城市基層民主協(xié)商的路徑探索——以北京市設(shè)立社區(qū)居民常務(wù)會為例

鄭廣永

(北京聯(lián)合大學(xué) 社會建設(shè)研究院，北京 100101)

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城市基層民主協(xié)商的路徑探索
——以北京市設(shè)立社區(qū)居民常務(wù)會為例

鄭廣永

(北京聯(lián)合大學(xué) 社會建設(shè)研究院，北京 100101)

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度。要讓此項制度得以健康推進，必須以法律和黨的相關(guān)政策為依據(jù)。在當前落實基層群眾自治制度還存在諸多問題的情況下，北京市進行了積極探索。這些探索的經(jīng)驗主要包括，慎重把居民常務(wù)會議當作社區(qū)常設(shè)權(quán)力機關(guān)，積極發(fā)揮黨員個人和黨組織作用，積極發(fā)揮人大代表和政協(xié)委員個人在基層群眾自治中的作用，有條件的社區(qū)可以讓非戶籍居民參與社區(qū)自治工作。

基層民主協(xié)商；法律依據(jù)；基層群眾自治；居民常務(wù)會

一、開展城市基層民主協(xié)商的背景

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色社會主義民主政治的重要體現(xiàn)。它不僅是一種基層自治和民主管理制度，而且作為國家制度民主的具體化，是社會主義民主廣泛而深刻的實踐?；鶎用裰鲄f(xié)商是黨的群眾路線在新的歷史條件下的實現(xiàn)途徑，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?？傮w而言，推進基層民主協(xié)商是為了落實堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，不斷擴大基層民主，保證群眾充分行使民主權(quán)利，不斷提高基層民主自治能力，推動公眾有序參與、依法管理和監(jiān)督公共事務(wù)的要求。

黨的十七大首次把基層群眾自治制度納入中國特色社會主義民主政治制度的基本范疇。黨的十八大提出要完善基層民主制度。特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)第29條，對十八大報告提出的完善基層民主制度，加強議事協(xié)商精神進行了具體的規(guī)定，即“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。[1]同時黨的十八大和十八屆三中全會，以及習(xí)近平總書記在紀念中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會的講話都要求，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。其實，早在習(xí)近平同志擔(dān)任浙江省委書記時就指出：“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”，“推進基層民主建設(shè)是實現(xiàn)政治穩(wěn)定、社會和諧的重要保證，基層民主越健全，社會就越和諧。要不斷創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，綜合采用政治、經(jīng)濟、行政、法律和民主協(xié)商等多種手段，提高將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態(tài)、控制在局部的能力”[2]顯然廣泛多層的民主協(xié)商就包含了基層民主協(xié)商。尤其令人鼓舞的是2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。該意見第8部分第21、22、23條專門對基層民主協(xié)商提出了具體要求。

《北京市“十二五”時期社會建設(shè)規(guī)劃綱要》提出完善社區(qū)居民會議、議事協(xié)商會議，推進居民會議常態(tài)化?！吨泄脖本┦形P(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》第33條提出要發(fā)展基層民主，推進基層協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化。2014年，北京市在城市全面推廣社區(qū)“參與式協(xié)商”自治模式，所有社區(qū)全部建立“議事廳”，健全社區(qū)社情民意收集、協(xié)商議事辦理及監(jiān)督評議機制，實現(xiàn)基層民主協(xié)商制度化。

但是，包括北京市在內(nèi)，基層民主協(xié)商仍然存在一些問題。

第一，從全國范圍看，尚沒有制定出關(guān)于基層民主協(xié)商的法律和可操作的規(guī)范性文件，原有的法律還不夠完善。中央和習(xí)近平總書記都強調(diào)要推進基層協(xié)商民主，雖然《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居委會組織法》)和部分地區(qū)職工代表大會條例都規(guī)定了“民主選舉”，但是都沒有“民主協(xié)商”的內(nèi)容。當然我們可以說在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中包含了民主協(xié)商的內(nèi)容，但畢竟不夠明確。具體來看，盡管一些地區(qū)，例如浙江省溫嶺市多年前就已經(jīng)開始了以預(yù)算監(jiān)督為內(nèi)容的民主懇談，北京市朝陽區(qū)麥子店街道開展了問政于民，等等，但是類似探索性的實踐一直未能上升到可操作性的規(guī)范性文件層面，更未上升到法律層面，因此沒有在省一級，更沒有在全國范圍內(nèi)全面推廣。由此使得基層民主協(xié)商仍然處于探索階段。這與中央推進基層協(xié)商民主的要求、與基層群眾參與民主協(xié)商的要求，特別是黨的十八屆四中全會關(guān)于建設(shè)法治社會的要求都存在差距。也就是說，基層民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化目標遠未達到。

第二，基層民主協(xié)商存在著高層和基層熱、中間冷的現(xiàn)象。眾所周知，中央明確要求推進基層民主協(xié)商，基層群眾也有很強的政治參與愿望，但是由于缺乏可操作性的規(guī)范性文件，更缺乏明確的法律依據(jù)，管理部門對于誰來協(xié)商、協(xié)商什么、怎么協(xié)商、協(xié)商后的意見如何納入決策等具體問題無法統(tǒng)一意見，因此基層民主協(xié)商開展的范圍不廣、深度不夠。有人形象而又恰當?shù)乜偨Y(jié)道：基層協(xié)商民主推進難的主要原因在于：“沒有政績不愿搞”，任內(nèi)成績不明顯；“政治風(fēng)險不敢搞”，寧可無功但求無過的思想包袱還在；“制度遇瓶頸不易搞”，改革進程會與現(xiàn)有制度、既得利益、既定規(guī)則發(fā)生強烈碰撞；“發(fā)展受影響不能搞”，協(xié)商民主可能會階段性地影響效率，與一些干部眼中的中心工作形成矛盾。[3]

第三，基層民主協(xié)商一定程度上存在多頭參與、關(guān)系不易理順的現(xiàn)象。以北京市朝陽區(qū)為例，在新形勢下基本形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的社會治理格局。這其中雖然提出要發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的作用，但并沒有明確人大、政協(xié)組織的作用。各地都堅持黨委對基層民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，但在具體實施過程中有的是黨委社會工作委員會主導(dǎo)，有的是人大主導(dǎo)，有的是政協(xié)主導(dǎo)，有的是按傳統(tǒng)做法由民政部門主導(dǎo)。同時在實施過程中也存在黨委、政府、人大、政協(xié)關(guān)系協(xié)調(diào)的問題。尤其重要的是，沒有主導(dǎo)部門的組織，基層民主協(xié)商往往無法進行，而有了主導(dǎo)部門的組織又往往會越俎代庖，干擾基層民眾協(xié)商的積極性。如何真正地讓基層民眾參與協(xié)商是一個現(xiàn)實問題。

第四，基層民主協(xié)商的主體之間尚無法保障權(quán)利的平等。這表現(xiàn)在兩個方面。一是以政府為代表的上級主管部門與參與協(xié)商的基層民眾之間權(quán)利的不平等。在一些地區(qū)，由于上級主管部門掌握著財政和重大事項的決定權(quán)，因此往往表現(xiàn)為強勢的一方，所謂協(xié)商不過是聽聽群眾意見，走走過場而已。另一方面參與協(xié)商的民眾之間也不能保證權(quán)利的平等，尤其是在農(nóng)村，家族、宗族勢力，個別地區(qū)也包括一些黑惡勢力往往主導(dǎo)了基層政治生態(tài)，普通村民并無實質(zhì)的民主權(quán)利。也就是說，盡管提出了要進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，但是公眾參與這一項明顯不足。因此出現(xiàn)了黨委和政府努力為群眾辦事，但是有時群眾并不買賬的現(xiàn)象，原因就在于黨委和政府決策之前與群眾協(xié)商不夠。

第五，基層民主協(xié)商對非戶籍常住人口覆蓋不足。北京市的非戶籍常住人口已占總?cè)丝跀?shù)的40%左右。這些人口的民主權(quán)利怎樣實現(xiàn)是一個無法回避的問題。根據(jù)《中華人民共和國選舉法》《中華人民共和國村民委員會組織法)(以下簡稱《村委會組織法》)《居委會組織法》的規(guī)定，非戶籍常住人口要在戶籍所在地行使選舉權(quán)。關(guān)于這些人口的民主協(xié)商權(quán)，法律和政策并沒有明確規(guī)定。事實上，在北京基層的民主協(xié)商中鮮有非戶籍常住人口的參與。非戶籍常住人口參與基層事務(wù)比較多的是小區(qū)物業(yè)管理方面。

第六，基層民主協(xié)商與民主決策之間有時還不能很好地統(tǒng)一。民主協(xié)商的目的是為了充分聽取基層群眾意見，實現(xiàn)公共利益，但是現(xiàn)實中存在著協(xié)商但是最終達不成共識的情況。由于形不成共識，進而無法決策，從而因為少數(shù)人的反對而影響了公共利益。所以，協(xié)商民主如何與票決民主相結(jié)合是一個現(xiàn)實問題。

第七，一些基層民眾的民主政治素養(yǎng)還無法完全滿足民主協(xié)商的要求。比如，相當多的民眾缺乏現(xiàn)代公民意識，對自己的民主權(quán)利沒有全面和正確的認識。

二、關(guān)于城市基層民主協(xié)商的法規(guī)和政策

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是我們的治國方略，因此，基層民主協(xié)商作為國家治理體系的重要組成部分，也必須依照法律進行。當然，由于基層民主協(xié)商開展的時間不是很長，而且各地也不均衡，從國家到各級地方法律法規(guī)還不十分完備，特別是許多地方在推進基層民主協(xié)商過程中仍然處在探索之中，具體做法大都依據(jù)政策而不是法律，所以，有必要對相關(guān)的法律法規(guī)和政策進行梳理，以便完善相關(guān)法律，或者在條件允許時把這些政策上升為法律，以期更好更全面地推進基層民主協(xié)商工作。

(一)國家關(guān)于基層民主協(xié)商的法律和中共中央的相關(guān)政策

1.憲法和法律的相關(guān)規(guī)定

基層民主協(xié)商總體上屬于基層群眾自治范圍。《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?/p>

《居委會組織法》的相關(guān)規(guī)定。由于城市社區(qū)的民主協(xié)商總體上屬于基層群眾自治的范圍，也就是說，必須把城市社區(qū)的民主協(xié)商置于群眾基層自治的意義下進行研究，否則就難以把握基層民主協(xié)商的內(nèi)容、范圍、程度，把一些不屬于基層民主協(xié)商的內(nèi)容都納入到協(xié)商的議題中，而實際上又不可能通過這種基層民主協(xié)商把這些重大難題予以解決，最終既解決不了問題，又影響基層民主協(xié)商的聲譽。在這個意義上，《居委會組織法》是除了憲法以外對城市社區(qū)民主協(xié)商規(guī)定的最直接的法律。該法第2條規(guī)定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！边@就規(guī)定了居民委員會在基層民主協(xié)商中的主導(dǎo)地位，當然，主導(dǎo)不等于主體。該法第3條對居民委員會任務(wù)的規(guī)定，實際上大致規(guī)定了在城市社區(qū)民主協(xié)商的議題范圍。

該法與基層民主協(xié)商關(guān)系最為緊密的是第9、10、11、19條。

需要重點關(guān)注的是，居委會要向居民會議負責(zé)并報告工作，這就表明二者的關(guān)系類似于人大與政府。這個規(guī)定是社區(qū)民主協(xié)商的根本原則，為以后開展社區(qū)民主協(xié)商指明了方向。當然，實事求是地說，現(xiàn)行的《居委會組織法》對社區(qū)基層民主協(xié)商并沒有明確的規(guī)定，我們只是根據(jù)其蘊含的意義，結(jié)合現(xiàn)實需求進行了解讀。正如人們所普遍認為的，現(xiàn)行的《居委會組織法》在很多方面已經(jīng)落后于人民群眾的需要，也落后于實踐了。

2. 黨和國家關(guān)于社區(qū)基層民主協(xié)商的政策

盡管以社區(qū)群眾自治為代表的基層民主實踐早就存在了，以《居委會組織法》和《村委會組織法》為代表的支持規(guī)范群眾自治的法律也已出臺34年了，但是以黨的文件明確把基層群眾自治制度作為我國民主政治制度的一種重要形式則是很晚的事情了，直到2007年黨的十七大報告中明確提出的基層群眾自治制度，并把它當成是中國特色社會主義民主政治的一種形式。黨的十八大延續(xù)了十七大的精神。把基層群眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，這是我們黨的一個重大決策，是對基層群眾自治制度地位的重大提升。

黨的十八屆三中全會《決定》對基層民主協(xié)商做了更加具體的規(guī)定“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強社會組織民主機制建設(shè)，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利。”[1]

2015年2月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》第21、22、23條是中央對基層民主協(xié)商的最新指導(dǎo)意見，其中第22條是專門針對城市和農(nóng)村社區(qū)的，“推進行政村、社區(qū)的協(xié)商。堅持村(居)民會議、村(居)民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程。積極探索村(居)民議事會、村(居)民理事會、懇談會等協(xié)商形式。重視吸納利益相關(guān)方、社會組織、外來務(wù)工人員、駐村(社區(qū))單位參加協(xié)商。通過協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，應(yīng)提交村(居)民會議或村(居)民代表會議決定。”[4]

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出：“完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，依法厘清基層政府和社區(qū)組織權(quán)責(zé)邊界，建立社區(qū)、社會組織、社會工作者聯(lián)動機制。健全城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺，促進公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)有機銜接，實現(xiàn)一站式服務(wù)。實現(xiàn)城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋，推進農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)。提升社區(qū)工作者隊伍職業(yè)素質(zhì)。注冊志愿者人數(shù)占居民人口比例達到13%?！盵5]

(二)北京市關(guān)于基層民主協(xié)商的政策和法規(guī)

《北京市“十二五”時期社會建設(shè)規(guī)劃綱要》(以下簡稱《北京市“十二五”規(guī)劃》)提出要進一步完善基層民主自治制度：“完善社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)居民自治機制，開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的民主自治，全面推進社區(qū)居民自治。加大社區(qū)事務(wù)公開力度，提升社區(qū)居委會民主自治功能，完善社區(qū)居民會議、議事協(xié)商會議、民主聽證、居務(wù)公開制度，推進居民會議常態(tài)化?？偨Y(jié)推廣東城區(qū)社區(qū)居民會議常務(wù)會經(jīng)驗，推進社區(qū)民主自治創(chuàng)新發(fā)展。加快推進小區(qū)業(yè)主大會建設(shè)，探索社區(qū)居委會對業(yè)主大會指導(dǎo)監(jiān)督的工作機制，引導(dǎo)業(yè)主大會依法規(guī)范運行?！盵6]

《中共北京市委關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》提出：“發(fā)展基層民主。完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機制，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制。深入開展民主決策和民主監(jiān)督的實踐，推進基層協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。健全企業(yè)事業(yè)單位民主管理制度，加強社會組織民主機制建設(shè)，落實職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利?！盵7]

2011年8月25日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》，其中涉及社區(qū)民主管理機制和民主協(xié)商制度的內(nèi)容有：“創(chuàng)新社區(qū)民主管理機制。完善社區(qū)居民會議規(guī)則，社區(qū)居民會議每季度召開一次；推進居民會議常態(tài)化建設(shè)，有條件的社區(qū)可推行居民會議常務(wù)會模式。創(chuàng)新居務(wù)公開形式，對社區(qū)政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)及時進行公開。運用民主自治的方式，探索老舊小區(qū)準物業(yè)管理新模式。定期與業(yè)主大會溝通，引導(dǎo)和鼓勵業(yè)主參與社區(qū)事務(wù)。推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，與居民自治有機結(jié)合，建立信息發(fā)現(xiàn)報告機制，實現(xiàn)社區(qū)精細化管理。規(guī)范社區(qū)居民委員會財務(wù)管理，實行財務(wù)公開制度，提高社區(qū)各項經(jīng)費使用效率?！?/p>

“推行社區(qū)協(xié)商民主制度。建立社區(qū)議事協(xié)商會議制度，定期研究涉及全體社區(qū)成員的社區(qū)事務(wù)，實現(xiàn)共駐共建、資源共享。社區(qū)議事協(xié)商會議在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由社區(qū)居民委員會牽頭，居民代表和社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、駐區(qū)單位等各方代表參加，每半年召開一次。探索社區(qū)協(xié)商民主的新途徑，采取居民代表提交建議、召開座談會、評議會等形式，就社區(qū)熱點難點問題達成共識、形成決議，推動基層群眾自治制度的民主協(xié)商?！盵8]

三、海淀區(qū)清河街道陽光社區(qū)基層協(xié)商民主案例

中央和北京市都在積極推進基層民主協(xié)商制度，并提出各地要結(jié)合實際探索切實可行的基層民主協(xié)商制度。在中共海淀區(qū)委、海淀區(qū)政府的支持下，清華大學(xué)社會學(xué)系李強教授課題組在海淀區(qū)清河街道開展了清河實驗。陽光社區(qū)是清河實驗的合作社區(qū)。陽光社區(qū)在通過居委會議事會來實現(xiàn)基層民主方面取得了實實在在的進展。他們所取得的經(jīng)驗值得總結(jié)，存在的問題需要進一步的思考。

(一)居委會議事會的建立

任何形式的民主協(xié)商都需要一個平臺。由于只有區(qū)縣級以上才設(shè)立人民政協(xié)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村(居)委會都沒有人民政協(xié)組織，更為重要的是人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治協(xié)商平臺，社區(qū)基層民主協(xié)商的內(nèi)容不適于人民政協(xié)，所以，自黨的十七大開始把基層群眾自治制度作為了我國四大政治制度之一進行建設(shè)。作為基層群眾的自治機構(gòu)，城市居民委員會雖然自1954年起就在全國城市中建立起來，但是長期以來往往是被當作街道辦事處的辦事機構(gòu)來對待的，承擔(dān)了很多的政府職能，作為基層群眾自治的功能發(fā)揮不夠。改革開放以來，尤其是開始建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟以來，發(fā)揮居委會基層群眾自治功能的要求日益迫切。居民委員會在發(fā)揮基層群眾自治功能方面取得了很大的成績，但是也存在著許多不足，不足之一就是民主性有所欠缺。這是因為基層群眾自治制度的目的是要讓人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的功能，而現(xiàn)行的居委會組織制度和功能還不能完全滿足這個需要，需要在既有基礎(chǔ)上進一步完善。一些城市社區(qū)設(shè)立的居委會議事會就是在進行這種探索。

陽光社區(qū)現(xiàn)有居民代表37人。由于居民代表會議只是在年初才召開一次，最主要的作用是居委會的選舉，沒有選舉時不召開會議，社區(qū)日常工作幾乎完全由居委會包辦，居民有什么問題往往是個人直接向居委會反映，居民代表會議的作用發(fā)揮得不理想，居民的民主權(quán)力當然也不能充分行使。為了改變這種狀況，也為了落實2011年8月25日中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》中關(guān)于落實完善居民議事會議規(guī)則，推行居民會議常務(wù)會模式的要求，陽光社區(qū)于2015年1月13日召開了居民代表大會暨議事委員選舉大會，居民代表和樓門長選舉了10名議事委員。清河街道各社區(qū)在選舉議事委員時，對議事委員的資格給予了規(guī)定。議事委員必須是社區(qū)常住居民，無戶籍常住半年以上的居民也可以參選。居委會居民代表可以參選，非居民代表也可以參選。最主要的是參選人要有公益心，有奉獻精神，有一定的議事和表達能力，在居民中有威望。根據(jù)這個要求，當選的議事委員基本是退休的老干部、老職工，尤其是老黨員占絕大多數(shù)。陽光社區(qū)共選出了10名議事委員，其中9名是黨員。

(二)議事例會制和聯(lián)席會議制度

議事委員會成立后，由社區(qū)黨組織、居委會、議事會、物業(yè)公司和清華大學(xué)課題組共同商定，通過例會制度和聯(lián)席會議制度建立常規(guī)的多方溝通平臺。每月13日召開議事委員會例會，每月25日召開聯(lián)席會議，聯(lián)席會議參與方包括社區(qū)黨組織、居委會、議事委員、物業(yè)公司和清華課題組。

議事委員會例會主要是在居委會主持下，議事委員們將搜集到的社情民意反映給居委會，議事委員們相互之間溝通情況。居委會掌握情況后，或者提出議事委員會聯(lián)席會議的議題，或者是向街道反映情況，求得幫助。

聯(lián)席會議則是在居委會主持下，由社區(qū)黨組織、居委會、議事委員、物業(yè)公司和清華課題組共同召開，就某個重大議題進行協(xié)商。對同一個議題可能需要召開幾次聯(lián)席會議進行反復(fù)協(xié)商。雖然參加聯(lián)席會議的有多方代表，但是擁有表決權(quán)的卻只有議事委員。

四、 推進基層民主協(xié)商需要注意的幾個問題

(一)把議事委員會看作是居民代表大會的常設(shè)機構(gòu)需要慎重

根據(jù)我們的調(diào)查，許多人都認為居民代表大會已經(jīng)虛化了，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的功能。居民代表大會是由居民依據(jù)每百戶選出1至2名代表組建而成的。一般情況下，居民代表大會是在選舉居委會時召開大會，然后基本是一年舉行一次會議，平時基本不開會，日常工作都由居委會承擔(dān)。如此一來，居委代表大會自然就日益弱化、虛化，與此同時由于居民代表本來都是兼職工作，又沒有報酬，部分居民代表的責(zé)任心也日益淡化。正是這種情況才使得居委會完全承擔(dān)起了社區(qū)的全部工作。但是居委會本質(zhì)上是居民代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，理應(yīng)服從居民代表大會的決定。于是設(shè)立居民代表大會常設(shè)機構(gòu)就十分必要了。所以，《北京市“十二五”規(guī)劃》提出要總結(jié)推廣東城區(qū)社區(qū)居民會議常務(wù)會經(jīng)驗，推進社區(qū)民主自治創(chuàng)新發(fā)展。海淀區(qū)陽光社區(qū)組建社區(qū)居民議事委員會，可以看作是與東城區(qū)社區(qū)居民會議常務(wù)會經(jīng)驗不完全相同的另一種探索。當然二者雖然稱謂不同，但實質(zhì)相同，都是為了實現(xiàn)居民代表大會閉會期間居民的民主權(quán)利。

東城區(qū)的社區(qū)居民代表會議常務(wù)會制度從2003年開始試點，到2009年正式確定為社區(qū)居民會議常務(wù)會制度，并在大多數(shù)社區(qū)設(shè)立了居民會議常務(wù)會。2011年，東城區(qū)民政局和東城區(qū)社會建設(shè)辦公室聯(lián)合發(fā)布了東民發(fā)〔2011〕13號文件，對社區(qū)居民代表會議常務(wù)會的性質(zhì)、作用、運作方式進行了明確規(guī)定。 這個規(guī)定最突出的一點是把居民常務(wù)會議確定為類似于人大常委會的權(quán)力機關(guān)。

對此我們需要認真思考這是否合法，也就是說，必須考慮到居民會議常務(wù)會與居委會的關(guān)系。兩者最大的區(qū)別在于東城區(qū)設(shè)立了居民常務(wù)會的主任和副主任，并由常務(wù)會主任或副主任主持會議。居民常務(wù)會開會時，社區(qū)黨組織、居委會、物業(yè)公司負責(zé)人則作為列席人員對待。陽光社區(qū)居民議事會雖然也具有居民代表會議常設(shè)機關(guān)的性質(zhì)，但是其仍然由居委會來主持。這里就存在一個問題，即居委會職能是否會弱化。沒有居民會議常務(wù)會時，居委會承擔(dān)了全部工作，有了居民會議常務(wù)會就可能存在居委會職能被弱化，居委會工作人員有失去主動性和積極性的可能，甚至有可能出現(xiàn)居委會和居民常務(wù)會的矛盾，從而影響社區(qū)各項工作的開展。依據(jù)現(xiàn)在的《居委會組織法》規(guī)定，居委會畢竟是合法的居民自治組織。相比較而言，陽光社區(qū)居民議事會會議仍由居委會主持，則減少了弱化居委會職能的可能。

(二)發(fā)揮好黨組織和黨員個人的作用

無論哪種基層民主協(xié)商探索都強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，上級街道黨工委和社區(qū)黨組織是當然的政治領(lǐng)導(dǎo)。比如，“北京市社會建設(shè)中一如既往地充分發(fā)揮黨和政府在社會管理中的主導(dǎo)作用”。[9]這里一個比較重要的問題就是如何發(fā)揮黨員個人的作用，這點在基層民主協(xié)商中尤其重要，因為人民群眾直接看到和感受到了黨員的模范帶頭作用。

陽光社區(qū)議事會的10名議事委員中有9名黨員，這些黨員充分發(fā)揮了黨員的模范帶頭作用，展示了黨員的良好形象。在開始確定議事委員候選人名單時，社區(qū)黨組織和居委會就考慮到了要從報名人選中重點推舉黨員候選人。事實上，這些黨員候選人當選后也的確不負眾望，發(fā)揮了積極的作用。這些黨員由于退休前大都在原工作單位擔(dān)任過一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有領(lǐng)導(dǎo)能力，而且有大局觀，在議事時能夠抓住重點，據(jù)理分析，不會出現(xiàn)無理取鬧等情況，這就保證了議事會議事時能夠出以公心，做到公平公正，從而贏得居民的信任。

(三)讓人大代表和政協(xié)委員個人而不是人大和政協(xié)機關(guān)在社區(qū)基層民主協(xié)商中發(fā)揮作用

各級黨政文件都提出要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，讓人大、政協(xié)在基層民主協(xié)商中發(fā)揮作用，但是究竟如何發(fā)揮人大和政協(xié)的作用，各地都在探索中。顯然，由于人大機構(gòu)設(shè)置截止到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，政協(xié)的機構(gòu)設(shè)置截止到縣級，不可能將人大和政協(xié)的機構(gòu)設(shè)置下移到社區(qū)。人大、政協(xié)在社區(qū)沒有機構(gòu)設(shè)置，又怎能發(fā)揮作用呢？

一般情況下，人大和政協(xié)參與社區(qū)民主協(xié)商事務(wù)，并不是針對某個社區(qū)的某個具體問題進行審議討論，提出具體的議案和提案。而往往是針對社區(qū)民主協(xié)商中存在的共性問題提出綜合的議案或提案，通過合法合理的渠道在社區(qū)民主協(xié)商中予以落實。

除此之外，人大代表和政協(xié)委員個人可以在社區(qū)協(xié)商民主中發(fā)揮積極的作用。在社區(qū)建設(shè)管理中會遇到一些涉及面廣、問題復(fù)雜，單憑社區(qū)，甚至單憑街道都難以解決的難題。這時，人大代表和政協(xié)委員個人就可以通過向人大提建議、批評和意見，向政協(xié)提提案的方式反映問題，然后，由政府解決。這是最普遍也是最常用的方式。一般情況下，人大和政協(xié)不必通過另外的方式參與社區(qū)基層民主協(xié)商，也就是說，人大和政協(xié)可以對社區(qū)民主協(xié)商問題進行調(diào)研，從宏觀上提出對策和建議，但是作為機關(guān)沒有必要介入到具體的社區(qū)民主協(xié)商中，我們現(xiàn)有的制度設(shè)計基本可以滿足社區(qū)民主協(xié)商的需要，只要充分利用就可以了。只要上級黨委和政府真正發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，社區(qū)黨組織、居委會、議事會就可以做好社區(qū)民主協(xié)商工作，多頭管理反倒不利于工作的開展。

(四)有條件的社區(qū)，非戶籍外來居民可以參與社區(qū)基層民主協(xié)商問題，但不宜不切實際地推行

非戶籍外來人口在居住地的民主權(quán)利如何得到保障一直是一個值得關(guān)注的問題。從理論上說，社區(qū)內(nèi)非戶籍常住居民應(yīng)該享有參與社區(qū)民主協(xié)商的權(quán)利，而且一些社區(qū)也做出了相應(yīng)的規(guī)定。但是實際上，這部分人口參與基層民主協(xié)商還存在一些問題。這主要包括兩個方面，一方面是非戶籍外來人口參與社區(qū)民主協(xié)商的渠道不夠通暢。一些具體的規(guī)定并沒有規(guī)定這些人口是否有權(quán)利參與社區(qū)民主協(xié)商，以及如何參與社區(qū)民主協(xié)商。比如東城區(qū)民政局和社會辦聯(lián)合發(fā)布的2011年第13號文件就沒有這方面的規(guī)定。政府沒有明確的規(guī)定，社區(qū)當然難以操作實施。另一方面，許多非戶籍外來人口參與社區(qū)民主協(xié)商的積極性不足，尤其是沒有自有住房的租戶更是不積極。這部分非戶籍外來人口是外來人口中的大多數(shù)，他們僅僅把自己看作是一個租客，并沒有把自己當作是社區(qū)的主人，當然許多社區(qū)居民也沒有把他們看作是社區(qū)的主人，甚至個別居民對他們還持有排斥心理。各種因素使得這部分人并沒有參與到社區(qū)民主協(xié)商中。這種狀況也使得社區(qū)治理存在不完全到位的現(xiàn)象。比如，許多外來人口缺乏責(zé)任心，對社區(qū)環(huán)境整治等各種工作并不配合。這種情況普遍存在于老舊小區(qū)。陽光社區(qū)雖然規(guī)定常住半年以上外來人口可以參加議事會的選舉，但實際上并沒有外來人口參與，10名議事委員均是擁有本市戶籍的本小區(qū)居民。還有一部分非戶籍常住人口因為擁有自己的住房，所以很積極參與所住社區(qū)的民主協(xié)商。這部分人主要集中在高檔社區(qū)，他們收入較高，職業(yè)比較穩(wěn)定。比如海淀區(qū)清河街道橡樹灣社區(qū)就比較典型，社區(qū)也為這些外來人口參與社區(qū)民主協(xié)商創(chuàng)造了條件。但是這種情況比較少見，因為真正有能力在北京購買住房的外來人口畢竟還是少數(shù)，絕大部分都是長期租戶。

總的來看，非戶籍外來常住人口參與社區(qū)民主協(xié)商的積極性與他們的受教育程度、收入情況、是否擁有自有住房密切相關(guān)。現(xiàn)在看起來，這雖然是一個問題，但并非迫切的問題，有條件的社區(qū)可以積極推進，沒有條件的社區(qū)則不宜大力推進，即使推進也難以取得實質(zhì)效果。

(五)提升居民的基層民主協(xié)商參與意識

居民是否愿意參與基層民主協(xié)商，有兩個方面的原因，其一就是這種民主協(xié)商與自己切身利益是否密切相關(guān)，如果密切相關(guān)，則積極參與；如果無關(guān)則不積極。其二則是這種協(xié)商是否真正能夠發(fā)揮積極的作用。即使協(xié)商的內(nèi)容與自己的切身利益密切相關(guān)，但是如果協(xié)商起不到預(yù)期的效果，自己在協(xié)商中也發(fā)揮不了實質(zhì)作用，那么群眾就會失去協(xié)商的興趣，所謂的民主協(xié)商也就成為主辦方自娛自樂的活動，對民主政治的發(fā)展不僅起不到積極的作用，相反則會遲滯基層民主的發(fā)展。實事求是地說，通過我們對陽光社區(qū)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多居民不僅不參與基層民主協(xié)商，甚至相當一部分居民根本就不知道社區(qū)成立了居民議事會。對于這樣一個黨委、政府大力支持、清華大學(xué)著名教授謀劃開展的基層民主協(xié)商實驗尚且如此，其他一般社區(qū)的狀況就可想而知。所以，針對這種情況，要想促進基層民主協(xié)商的發(fā)展，一是要杜絕口惠而實不至的假協(xié)商；做到真協(xié)商，二是要提高基層民眾的公民意識和素養(yǎng)。

當然，現(xiàn)代公民意識的培育不是短期內(nèi)就能完成的，這是一個長期的過程，而且必須具備一定的經(jīng)濟和社會條件。一方面需要黨委、政府大力宣傳并積極培育群眾的公民意識；另外一個方面，也是最主要的方面，就是大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，讓群眾在市場經(jīng)濟中養(yǎng)成公民意識。馬克思早就說過：“商品是天生的平等派?！盵10]浙江溫嶺等地方之所以能夠發(fā)育出民主懇談等基層民主模式，一個重要原因就在于這些地區(qū)的民營經(jīng)濟、市場經(jīng)濟得到了極大的發(fā)展。正是這種草根式的市場經(jīng)濟、民營經(jīng)濟培育出了現(xiàn)代的公民意識，其中的核心就是契約精神、法治意識、權(quán)利意識和獨立人格。從我國社會主義市場經(jīng)濟還未完全發(fā)育成熟的現(xiàn)狀看，我國大眾的公民意識也仍然需要很長的時間才能培育完成。因此，這就決定了我國基層民主協(xié)商的完善將是一個長期的過程。

[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》， http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm。

[2] 習(xí)近平：《之江新語》，浙江人民出版社2007 年版，第226頁。

[3] 楊衛(wèi)敏：《從“溫嶺模式”到浙江特色——浙江省各地探索基層協(xié)商民主的實踐及啟示》，《觀察與思考》2016年第7期。

[4] 中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm。

[5] 《十三五規(guī)劃綱要》(全文)，http://www.sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_2.htm。

[6] 《北京市“十二五”時期社會建設(shè)規(guī)劃綱要》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/sewgh/t1206405.htm。

[7] 《中共北京市委關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，《北京日報》，2014年1月22日。

[8] 《中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見〉的通知》，《北京日報》，2011年8月30日。

[9] 韓強：《構(gòu)建具有首都特色的大城市社會建設(shè)模式》，北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)2015年第3期。

[10] 馬克思：《資本論》第1卷，人民出版社1975年版，第102頁。

(責(zé)任編輯 劉永俊)

On Methods of Democratic Consultation at the Basic Level of the City——A Case Study of the Community Residence Regular Meeting in Beijing

ZHENG Guang-yong

(The Institute of Social Construction at Beijing Union University, Beijing 100101, China)

The people’s self-governing system at the basic level is one of the basic political systems in China. In order to push forward successfully this system, it is necessary to be carried out according to the law and the Party policies concerned. Under the present situation with various problems in carrying out this people’s self-governingsystem at the basic level, Beijing city makes an active exploration. The major experiences of this exploration include taking carefully the community residence regular meeting as a community standing decision maker, bringing into an active play of the Party members and the Party organizations, playing key roles of the individual members of the People’s Congress and Chinese People’s Political Consultative Conference, and including those non-registered residence into community self-governing service if possible.

democratic consultation at the basic level; legislative authority; mass autonomy of the basic level; resident executive meeting

2016-09-01

北京市社會建設(shè)專項資金購買決策研究與信息咨詢服務(wù)項目“基層民主協(xié)商調(diào)查研究”(項目編號：SHJC0266)。

鄭廣永(1965—)，男，山東費縣人，北京聯(lián)合大學(xué)社會建設(shè)研究院研究員。

D671

A

1672-4917(2016)04-0088-07