政務(wù)誠信的評價指標(biāo)及其實證研究*——以蘇州某區(qū)行政服務(wù)中心為例

張思浜

(蘇州科技大學(xué) 教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

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政務(wù)誠信的評價指標(biāo)及其實證研究*
——以蘇州某區(qū)行政服務(wù)中心為例

張思浜

(蘇州科技大學(xué) 教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

政務(wù)誠信對社會誠信的建設(shè)有著重大的示范和引領(lǐng)作用，而評價政務(wù)誠信水平的高低必須以科學(xué)合理的政務(wù)誠信評價指標(biāo)為依據(jù)。通過分析政務(wù)誠信的評價指標(biāo)，同時以蘇州某區(qū)行政服務(wù)中心為研究個案，對其當(dāng)前的政務(wù)誠信水平進行評價,并從執(zhí)政形象、制度建設(shè)、利益導(dǎo)向等方面提出幾點改進建議。

政務(wù)誠信； 評價指標(biāo)； 實證研究

2014年國務(wù)院常務(wù)會議原則上通過《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，明確要求政府要以身作則，帶頭推進政務(wù)公開，以政務(wù)誠信示范引領(lǐng)全社會的誠信建設(shè)。這充分體現(xiàn)了政務(wù)誠信對社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵作用。政府的政務(wù)行為對社會行為有著至關(guān)重要的引領(lǐng)和示范作用，這是由政府在社會生活中的主導(dǎo)地位及其影響力所決定的。[1]人無信不立，國無信不強，政務(wù)誠信事關(guān)民心得失、政權(quán)存續(xù)。以政務(wù)誠信示范引領(lǐng)社會誠信建設(shè)，凸顯了政務(wù)誠信在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，彰顯了我們黨和國家推進誠信建設(shè)的科學(xué)理念和鮮明態(tài)度。

政務(wù)誠信建設(shè)，核心是政務(wù)行為的公開化、規(guī)范化。一方面，政府應(yīng)率先垂范，以政務(wù)誠信帶動商務(wù)誠信和社會誠信，以清正廉明的黨風(fēng)政風(fēng)帶出誠實信義的民風(fēng)社風(fēng)，確保政策制度科學(xué)有效，避免“朝令夕改”，營造“有信者榮、失信者恥”的氛圍和誠實、自律、守信、互信的社會環(huán)境。另一方面，要全面推進政務(wù)公開，使權(quán)力在陽光下運行，提升政府公信力，真正做到取信于民。

政務(wù)誠信建設(shè)的效果，即政務(wù)誠信水平的高低最終是依賴于廣大民眾的主觀感受與客觀評價。主觀感受是民眾對政務(wù)誠信的直觀評判及整體認知，客觀評價則是在對政務(wù)誠信所涉及的全方位要素進行分解、量化評價的基礎(chǔ)上形成，即基于層級量化的評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上所進行的政務(wù)誠信評價。因此，科學(xué)有效的政務(wù)誠信評價指標(biāo)的建立是提高政務(wù)誠信水平的前提和依據(jù)。

一、 政務(wù)誠信的評價指標(biāo)分析

通常情況下，“政務(wù)”特指公權(quán)力部門或公共機構(gòu)利用公共權(quán)力來管理公共生活的各自活動。政府是執(zhí)掌公共權(quán)力的重要主體，是國家公共權(quán)力的代表，是按照一定規(guī)則建立起來的組織機構(gòu)體系。[2]因此，所謂“政務(wù)誠信”，主要就是政府行政行為中所蘊含的誠信，是誠實守信原則對于政府各種公共管理活動的具體要求。政務(wù)誠信屬于政治道德的范疇，而政治道德“規(guī)范從政人員的政治行為”[3]。

筆者主要基于組織績效評價理論，結(jié)合關(guān)鍵績效指標(biāo)法對政務(wù)誠信的指標(biāo)體系進行分析，即從政務(wù)活動的主體——政府組織的價值取向、執(zhí)政形象，執(zhí)行政務(wù)活動的過程及能力表現(xiàn)，政務(wù)活動的實施效果三大方面進行分析。在對單項指標(biāo)的分析界定上則會借鑒新公共管理中的“顧客導(dǎo)向”“委托代理”等相關(guān)理論。

(一)政府組織的價值取向與執(zhí)政形象指標(biāo)

各級政府組織及其公務(wù)人員是執(zhí)行政務(wù)活動的主體，是直接面向民眾和各類非公共性質(zhì)的社會組織，因此其價值取向與執(zhí)政形象是政務(wù)誠信與否最直觀的評價指標(biāo)。具體而言，政府組織的價值取向主要通過下述問題呈現(xiàn)：各級政府組織在實施公共管理過程中是否立意為民？是否代表公眾利益？政府組織作為公眾的“代理人”是否秉承“委托人”的意志？這些是涉及政府執(zhí)政合法性的根本指標(biāo)。

執(zhí)政形象是民眾從“顧客”的視角，對政府在提供公共服務(wù)的過程中各項表現(xiàn)的直觀評價，這種評價既可能是對政府作為一個整體組織進行評價，也可能是對政府組織中單個執(zhí)行具體行政事務(wù)的個體實施的評價。對政府組織的整體評價主要以政府提供公共服務(wù)的成本及效率為依據(jù)，對個體的評價則涉及公職人員的服務(wù)態(tài)度、從業(yè)品質(zhì)等方面。

(二)執(zhí)行政務(wù)活動的過程與能力指標(biāo)

政務(wù)誠信在執(zhí)行政務(wù)活動的過程中主要體現(xiàn)為以下三點。一是公開透明，即讓民眾充分了解各項公共事務(wù)決策、實施過程，讓民眾充分享有知情權(quán)及參與權(quán)，這就要求日常政務(wù)信息充分公開，且公開的信息真實可靠。二是執(zhí)行政務(wù)活動是否依法依規(guī)、一視同仁，各級政府組織及公務(wù)人員在執(zhí)行日常政務(wù)活動中須有規(guī)可循、有法可依，盡量避免因不同的服務(wù)對象而產(chǎn)生不同的服務(wù)結(jié)果，避免讓民眾覺得公共權(quán)力任性妄為，不可信任。三是執(zhí)行政務(wù)活動的過程是否有完善的內(nèi)外監(jiān)督體系，允許并且愿意接受社會各方面的監(jiān)督評價，這除了政府組織內(nèi)部的監(jiān)督外，還應(yīng)該包括社會媒體、普通民眾的監(jiān)督。

政務(wù)活動的執(zhí)行能力也是政務(wù)誠信的重要指標(biāo)。早在2004年9月，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議就通過了《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，從指導(dǎo)思想、原則方向、路線方針等宏觀層面著力提升黨的執(zhí)政能力。由于我國實行的是具有中國特色的社會主義政治制度，中國共產(chǎn)黨肩負著對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力的加強，同時也有利于各級政府政務(wù)執(zhí)行能力的提升。具體而言，政務(wù)活動的執(zhí)行能力又可以包括以下三個方面。第一，執(zhí)行政務(wù)活動的組織本身，即“政府”的自我管理能力。政府須要清晰地界定下轄各部門各職位的責(zé)任、權(quán)力，避免“多頭管理”或“無人管理”的現(xiàn)象，避免懶政惰政的可能。第二，政府對公共政策制定、執(zhí)行的能力。公共政策的制定和執(zhí)行是公共權(quán)力的運行結(jié)果，事關(guān)全社會各階層的利益，要確?！肮鞴谩保沤^“公器私用”。第三，各級政府及公職人員與社會各界的溝通能力、面對危機的處理能力，以及對錯誤政務(wù)結(jié)果的責(zé)任擔(dān)當(dāng)能力。任何組織都不可能做到內(nèi)外管理上的完美，錯漏之處難免，但在面向錯誤和遺漏時所表現(xiàn)的溝通和處理能力卻千差萬別，在執(zhí)行政務(wù)活動中保持和社會各界的有效溝通，同時勇于擔(dān)當(dāng)各種責(zé)任也是政務(wù)誠信的重要表現(xiàn)。

(三)政務(wù)活動的執(zhí)行效果和利益導(dǎo)向指標(biāo)

無論是對個體還是組織的績效評價，品質(zhì)、價值傾向和行為能力都是績效評價的前提性指標(biāo)，在達到這些指標(biāo)的基礎(chǔ)上，更主要的考量則是績效結(jié)果類指標(biāo)，即“做成了什么事”。因此，政務(wù)活動的執(zhí)行效果和利益導(dǎo)向更是衡量政務(wù)誠信、政府績效的主要指標(biāo)。具體來說，又可分為宏觀層面(如社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展)和微觀層面(如個人生活水平、職業(yè)發(fā)展前景)。社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、保障周全等指標(biāo)能體現(xiàn)社會各界對政府宏觀管理的認可，進而增強民眾的信心，強化其對政府的信任；個人生活水平、職業(yè)發(fā)展前景等指標(biāo)則讓每一個社會個體享受到社會發(fā)展的利益，感受到政府執(zhí)政為民的價值取向。

在分析政務(wù)誠信各類評價指標(biāo)后，鑒于適用性原則，對各指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)以等級化標(biāo)準(zhǔn)A、B、C、D、E進行區(qū)分，各等級標(biāo)準(zhǔn)間以程度副詞或頻度副詞進行界定，如“非常高”“經(jīng)常是”等。基于以上分析，筆者將政務(wù)誠信指標(biāo)體系從組織績效評價的視角分列如表1所示。

表1 政務(wù)誠信評價指標(biāo)體系

二、 蘇州某區(qū)行政服務(wù)中心政務(wù)誠信調(diào)查及結(jié)果分析

筆者以蘇州某區(qū)行政服務(wù)中心的日常政務(wù)活動為對象，采用現(xiàn)場問卷調(diào)查并輔以訪談的方法，對前來辦理業(yè)務(wù)的民眾進行了實證調(diào)研。調(diào)查問卷共分四個部分：第一部分是指導(dǎo)語，說明本次調(diào)研的方式、目的以及填寫規(guī)則。第二部分是被調(diào)查者的基本信息，包含年齡、職業(yè)性質(zhì)、工作年限、家庭收入及受教育程度。第三部分是以表1中評價政務(wù)誠信的二級指標(biāo)為主體所設(shè)計的封閉式問題。第四部分是以表1中評價政務(wù)誠信的二級指標(biāo)為依據(jù)所設(shè)計的開放式問題，以訪談的方式輔助性進行，其目的是了解調(diào)查對象的真實心態(tài)，確保封閉式問題選擇的真實性。封閉式問題采取五點量表法，以A非常高、B比較高、C勉強可接受、D比較低、E非常低為選項。本次調(diào)查共發(fā)放問卷300份，回收300份，回收率100%，有效問卷300份，有效問卷率100%。整個問卷調(diào)查樣本的基本信息特征如表2所示。

表2 問卷調(diào)查樣本信息特征

由表2可見，樣本選擇在年齡、受教育程度、工作單位性質(zhì)、工作年限及家庭年收入方面總體呈正態(tài)分布，具備抽樣調(diào)查的典型性與代表性。

在確保樣本的典型性與代表性的前提下，調(diào)查過程中輔以目測、訪談等方法來盡量保持調(diào)查對象對問題選擇的客觀性與真實性。政務(wù)形象與程序公平類指標(biāo)統(tǒng)計結(jié)果見表3。

從表3數(shù)據(jù)可見，該區(qū)在執(zhí)行公務(wù)及公職人員聘用公平公正方面得到的極端負面評價E最多，頻次分別為23次、19次；公開政務(wù)信息的真實性，頻次為13次。各指標(biāo)的綜合負面評價(D、E)依次為：政務(wù)信息公開程度(54次)、公職人員聘用的公平公正(46次)、政務(wù)活動的節(jié)儉程度(35次)、執(zhí)行公務(wù)公平公正(35次)、公職人員清廉程度(24次)、對公眾的服務(wù)態(tài)度(14次)。

表3 政務(wù)形象與程序公平指標(biāo)選項分布狀態(tài)

政務(wù)形象與程序公平指標(biāo)體現(xiàn)了政府組織的價值取向、利益立場。政務(wù)活動的執(zhí)行能力指標(biāo)則體現(xiàn)政府實現(xiàn)組織價值、保證組織立場的能力水平。有關(guān)政務(wù)活動的執(zhí)行能力各指標(biāo)具體統(tǒng)計見表4。

表4 政務(wù)活動的執(zhí)行能力指標(biāo)選項分布狀態(tài)

針對該區(qū)政務(wù)活動的執(zhí)行能力的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，民眾對政府各部門的權(quán)責(zé)劃分及政務(wù)活動的法規(guī)建設(shè)水平滿意度相對較好，均未出現(xiàn)極端負面評價，而對現(xiàn)行的信訪制度的設(shè)計、政府內(nèi)部的監(jiān)督能力和行政訴訟的法律建設(shè)滿意度較低，極端負面評價較多，頻次均在10次以上。綜合正面評價(A、B)頻次達200次以上的分別是公共管理能力的提升、政府各部門間權(quán)責(zé)清晰、公共政策的科學(xué)合理性。

在統(tǒng)計分析了體現(xiàn)政府組織價值與利益立場的政務(wù)形象及程序公平類指標(biāo)，并進一步分析了政府組織實現(xiàn)其價值與立場的能力類指標(biāo)后，筆者對政務(wù)活動的執(zhí)行效果及利益導(dǎo)向指標(biāo)進行統(tǒng)計分析(見表5)。

表5 政務(wù)活動的執(zhí)行效果及利益導(dǎo)向指標(biāo)選項分布狀態(tài)

在政務(wù)活動的執(zhí)行效果及利益導(dǎo)向指標(biāo)上，民眾對社會治安和社會穩(wěn)定滿意度、近10年國家綜合實力增長，以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢正面評價(A、B)較高，分別達233次、230次、219次，而對政府權(quán)力和責(zé)任的匹配程度、對社會公平的感受及社會保障水平的滿意程度等極端負面評價相對較高，頻次依次為13次、8次、6次。

以上300份調(diào)查樣本數(shù)據(jù)表明，民眾對蘇州某區(qū)的政務(wù)誠信評價總體上還是積極正面的。各項指標(biāo)的評價中以B選項最為集中，占比達42.3%，A、B選項總體占比為63.8%，居中評價C(可接受)占比為24.8%，負面評價D、E占比為11.4%。從傳統(tǒng)的組織績效評價視角而言，不反對即認可，蘇州該區(qū)政務(wù)誠信工作的認可度則可達到88.6%，以常用的五等級組織績效定性評價可評定為優(yōu)秀。但從服務(wù)型政府和顧客導(dǎo)向型政府角度而言，顧客滿意度的評價規(guī)則應(yīng)是“不是滿意就是不滿意”，即A、B選項為滿意，C、D、E選項皆為不滿意，則該區(qū)的政務(wù)誠信工作不理想，認可度僅為63.8%，屬于勉強合格的水平了。

三、提升政務(wù)誠信水平的幾點建議

(一)建立否決性指標(biāo)體系，強化執(zhí)政為民的立場與形象

無論是組織還是個體都有其品質(zhì)、德性的體現(xiàn)。組織的品質(zhì)、德性以其利益立場及價值傾向為表現(xiàn)，個體的品質(zhì)、德性以其精神、道德及職業(yè)素養(yǎng)為具體表現(xiàn)。政務(wù)誠信的建立有一個漫長的過程，但組織及組織內(nèi)個體的品質(zhì)德性是政務(wù)誠信建立的前提和基礎(chǔ)。從本次調(diào)查的數(shù)據(jù)看，執(zhí)行政務(wù)活動的公平、公正及公職人員選聘公平、公正這兩項指標(biāo)得到的極端負面評價最高，意味著不良的政風(fēng)極大地損害了黨和政府的執(zhí)政形象。因此，整肅黨風(fēng)政紀是政務(wù)誠信建設(shè)的根本和基礎(chǔ)。身為公共部門的政府組織完全可以借鑒私營組織，即企業(yè)的管理方法：逐步建立針對各級政府部門及部門成員的否決性指標(biāo)體系，但凡涉及品質(zhì)、德性(如部門政風(fēng)奢靡、個體權(quán)力尋租等)不當(dāng)行為，則對該部門或個體的績效實行一票否決，甚至機構(gòu)調(diào)整或人員裁汰。由此逐步形成組織及個體的行為禁區(qū)：損及執(zhí)政形象與執(zhí)政立場的行為不可觸碰，否則個人的職業(yè)生涯徹底完結(jié)。

(二)完備法規(guī)制度，逐步建立透明型政府

在本次調(diào)查中，政府的內(nèi)部監(jiān)督能力及事后糾偏能力所得到的評價最低，這在很大程度上是因為執(zhí)行政務(wù)活動的公平公正指標(biāo)評價過低，即因不當(dāng)黨風(fēng)政風(fēng)導(dǎo)致民眾對黨和政府的自我監(jiān)控能力產(chǎn)生了懷疑。因此，政務(wù)誠信的建立與維持終究是要依靠各項規(guī)章制度的完備才能確保長久，更大程度上體現(xiàn)了政府的自我管理及公共管理能力。具體而言，政務(wù)公開制度是政務(wù)誠信建設(shè)的首要保障，是政務(wù)誠信建設(shè)的突破口和表現(xiàn)載體；政務(wù)監(jiān)督制度是政務(wù)誠信建設(shè)的根本保障，能夠保障政務(wù)誠信的實現(xiàn)、減少政務(wù)失信的發(fā)生、保障政務(wù)誠信的維系；政務(wù)誠信獎懲制度是政務(wù)誠信建設(shè)的直接保障，對政務(wù)誠信起著激勵和約束、引導(dǎo)和警戒、強化和促進的作用；政務(wù)誠信教育制度是政務(wù)誠信建設(shè)的重要保障，對于誠信德性的塑造、誠信習(xí)慣的養(yǎng)成起著不可替代的作用。[4]

(三)更重民生，讓民眾分享更多社會發(fā)展成果

從組織績效評價的邏輯視角來看，組織愿景、價值的實現(xiàn)需要相應(yīng)的組織能力，否則就成為空想、臆想，而組織能力在推進組織愿景實現(xiàn)的過程中又會受到外在環(huán)境等眾多因素影響，因此存在這種風(fēng)險：具有崇高的組織愿景及極強的組織能力，但因外在環(huán)境等因素的影響最終組織的愿景、價值被異化，即沒有實現(xiàn)組織愿景所期望的組織結(jié)果。通俗地說，政務(wù)誠信與否究根結(jié)底是由廣大民眾來評價，而民眾的個體利益是否得到足夠的保障直接影響評價的結(jié)果。政府身為社會公共管理的主體，從組織績效視角來看，需要在組織愿景、執(zhí)政能力、執(zhí)政結(jié)果上一致誠信，即言、行、果一致，否則會導(dǎo)致人們對組織品質(zhì)、組織能力的質(zhì)疑。

從本次問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，民眾對宏觀層面的結(jié)果類指標(biāo)，如國家綜合實力增長、社會治安和社會穩(wěn)定等滿意度比較高，但對微觀層面的結(jié)果類指標(biāo)，如個人生活質(zhì)量、家庭經(jīng)濟收支安全感等評價則比較低。這主要是由于現(xiàn)階段政府對民生的重視還不夠，民眾在醫(yī)療、住房、教育等方面投入過大，進而帶來經(jīng)濟收支上的不安全感。因此，政府需要大力控制行政成本、節(jié)約公共資源，甚至將部分國有資產(chǎn)的收益投入到民生建設(shè)中去。在保障民生的基礎(chǔ)上，才能形成個體利益與國家利益的相互促進與良性循環(huán)，進而強化對政府的信任。

[1]呂耀懷.論政務(wù)誠信對全社會誠信建立的引領(lǐng)及其實現(xiàn)[J].蘇州科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(6)：1-6.

[2]桑玉成.政府角色：關(guān)于市場經(jīng)濟條件下政府作為與不作為的探討[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2000：4.

[3]李承.論政治道德的價值功用[J].學(xué)習(xí)與探索，2011(5)：65-67.

[4]馬文君.論政務(wù)誠信的制度保障[J].蘇州科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(6)：19-24.

(責(zé)任編輯：張 燕)

2016-05-22

江蘇省社科基金項目“政務(wù)誠信：提升政府公信力的內(nèi)在方面研究”(13ZZB006)

張思浜，男，蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院講師，主要從事人力資源管理及績效管理研究。

D63-39

A

1672-0695(2016)06-0008-05