養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后的體系完善

范世明

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410000)

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養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后的體系完善

范世明

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410000)

養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)順應(yīng)了廣大民眾對(duì)社會(huì)公平、共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的普遍期待，使得建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為可能。但是雙軌制的終結(jié)遠(yuǎn)不等于退休待遇的簡(jiǎn)單拉平，這只是改革的開始而并非結(jié)束。本文分析養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后存在的主要問(wèn)題、面臨的主要挑戰(zhàn)、國(guó)內(nèi)外改革成功經(jīng)驗(yàn)，并就養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后的體系完善提出了建議。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；雙軌制；終結(jié)；體系完善

2015年1月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，《決定》從2014年10月1日實(shí)施，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同分擔(dān)。①存在近20年退休金與養(yǎng)老金的雙軌制終結(jié)成為歷史，意味著近4000萬(wàn)體制內(nèi)人員與企業(yè)職工一樣需要履行繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后取得的主要成就

(一)從雙軌制到“大一統(tǒng)”

1.社會(huì)公平正義得以伸張，更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)現(xiàn)變成可能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)規(guī)定，按照黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神，要建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為此，國(guó)務(wù)院決定改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以并軌促公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后，改變了機(jī)關(guān)事業(yè)單位由原有的財(cái)政供養(yǎng)退休金制度，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一，彰顯了社會(huì)公平公正，至少保證了起點(diǎn)公平、制度公平和政策公平，底線公平最終得以維護(hù)。

2.“泛福利化”得到有效遏制，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)成為可能。依照國(guó)際改革經(jīng)驗(yàn)，“碎片化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率普遍高于從到“大一統(tǒng)”替代率。從表1可以看出，英國(guó)、新西蘭、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)施行“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的替代率較低，而法國(guó)、葡萄牙、意大利、奧地利、阿根廷、西班牙、巴西、荷蘭、希臘②等國(guó)施行“碎片化”的替代率較高。眾所周知，養(yǎng)老保障需要呈剛性增長(zhǎng)，養(yǎng)老金替代率的持續(xù)拔高且增長(zhǎng)空間小，加重了社會(huì)保障的供求不平衡，福利增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不相適應(yīng)，滋生“泛福利化”。相反，“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的替代率保持在一定合理水平之間，能夠有效緩解社會(huì)保障供求不平衡的矛盾，達(dá)到遏制“泛福利化”的效果。2010年以來(lái)，我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率進(jìn)入40%左右的區(qū)間，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的替代率高達(dá)85%以上，也證明了這一點(diǎn)。

表1 部分國(guó)家公共養(yǎng)老金的替代率

資料來(lái)源：鄭秉文.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”[J].中國(guó)人口科學(xué)，2015，(1)：2-14.

3.人力資源橫向流動(dòng)得到有效配置，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制在一定程度上阻礙了人力的合理橫向流動(dòng)，迫使人才資源無(wú)法得到有效配置。現(xiàn)實(shí)中，人力流動(dòng)正面臨著“易進(jìn)難出，難進(jìn)更難出”的尷尬處境。一方面，大批優(yōu)秀的人才希望通過(guò)公考進(jìn)入體制內(nèi)，致使中小微企業(yè)難以招到滿意的人才。另一方面，進(jìn)入體制內(nèi)的人除正常退休外很少出現(xiàn)體制之外的橫向流動(dòng)，人不能盡其用，造成體制內(nèi)人員工作懈怠。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后，一方面，體制內(nèi)的福利優(yōu)勢(shì)相對(duì)漸弱，吸引力大減。另一方面，體制內(nèi)與體制之外人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以順暢轉(zhuǎn)移，不會(huì)因?yàn)轲B(yǎng)老的后顧之憂而固守陣營(yíng)，實(shí)現(xiàn)體制之間自由的橫向流動(dòng)并使人才資源得到有效配置，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革。

(二)從退休金到養(yǎng)老金

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員權(quán)益得以有效維護(hù)，養(yǎng)老金資產(chǎn)受到法律保護(hù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金資產(chǎn)將會(huì)受到法律保護(hù)，終生屬于個(gè)人所有。無(wú)論發(fā)生任何變故，個(gè)人賬戶基金均永久受法律保護(hù)，即使是未退休而死亡的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員或退休后個(gè)人賬戶積累基金未領(lǐng)完而死亡的個(gè)人賬戶資產(chǎn)可繼承，抑或是違法犯罪進(jìn)監(jiān)獄的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，只要符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格均可領(lǐng)取。

2.國(guó)家財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)減輕，行政運(yùn)行成本的降低成為可能。終結(jié)后的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，形成責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，生老病死不再由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老的一部分責(zé)任由個(gè)人承擔(dān)，并明確了個(gè)人的責(zé)任主體意識(shí)，這有利于提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作效率和積極性，減輕財(cái)政壓力，降低行政運(yùn)行成本。

3.養(yǎng)老金不再按職級(jí)發(fā)放，勞動(dòng)貢獻(xiàn)得以全面體現(xiàn)。終結(jié)后，改變了機(jī)關(guān)事業(yè)單位按職工退休最后一個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的計(jì)發(fā)辦法，建立待遇與繳費(fèi)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，多繳多得、長(zhǎng)繳多得的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，不再與職級(jí)相關(guān)。而且這一計(jì)發(fā)辦法與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相一致，40歲到70歲退休老人的計(jì)發(fā)月數(shù)是不相同的，這就意味著工作時(shí)間越長(zhǎng)養(yǎng)老金水平就越高，養(yǎng)老金水平高于上司領(lǐng)導(dǎo)也可以成為現(xiàn)實(shí)，勞動(dòng)貢獻(xiàn)得以全面體現(xiàn)。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后存在的主要問(wèn)題

(一)雙軌制終結(jié)后存在隱性雙軌制

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌不并池”，雙軌制并未根除?！稕Q定》指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理與使用所導(dǎo)致的最終結(jié)果是：發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與待遇有所變動(dòng)。試想，隨著人口老齡化和制度贍養(yǎng)比的提高，在現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行體系下，巨額的養(yǎng)老金發(fā)放缺口成為事實(shí)，勢(shì)必會(huì)影響企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放能力和待遇水平，企業(yè)職工養(yǎng)老堪憂。然而，依據(jù)“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”原則，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本上“無(wú)虧空”之憂，短時(shí)間養(yǎng)老金池迎來(lái)凈收益期、凈積累期，制度的轉(zhuǎn)換成本與充裕的機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相比不足以影響?zhàn)B老金水平的發(fā)放能力和發(fā)放結(jié)果。

2.職業(yè)年金的變相福利，養(yǎng)老金差距短期內(nèi)仍會(huì)繼續(xù)存在。職業(yè)年金制度的建立是保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇水平不下降的重要經(jīng)濟(jì)支撐，也就意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率依然保持在70%以上，如果職業(yè)年金運(yùn)行更好，替代率甚至?xí)?，名義上是建立職業(yè)年金制度，實(shí)際上是養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革的變相福利。相比之下，2010年以來(lái)我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率卻在40-45%區(qū)間，11年以來(lái)僅有2200多萬(wàn)職工參加了企業(yè)年金，企業(yè)年金制度的實(shí)施比重不足10%，包括企業(yè)年金在內(nèi)的企業(yè)職工多層次養(yǎng)老保障體系的推進(jìn)之路依然很長(zhǎng)，致使養(yǎng)老金差距短期仍會(huì)繼續(xù)存在。

(二)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低，加深阻礙基金全國(guó)統(tǒng)籌的難度

《決定》規(guī)定，建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，暫時(shí)不具備條件的可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，這無(wú)疑加深了阻礙2020年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌宏偉目標(biāo)的難度。在并軌之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次的步伐為何不三步并作一步走(從省級(jí)基金調(diào)劑到省級(jí)統(tǒng)籌，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌)，一步到位，助推人才在全國(guó)各地的合理流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平公正，進(jìn)一步增進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)任共濟(jì)和互助共濟(jì)的功能？再者，相對(duì)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的難度系數(shù)較小，可行性比較大。

(三)養(yǎng)老金體系不健全問(wèn)題突出，養(yǎng)老待遇低下將成為必然

一方面，養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)構(gòu)成單一，主要來(lái)源于第一支柱(2015年規(guī)模約5.07萬(wàn)億元，基本養(yǎng)老保險(xiǎn))的供給，支付壓力大。而第二支柱(2015年規(guī)模約0.95萬(wàn)億，企業(yè)年金或職業(yè)年金)與第三支柱(規(guī)模可以忽略不計(jì)，自愿購(gòu)買商保)處在欠完善階段，基本上不構(gòu)成支付規(guī)模，從而導(dǎo)致養(yǎng)老金的12連跳，也一直徘徊在二三千左右。也就是說(shuō)，雙軌制并軌后，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率依然徘徊在40%左右，而體制內(nèi)由于職業(yè)年金繳納的規(guī)范性、強(qiáng)制性較強(qiáng)(工資的12%，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)繳納8%，個(gè)人為4%)，養(yǎng)老金與退休金的差距仍然會(huì)存在。另一方面，養(yǎng)老金保值增值壓力大，如今養(yǎng)老金面臨的最大問(wèn)題不是虧空，而是養(yǎng)老資產(chǎn)的保值增值問(wèn)題，《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國(guó)發(fā)[2015]48號(hào))出臺(tái)后，投資結(jié)構(gòu)發(fā)生突破性轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實(shí)效果不理想，作用不是很大。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后面臨的主要挑戰(zhàn)

(一)養(yǎng)老金收入差距如何縮小

并軌改革的終極目標(biāo)是社會(huì)公平公正，公眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即替代率趨同是檢驗(yàn)并軌是否誠(chéng)意的試金石。正如上文所述，并軌后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率可達(dá)70%，若職業(yè)年金投資運(yùn)營(yíng)得好，替代率會(huì)更高。此外，兩者養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇公平并不是降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而在于提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇，達(dá)到并軌改革的終極目標(biāo)。那么如何破冰成功呢？發(fā)展與職業(yè)年金同性質(zhì)的企業(yè)年金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)支撐，延遲退休年齡成為根本路徑。

(二)終結(jié)后資金如何籌集

就事業(yè)單位而言，我國(guó)事業(yè)編制單位有111萬(wàn)個(gè)，編制人員3153萬(wàn)人，根據(jù)“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”的辦法，“中人”補(bǔ)齊養(yǎng)老基金成為重大難題。經(jīng)測(cè)算，事業(yè)單位補(bǔ)齊“中人”養(yǎng)老金至少需要5萬(wàn)億元，無(wú)論是財(cái)政兜底還是單位自負(fù)，都是一筆巨款，壓力之大可想而知。或許會(huì)引起事業(yè)單位把改革成本轉(zhuǎn)嫁給老百姓，看病難貴、入學(xué)難貴等社會(huì)問(wèn)題將更為加劇。再者，面臨40%的高繳費(fèi)率，高達(dá)8000億元，相當(dāng)于財(cái)政總收入的6.2%和GDP的1.4%(鄭秉文，2013)，這筆巨款從哪里來(lái)，是否要加大對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入？目前，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入占財(cái)政總支出的12%，雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國(guó)20%-30%，但是對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政投入每增加1個(gè)百分點(diǎn)都很艱難。

(三)養(yǎng)老基金投資如何使養(yǎng)老金計(jì)息不受損

并軌后，4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員每年個(gè)人賬戶的累計(jì)額高達(dá)上千億元，巨額背后面臨著保值增值壓力，稍有不慎，養(yǎng)老保險(xiǎn)金受損嚴(yán)重。據(jù)了解，2014年上?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶收益率僅2.75%，不僅低于企業(yè)年金8.35%的收益率和全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)9.02%的收益率，而且低于2014年上海工資同比增長(zhǎng)率8.2%。社會(huì)保障大師鄭秉文曾做過(guò)估算，分別以通脹率(CPI)、全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率四項(xiàng)為參照，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在過(guò)去 20 年來(lái)遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1. 3萬(wàn)億元。③雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知(國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào))已出臺(tái)，但是養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)體制的完善之路依舊漫長(zhǎng)。

(四)職業(yè)年金如何發(fā)展

《決定》指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%，個(gè)人按本人工資的4%繳費(fèi)，共計(jì)繳費(fèi)12%。然而，職業(yè)年金作為單位福利的激勵(lì)機(jī)制和基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充，同時(shí)也作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平不下降的重要經(jīng)濟(jì)支撐，能為企業(yè)年金如何發(fā)展提供成熟經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該考慮到單位繳納職業(yè)年金費(fèi)的比例與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)相關(guān)。其次，28%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率已經(jīng)給國(guó)家政府帶來(lái)很大了的財(cái)政壓力，再加上12%的職業(yè)年金繳費(fèi)額無(wú)疑是雪上加霜。那么，面臨沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政全額供款單位繳費(fèi)的職業(yè)年金賬戶是否做實(shí)及如何投資運(yùn)營(yíng)都成為問(wèn)題。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后體系完善的建議

(一)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程，提高基金統(tǒng)籌層次

養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制并軌改革旨在實(shí)現(xiàn)政策平等和制度平等，實(shí)現(xiàn)這一制度公平性和有效性。為此，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程、提高基金統(tǒng)籌層次實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，是這一改革宗旨的法律支撐和本質(zhì)要求。一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法要認(rèn)清國(guó)情，與我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史相聯(lián)系，以期建立更加公平合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。通過(guò)立法，規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)籌資模式，在統(tǒng)賬結(jié)合籌資模式中，個(gè)人賬戶是做實(shí)還是名義記錄？規(guī)范建立健全多層次的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障體系，使得作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老補(bǔ)充保障以法律的形式得以確立，切實(shí)保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平不下降。規(guī)范建立健全機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體系，明確監(jiān)督主體，形成行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的延伸。規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資方向和投資規(guī)則，確保養(yǎng)老金入市成功開閘，以實(shí)現(xiàn)保值增值。規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體系，劃清人社部、財(cái)政部、民政部、稅務(wù)局等部門職能，用法律手段明確各部委保險(xiǎn)經(jīng)辦責(zé)任主體。

另一方面，基金統(tǒng)籌層次要強(qiáng)制推行一步走戰(zhàn)略，以期實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌。省級(jí)分割統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)上是將國(guó)家統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)化為省級(jí)制度安排，群體之間、險(xiǎn)種之間、地區(qū)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的公平性問(wèn)題再次成為熱點(diǎn)話題，直接損害了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平價(jià)值取向，限制了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)功能，也阻礙了全國(guó)勞動(dòng)力順暢流動(dòng)。因此，可趁機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金池中基本上“無(wú)虧空”之憂，為強(qiáng)制推行基金全國(guó)統(tǒng)籌掃除利益障礙。再者，機(jī)關(guān)事業(yè)單位新制度伊始，觀念、利益、體制障礙危機(jī)還未深刻，社會(huì)代價(jià)、經(jīng)濟(jì)代價(jià)和政治代價(jià)等轉(zhuǎn)制成本較小，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌提供了契機(jī)。

(二)提高初次分配的比重，完善養(yǎng)老金水平調(diào)節(jié)機(jī)制

無(wú)論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)職工工資，還是兩部門的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，都應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、通貨膨脹率、物價(jià)變動(dòng)等情況，借鑒美國(guó)ECI指標(biāo)體系的成功經(jīng)驗(yàn)，合理提高兩部門初次分配的比重和基本養(yǎng)老水平。一方面，要保障兩部分初次分配的公平(工資公平)，確保領(lǐng)取養(yǎng)老金的起點(diǎn)公平。根據(jù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法可知，工資收入是計(jì)算養(yǎng)老金水平的依據(jù)，應(yīng)建立兩部門的工資平衡機(jī)制，提高初次分配的比重。另一方面，設(shè)定養(yǎng)老金替代率合理區(qū)間，建立正常調(diào)整機(jī)制。要維持退休前與退休后生活水平不下降的理想目標(biāo)。世界首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨建議替代率上限保持70%。要使得退休后的基本生活水平得到保障，國(guó)際勞工組織建議養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下限標(biāo)準(zhǔn)為55%。為此，養(yǎng)老金水平替代率合理區(qū)間為55%-70%，基本屬于正常范圍。

(三)理清政府、市場(chǎng)和個(gè)人的邊界，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)

理清政府、市場(chǎng)和個(gè)人的邊界，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保障體系成為全球化趨勢(shì)。以美國(guó)為例，美國(guó)FERS“三支柱”體系能夠滿足多層次的需求，所以為中高等收入的國(guó)家所青睞，被譽(yù)為“美國(guó)模式”。第一支柱是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，提供最基本的保障，解決吃飯問(wèn)題，由聯(lián)邦社保基金(Federal Old—Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds)管理；第二支柱是職業(yè)年金，目的是對(duì)雇員一生收入進(jìn)行縱向合理分配，由公務(wù)員退休和殘障基金(Civil Service Retirement and Disability Fund)管理；第三支柱是自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)，目的是改善雇員老年生活質(zhì)量，采用完全積累制。為此，美國(guó)模式為完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后的體系建設(shè)提供了成功經(jīng)驗(yàn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制終結(jié)后，要理清政府、市場(chǎng)和個(gè)人在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中的邊界。一是政府、市場(chǎng)和個(gè)人在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)上各自所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)要明確。政府的責(zé)任在于償還舊賬、規(guī)劃未來(lái)，提供低保養(yǎng)老保險(xiǎn)金

(四)完善職業(yè)年金制度，減少改革阻力和改革可能引發(fā)的社會(huì)震蕩

完善職業(yè)年金制度，有助于保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休后的生活水平不下降，減少改革阻力和改革可能引發(fā)的社會(huì)震蕩，助推人力資源的合理流動(dòng)。一是建議借鑒新加坡廉潔公金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行廉政關(guān)聯(lián)型職業(yè)年金，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)功效、廉政功效、養(yǎng)老保障功效“三位一體”聯(lián)動(dòng)。二是建議做實(shí)財(cái)政全額供款單位所繳納的職業(yè)年金，逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)帳累計(jì)。如果為了減輕財(cái)政的壓力負(fù)擔(dān)而采取記賬形式，長(zhǎng)期看是不利于職業(yè)年金長(zhǎng)期整體性的發(fā)展，勢(shì)必會(huì)造成職業(yè)年金的空賬運(yùn)行，導(dǎo)致職業(yè)年金的公信力受到威脅。再者，政府雇用公職人員，公職人員忠誠(chéng)于自己的國(guó)家與職務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)實(shí)帳累計(jì)職業(yè)年金的責(zé)任。

(五)創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)方式，盤活存量擴(kuò)大增量④

1.依托“新常態(tài)”新的增長(zhǎng)極優(yōu)化養(yǎng)老基金投資組合渠道。一是盡快落實(shí)國(guó)有資本收益的30%劃轉(zhuǎn)至養(yǎng)老基金賬戶中，研究住房公積金納入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的可行性等一系列籌資方式充實(shí)養(yǎng)老基金，填補(bǔ)養(yǎng)老基金缺口。二是發(fā)行特種養(yǎng)老保險(xiǎn)債券，政府給予債券收益優(yōu)惠政策(如財(cái)政擔(dān)保、貼息、稅收減免等)，一方面為各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供融資渠道，另一方面有利于基金的保值增值。三是加速下放行政審批制度，施行兩個(gè)清單，盤活市場(chǎng)活力，規(guī)范資本市場(chǎng)，為養(yǎng)老基金創(chuàng)造新的投資渠道。四是依托ppp模式，可作為優(yōu)先級(jí)基金，投資于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)之中，既可以盤活養(yǎng)老基金的存量及擴(kuò)大增量，也可以為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)解決融資難融資貴問(wèn)題，加速養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)提質(zhì)發(fā)展。五是與全國(guó)社?；鸾㈤L(zhǎng)期合作協(xié)議關(guān)系，劃撥部分養(yǎng)老基金委托全國(guó)社?；疬\(yùn)營(yíng)，確立短期合作效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，做大做強(qiáng)養(yǎng)老基金收益存量。

2.引導(dǎo)養(yǎng)老基金與經(jīng)營(yíng)有人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)接，應(yīng)對(duì)通貨膨脹壓力。作為不存在破產(chǎn)、平均回報(bào)率較高的經(jīng)營(yíng)有人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)，既具有銀行和債券的穩(wěn)定安全特性，又具備保值增值的能力，甚至比銀行更安全可靠更穩(wěn)定。也就是說(shuō)，要正確引導(dǎo)養(yǎng)老基金與商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)接，切實(shí)提高養(yǎng)老基金投資回報(bào)利率，應(yīng)對(duì)通貨膨脹，緩解基金缺口壓力。一是經(jīng)營(yíng)有人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司向相關(guān)政府匯報(bào)項(xiàng)目資金，成立立項(xiàng)專家小組，在保證資金安全性、增值性前提下，設(shè)立專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資產(chǎn)品。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的優(yōu)勢(shì)，設(shè)置商業(yè)保險(xiǎn)保底收益紅線，把養(yǎng)老基金委托給有實(shí)力、信用等級(jí)好的經(jīng)營(yíng)有人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，把最低平均回報(bào)率設(shè)為8%左右。三是完善政策法規(guī)監(jiān)督，減免商業(yè)保險(xiǎn)公司失靈和政府失效的程度，保障基金的可持續(xù)和安全穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定[EB/OL].人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html，2015-10-19.

②鄭秉文.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”[J].中國(guó)人口科學(xué)，2015，(1)：2-14.

③鄭秉文.社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制“2011改革”無(wú)果而終的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與前景分析[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/92824.html.2016-09-01.

④范世明. “經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下湖南養(yǎng)老保障的發(fā)展路徑[J]. 湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，(03):65-68.

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html，2015-10-19.

[2]鄭秉文.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”[J].中國(guó)人口科學(xué)，2015，(1)：2-14.

[3]袁可天. 淺議新一輪機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的意義[J]. 科技展望，2015，(23):217-218.

[4]孟莛. 李珍談事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后的幾點(diǎn)擔(dān)憂[J]. 中國(guó)衛(wèi)生人才，2015，(09):19-21.

[5]張巖. 對(duì)話鄭秉文:養(yǎng)老制度仍需深度改革[J]. 中國(guó)報(bào)道，2015，(02):22-24.

[6]李育. 養(yǎng)老保障體系“并軌”改革:美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟發(fā)[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2014，(10):148-157.

[7]譚中和. 建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制[J]. 中國(guó)社會(huì)保障，2015，(01):31-33.

[8]張志雄，孫建娥. 新加坡廉潔公金制度對(duì)我國(guó)進(jìn)一步深化公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革的啟示——基于新加坡廉潔公金的功效視角[J]. 社會(huì)福利(理論版)，2015，(07):42-47.

[9]范世明. “經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”下湖南養(yǎng)老保障的發(fā)展路徑[J]. 湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，(03):65-68.

On the System Perfection of the Pension Insurance after the End of Two-track System

FAN Shi-ming

The end of two-track system of the pension insurance complies with the needs from the masses， that is， social justice and sharing the results of socio-economic development， which makes it possible to establish a more equitable and sustainable pension insurance system. But the end of two-track system of retirement benefits equal to the far end of the leveled simple. It is just the beginning and not the end of reform.This paper analyzes the main problems after the end of two-track system， main challenges. And then puts forwards some suggestions.

pension insurance; two-track system; end; system perfection

2016—07—30

范世明(1990— )，男，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院碩士研究生。

F842.67

A

1009-5152(2016)04-0056-05