媒介議題、公眾議題與政策議題的轉(zhuǎn)變及關(guān)系

■ 曾潤(rùn)喜 蔣欣欣

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媒介議題、公眾議題與政策議題的轉(zhuǎn)變及關(guān)系

■ 曾潤(rùn)喜 蔣欣欣

從政策議程、媒介議程和公眾議程的關(guān)系入手，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的議程設(shè)置展開探討，對(duì)非政策議題轉(zhuǎn)化為政策議題的條件進(jìn)行研究。運(yùn)用案例分析方法，對(duì)上海踩踏事件、霧霾環(huán)境治理、網(wǎng)絡(luò)反腐運(yùn)動(dòng)等典型事件進(jìn)行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動(dòng)，議題緊急程度、權(quán)力距離、媒介環(huán)境等因素會(huì)影響非政策議題向政策議題的轉(zhuǎn)化。研究建議政府應(yīng)以積極主動(dòng)的態(tài)度去面對(duì)來(lái)自社會(huì)的輿論，縮小政府—公眾權(quán)力距離，著力改善政府決策模式。

議程設(shè)置；媒介議程；公眾議程；政策議程

政策議程是離公共政策形成最近的議程設(shè)置。由于政策制定的過(guò)程同時(shí)也是資源分配的過(guò)程，因而政策決策者認(rèn)為重要并進(jìn)行討論的政策議題對(duì)于相對(duì)應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題解決起著決定性作用。在政策議程設(shè)置的過(guò)程中，因?yàn)樽h題設(shè)置主體的不同，同樣的議題可能會(huì)有著截然相反的命運(yùn)，比如，以媒體或公眾為主體設(shè)置的議題，可能會(huì)因?yàn)榈貌坏秸闹匾暉o(wú)疾而終。因而，公眾和媒體經(jīng)常就自身關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題向政府施壓，努力將其議題推送到政府的決策框內(nèi)，促使政府解決本群體關(guān)注的問(wèn)題以滿足其利益訴求。盡管媒體和公眾的議程設(shè)置工具和方法各異，但殊途同歸，都是為了獲得政策決策者的關(guān)注和支持。

與以往文獻(xiàn)不同，本文針對(duì)非政策議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的影響因素展開研究。媒介議題和公眾議題需具備怎樣的條件才能上升為政策議題？在轉(zhuǎn)換的過(guò)程中受哪些因素的影響？探討這類問(wèn)題對(duì)于豐富議程設(shè)置知識(shí)體系具有重要的理論意義，同時(shí)，認(rèn)清媒介議題和公眾議題向政策議題轉(zhuǎn)化的機(jī)理，以期為提高民眾話語(yǔ)權(quán)以及建設(shè)更加民主的社會(huì)提供參考。

一、文獻(xiàn)回顧

1.政府的政策決策模式

政策議程設(shè)置是政府政策決策模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在政策決策方法上，先后出現(xiàn)過(guò)理性決策、有限理性決策和漸進(jìn)決策等模式。理性主義學(xué)派認(rèn)為決策者可以利用一切可能得到的信息，通過(guò)科學(xué)計(jì)算得到最優(yōu)決策①。但批判理性主義決策理論認(rèn)為政策是許多復(fù)雜的力量出于某種原因結(jié)合在一起產(chǎn)生出的結(jié)果②，加之赫伯特·西蒙認(rèn)為決策者的認(rèn)知是有限的，不可能預(yù)知所有策略及結(jié)果，因此決策者不可能總是選擇最優(yōu)策略，而應(yīng)該選擇滿意策略③?；诶硇詻Q策和漸進(jìn)決策的不足，學(xué)者們又開辟了非理性主義道路。垃圾桶決策模型認(rèn)為政策議程并非有預(yù)先設(shè)計(jì)，而是問(wèn)題解決方案、議程參與者及其資源在“垃圾桶”中以隨機(jī)混合的方式所生成的產(chǎn)物④。垃圾桶決策模型強(qiáng)調(diào)決策條件的復(fù)雜和模糊性，卻沒有給出較為具體的決策途徑。約翰·金登在垃圾桶模型基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，提出多源流決策模型，認(rèn)為進(jìn)入垃圾桶的各種復(fù)雜混亂的因素包括問(wèn)題流、政策流和政治流，三者在特殊條件下導(dǎo)致“政策之窗”開啟，政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其解決辦法或是促使特殊問(wèn)題得以關(guān)注的機(jī)會(huì)⑤。

2.政策議程設(shè)置模式

政策議程模式隨著時(shí)代的發(fā)展逐漸發(fā)生變化。1976年，科布和埃爾德提出三種政策議程模型：創(chuàng)始模式、動(dòng)員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式(Cobb & Roger，1976)⑥。但有研究批判認(rèn)為，這只是現(xiàn)實(shí)世界抽象化的模型，是不可能實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài)(趙江鵬，2009)⑦。有研究在分析我國(guó)現(xiàn)行的公共政策決策模式時(shí)，提出了六種模式：關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式(王紹光，2006)⑧。

也有許多研究關(guān)注到媒體在議程設(shè)置中有其特殊功效，認(rèn)為媒介可以建構(gòu)議題走進(jìn)政府的渠道，“通過(guò)對(duì)社會(huì)問(wèn)題選擇性的報(bào)道，大眾傳媒具有提醒政府注意公共問(wèn)題并建構(gòu)政策議程的特別功效”⑨。同時(shí)，媒體報(bào)道能夠提高和擴(kuò)散弱小群體議題走向體制議題的沖突范圍⑩，使不同利益群體就某些共同的議題達(dá)成一致，促進(jìn)不同利益群體之間的對(duì)話。另一方面，公眾設(shè)置議程的主動(dòng)性也在逐漸提高?；ヂ?lián)網(wǎng)為公民的政治參與提供了一種新的途徑，個(gè)體和社群的議程影響力日益增強(qiáng)，微議程成為大眾媒體議程和公眾議程的重要來(lái)源。調(diào)查顯示，46%的網(wǎng)友認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)輿論壓力可以促使問(wèn)題更快得到解決”，例如“孫志剛事件““廈門PX事件”“網(wǎng)絡(luò)反腐”等就是民間力量發(fā)揮作用解決社會(huì)問(wèn)題的例子，折射出公眾對(duì)民主和公正的渴望。

綜上所述，政策議程是解決社會(huì)問(wèn)題的希望，政策議題的確立是政策制定的先決因素。決策層就像“看門人”，他們對(duì)議題的挑選具有重要作用，同時(shí)決策者選擇的決策方法也會(huì)影響政策議程的結(jié)果。媒介在政策議題的構(gòu)建中起到中介作用，但并非被動(dòng)的中介，而是具有一定選擇權(quán)的中介。在新媒介環(huán)境下，政府、媒介、公眾三者的話語(yǔ)權(quán)比重較傳統(tǒng)媒介環(huán)境有所變化。普通議題上升為政策議題的影響因素有哪些？圍繞政策議題的確立和決策理論的發(fā)展，結(jié)合政府、媒介和公眾的關(guān)系，我們對(duì)非政策議題上升為政策議題的影響因素進(jìn)行了進(jìn)一步研究，探討非政策議題向政策議題轉(zhuǎn)化所可能需要具備的重要條件或影響因素。

二、突發(fā)事件開啟政策之窗：上海踩踏事件

為什么某些問(wèn)題受決策者的青睞而另一些卻被冷落？金登認(rèn)為，“問(wèn)題溪流”“政策溪流”和“政治溪流”是構(gòu)成決策系統(tǒng)的三個(gè)要素，在“政策之窗”打開時(shí)，觸發(fā)機(jī)制促使三者融匯于一點(diǎn)，決策者才能完成決策。也就是說(shuō)，突發(fā)事件與社會(huì)因素存在三種融合可能性：突發(fā)事件與既有問(wèn)題的結(jié)合、突發(fā)事件與潛在威脅的結(jié)合、突發(fā)事件與關(guān)聯(lián)事件的融合。因此，突發(fā)事件的發(fā)生是偶然性和必然性結(jié)合的產(chǎn)物，可以在短時(shí)間內(nèi)迅速打開政策之窗。“觸發(fā)機(jī)制”模型強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件對(duì)議程設(shè)置的觸發(fā)作用，認(rèn)為應(yīng)該從突發(fā)事件的影響范圍、影響強(qiáng)度和時(shí)機(jī)三方面來(lái)衡量政策議程的觸發(fā)機(jī)制。我們可以從2014年12月31日發(fā)生在上海外灘的陳毅廣場(chǎng)的踩踏事故中得以驗(yàn)證。

1. 問(wèn)題溪流：城市應(yīng)急管理問(wèn)題。上海踩踏事件不僅是一件突發(fā)事件，也是城市應(yīng)急管理問(wèn)題。重大問(wèn)題能在短時(shí)間內(nèi)引起廣泛關(guān)注，由于上海踩踏事件人員傷亡慘重(36死49傷)、地理位置特殊(中國(guó)上海)，加之互聯(lián)網(wǎng)媒介的傳播效應(yīng)，使得事發(fā)后引發(fā)大量媒體報(bào)道和網(wǎng)友轉(zhuǎn)發(fā)微博、跟帖、參與討論等行為。因此，城市應(yīng)急管理問(wèn)題就從眾多社會(huì)問(wèn)題中凸顯出來(lái)，成為億萬(wàn)民眾關(guān)注的社會(huì)頭條新聞。

根據(jù)百度指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，在2014年12月31日事件發(fā)生后，人們對(duì)此事件的關(guān)注度呈現(xiàn)將近90°曲線的關(guān)注上升率，至2015年1月1日，達(dá)到峰值，百度新聞搜索量超過(guò)47萬(wàn)篇。盡管此后關(guān)注度處于下滑趨勢(shì)，但一直處于高位運(yùn)行。在1月31日新聞發(fā)布會(huì)后，又出現(xiàn)一個(gè)新的關(guān)注高潮。媒體指數(shù)大致與此類似，目前，在百度新聞收錄的相關(guān)新聞達(dá)到44800篇，媒體涵蓋了《人民日?qǐng)?bào)》、新華社、中央電視臺(tái)等國(guó)家級(jí)媒體以及大部分省級(jí)媒體。在新浪微博，話題“#上海外灘踩踏事故#”的參與討論量在事件發(fā)生的一周內(nèi)超10萬(wàn)人次。

圖1 “上海踩踏事件”百度搜索指數(shù)

2. 政策溪流：應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制建設(shè)。我國(guó)政府應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制存在“缺乏公共安全的防范意識(shí)、缺乏基本的風(fēng)險(xiǎn)判斷和評(píng)估機(jī)制、缺乏應(yīng)急決策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制、缺乏足夠的災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)案啟動(dòng)時(shí)間不夠明確”等問(wèn)題。作為中國(guó)改革開放的前沿陣地，上海一直被視為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的樣本和典范?！吧虾Ｊ性?0 世紀(jì)80 年代甲肝大面積流行以后，就開始著力重視城市應(yīng)急管理工作，……上海市圍繞城市應(yīng)急管理的“一案三制”初具規(guī)模?！睆?001年起，上海就從防災(zāi)減災(zāi)角度出發(fā)探索建立城市應(yīng)急管理體系；2003年，在此基礎(chǔ)上，探索符合上海特大型城市特點(diǎn)的應(yīng)急管理新模式，目前已經(jīng)形成了1個(gè)上海市總體預(yù)案、19個(gè)區(qū)縣預(yù)案和51個(gè)專項(xiàng)與部門預(yù)案、若干專題預(yù)案于一體的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。2013年，上海市政府編輯出版了《上海應(yīng)急管理報(bào)告(2008-2012)》，全面總結(jié)上海市五年來(lái)的應(yīng)急管理實(shí)踐，表明其在預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)等方面擁有很好的政策自覺、政策基礎(chǔ)和政策慣性。

3. 政治溪流：國(guó)民情緒。上海踩踏事件主要觸及的政治溪流是國(guó)民情緒，國(guó)民情緒是一定社會(huì)生活狀況下多數(shù)人共有的社會(huì)情緒現(xiàn)象，如非典、汶川地震、北京奧運(yùn)會(huì)等都會(huì)引發(fā)一定規(guī)模的社會(huì)情緒。上海踩踏事件造成36人被踩死，由于城市安全是可以控制的，并非像地震、颶風(fēng)等不可抗力無(wú)法控制，這在國(guó)內(nèi)引起了強(qiáng)烈的國(guó)民情緒，同情、憤怒、呼吁加強(qiáng)安全建設(shè)等聲音隨處可見。國(guó)民情緒不僅僅存在于公眾之中，也存在于政治精英群體之中以及媒體之中。多家媒體以深度報(bào)道的方式不斷挖掘事件發(fā)生的原因，新華社發(fā)表評(píng)論《三問(wèn)上海外灘踩踏事件：管理部門難辭其咎》率先向有關(guān)部門“發(fā)難”，《新京報(bào)》評(píng)論《十問(wèn)上海外灘踩踏事故：因何發(fā)生、怎樣善后、如何追責(zé)》，《南方周末》報(bào)道《踩踏事件：失守的守夜人》等，均被大量轉(zhuǎn)載。官方行為中，事故發(fā)生后，國(guó)家主席習(xí)近平和國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作出批示。生命安全高于一切，上海踩踏事件引起了社會(huì)各類群體對(duì)城市安全問(wèn)題的警惕和重視，形成一股要求加強(qiáng)城市安全建設(shè)的政治溪流。

2015年上海市政府報(bào)告中，明確提出上海將強(qiáng)力推進(jìn)人員密集場(chǎng)所的“應(yīng)急管理單元”建設(shè)；2015年5月，發(fā)布了《上海市公共場(chǎng)所人群聚集安全管理辦法》。上海踩踏事件作為一起突發(fā)事件，將城市應(yīng)急管理問(wèn)題(問(wèn)題溪流)、應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制建設(shè)(政策溪流)、國(guó)民情緒(政治溪流)匯集在一起，成功打開了政府城市應(yīng)急管理政策之窗。

總結(jié)整個(gè)案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，作為突發(fā)事件打開政策之窗的過(guò)程中，一些不可忽視的因素共同影響了政策議程設(shè)置。其一，作為問(wèn)題溪流的突發(fā)事件本身的壓力。這些壓力主要來(lái)自于事件影響的范圍、強(qiáng)度以及時(shí)機(jī)。作為衡量互聯(lián)網(wǎng)影響的兩大指標(biāo)：百度搜索和新浪微博，均顯示出上海踩踏事件具有非常高的影響范圍和強(qiáng)度；上海踩踏事件發(fā)生于新年夜晚，踩踏慘案與本應(yīng)歡聚的元旦形成鮮明對(duì)比，加速了影響范圍和強(qiáng)度的進(jìn)一步提升。其二，作為政策溪流的政策資源性優(yōu)勢(shì)。上海市作為我國(guó)改革開放的試驗(yàn)區(qū)，無(wú)論是政策本身的基礎(chǔ)性架構(gòu)的完備性，還是領(lǐng)導(dǎo)干部的政策自覺程度，都走在國(guó)內(nèi)前列。這種政策慣性為新的公共政策的制定或舊的公共政策的修訂準(zhǔn)備了很好的政策嫁接機(jī)會(huì)。因而，當(dāng)上海踩踏事件發(fā)生后，上海市政府能夠較快地從單純的應(yīng)急管理上升到綜合性地完善應(yīng)急管理體系的政策高度。其三，政治溪流中民眾的情緒及政治上層的態(tài)度。民眾的情緒是自下而上的政策壓力，政治上層態(tài)度是自上而下的政策壓力。因?yàn)檎袨椴划?dāng)?shù)耐话l(fā)事件極易引起國(guó)民情緒甚至群體事件或社會(huì)運(yùn)動(dòng)，自下而上施壓。從議題屬性來(lái)看，上海踩踏事件顯然屬于“人禍”，而非“天災(zāi)”?！疤鞛?zāi)”與“人禍”有時(shí)會(huì)互相轉(zhuǎn)化，例如，非典事件本屬于“天災(zāi)”，卻因應(yīng)急管理處置不當(dāng)，成為“人禍”，引發(fā)較高的國(guó)民情緒；汶川大地震、溫州特大鐵路交通事故等，都蘊(yùn)含這一因素。同時(shí)，在我國(guó)國(guó)情語(yǔ)境中，還應(yīng)考慮一個(gè)更為關(guān)鍵的因素，即在相對(duì)集權(quán)的官僚體系中，處于金字塔上層的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)事件的重視程度。

三、在政治較量中縮短權(quán)力距離：霧霾環(huán)境治理

權(quán)力距離能反映社會(huì)中弱勢(shì)成員和強(qiáng)勢(shì)成員的價(jià)值觀，用于衡量社會(huì)對(duì)權(quán)力不平等的接受度。議題倡議者影響決策核心的有效距離大小決定了對(duì)決策者的影響程度。當(dāng)議題倡議者影響力大，議題引起公眾的廣泛關(guān)注，對(duì)決策層的壓力隨之增大，或議題倡議者與決策層關(guān)系密切，議題符合決策者價(jià)值取向時(shí)，此時(shí)的權(quán)力距離較小，議題進(jìn)入正式議程的可能性較大。因此，將普通議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的過(guò)程，即決策倡議者努力縮短權(quán)力距離的過(guò)程。

霧霾問(wèn)題自產(chǎn)生以來(lái)，從未離開過(guò)人們關(guān)注的視野。據(jù)2013年《氣候變化綠皮書》顯示，2013年中國(guó)25個(gè)省份被霧霾纏身，平均霧霾天氣逼近30天，創(chuàng)52年來(lái)之最。各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道霧霾狀況及時(shí)追蹤報(bào)道空氣情況，霧霾一時(shí)多次成為每日新聞?lì)^條。2014年2月25日，沈陽(yáng)居民李貴欣狀告石家莊市環(huán)境保護(hù)局，成為全國(guó)首例因空氣污染問(wèn)題發(fā)生的民告官案例，引發(fā)民間和學(xué)界的討論。2015年2月28日，從央視辭職的記者柴靜自費(fèi)拍攝的霧霾紀(jì)錄片《穹頂之下》在互聯(lián)網(wǎng)上引起轟動(dòng)，再次引發(fā)關(guān)于霧霾問(wèn)題的討論。

在對(duì)霧霾問(wèn)題的輿論持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，從中央到地方政府對(duì)霧霾問(wèn)題的回應(yīng)和關(guān)注也趨于積極和主動(dòng)。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2013年十八屆三中全會(huì)首次明確提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，2014年1月，環(huán)保部與全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，2015年兩會(huì)指出：“空氣質(zhì)量直接關(guān)系到廣大群眾的幸福感……要把控制PM2.5作為改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)?！辈⒂?8個(gè)省份將大氣污染防治寫進(jìn)政府工作報(bào)告。

表1 民眾和政府關(guān)于霧霾問(wèn)題的相關(guān)事件

民眾和政府關(guān)于霧霾問(wèn)題的相關(guān)事件如表1所示。其中民告官和柴靜紀(jì)錄片等公民反抗霧霾的代表性事件，發(fā)生期間，媒體的報(bào)道從未中斷過(guò)，政府的政策回應(yīng)也逐漸具體化。雖然霧霾問(wèn)題沒有得到徹底解決，但是在公眾、媒體的呼吁下，政府對(duì)霧霾問(wèn)題的治理態(tài)度和行動(dòng)都有了一些進(jìn)步。由于霧霾問(wèn)題關(guān)系利益甚廣，它從一項(xiàng)各界關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題上升到政策議題是多種復(fù)雜因素混合的結(jié)果。從權(quán)力距離的角度而言，在縮小權(quán)力距離的過(guò)程中，霧霾問(wèn)題主要通過(guò)三種方式影響著決策者：

1.直接利益受損。決策者作為社會(huì)公民的一員，其本身會(huì)受到霧霾的危害使其注意和思考霧霾問(wèn)題。正如浙江省環(huán)境保護(hù)廳廳長(zhǎng)徐震說(shuō)，“現(xiàn)在到了該反思的時(shí)候，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展背后，我們究竟要什么，我們到底要什么樣的發(fā)展?！?/p>

2.輿論壓力增大。霧霾問(wèn)題爆發(fā)后，媒體、公眾都在呼吁治理污染，出現(xiàn)了民告官、NGO組織呼吁對(duì)抗霧霾、自費(fèi)拍霧霾紀(jì)錄片等民間力量抗?fàn)庫(kù)F霾的形式，呼吁治理霧霾，施壓政府決策，促使決策者提高對(duì)霧霾問(wèn)題的重視程度。

3.內(nèi)部阻礙減弱。社會(huì)精英人士紛紛要求將環(huán)境問(wèn)題與政績(jī)掛鉤，“過(guò)去政績(jī)是以GDP為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在可否選部分污染嚴(yán)重的大城市，將治霾成果納入官員政績(jī)考核體系?！杯h(huán)境出了問(wèn)題，諸多直接和間接的政府部門需要對(duì)此負(fù)責(zé)，因此利益相關(guān)部門會(huì)通過(guò)自身的行動(dòng)主動(dòng)影響政府決策。政績(jī)考核目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，促使從中央到地方各級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)，將環(huán)保問(wèn)題納入到?jīng)Q策視野，可持續(xù)發(fā)展成為共識(shí)，環(huán)保改革的阻力在較大程度上減弱。

從此三點(diǎn)看來(lái)，霧霾問(wèn)題會(huì)隨著多方輿論主體的努力縮小與決策者的權(quán)力距離，通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部和外部的壓力，促進(jìn)霧霾議題政策化、法制化。從《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》到國(guó)務(wù)院發(fā)布三大舉措加強(qiáng)霧霾等大氣污染治理以及28個(gè)省份將大氣污染防治寫進(jìn)政府工作報(bào)告來(lái)看，霧霾問(wèn)題已經(jīng)成功進(jìn)入到政府政策議程之列。

四、新媒介環(huán)境的民意表達(dá)形式：網(wǎng)絡(luò)反腐運(yùn)動(dòng)

科恩提出，“在多數(shù)時(shí)間，媒體在告訴它的讀者該怎樣想時(shí)可能并不成功；但它在告訴它的讀者該想些什么時(shí)，卻是驚人地成功?！憋@然，媒介通過(guò)對(duì)特殊事件和信息的報(bào)道構(gòu)建人們對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的看法，這些看法來(lái)自大眾傳播媒介營(yíng)造的虛擬環(huán)境，而不是自己的直接經(jīng)驗(yàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)、手機(jī)等新媒介也正在影響著人們的思考和行為方式，構(gòu)建了全新的擬態(tài)環(huán)境。當(dāng)媒體報(bào)道的議題長(zhǎng)時(shí)間盤踞人們頭腦時(shí)，該議題更容易獲得民眾和決策者的關(guān)注。

媒介環(huán)境有大小之分。媒介大環(huán)境指的是在信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的新媒體時(shí)代，人們可以通過(guò)各種途徑獲取足夠多自己想要的信息。媒介小環(huán)境指的是在信息海洋中，仍然存在一些與外界隔絕的信息孤島，例如農(nóng)村、山區(qū)等網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的地方，還有些即使在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施較好的地方，但由于年齡、性格等原因不會(huì)或不愿意使用網(wǎng)絡(luò)的群體，這些群體很難獲取和傳達(dá)信息。在議程設(shè)置過(guò)程中，媒介大環(huán)境有利于促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿論的誕生和擴(kuò)散，進(jìn)而擴(kuò)大輿論的影響力，從而有可能引起政策決策者的注意。而媒介小環(huán)境就像信息世界的片片孤島，輿論分散不統(tǒng)一，無(wú)法形成強(qiáng)大的輿論攻勢(shì)，因此也無(wú)法影響決策者，議程設(shè)置能力較弱。

腐敗問(wèn)題自古存在，反腐一直是老百姓的心聲。傳統(tǒng)反腐方式如“信訪、舉報(bào)、上訪、媒體曝光等存在危險(xiǎn)大、成本高的弊端，且部分辦案人員責(zé)任心不強(qiáng)和時(shí)有發(fā)生打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為?！蓖瑫r(shí)由于民眾的分散性、知識(shí)結(jié)構(gòu)多樣性、公民意識(shí)不強(qiáng)等原因，普通民眾與腐敗問(wèn)題作斗爭(zhēng)顯得力不從心。網(wǎng)絡(luò)反腐的出現(xiàn)，扭轉(zhuǎn)了這一局面。

2009年“網(wǎng)絡(luò)反腐”一詞被《中共黨建辭典》正式收錄，一定意義上顯示出官方對(duì)這一方式的認(rèn)可和接受。網(wǎng)絡(luò)反腐作為新媒介環(huán)境下民意表達(dá)的便捷方式受到人民的親睞和使用，《人民日?qǐng)?bào)》與人民網(wǎng)一項(xiàng)調(diào)查顯示：87.9%的網(wǎng)民非常關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督；當(dāng)遇到社會(huì)不良現(xiàn)象時(shí)，99.3%的網(wǎng)民愿意選擇網(wǎng)絡(luò)曝光。

表2 網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展階段[26]與信息技術(shù)發(fā)展階段

1.網(wǎng)絡(luò)反腐的媒介環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)反腐得益于信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，從表2可以看到，網(wǎng)絡(luò)反腐的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)和新媒體社交化平臺(tái)等技術(shù)發(fā)展階段時(shí)間契合度較高?？梢哉f(shuō)，寬帶和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，智能手機(jī)的普及以及微博、微信、貼吧、論壇等平臺(tái)的開發(fā)，民眾擁有了相對(duì)于傳統(tǒng)環(huán)境更為暢通、安全和有效的反腐渠道與環(huán)境。反腐不再是遙不可及和令人生畏的事情，相反，有更多民眾積極主動(dòng)地在網(wǎng)絡(luò)上表達(dá)意見和助力反腐行動(dòng)，互聯(lián)網(wǎng)成為監(jiān)督政府官員的有效工具。

2.媒介環(huán)境差異導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展程度差異。媒介環(huán)境差異導(dǎo)致的數(shù)字鴻溝始終存在，在我國(guó)總體互聯(lián)網(wǎng)媒介迅速發(fā)展的大環(huán)境之下，還存在著由于地理、經(jīng)濟(jì)等因素造成的信息環(huán)境閉塞的地區(qū)，據(jù)研究顯示，華北、華東、華中地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉事件數(shù)量明顯高于東北、西北和西南地區(qū)。在媒介環(huán)境較差的地方，一個(gè)腐敗官員的事跡可能會(huì)因?yàn)闆]有網(wǎng)絡(luò)條件的限制無(wú)法擴(kuò)散、傳播，或者傳播速度較慢，也使得網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展緩慢。

3.網(wǎng)絡(luò)反腐轉(zhuǎn)向中央反腐和政策反腐。網(wǎng)絡(luò)反腐主要是以民眾為中堅(jiān)力量，為社會(huì)營(yíng)造了反腐倡廉的氛圍，也使官員有了抵制腐敗的警惕，為中央反腐和政策反腐作了很好的民眾啟蒙和前期鋪墊。十八大以來(lái)，中央反腐決心明顯，力度空前強(qiáng)大。2012年—2013年間，網(wǎng)絡(luò)反腐是主要反腐力量，“2013年‘網(wǎng)絡(luò)反腐’相較于2012 年出現(xiàn)了下降，排在‘習(xí)近平反腐’和‘中央反腐’之后，說(shuō)明從以民眾為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)反腐到以中央為核心的中央反腐，媒介在這個(gè)轉(zhuǎn)化中提供了載體和創(chuàng)造反腐氛圍的作用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和媒體的報(bào)道，為反腐倡廉由體制外民眾網(wǎng)絡(luò)反腐到體制內(nèi)中央反腐的轉(zhuǎn)變提供了力所能及的助推作用。

五、研究討論：政策議程設(shè)置如何可能

綜上分析，與傳統(tǒng)的媒介環(huán)境不同，新媒介環(huán)境下，公眾和媒介設(shè)置議程更便捷和具有主動(dòng)性，政府決策者也更容易關(guān)注到群眾的訴求。在媒介、公眾或其他主題設(shè)置的非政策議題向政策議題的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，受議題緊急程度、權(quán)力距離、媒介環(huán)境等因素的影響。圖2描述了非政策議題上升為政策議題的影響因素模型。

圖2 非政策議題向政策議題轉(zhuǎn)化的影響因素

第一，普通議題必須上升為政策議題才有得到解決的可能。社會(huì)中存在成千上萬(wàn)的社會(huì)管理問(wèn)題，政府資源的有限性決定了政府沒有足夠的時(shí)間和精力去關(guān)注所有的問(wèn)題，也不會(huì)對(duì)所有關(guān)注到的問(wèn)題進(jìn)行解決。在政府的政策議程設(shè)置中脫穎而出的問(wèn)題，受問(wèn)題性質(zhì)、決策者、決策方法、決策環(huán)境等多種因素的影響。由于資源稀缺，普通議題只有努力上升為政策議題才有可能獲得資源支持。

第二，普通議題如何上升為政策議題受哪些因素的影響？雖然突發(fā)事件可以在短時(shí)間內(nèi)聚焦政府注意力，但是指望“突發(fā)立法”可能會(huì)造成一些本可以避免的社會(huì)傷害，最重要是從根本上治理突發(fā)事件發(fā)生的源頭?？s小權(quán)力距離是影響決策者挑選議題的途徑之一，但是其過(guò)程可能漫長(zhǎng)而艱辛。媒介環(huán)境是影響輿論傳播的重要場(chǎng)域，利用互聯(lián)網(wǎng)工具制造輿論攻勢(shì)，是促使普通議題轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦h題的重要條件。

第三，互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)了政策議程、媒介議程和公眾議程之間的互動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)在替政府傳達(dá)聲音的同時(shí)，也給政府帶去了不少輿論上的壓力；公眾不再是被動(dòng)接受信息，而是積極生產(chǎn)和傳播信息；媒體在傳達(dá)信息的過(guò)程中，不只是簡(jiǎn)單的橋梁和紐帶，而是具有一定主動(dòng)權(quán)的選擇性報(bào)道，并在一定時(shí)期內(nèi)影響和改變輿論風(fēng)向，在不同議題的轉(zhuǎn)化中起重要催化作用。

于政府而言，隨著公民意識(shí)的覺醒，政府、媒介、公眾爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)趨于激烈，形式亦越來(lái)越多樣化。政府作為“大管家”管理著我們生活的社會(huì)，不可能面面俱到，在分配資源中占有時(shí)可能不盡全面，但利益相關(guān)者可以通過(guò)自身努力將本利益群體討論的議題轉(zhuǎn)化成政策議題來(lái)滿足自身訴求。政府應(yīng)該盡量做到公正和盡責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決自身管轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題，減少和避免因突發(fā)事件帶來(lái)的社會(huì)傷害，同時(shí)應(yīng)該以積極主動(dòng)的態(tài)度去面對(duì)來(lái)自社會(huì)的輿論，以有效的方式化解矛盾、高效的辦法解決問(wèn)題。此外，媒體在設(shè)置議程中也應(yīng)該盡一份社會(huì)責(zé)任，考慮到媒體報(bào)道對(duì)人們認(rèn)知社會(huì)的影響，媒體應(yīng)該慎重選擇和篩選報(bào)道的內(nèi)容，在幫助解決社會(huì)問(wèn)題中發(fā)揮作用，提高媒介的社會(huì)地位和影響力。公眾應(yīng)積極學(xué)習(xí)，提升自身素養(yǎng)，做到合理、合法運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)民意，適時(shí)利用可能條件維護(hù)自身權(quán)益。

議程設(shè)置只是爭(zhēng)取資源的手段，其最終目的是滿足不同群體的利益訴求，形成健康合理的議程設(shè)置，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。相信在政府、媒介和公眾的共同配合和進(jìn)步下，我國(guó)的政策制定會(huì)朝著更加科學(xué)和民主的方向發(fā)展。

注釋：

① 張國(guó)慶：《論理性主義公共政策分析的局限性》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，1997年第4期。

② 孫昶林：《從組織決策過(guò)程到漸進(jìn)決策過(guò)程——對(duì)西蒙和林布隆兩種決策思路的比較》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，1991年第2期。

③ 陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型》，《管理世界》，2010年第8期。

④ Cohen M D,Olsen J P.AGarbageCanModelofOrganizationalChoice.Administrative Science Quarterly,vol.17,no.2,1972.pp.1-25.

⑤ 曾令發(fā)：《政策溪流:議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W.金登的政策理論述評(píng)》，《理論探討》，2007年第3期。

⑥ Cobb R,Ross M H.AgendaBuildingasaComparativePoliticalProcess.American Political Science Association,vol.70,no.1,1976.pp.126-138.

⑦ 趙江鵬：《基于制度視角的公共政策議程》，《發(fā)展》，2009年第9期。

⑧ 王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第5期。

⑨ 陳堂發(fā)：《政策議題建構(gòu)中的新聞報(bào)道作用分析》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2008年第4期。

⑩ 吳錫泓：《政策學(xué)的主要理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2005年版，第334頁(yè)。

(作者曾潤(rùn)喜系重慶大學(xué)新聞學(xué)院研究員;蔣欣欣系重慶大學(xué)新聞學(xué)院碩士研究生)

【責(zé)任編輯：張國(guó)濤】

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的政策議程設(shè)置研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12CGL087)的研究成果。