力界限和利益的分配，以及能否各司其職，充分按照市場(chǎng)化經(jīng)營的要求去運(yùn)作，更是現(xiàn)代社會(huì)良性發(fā)展的前提和保障。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)。在中國急速變革發(fā)展的今天，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早已成為了社會(huì)的主流和改革方向，尤其處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的山西，這點(diǎn)更應(yīng)引起人們的充分重視。然而眾所周知，由于歷史原因，長期以來在我國政商關(guān)系中始終是由政府占主導(dǎo)地位的，作為傳統(tǒng)文化的發(fā)祥地和核心地區(qū)之一的山西，受其影響尤為嚴(yán)重。在兩千多年的封建歷史中，自秦漢起便在全國確立了高度中央集權(quán)的君主專制制度，實(shí)行重農(nóng)抑商政策，在經(jīng)濟(jì)上打擊商人，并將工商業(yè)發(fā)展的控制權(quán)操之于政府手中。這便使得商業(yè)從一開始便處于弱勢(shì)地位，根本無法與政府力量相抗衡。改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，南方尤其是沿海一帶乘著改革的東風(fēng)，逐漸開始面向世界，并對(duì)舊的體制不斷變革，因而也取得了重大成就；而內(nèi)地則總體變革較小，思想意識(shí)難以跟上，因而在改革開放的過程中不斷落伍。尤其山西，由于與外面尤其與世界市場(chǎng)接觸較少，在漫長的歷史上，傳統(tǒng)官商關(guān)系及其意識(shí)已深深浸潤到了山西社會(huì)骨髓之中，這種傳統(tǒng)陳陳相襲，又與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)體制結(jié)合在一起，政府的力量更為強(qiáng)大，無論在體制建構(gòu)還是在現(xiàn)實(shí)影響方面，都起著決定性的作用。在這種特殊體制的建構(gòu)下，為了使商業(yè)能夠做大并占據(jù)優(yōu)勢(shì)，獲得更大的商業(yè)利益，于是歷代商人都會(huì)以結(jié)交官府為能，實(shí)行官商勾結(jié)。輝煌五百多年的山西商人，在有著偉大的歷史建樹的同時(shí)，在結(jié)交權(quán)貴，官商一體方面亦有著不容忽視的深厚傳統(tǒng)，這種情形到今天都有著巨大影響。并且，只要有相應(yīng)的文化土壤和社會(huì)氛圍，這種現(xiàn)象便難以避免，山西腐敗正與此有著不可分割的密切聯(lián)系，值得引起政府部門的充分重視。

二、山西政商關(guān)系上存在的問題

近年來，山西政商方面權(quán)錢交易，腐敗問題愈演愈烈。我認(rèn)為其主要是由兩個(gè)方面造成的：首先，在于當(dāng)前體制和法律法規(guī)，在許多方面的規(guī)定和內(nèi)容方面政商權(quán)力劃分不明，政府未能起到其應(yīng)有的管理、服務(wù)等相應(yīng)職能，而越界干涉又過多，自身監(jiān)管亦不到位，制定法律法規(guī)過于隨意，因而許多方面存在漏洞。其次，便是山西正處于轉(zhuǎn)型困境之中，諸多問題都需要通過轉(zhuǎn)型跨越的發(fā)展來得以完成。

首先就第一個(gè)方面來說，作為一個(gè)煤炭資源大省，這是建國以來國家對(duì)于山西省的基本定位，也就是這樣的定位，使得山西過多承載了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，山西豐富的煤炭、礦產(chǎn)、化工等資源，使山西大地上建立了一個(gè)個(gè)大型化工、煤炭、電力、鋼鐵、化肥等等各種大型企業(yè)，在這些工業(yè)企業(yè)建成的同時(shí)，也造就了山西無以倫比的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和單一的對(duì)于政府計(jì)劃指令的唯命是從。從建國初期，山西便開始向全國各地包括北京、上海等輸送煤炭、電力等各種資源，聽?wèi){計(jì)劃指令的各種指派，也使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維根深蒂固。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求日益脫節(jié)，尤其是20世紀(jì)90年代以后，在全國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益推進(jìn)的情況下，山西則日益陷入了嚴(yán)重的資源詛咒而難以自拔。事實(shí)上，不僅山西，建國后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較嚴(yán)重的地方例如東北，也同樣地陷入了這種困境之中。相當(dāng)程度上，這正是典型并十分現(xiàn)實(shí)的政商關(guān)系。商業(yè)企業(yè)成為了政治任務(wù)的一個(gè)組成部分，完全聽?wèi){于政府的指令而無視市場(chǎng)規(guī)律的內(nèi)在邏輯，某種程度上陷入了一種現(xiàn)實(shí)的困境便在所難免。而在山西“一煤獨(dú)大”的情況下，對(duì)煤炭經(jīng)濟(jì)的過分強(qiáng)調(diào)和利用，更是容易使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)完全壓倒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。山西歷史上原有的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)也便隨之喪失，如歷史上輝煌五百年的晉商，由于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，盡管有著許多官商勾結(jié)的歷史和種種短視的行為，某種程度上限制了它向近代轉(zhuǎn)型并使其最終走向了衰敗，但在五百多年的歷史時(shí)期，畢竟長期徜徉在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，縱橫世界，了解市場(chǎng)，探尋并遵從了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多規(guī)律，并給后人也留下的無盡的寶藏和傳統(tǒng)。然而隨著建國后煤炭化工等重工業(yè)基地的建立，山西完全走向了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，許多晉商的優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)也都因此而中斷甚至絕滅，令人扼腕。

山西“一煤獨(dú)大”的情況，既造就了山西嚴(yán)重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，又由于權(quán)力過分集中，極易造成錢權(quán)交易和腐敗現(xiàn)象，從而限制山西的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

作為法治經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的投入和產(chǎn)出都必須按照市場(chǎng)的規(guī)律來運(yùn)行，政府也必須尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。然而山西的很多投資重點(diǎn)仍在傳統(tǒng)重工業(yè)上，適應(yīng)市場(chǎng)需求的新產(chǎn)品少之又少，因而從現(xiàn)代看來，現(xiàn)實(shí)生活、生產(chǎn)資料和與人們聯(lián)系日益緊密的電子科技產(chǎn)品等，幾乎都很少見到山西產(chǎn)品的蹤跡。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)及相關(guān)信息產(chǎn)業(yè)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)于山西能源、原材料的需求又不斷下降，最終只剩下了山西“一煤獨(dú)大”，其煤炭年產(chǎn)量占到全世界煤炭總產(chǎn)量的10%。這種狀況和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重影響，使得山西更因此成為了腐敗的高發(fā)區(qū)，許多的腐敗大案多數(shù)都與煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)，例如公安、煤炭、安監(jiān)、交通等系統(tǒng)內(nèi)部，一些大的腐敗案件都是在以煤炭和相關(guān)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建的體系中發(fā)生的，并且相互層層相因，形成了一個(gè)個(gè)互相聯(lián)系的腐敗鏈條。2003—2012年煤炭黃金十年間，隨著煤炭價(jià)格的一路走高，圍繞其所產(chǎn)生的腐敗案件也不斷增長，如呂梁巨富邢利斌、山西首富張新明等人，都在早期以相當(dāng)?shù)土膬r(jià)格，從政府手中獲得了煤礦開采權(quán)。這里的很多因素又同法律的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明有關(guān)，因?yàn)楦鶕?jù)2007年物權(quán)法，礦主開采的礦產(chǎn)資源權(quán)屬歸國家所有，并通過國家官員許可，因而礦主采礦權(quán)的穩(wěn)定性便完全取決于政府官員。煤礦能否正常經(jīng)營，通常取決于政府官員的能否認(rèn)可，權(quán)力的介入必不可免，賄賂官員的現(xiàn)象也便成為了一種較為普遍的現(xiàn)象。許多煤老板和政府官員利益交錯(cuò)，煤礦為了尋求政府層面保護(hù)，不但無法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督制衡，反而官商勾結(jié)，形成了腐敗層層蔓延之勢(shì)，一些腐敗嚴(yán)重的地方，領(lǐng)導(dǎo)干部與商人的正常來往、干部之間的正常交往已經(jīng)被金錢和利益完全取代，形成了畸形的官商同盟和官場(chǎng)同盟，甚至代替了正常的政治生態(tài)。一些地方和官員以安全監(jiān)管名義設(shè)立名目，煤炭經(jīng)營被管理得事無巨細(xì)，不少情況下按照其設(shè)立的規(guī)章制度人們幾乎寸步難行，但若以錢通融，則會(huì)萬事皆通，一些地方的規(guī)章制度因被淪為了腐敗翻云覆雨、暢行無阻的推手，更加劇了腐敗的滋生與蔓延。

另一方面，與第一個(gè)問題相關(guān)，山西建國以來工業(yè)基礎(chǔ)和能源基地地位的奠定，使得山西在改革開放和進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，處在了今天十分尷尬的社會(huì)地位，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫，而這點(diǎn)又導(dǎo)致了政商關(guān)系的進(jìn)一步扭曲。

由于中國政績考核的GDP思維，從上到下過度重視經(jīng)濟(jì)增長，以GDP和財(cái)政收入作為考核官員的主要指標(biāo)。屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的山西，其面臨的壓力更為嚴(yán)重，為了獲得理想的數(shù)字和經(jīng)濟(jì)效益，山西更是竭澤而漁，對(duì)干部的建設(shè)和監(jiān)管便為追求指標(biāo)所代替，依法行政便成了空話。在趕超式增長環(huán)境下，為了完成GDP數(shù)據(jù)的快速增長，地方政府放松了環(huán)境、安全、稅收、土地和信貸等各方面的管理，在招商引資的過程中，在有著大量能夠權(quán)錢交易的空間和現(xiàn)實(shí)條件下，大批不環(huán)保、不安全甚至不合法的企業(yè)紛紛進(jìn)入，并在山西本地發(fā)展，從而造成了山西更為嚴(yán)重的環(huán)境污染和安全生產(chǎn)問題。這種政商的勾結(jié)，使地方官員獲得了財(cái)政收益和晉升機(jī)會(huì)，而企業(yè)則通過違法違規(guī)甚至偷工減料來獲取高額利潤，并將部分利潤以各種形式輸送給庇護(hù)他們的官員。制度法律的不完善，從而也在山西的政商之間形成了一種扭曲了的利益關(guān)系。

三、新型政商關(guān)系的內(nèi)涵及建議

官商之間交往過密，一旦結(jié)成利益共同體，往往容易滋生腐敗。山西大規(guī)模腐敗情形正說明了這一點(diǎn)，幾乎在每一個(gè)落馬官員周圍，都有一個(gè)龐大的灰色政商關(guān)系網(wǎng)，對(duì)社會(huì)發(fā)展造成巨大的損失。

然而，這絕不是說在新形勢(shì)下不需要政商關(guān)系，恰好相反，良好的政商關(guān)系互動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，若無好的政商關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定會(huì)落后，社會(huì)也會(huì)危機(jī)四伏。因而正常的社會(huì)，都是把建立良好政商關(guān)系作為社會(huì)生活的重要方面，日本、韓國的許多大企業(yè)都是在政府大力支持下發(fā)展起來，若無政府支持，他們的發(fā)展是難以想象的。但這些企業(yè)發(fā)展之后，又為日本、韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了十分有力的物質(zhì)基礎(chǔ)，正說明了政商之間建立良性互動(dòng)關(guān)系的重要性。當(dāng)然，日韓對(duì)于企業(yè)的支持依靠的是法治和制度建設(shè)，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件和法治環(huán)境。因而在山西考慮建立新型政商關(guān)系的過程中，亦應(yīng)該考慮在當(dāng)前現(xiàn)有的條件下，進(jìn)行制度和法律方面的相關(guān)建設(shè)，構(gòu)建新型的政商關(guān)系。

首先，要明確政府的職責(zé)和權(quán)力，將政商關(guān)系建立在法治關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確政府的權(quán)力和邊界。如果政府官員權(quán)力過大，將手伸得過長，對(duì)于企業(yè)干預(yù)過多，又掌握一切優(yōu)勢(shì)資源，就會(huì)建立一種不平等的政商關(guān)系，企業(yè)會(huì)通過錢財(cái)、美色等非法手段賄賂和腐蝕政府官員，以獲取項(xiàng)目或資金審批等，最終造成官商勾結(jié)，腐敗橫行。企業(yè)不是考慮如何經(jīng)營，而是考慮如何處理與官之間的關(guān)系，這樣下去，不僅不會(huì)奠定山西良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，反而會(huì)使得山西的轉(zhuǎn)型難上加難。

其次，一定要盡快改變和放棄山西一煤獨(dú)大的局面，只要有這種狀況的可能，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子和思維的習(xí)慣就難以實(shí)現(xiàn)。在全世界普遍實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，若仍用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維，習(xí)慣性指示作為現(xiàn)實(shí)處理問題的重要方式，山西一定會(huì)滑入更深的深淵。目前，山西的經(jīng)濟(jì)困難就是明證，2014年，其集全省總?cè)丝? 300萬人之力的國民生產(chǎn)總值達(dá)到12 759.44億，不及南方發(fā)達(dá)地區(qū)例如蘇州一個(gè)市1 000萬人創(chuàng)造的13 760.89億生產(chǎn)總值，曾經(jīng)是中國最富裕的省份，卻不斷地淪為今天幾乎全國倒數(shù)。這不僅是沿海和內(nèi)地的差距，更是山西整體經(jīng)濟(jì)地位不斷滑落的明證。多年來，山西GDP總量及其人均的不斷下滑，也造成了人才的大量流失，不僅同沿海地區(qū)，甚至與周邊陜西、河南、內(nèi)蒙等省區(qū)相比都距離不斷加大，加之環(huán)境污染，資源枯竭，各項(xiàng)問題日益嚴(yán)重，現(xiàn)實(shí)問題不容樂觀。要想改變，一定要加強(qiáng)市場(chǎng)競爭意識(shí)，盡快建立山西市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體系，這應(yīng)該是山西發(fā)展的關(guān)鍵。而要做到這點(diǎn)，就要簡政放權(quán)，廢除許多無益的規(guī)章制度，將發(fā)展的機(jī)會(huì)交給市場(chǎng)，從制度層面根本解決腐敗高發(fā)的局面，真正地讓企業(yè)成為市場(chǎng)的主體，將資源交由市場(chǎng)配置，將眾多的事業(yè)放給企業(yè)，政府僅提供服務(wù)和為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，提供保障，才能與企業(yè)建立起一個(gè)平等的、正常而又比較親密的政商關(guān)系。

再次，一定要盡快解放思想，切實(shí)改變“政治制度化”的缺位在政商關(guān)系中的影響。美國學(xué)者亨廷頓認(rèn)為：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！边@深刻地道出了腐敗現(xiàn)象之根本緣由。另一位美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫爾·奧爾森也指出：“國家收入差距的最重要解釋在于其經(jīng)濟(jì)政策和制度的差異”，“大相徑庭的經(jīng)濟(jì)效益，絕非是因?yàn)椴煌膰覔碛懈鳟惖馁Y本或資源”，而是由于“經(jīng)濟(jì)成功的國家往往擁有形形色色的制度，即不同的法律和組織安排及經(jīng)濟(jì)政策，那些在經(jīng)濟(jì)上不那么成功的國家則沒有這些制度。因此，一國制度的質(zhì)量在根本上決定了其經(jīng)濟(jì)成效”，放置于地區(qū)間也是一樣。縱觀中國與世界，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，往往不是因?yàn)樗馁Y源一定出色，而常常是因?yàn)檫@些地區(qū)建立了一些更好的制度，從而吸引了當(dāng)?shù)丶案嗟娜藖碇浒l(fā)展，從而使其獲得了發(fā)展的張力。而與此相反，凡是在腐敗高發(fā)的地區(qū)，人們也一定是藐視規(guī)則，破壞制度的，于是法規(guī)紊亂，亂象疊出，形成權(quán)力濫用，人們無所適從。而相應(yīng)濫用權(quán)力時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也一定會(huì)常常加大，因?yàn)榉蓻]有效力，所有的人自然也都會(huì)失去法律的保護(hù)，包括濫用權(quán)力者自己，也都會(huì)時(shí)時(shí)沒有安全感，這就是現(xiàn)實(shí)。因而腐敗的另外一項(xiàng)便是人們的危險(xiǎn)系數(shù)急劇增加，這可能是濫用權(quán)力的人考慮不周的，腐敗會(huì)使得無論政商都將自己坐在火山口上，各種問題難以預(yù)料，周圍隨時(shí)危機(jī)四伏。因而防止權(quán)力腐敗，建立并奉行良好的規(guī)章制度，無論對(duì)任何人都有著巨大益處。而要建立良好的制度，又要求社會(huì)應(yīng)同時(shí)建立公開、公平的選拔制度，以及逐漸放開輿論，實(shí)行輿論監(jiān)督?！稗D(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，是山西應(yīng)該從觀念根本認(rèn)識(shí)的問題。

總之，山西實(shí)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，任重而道遠(yuǎn)。建立良好的政商關(guān)系，是山西能夠成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，清晰劃定政府權(quán)力的邊界，則是政商關(guān)系的核心。人們相信，隨著地方國有企業(yè)和集體企業(yè)改革加速，地方政府和地方企業(yè)之間的關(guān)系進(jìn)一步淡化；政府盡快調(diào)整自身定位，從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的主角回歸到招商引資搭臺(tái)的配角，正是政商關(guān)系能夠良性互動(dòng)的關(guān)鍵所在，它值得引起人們的充分重視。