國際足聯(lián)改革路線圖研究：批判性反思

黃 璐

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國際足聯(lián)改革路線圖研究：批判性反思

黃 璐

國際足聯(lián)改革路線圖又稱“2011-2013年治理改革計(jì)劃”，主要成果體現(xiàn)在，進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化民主化程序，改革創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。改革路線圖并未解決組織內(nèi)部控制和治理結(jié)構(gòu)方面存在的根本性問題，走向失敗的幾大原因包括，形式化需要大于實(shí)質(zhì)性改革，治理改革缺乏實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，改革建議的選擇性執(zhí)行或執(zhí)行不力，偏重于完善民主化程序。抱以辯證的態(tài)度，改革路線圖為國際足聯(lián)邁向善治道路留下了一些政治遺產(chǎn)，也是一個(gè)權(quán)力博弈的結(jié)果和漸進(jìn)式的改革過程。

國際足聯(lián)；治理改革；道德委員會(huì)；合規(guī)；監(jiān)督機(jī)制

2014年12月8日，國際奧委會(huì)第127次全會(huì)一致通過了《奧林匹克2020議程》[1]，對于世界體育治理與可持續(xù)發(fā)展而言，這是一項(xiàng)具有里程碑式意義的改革議程?；蛟S業(yè)界已經(jīng)遺忘，在國際奧委會(huì)重磅推出《奧林匹克2020議程》之前，國際足聯(lián)于2011年10月至2013年5月之間，開展了一系列組織內(nèi)部控制和治理結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐，由此命名為“改革路線圖”(“The Reform Roadmap”)。2015年5月27日全面爆發(fā)的“國際足聯(lián)腐敗窩案”，徹底撕裂了改革路線圖許諾的美好前景，這一場由布拉特治下國際足聯(lián)主導(dǎo)實(shí)施的改革“政治劇”終于落下帷幕。國際足聯(lián)腐敗案件為何屢禁不止，改革路線圖為何走向失敗，在國際足聯(lián)內(nèi)部控制和治理結(jié)構(gòu)中存在哪些根源性的問題，對這些問題的追問和批判性反思，將有助于理解國際體育組織治理與改革面臨的深層次問題，同時(shí)也對中國體育社會(huì)組織改革提供一些有益的參考。

1 國際足聯(lián)改革路線圖概要

國際足聯(lián)改革路線圖是由國際足聯(lián)主席布拉特提議，于2011年6月1日在蘇黎世舉行的第61屆國際足聯(lián)大會(huì)上推出的大規(guī)模的組織治理改革計(jì)劃。改革路線圖勾勒出一個(gè)為期兩年的改革計(jì)劃，由2011年10月啟動(dòng)改革，至2013年5月底召開的國際足聯(lián)大會(huì)結(jié)束。改革路線圖堅(jiān)守組織自治原則，堅(jiān)信組織領(lǐng)導(dǎo)層有能力控制并推進(jìn)一系列組織治理改革進(jìn)程，帶有鮮明的內(nèi)部性和封閉性特征，旨在進(jìn)一步完善國際足聯(lián)內(nèi)部控制體系，提升國際足聯(lián)的獨(dú)立治理能力。改革路線圖是由國際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的專項(xiàng)改革小組負(fù)責(zé)征詢各方改革建議，協(xié)調(diào)各方力量推進(jìn)各項(xiàng)改革工作，由執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面改革工作，負(fù)責(zé)審議改革方案和各項(xiàng)改革建議，并提交國際足聯(lián)代表大會(huì)做出最終決議。如表1所示，國際足聯(lián)改革路線圖主要包括四大方面內(nèi)容，第一是對國際足聯(lián)“規(guī)章制度”——章程、道德守則、行為準(zhǔn)則等制度的修訂。第二是對國際足聯(lián)“司法系統(tǒng)”——道德委員會(huì)的改革；第三是對國際足聯(lián)“運(yùn)作程序”——審計(jì)與合規(guī)方面的改革；第四是對國際足聯(lián)“與時(shí)俱進(jìn)”——理念性、發(fā)展性和程序性方面的改革。需要說明的是，國際足聯(lián)官網(wǎng)“改革進(jìn)程”欄目一直處于動(dòng)態(tài)更新的狀態(tài)，作為國際足聯(lián)的“喉舌”，官網(wǎng)主要擔(dān)負(fù)了新聞宣傳功能，為應(yīng)對國際足聯(lián)面臨的危機(jī)性事件，不斷向外界發(fā)布國際足聯(lián)內(nèi)部改革的信息。2016年2月2日，國際足聯(lián)官網(wǎng)“改革進(jìn)程”欄目再次更新，置換為2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”以來，國際足聯(lián)“改革委員會(huì)”取得的一些改革進(jìn)展。這也標(biāo)志著曾經(jīng)轟轟烈烈的“改革路線圖”退出了歷史舞臺，完成了國際足聯(lián)應(yīng)對治理危機(jī)的“宣示性”輿論使命。

表1 國際足聯(lián)改革路線圖概要[1]

2 國際足聯(lián)改革路線圖推出的背景

國際足聯(lián)改革路線圖的環(huán)境背景，一方面來自全球治理的時(shí)代趨勢，國際非政府組織普遍面向善治、透明度、民主化、廣泛參與、平等、責(zé)任制等改革方向發(fā)展，這種不可逆的改革潮流，促使國際足聯(lián)采取更積極的建設(shè)性姿態(tài)，更透明的民主化程序，更先進(jìn)的治理實(shí)踐。國際足聯(lián)官網(wǎng)“改革進(jìn)程”明確指出了善治改革的背景和動(dòng)機(jī)，“體育治理機(jī)構(gòu)在社會(huì)中扮演著基礎(chǔ)性角色，對于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和更為寬闊的社會(huì)任務(wù)而言，堅(jiān)持善治是最為根本的原則。作為世界足球運(yùn)動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)，國際足聯(lián)矢志不渝的堅(jiān)持善治、透明、對錯(cuò)誤零容忍(無論該錯(cuò)誤發(fā)生于體育競賽，還是任何協(xié)會(huì)的足球發(fā)展中)的原則。國際足聯(lián)已經(jīng)對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和程序進(jìn)行了改革，以滿足比賽治理的客觀需要，也是對善治功能的深化，對實(shí)踐復(fù)雜性的改革回應(yīng)。[1]”

另一方面來自國際足聯(lián)的治理危機(jī)，國際足聯(lián)持續(xù)性的陷入腐敗指控，主要來自調(diào)查性新聞報(bào)道和國家司法調(diào)查方面施加的壓力，事件造成的惡劣影響不斷升級，倒逼國際足聯(lián)采取一些規(guī)范化的運(yùn)作程序(例如在財(cái)務(wù)、預(yù)算、審計(jì)等方面加強(qiáng)規(guī)范性和透明度)、形式化的民主設(shè)計(jì)(例如內(nèi)部監(jiān)督權(quán)的改革)、套餐式的管理模塊(例如引入COSO內(nèi)部控制框架)，對組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和控制機(jī)制做出一些形式化的、程序性的調(diào)整。布拉特治下的國際足聯(lián)有意或無意遮蔽國際足聯(lián)面臨的治理危機(jī)，國際足聯(lián)官網(wǎng)“改革進(jìn)程”欄目未能涉及國際體育娛樂和休閑集團(tuán)(ISL)腐敗案，這一貪腐事件致使國際足聯(lián)的公信力、國際形象、組織內(nèi)部控制機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)的可信賴程度遭受重創(chuàng)。2010年11月29日英國廣播公司(BBC)播發(fā)的“國際足聯(lián)骯臟秘密”調(diào)查報(bào)道，涉及已經(jīng)破產(chǎn)的ISL公司一系列賄賂行徑，前國際足聯(lián)主席阿維蘭熱、前國際足聯(lián)副主席哈亞圖、前南美足聯(lián)主席里奧茲、前巴西足協(xié)主席特謝拉等足壇高管卷入其中，借助BBC的公共輿論影響，事件持續(xù)發(fā)酵，瑞士司法部門介入事件調(diào)查，國際足聯(lián)陷入前所未有的治理危機(jī)。事實(shí)上，正如大部分業(yè)界人士和媒體批評的觀點(diǎn)，國際足聯(lián)改革路線圖是迫于組織外部司法調(diào)查的壓力而被動(dòng)做出的一系列改革設(shè)計(jì)，至于能否變現(xiàn)改革承諾，在多大程度上實(shí)現(xiàn)改革設(shè)計(jì)，這不是布拉特治下的國際足聯(lián)感興趣的問題。

3 國際足聯(lián)改革路線圖的部分治理成效

3.1 民主化程序方面進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化

國際足聯(lián)重啟民主化程序方面的改革，不僅是組織運(yùn)行面向?qū)I(yè)化方向發(fā)展的客觀需要，也是從內(nèi)部決策與控制機(jī)制方面遏制貪腐行為的必然要求?！懊裰骰绦颉敝傅氖墙M織治理過程中應(yīng)當(dāng)遵循的一整套標(biāo)準(zhǔn)化的、程序性的行業(yè)或職業(yè)規(guī)范，具體包括審計(jì)、財(cái)務(wù)、預(yù)算、合規(guī)、項(xiàng)目招標(biāo)、薪酬、行為規(guī)范、信息披露等組織運(yùn)行的方方面面。伴隨全球體育的蓬勃發(fā)展，與國家政治、經(jīng)濟(jì)與文化領(lǐng)域的深度融合，迅速提升了國際體育組織的全球影響力，組織運(yùn)行的封閉性、業(yè)余性特征，以及在民主化程序方面存在的缺陷，必然導(dǎo)致國際體育組織面臨諸多的不可控風(fēng)險(xiǎn)，這些不可控風(fēng)險(xiǎn)可能涉及人權(quán)問題、侵權(quán)糾紛、商業(yè)競爭規(guī)則、法律與訴訟風(fēng)險(xiǎn)等，進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化組織內(nèi)部的民主化程序，使之符合各專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，避免組織運(yùn)行的道德與法律訴訟風(fēng)險(xiǎn)，將成為國際體育組織未來一段時(shí)期的改革目標(biāo)方向。

合規(guī)性是組織民主化程序的重要表現(xiàn)形式，合規(guī)指的是企業(yè)或社會(huì)組織對現(xiàn)有法律、政府指令、公共政策的遵守和執(zhí)行。以國際體育組織合規(guī)性改革為例，國際足聯(lián)在審計(jì)與合規(guī)方面的治理改革具有較強(qiáng)的預(yù)見性，通過建立“透明度與合規(guī)性改革工作組”引領(lǐng)治理改革，具體包括由審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)對組織效率、指導(dǎo)方針、內(nèi)部控制框架、合規(guī)事項(xiàng)等相關(guān)內(nèi)部規(guī)則進(jìn)行審查與監(jiān)管，實(shí)施最好的且最有效的合規(guī)系統(tǒng)；建立發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織發(fā)展項(xiàng)目資金的控制及信息披露；將合規(guī)作為治理改革的一部分，增強(qiáng)審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)所發(fā)揮的作用等[2]。這一點(diǎn)與國際奧委會(huì)對組織合規(guī)性的規(guī)定相似，《奧林匹克2020議程》第31條提議“確保合規(guī)性”指出[1]，國際奧委會(huì)在行政崗位中加設(shè)合規(guī)專員一職，旨在為國際奧委會(huì)成員和管理人員、國家奧委會(huì)、國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)以及廣泛的利益相關(guān)者提供合規(guī)性方面的建議。

“道德委員會(huì)改革工作組”的改革成果主要表現(xiàn)在，針對重要官員強(qiáng)制實(shí)施正直誠實(shí)性審查機(jī)制；實(shí)施新版《國際足聯(lián)行為準(zhǔn)則》草案，為“為人處世”奠定了11條核心準(zhǔn)則，并適用于國際足聯(lián)大家庭，包括國際足聯(lián)官員、雇員、會(huì)員協(xié)會(huì)、協(xié)會(huì)成員、比賽官員、球員經(jīng)紀(jì)人(代理人)、比賽經(jīng)紀(jì)人(依據(jù)國際足聯(lián)章程的定義)；修訂并實(shí)施2012年版《國際足聯(lián)道德規(guī)范守則》，在道德規(guī)范守則的結(jié)構(gòu)性和程序性方面做出較大改進(jìn)；實(shí)施可公開訪問的機(jī)密報(bào)告機(jī)制，并由外部提供者進(jìn)行管理等[2]。值得提出的是，由2009年版《道德規(guī)范守則》的21條進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化到2012年版的88條，在概念定義、結(jié)構(gòu)性、合規(guī)性等方面都有很大的提升。例如關(guān)于賄賂和腐敗的定義，采用了經(jīng)合組織的標(biāo)準(zhǔn)。再如關(guān)于揭露及報(bào)告義務(wù)的改革，2009年版《道德規(guī)范守則》要求行政官員向國際足聯(lián)秘書長報(bào)告，再由秘書長轉(zhuǎn)告專門機(jī)關(guān)，涉及個(gè)人的違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)要求向負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)報(bào)告；2012年版《道德規(guī)范守則》將該條款修改為，“受此道德規(guī)范約束的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)立即向道德委員會(huì)調(diào)查院秘書處報(bào)告所有可能的違規(guī)行為。[3]”此外，對于主要負(fù)責(zé)足球競賽規(guī)則事宜的國際足球協(xié)會(huì)理事會(huì)(IFAB)，也要求向民主化程序和透明度方面更進(jìn)一步。例如，在咨詢流程中分設(shè)技術(shù)和足球咨詢小組；對于決策民主化程序問題，在網(wǎng)站建設(shè)、文件發(fā)布等方面要提高透明度；在瑞士民法典框架下，制定并規(guī)范IFAB章程。

3.2 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的改革探索

獨(dú)立自治是國際體育組織的政治遺產(chǎn)和文化傳統(tǒng)，組織自治與外部法律規(guī)制(國際、區(qū)域、國家層面)一直處于緊張對峙的狀態(tài)。以歐盟委員會(huì)發(fā)布的《體育白皮書》為例，從中可以看出組織自治與法律規(guī)制之間的關(guān)系，歐盟委員會(huì)重申了“體育活動(dòng)適用于歐盟法律”，不允許體育活動(dòng)例外于法律制度，但卻承認(rèn)體育組織擁有兩項(xiàng)自治權(quán)，一是為保障體育競賽公正性的規(guī)則，二是建立在國家實(shí)體上的體育聯(lián)合會(huì)的金字塔結(jié)構(gòu)[4]。歐盟委員會(huì)承認(rèn)體育組織享有一定的自治權(quán)行動(dòng)空間，同時(shí)也重申體育活動(dòng)不能游離于法律制度框架之外，逐步形成了以治理為中心的權(quán)力博弈形式和多邊對話機(jī)制[5]，形成了組織內(nèi)部自治與外部法律規(guī)制共同治理的雙重格局[6]?！秺W林匹克2020議程》第28條提議“支持自治”時(shí)也指出，“2014年紐約召開的聯(lián)合國大會(huì)做出承認(rèn)國際奧委會(huì)體育自治權(quán)的決議。[1]”這是國際體育組織在自治權(quán)問題上取得的重要進(jìn)展。即便國際奧委會(huì)將第28條提議作為一種“宣示性條款”或政治成果廣為宣傳，由于國際體育組織普遍缺乏嚴(yán)格的、獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)未能實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)的善治體系，致使外部規(guī)制力量很難抱以積極樂觀的態(tài)度，并相應(yīng)賦予體育組織更大的自治行動(dòng)空間。

正是在這一嚴(yán)峻的組織自治形勢下，國際體育組織普遍加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的探索和改革。在2006年6月舉行的國際足聯(lián)大會(huì)上通過了成立道德委員會(huì)的決議，在組織設(shè)置和人員任命方面模仿國際奧委會(huì)建制并表現(xiàn)出一定的獨(dú)立性，道德委員會(huì)一直無法從執(zhí)委會(huì)的權(quán)力框架中分離出來，在處理一系列貪腐事件中的表現(xiàn)差強(qiáng)人意。國際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)授權(quán)以建立道德標(biāo)準(zhǔn)和正直誠實(shí)原則為目標(biāo)指引，以重建道德委員會(huì)治理結(jié)構(gòu)為改革方向，創(chuàng)造了獨(dú)特的“兩院制”治理模式?！皟稍褐啤痹醋詺W洲封建時(shí)代的等級會(huì)議，通常指貴族階層和平民階層共同行使議會(huì)的權(quán)力。邊沁將“兩院制”的基本特征歸結(jié)為，“貴族政體成分是上議院，民主政體成分是下議院[7]。國際足聯(lián)道德委員會(huì)將道德調(diào)查部分和案件裁決部分作為兩個(gè)相對獨(dú)立的司法實(shí)踐領(lǐng)域，由此分設(shè)“調(diào)查院”和“裁決院”，“調(diào)查院”負(fù)責(zé)案件的調(diào)查取證工作，“裁決院”負(fù)責(zé)復(fù)審環(huán)節(jié)并做出相應(yīng)裁決。這種治理結(jié)構(gòu)不同于西方民主制度的“兩院制”，國際體育組織一以貫之精英自治模式，不存在“貴族”與“平民”兩個(gè)階層的權(quán)力制衡問題，更多的是考慮體育道德案件的客觀性和復(fù)雜性，給予案件及當(dāng)事人一個(gè)更嚴(yán)謹(jǐn)、更公正、更慎重的內(nèi)部裁決。

國際足聯(lián)道德委員會(huì)“兩院制”改革借鑒了西方發(fā)達(dá)國家廣泛接受的民主價(jià)值體系，符合西方民主制度的分權(quán)治理原則，也回應(yīng)了公共輿論和外部司法力量對組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和民主制度建設(shè)的質(zhì)疑。2012年版《國際足聯(lián)章程》第25條“代表大會(huì)的議程”和第61條“法律機(jī)構(gòu)”規(guī)定，國際足聯(lián)的法律機(jī)構(gòu)包括紀(jì)律委員會(huì)、道德委員會(huì)和申訴委員會(huì)，代表大會(huì)的議程必須包括選舉或罷免司法機(jī)構(gòu)主席、副主席及成員，不得為執(zhí)委會(huì)或常務(wù)委員會(huì)的成員?！罢{(diào)查院”和“裁決院”既有相互協(xié)作的工作特點(diǎn)，又有互相監(jiān)督的治理功能。調(diào)查院的職責(zé)及權(quán)限主要有[3]：依據(jù)職權(quán)和獨(dú)立的自由裁量權(quán)，對可能違反國際足聯(lián)道德規(guī)范的行為立案調(diào)查；如果調(diào)查院認(rèn)為案件缺乏確鑿的證據(jù)，不需提交裁決院并有權(quán)結(jié)案；如果在案件中發(fā)現(xiàn)確鑿的證據(jù)，應(yīng)啟動(dòng)調(diào)查程序并展開適當(dāng)?shù)膯栐兊取２脹Q院的職責(zé)及權(quán)限主要有：對調(diào)查院提交的案件調(diào)查材料進(jìn)行復(fù)審，并做出結(jié)束調(diào)查或具體裁決；裁決院可隨時(shí)退回調(diào)查材料，并要求調(diào)查院擴(kuò)大調(diào)查范圍或增寫調(diào)查報(bào)告；裁決院有權(quán)追加調(diào)查等。由此可見，調(diào)查院具有案件調(diào)查的權(quán)限，同時(shí)具備對缺乏確鑿證據(jù)的案件做出結(jié)案處理的權(quán)限。裁決院具有案件復(fù)審、追加調(diào)查、裁決的全功能，追加調(diào)查功能只是針對特殊案件而言，屬于一種弱功能設(shè)置，也可認(rèn)為是一種強(qiáng)化復(fù)審環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)。道德委員會(huì)“兩院制”屬于一種功能互補(bǔ)、相對獨(dú)立的治理結(jié)構(gòu)，也就是“兩院”的強(qiáng)功能與弱功能相互協(xié)調(diào)，調(diào)查與復(fù)審(裁決)相對分離的治理結(jié)構(gòu)。

2012年版《道德規(guī)范守則》作為重要的治理改革成果，在道德委員會(huì)的獨(dú)立性問題上較之2009年版《道德規(guī)范守則》邁進(jìn)了一步，也突顯了國際足聯(lián)在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制改革創(chuàng)新問題上的力度和決心。道德委員會(huì)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)在，“道德委員會(huì)成員不屬于國際足聯(lián)任何機(jī)構(gòu)；道德委員會(huì)成員及其直系親屬(在2012年版《道德規(guī)范守則》中規(guī)定的)不歸于任何國際足聯(lián)的司法部門、執(zhí)委會(huì)以及常務(wù)委員會(huì)；道德委員會(huì)成員負(fù)責(zé)管理調(diào)查和訴訟的有關(guān)事項(xiàng)，必須完全獨(dú)立且不受第三方影響做出裁決。[3]”道德委員會(huì)同時(shí)有權(quán)對組織內(nèi)部的任何人員做出裁決，道德委員會(huì)介入對2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”調(diào)查之后，做出了對國際足聯(lián)主席布拉特、副主席普拉蒂尼禁足90天的判罰決定，隨著“國際足聯(lián)腐敗窩案”持續(xù)發(fā)酵，道德委員會(huì)又追加了對布拉特和普拉蒂尼禁足8年的嚴(yán)厲裁決。布拉特接受禁足處罰這一事件，置于改革路線圖之前的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是不可能完成的，這也充分說明，“布拉特禁足事件”作為改革路線圖的政治遺產(chǎn)，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的改革創(chuàng)新在某些方面發(fā)揮了積極的作用。

4 國際足聯(lián)改革路線圖走向失敗的幾大因素

4.1 形式化需要大于實(shí)質(zhì)性改革

“ISL腐敗案”爆發(fā)以來，布拉特治下的國際足聯(lián)面臨公共輿論和瑞士司法部門施加的巨大壓力，亟待借助一些“技術(shù)性手段”平息事態(tài)。同時(shí)，2010年12月曝出世界杯東道國賄選丑聞，2011年6月曝出國際足聯(lián)主席競選丑聞，導(dǎo)致國際足聯(lián)的公信力跌至谷底。國際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)迅速成立了“獨(dú)立治理委員會(huì)”，在布拉特的邀請與授意下，任命馬克·皮特(Mark Pieth)博士為“獨(dú)立治理委員會(huì)”主席。皮特博士是國際著名的反腐問題專家，“透明國際”(Transparency International)組織成員，時(shí)任瑞士巴塞爾大學(xué)法學(xué)院教授。布拉特授意下的治理改革目的十分明確，不是直面國際足聯(lián)內(nèi)部控制機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)中存在的關(guān)鍵性問題，而是要化解國際足聯(lián)的治理危機(jī)，更功利的來說，就是消除國際足聯(lián)貪腐事件產(chǎn)生的不良影響。在名義上建立獨(dú)立改革機(jī)構(gòu)，制造“動(dòng)真格”的改革噱頭，借助公眾人物的良好聲譽(yù)來造勢宣傳，冀望扭轉(zhuǎn)乾坤，把悲劇變成喜劇，阿維蘭熱和布拉特充滿虛偽、傲慢、華麗的口才、注重外在表現(xiàn)、毫無信任感的政治風(fēng)格[8]，形式化需要大于實(shí)質(zhì)性改革的“炫目裝扮”，讓公眾看得目瞪口呆。2011年5月31日是泰坦尼克號出航100周年紀(jì)念日，布拉特當(dāng)天將自己比喻為“船長”，將船駛上正確航道是“船長”的責(zé)任，并堅(jiān)信“會(huì)共度難關(guān)”，這似乎是一個(gè)不祥的讖語，時(shí)隔不到一年，布拉特宣告暴風(fēng)雨已經(jīng)平息，“我們回到了港灣……駛向平靜而清澈的水域”。而隨后發(fā)生的事實(shí)是，國際足聯(lián)各種腐敗指控仍懸而不決，新的指控則不斷進(jìn)入公眾的視野。[9]

在任命皮特博士之前，由國際足聯(lián)道德委員會(huì)前主席蘇爾瑟負(fù)責(zé)反腐工作，前中北美及加勒比地區(qū)足聯(lián)主席沃納、前亞足聯(lián)主席哈曼等一批布拉特的競爭對手遭受嚴(yán)厲制裁，公共輿論將批判的矛頭指向蘇爾瑟與布拉特的親密關(guān)系、布拉特借助道德委員會(huì)打壓異己力量等問題，加之道德委員會(huì)這一內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不具有獨(dú)立性，蘇爾瑟亦是背負(fù)體制內(nèi)身份的利益相關(guān)者，致使蘇爾瑟領(lǐng)導(dǎo)下的道德委員會(huì)喪失了公信力。借助皮特反腐專家的形象認(rèn)知，國際足聯(lián)至少在名義上贏得了輿論優(yōu)勢。值得說明的是，與“皮特改革事件”如出一轍，2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”采用了同樣的形式化套路，在國際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)的授權(quán)控制下，迅速成立了“改革委員會(huì)”，任命弗朗索瓦·卡拉德(Francois Carrard)博士為國際足聯(lián)改革工作小組主席，卡拉德博士是國際體育知名律師，前國際奧委會(huì)總干事，國際奧委會(huì)資深顧問。如果國際足聯(lián)仍然堅(jiān)持這種形式化的改革套路，一種“換湯不換藥”的慣用改革套路，一種緩解貪腐事件的“障眼法”，可以明確預(yù)料的是，“卡拉德改革事件”又將步入“皮特改革事件”的后塵，成為歷史天空下的一片浮云。

4.2 治理改革缺乏實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性

國際足聯(lián)改革路線圖又稱為“2011-2013年治理改革計(jì)劃”(FIFA Governance Reform Process of 2011-2013)，布拉特治下的國際足聯(lián)在名義上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)治理改革的獨(dú)立性，不僅在“獨(dú)立治理委員會(huì)”(Independent Governance Committee)這一改革機(jī)構(gòu)的稱謂中渲染“獨(dú)立性”的色彩，同時(shí)炮制出一些類似于“獨(dú)立主席”的高頻詞匯，而事實(shí)上，改革路線圖距離真正意義上的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。

第一，從改革工作組的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面不具有獨(dú)立性。直接負(fù)責(zé)推進(jìn)改革工作的改革工作組、道德委員會(huì)、審計(jì)與合規(guī)委員會(huì)，均是在執(zhí)委會(huì)的授權(quán)下建立(或重組)的，并接受執(zhí)委會(huì)的管轄與領(lǐng)導(dǎo)。這些機(jī)構(gòu)分管不同的治理改革事務(wù)，主要負(fù)責(zé)征詢具體的改革意見以及整理、制定并提交改革方案，執(zhí)委會(huì)扮演協(xié)調(diào)和統(tǒng)攝的領(lǐng)導(dǎo)者角色，負(fù)責(zé)審議最終的改革方案，決定是否提交代表大會(huì)表決，或選擇性執(zhí)行一些常規(guī)的改革建議。同時(shí)，道德委員會(huì)的獨(dú)立性并未寫入2012年版和2014年版《國際足聯(lián)章程》，章程第21條有關(guān)“機(jī)構(gòu)”的說明中，涉及代表大會(huì)、執(zhí)委會(huì)、秘書處、常務(wù)委員會(huì)和特別委員會(huì)，作為組織最為重要的“司法部門”——道德委員會(huì)未能贏得獨(dú)立的地位，這也是組織內(nèi)部缺乏監(jiān)督權(quán)力制衡的一個(gè)縮影。

第二，從改革路線圖授權(quán)方面不具有獨(dú)立性。改革路線圖完全置于執(zhí)委會(huì)的指導(dǎo)、審議與控制下進(jìn)行，執(zhí)委會(huì)或直接或間接參與改革路線圖的全過程，并在最終審議改革工作報(bào)告方面具有否決權(quán)，在選擇性執(zhí)行一些改革建議方面具有自由裁量權(quán)，在具體執(zhí)行一些通過執(zhí)委會(huì)或代表大會(huì)審議的改革意見方面具有解釋權(quán)。同時(shí)，改革路線圖并未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立授權(quán)，執(zhí)委會(huì)要求改革工作組與組織行政系統(tǒng)保持聯(lián)系，實(shí)質(zhì)上是一種捆綁關(guān)系，行政系統(tǒng)始終保持對治理改革工作的全程跟蹤狀態(tài)。國際足聯(lián)內(nèi)部司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的這種捆綁式關(guān)系設(shè)計(jì)，為后續(xù)到來的治理改革實(shí)踐定了基調(diào)，也決定了組織內(nèi)部控制機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)存在的局限性。2012年版《道德規(guī)范守則》有關(guān)秘書處與道德委員會(huì)的關(guān)系問題指出：“國際足聯(lián)總秘書處要為道德委員會(huì)調(diào)查院和裁決院安排包括必要工作人員在內(nèi)的秘書處，調(diào)查院和裁決院同時(shí)有權(quán)雇傭外部人員輔助機(jī)構(gòu)工作。國際足聯(lián)總秘書處要為調(diào)查院和裁決院指派秘書。秘書處負(fù)責(zé)與訴訟有關(guān)的行政及法律工作，幫助調(diào)查院和裁決院完成各自工作，尤其要完成備忘錄、總結(jié)報(bào)告及決議書。[3]”這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)無法實(shí)現(xiàn)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的相對獨(dú)立，并未賦予內(nèi)部司法部門的行政自主權(quán)，司法部門的行政工作類似于總秘書處的分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)國際足聯(lián)章程，秘書處是國際足聯(lián)的行政機(jī)構(gòu)，總秘書處指派秘書協(xié)助治理改革工作組開展系列工作，致使治理改革工作無法與內(nèi)部利益關(guān)系分離，也就喪失了治理改革的獨(dú)立性。具有諷刺意味的是，國際足聯(lián)秘書長瓦爾克因涉嫌參與高價(jià)倒賣世界杯球票，被國際足聯(lián)解除職務(wù)并展開正式調(diào)查。

第三，分管各方面改革工作的機(jī)構(gòu)高管，絕大部分實(shí)行的任命制，并未經(jīng)由代表大會(huì)、會(huì)員協(xié)會(huì)推薦、利益相關(guān)者廣泛參與等民主程序確定合適的人選，致使改革工作與組織內(nèi)部利益形成難以割舍的裙帶關(guān)系。例如，國際足聯(lián)執(zhí)委會(huì)任命由茨旺齊格(Theo Zwanziger)主持會(huì)員協(xié)會(huì)會(huì)議及一系列協(xié)商改革工作，茨旺齊格時(shí)任國際足聯(lián)執(zhí)委和德國足協(xié)主席，一直處在國際足聯(lián)與歐洲足壇政治勢力的角力漩渦中[10]，這種由“局內(nèi)人”主持協(xié)商改革工作的局面，很難有獨(dú)立性可言。2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”掀起了國際足壇的反腐浪潮，各國司法部門紛紛介入具有司法管轄權(quán)案件的調(diào)查，德國《明鏡周刊》曝光“2006年世界杯申辦賄選丑聞”事件，德國檢察機(jī)關(guān)對前德國足協(xié)主席茨旺齊格、現(xiàn)任主席尼爾斯巴赫以及秘書長施密特的住宅進(jìn)行突擊搜查，尼爾斯巴赫迫于輿論壓力宣布辭職，尼爾斯巴赫(原德國足協(xié)秘書長)接任主席一職得到上任主席茨旺齊格的全力支持，這種“剪不斷，理還亂”的裙帶關(guān)系，不僅體現(xiàn)在國際足聯(lián)與國家足協(xié)的利益關(guān)系上，也體現(xiàn)在治理改革與內(nèi)部利益格局的緊密關(guān)系上。2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”再現(xiàn)了這樣一種特殊的“Nexus”型貪腐網(wǎng)絡(luò)，“Nexus”意指一個(gè)基于P2P(Peer-to-Peer)技術(shù)的新一代社群交流平臺(筆者注)，“Nexus”型貪腐網(wǎng)絡(luò)的參與者和受益者較多，這是建立在“精英俱樂部”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之上的“系統(tǒng)性”利益結(jié)構(gòu)[11]。

4.3 改革建議的選擇性執(zhí)行或執(zhí)行不力

皮特博士領(lǐng)銜的獨(dú)立治理工作組提出了一系列切實(shí)的改革建議，提交執(zhí)委會(huì)審議執(zhí)行這一關(guān)鍵性環(huán)節(jié)遇到了極大阻力，執(zhí)委會(huì)或?qū)σ恍└母锝ㄗh“視而不見”，或采取“避重就輕”式的應(yīng)付策略，選擇性執(zhí)行一些不涉及組織內(nèi)部重大利益的改革建議，甚至采取一些符合民主程序性的決策形式，借此否決一些重大改革建議。例如，對于引進(jìn)“年齡限制”和“任職期限”這一重大改革事項(xiàng)，由執(zhí)委茨旺齊格主持的會(huì)員協(xié)會(huì)會(huì)議并未達(dá)成共識，第63屆國際足聯(lián)大會(huì)同時(shí)擱置下來，反種族主義新規(guī)定等改革建議通過大會(huì)表決，執(zhí)委會(huì)授權(quán)茨旺齊格博士繼續(xù)征詢與協(xié)調(diào)這一重大改革事項(xiàng)，改革建議提交至2014年6月11日舉行的第64屆國際足聯(lián)大會(huì)做出表決，表決結(jié)果是“反對引進(jìn)年齡限制和任期限制原則?！边@一表決形式符合民主決策程序，但事實(shí)結(jié)果卻違背了《奧林匹克2020議程》的改革精神和實(shí)現(xiàn)普遍善治的理想追求。很顯然，布拉特治下的國際足聯(lián)利用了“選票民主”的局限性，在政策執(zhí)行過程中背離了改革的初衷。美國科羅拉多大學(xué)科技政策研究中心的Roger Pielke Jr博士對國際足聯(lián)“2011-2013年治理改革計(jì)劃”的評估性研究表明[12-13]，由“獨(dú)立治理委員會(huì)”提出了63條具體改革建議，提交至執(zhí)委會(huì)審議，在名義上采納了大部分的改革建議，而事實(shí)上僅完全實(shí)施了7條改革建議，部分實(shí)施了11條改革建議，未能落實(shí)45條改革建議，同時(shí)運(yùn)用“治理記分卡”評估結(jié)果表明，國際足聯(lián)治理改革前為55.2%，治理改革后為56.3%，“改革路線圖”并未取得實(shí)質(zhì)效果。國際足聯(lián)前媒體事務(wù)總監(jiān)托尼奧尼(Guido Tognoni)將“皮特改革事件”形象描述為，“皮特就像布拉特的一條貴賓犬，他必須大聲吼叫，但不能咬人。[13]”

改革路線圖在涉及國際足聯(lián)治理改革的關(guān)鍵領(lǐng)域均未能取得突破性進(jìn)展，一些重大改革問題成為久拖不決的“老大難”問題。2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”產(chǎn)生的一系列連帶事件及改革行動(dòng)回應(yīng)，“卡拉德改革事件”在引入任期限制、強(qiáng)化道德審查、薪酬披露、選舉女性委員等一些重大改革問題上，與“皮特改革事件”的改革方案內(nèi)容高度一致。由卡拉德博士領(lǐng)銜的“改革委員會(huì)”公布了最新的國際足聯(lián)改革方案，并提交至2016年2月舉行的國際足聯(lián)特別大會(huì)表決，這些改革建議主要包括[14]：引入任期限制；政治與管理功能分離，執(zhí)委會(huì)改組為理事會(huì)，擴(kuò)大成員人數(shù)，確保更廣泛的參與和民主；增強(qiáng)對現(xiàn)金流的控制；在國際足聯(lián)及會(huì)員協(xié)會(huì)中普遍推行善治原則；建立組織高管薪酬披露制度；更大范圍承認(rèn)并促進(jìn)女性參與國際足聯(lián)高層事務(wù)，創(chuàng)造一個(gè)更加多樣化的決策環(huán)境和文化；常務(wù)委員會(huì)成員的道德審查事項(xiàng)由獨(dú)立的評估委員會(huì)負(fù)責(zé)；成立足球利益相關(guān)者委員會(huì)，廣泛納入利益相關(guān)者(包括球員、俱樂部和聯(lián)盟)代表等。國際足聯(lián)為應(yīng)對組織危機(jī)性事件，在短短5年時(shí)間推出了兩次大規(guī)模的治理改革計(jì)劃，前后兩次治理改革的內(nèi)容框架高度一致，這充分說明改革路線圖屬于“放空炮”，一攬子改革建議遭遇執(zhí)委會(huì)的選擇性執(zhí)行或執(zhí)行不力，亦是導(dǎo)致改革路線圖失敗的重要因素。

4.4 偏重于完善民主化程序

阿維蘭熱和布拉特治下的國際足聯(lián)始終堅(jiān)信不斷爆發(fā)的貪腐事件，是由組織內(nèi)部治理的業(yè)余性這一歷史遺產(chǎn)引發(fā)的，正如任海教授指出的奧林匹克組織的局限性，即奧林匹克組織治理具有的業(yè)余性、封閉性特征，以及長期處于私人俱樂部的組織狀態(tài)[15]。國際足聯(lián)相對應(yīng)的解決思路就是不斷完善組織治理的民主化程序，讓國際足聯(lián)內(nèi)部控制機(jī)制和民主化程序符合現(xiàn)行法律、財(cái)務(wù)、審計(jì)、合規(guī)性等方面不斷提升的行業(yè)規(guī)范要求。例如，國際足聯(lián)在審計(jì)與合規(guī)性方面進(jìn)行了大規(guī)模的改革實(shí)踐，“自從1988年以來，國際足聯(lián)不斷實(shí)施一系列的改革措施，特別注重組織內(nèi)部控制和透明度問題，例如依據(jù)國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(IFRS)，進(jìn)行全面的財(cái)務(wù)報(bào)告；由畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所(KPMG)進(jìn)行財(cái)務(wù)審核；引進(jìn)COSO內(nèi)部控制框架；建立預(yù)算編制流程；針對所有重大采購合同的招標(biāo)程序等。[2]”從“透明度”這一善治原則來說，不得不說是一種值得信賴的民主程序化改變。例如在采用IFRS規(guī)范體系，與國際知名的會(huì)計(jì)師事務(wù)所展開合作方面，比國際奧委會(huì)先行一步，《奧林匹克2020議程》第29條提議“擴(kuò)大透明度”指出，“國際奧委會(huì)要依從IFRS規(guī)范體系來準(zhǔn)備和審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表，盡管法律并未要求其遵從這些更高的標(biāo)準(zhǔn)。國際奧委會(huì)要制作一個(gè)年度活動(dòng)和財(cái)政報(bào)告，包括對國際奧委會(huì)成員的津貼政策。[1]”國際奧委會(huì)將IFRS作為更高的財(cái)務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，而國際足聯(lián)在一些合規(guī)性領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化。

國際足聯(lián)的改革由來已久，其“堅(jiān)定信念”的改革措辭頻繁見諸各種正式場合的官方申明中，實(shí)際改革結(jié)果廣受詬病，皮特博士呼吁國際足聯(lián)不要在改革問題上“摘櫻桃”，布拉特打趣回應(yīng)，“就算皮特教授說我們在摘櫻桃，我們也不可能把整棵樹都摘下來，因?yàn)檫@是不可能實(shí)現(xiàn)的，也不可能摘得所有的櫻桃。[9]”“摘櫻桃”指的是僅選擇或購買特價(jià)商品的行為，隱喻為國際足聯(lián)的改革避重就輕，不完全投入且喪失誠意，亦是國家司法力量不斷干預(yù)國際足聯(lián)自治事務(wù)的主要原因[16]。布拉特治下的國際足聯(lián)有意回避組織治理結(jié)構(gòu)存在的重大漏洞，而是采用不斷完善民主化程序這一治理改革的形式化要求，替代組織治理結(jié)構(gòu)的根本危機(jī)，同時(shí)回應(yīng)外界的質(zhì)疑和釋放輿論壓力。如果改革路線圖不指向組織內(nèi)部控制與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵領(lǐng)域，而是在“透明度”這一善治原則的形式上做文章，結(jié)果只能是延緩危機(jī)，也就是德國社會(huì)學(xué)家施特雷克所說的“購買時(shí)間”(buying time)?！百徺I時(shí)間”指的是制定一些應(yīng)付改革的形式，包括使用金錢、承諾、引進(jìn)一些通用的行業(yè)規(guī)范等，盡量拖延當(dāng)前存在的危機(jī)。最終的結(jié)果是，現(xiàn)有的危機(jī)尚未解決，新的危機(jī)不斷涌現(xiàn)。[17]

5 結(jié)語

國際足聯(lián)改革路線圖的推出背景，一方面迎合了全球治理的時(shí)代趨勢，另一方面迫于公共輿論和外部司法調(diào)查方面施加的腐敗指控壓力，倒逼國際足聯(lián)主動(dòng)回應(yīng)組織治理危機(jī)。國際足聯(lián)改革路線圖并未解決組織內(nèi)部控制和治理結(jié)構(gòu)方面存在的根本性問題，國際足聯(lián)不斷爆出腐敗丑聞，2015年5月“國際足聯(lián)腐敗窩案”達(dá)到腐敗指控的頂峰，各國司法部門協(xié)同介入“國際足聯(lián)腐敗窩案”，宣告國際足聯(lián)改革路線圖的徹底破產(chǎn)。誠然，國際足聯(lián)一系列腐敗案件并不能全盤否定改革路線圖的主要成果，改革成果與短期成效不能一概而論，至少為國際足聯(lián)邁向善治道路留下了一些政治遺產(chǎn)。抱以辯證的態(tài)度，關(guān)注改革路線圖可能形成的長期影響或許更有建設(shè)性意義，這是組織內(nèi)部控制與外部力量、集權(quán)與治理、管理高層與廣泛的利益相關(guān)者之間的權(quán)力博弈結(jié)果，一個(gè)漸進(jìn)式、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化、日趨復(fù)雜的組織改革過程。伴隨國際足聯(lián)“改革委員會(huì)”推出的新一輪改革方案，國際足聯(lián)改革路線圖無疑打上了“失敗”的標(biāo)簽，新一輪改革的實(shí)施效果，還有待進(jìn)一步觀察與評論。

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(編輯 任丹)

A Study on the Reform Roadmap of FIFA:A Critical Reflection

HUANG Lu

The reform roadmap of FIFA is also called “the 2011-2013 governance and reform plan”. The major outcome of the reform roadmap is to further specify and refine the democratization procedures as well as reform and innovate internal supervision mechanism. The reform roadmap hasn’t solved the fundamental problems in internal control and governance structure. Causes leading to the failure are as follows. Firstly, the need of formalization is more than substantial reform; secondly, governance and reform is lack of fundamental independence; thirdly, there exists selective or ineffective implementation in reform proposals, and it lays particular stress on perfecting democratization procedures. From the perspective of a dialectical attitude, the reform roadmap leaves some political heritage for FIFA to move towards a way of good governance, and it is the result of power game as well as a gradual reform process.

FIFA；GovernanceandReform;EthicsCommittee;Compliance;SupervisionMechanism

G80-051 Document code：A Article ID：1001-9154(2016)04-0007-08

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“當(dāng)代奧林匹克運(yùn)動(dòng)的全球治理與中國責(zé)任研究”(14CTY013)。

黃璐，碩士，副教授，研究方向：體育人文社會(huì)學(xué)，E-mail：huanglu0797@sina.com

華北理工大學(xué)體育部，河北 唐山 063009 Department of Physical Education, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009

2016-02-23

2016-05-29

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