沖突與達(dá)鵠：公眾參與視野下的長(zhǎng)三角公共沖突事件分析
——基于2010—2012年的案例

孫榮，薛澤林

（同濟(jì)大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

沖突與達(dá)鵠：公眾參與視野下的長(zhǎng)三角公共沖突事件分析
——基于2010—2012年的案例

孫榮，薛澤林

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

以2010—2012年發(fā)生在長(zhǎng)三角的公共沖突事件為例，運(yùn)用案例比較分析方法，對(duì)公眾參與和公共沖突事件的關(guān)系進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：長(zhǎng)三角地區(qū)的公共沖突事件起因多與公眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損相關(guān)，作為中間變量，社會(huì)公眾往往以非制度化參與致使沖突升級(jí)為“威脅”，“迫使”上級(jí)政府出面協(xié)調(diào)各方利益并終止公共沖突。分析表明：賦予并落實(shí)公眾公共事務(wù)參與權(quán)利，有助于解決中國(guó)當(dāng)前面臨的公共沖突問題。

公眾參與；公共沖突；法治賦權(quán)

一、問題的提出

對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，在改革發(fā)展過(guò)程中，如何將新的社會(huì)力量納入到體系之內(nèi)，正確處理好政治現(xiàn)代化過(guò)程中公眾參與擴(kuò)張與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，一直以來(lái)是學(xué)界所關(guān)注的話題。改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)的利益多元化訴求也在一定程度上沖破了中國(guó)社會(huì)上長(zhǎng)期存在的“義務(wù)意識(shí)”，人民群眾的“規(guī)則意識(shí)”和“權(quán)利意識(shí)”不斷提升，而已有利益表達(dá)渠道又不能滿足新生社會(huì)力量的參與需求，社會(huì)公眾在參與社會(huì)治理過(guò)程中同政府目標(biāo)之間的沖突時(shí)有發(fā)生，并表現(xiàn)出：沖突領(lǐng)域有所擴(kuò)大，參與沖突主體更加多元，沖突組織化程度有所提高，沖突形式有多樣化、對(duì)抗激烈化趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市群體性沖突增多等特點(diǎn)［1］。

在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，公眾參與既是社會(huì)善治的主要特征，也是推進(jìn)治理轉(zhuǎn)型的必要條件。特別是在當(dāng)前公眾參與嚴(yán)重不足的大背景下，公眾參與作為公共沖突由沖突對(duì)抗到達(dá)鵠和解的重要變量，其作用的發(fā)揮不但有助于公共沖突的解決，也在一定程度上推進(jìn)了中國(guó)的改革發(fā)展進(jìn)程。在已有文獻(xiàn)中，公共沖突的研究多是從公共管理學(xué)或社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，要么強(qiáng)調(diào)對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急管理，要么側(cè)重于分析公共沖突發(fā)生和演進(jìn)的機(jī)理，而對(duì)于公共沖突為什么會(huì)發(fā)生，以及長(zhǎng)遠(yuǎn)解決策略的研究還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。本文從政治學(xué)的視角出發(fā)，以2010—2012年發(fā)生在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的3個(gè)典型事件為例，以公眾參與為分析變量，以公共沖突演變的“沖突到達(dá)鵠”為分析框架，試圖概括出長(zhǎng)三角地區(qū)公共沖突事件的現(xiàn)狀與特征，并以“賦權(quán)”改革為抓手，探討公眾參與對(duì)于公共沖突化解的積極作用。在中國(guó)的語(yǔ)境下，公眾參與和政治參與的概念經(jīng)常被混淆使用，本文采用的是公眾參與的廣義界定，將公眾的權(quán)利爭(zhēng)取和維護(hù)以及參與政治生活都視為公眾參與的一部分。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）公眾參與理論梳理

在西方，公眾參與是政治現(xiàn)代化的主要特征。學(xué)界主要從俠義和廣義兩個(gè)方面對(duì)其概念進(jìn)行了界定。公眾參與的狹義解釋偏向于保守的參與行為，認(rèn)為公眾參與是指社會(huì)成員在選擇統(tǒng)治者，直接或間接促成公共政策過(guò)程中所分享的那些自愿活動(dòng)［2］，而非自愿的活動(dòng)就不是。諾曼·尼等（1996）則認(rèn)為，公眾參與是指平民以影響政府人員的選擇及他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法活動(dòng)［3］，而非法的活動(dòng)不屬于公眾參與。廣義的公眾參與往往將整個(gè)政治過(guò)程都視為參與行為，米勒（2002）將公眾參與定義為參與制訂、通過(guò)或貫徹公共政策的行動(dòng)，并認(rèn)為這一定義適用于從事這類行為的任何人，甚至于是否自愿都不重要［4］。塞繆爾·亨廷頓等（1988）也認(rèn)為：公眾參與應(yīng)包括影響政府的所有活動(dòng)，而不考慮這些活動(dòng)根據(jù)政治系統(tǒng)的既定規(guī)則是否合法［5］。一般認(rèn)為，公眾參與是普通公眾通過(guò)一定的方式影響政治權(quán)力體系及公共政治生活的政治行為，它是現(xiàn)代民主制度賴以存在的基礎(chǔ)。

在中國(guó)，公眾參與具有特殊的內(nèi)涵。在參與特征方面，陶東明等（1998）基于現(xiàn)實(shí)的分析認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)公眾參與制度的基本特征是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)合型參與，它主要是用來(lái)提高政府對(duì)人民的控制力，而不是用來(lái)提高人民對(duì)政府的控制力［6］。在當(dāng)代中國(guó)公眾參與中，制度化的公眾參與，也即由法律或制度所規(guī)定的合法參與方式占據(jù)重要位置［7］。在參與的具體方式方面，王麗萍等（2010）認(rèn)為，為一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)組織募捐或者籌集資金、參加與政治有關(guān)的各種會(huì)議、向上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)自己的觀點(diǎn)、在互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)政治主題的論壇或者討論組中發(fā)表自己的觀點(diǎn)、通過(guò)媒體表達(dá)自己的觀點(diǎn)等，都可以視為公眾參與的具體形式［8］。有關(guān)公眾參與的分類，左珂等（2011）、麻寶斌和馬振清（2005）把中國(guó)的公眾參與劃分為強(qiáng)政治參與和弱政治參與［9］，以及個(gè)體制度化參與、個(gè)體非制度參與、群體制度化參與和群體非制度化參與［10］等幾種具體的類型。在中國(guó)，公眾參與經(jīng)常指政府主導(dǎo)的制度化參與，或者就是與公共沖突事件相聯(lián)系的群體性行為。

（二）公共沖突理論梳理

目前，學(xué)界對(duì)于公共沖突的研究主要集中在公共沖突的起源、公共沖突的界定，以及公共沖突爆發(fā)的原因等幾個(gè)方面。有關(guān)公共沖突的起源，時(shí)和興（2013）認(rèn)為，沖突理論勃興于20世紀(jì)60年代，是在批判結(jié)構(gòu)功能主義的基礎(chǔ)上逐漸形成［11］。從學(xué)科淵源上看，西方的沖突管理產(chǎn)生于國(guó)際關(guān)系及組織管理領(lǐng)域［12］。有關(guān)公共沖突的界定，常健等（2010）認(rèn)為：公共沖突常被稱為群體性事件、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)動(dòng)亂、社會(huì)泄憤事件、無(wú)直接利益沖突等［13］。具體可以包括：政策制定或公眾參與中的沖突、土地糾紛與拆遷糾紛、社區(qū)沖突、環(huán)境沖突、勞資沖突等［14］。有關(guān)公共沖突爆發(fā)的原因，張春顏（2013）認(rèn)為，公共沖突發(fā)生的客觀一般原因通常為社會(huì)變遷與利益格局變化，而特殊原因則與政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)等因素有關(guān)；主觀一般原因經(jīng)常為目標(biāo)的不相容性，特殊原因則包括參與者與治理者的主觀認(rèn)知差異［15］。在當(dāng)前條件下，由于中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)不健全，公共沖突的解決不當(dāng)經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致“二階沖突”［16］。

近年來(lái)，也有學(xué)者分析了中國(guó)公共沖突的化解方案，并總結(jié)出了公共沖突事件的一些新趨勢(shì)。有關(guān)化解公共沖突的方案，李婷婷等（2015）認(rèn)為，公共沖突的解決需要關(guān)注沖突的本質(zhì)、類型、發(fā)展規(guī)律，通過(guò)創(chuàng)建對(duì)話與協(xié)商平臺(tái)尋找共識(shí)來(lái)化解沖突［17］。在現(xiàn)有背景下，公共沖突的化解不但要關(guān)注公眾基本權(quán)利與政權(quán)的關(guān)系，還要加強(qiáng)對(duì)于公共沖突事件的事前預(yù)防，源頭治理，以及依法治理［18］。在公共沖突事件的新趨勢(shì)方面，王賜江等（2015）認(rèn)為，與以往相比，中國(guó)群體性公共沖突出現(xiàn)了一些值得高度關(guān)注的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為：一定地域內(nèi)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”時(shí)有發(fā)生，重在宣泄不滿的“階層沖突”明顯增多，圍繞權(quán)利展開的“價(jià)值追求”初現(xiàn)端倪［19］。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府重視“穩(wěn)定”與民眾過(guò)度“維權(quán)”相互博弈加?。?0］，政府在區(qū)分沖突處置、沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化3個(gè)層次上認(rèn)識(shí)的不足［21］，以及非利益相關(guān)者的圍觀現(xiàn)象明顯增多［22］，這些都增加了公共沖突的治理難度。

（三）中國(guó)公眾參與對(duì)公共沖突化解的作用

在中國(guó)，已有參與機(jī)制不健全在很大程度上制約了公眾參與的廣度和深度。作為轉(zhuǎn)型國(guó)家，一方面，公眾對(duì)于現(xiàn)有參與途徑并不特別認(rèn)同：如北京大學(xué)2008年的調(diào)查研究就發(fā)現(xiàn)：作為公眾參與的主要形式，中國(guó)公眾的投票率普遍較低［23］。熊易寒2012年對(duì)上海市L鎮(zhèn)Z小區(qū)選舉觀察也發(fā)現(xiàn)，在區(qū)人大代表選舉中，1.2萬(wàn)人的小區(qū)只有3%的居民進(jìn)行了選民登記，而真正的投票率則更低［24］。長(zhǎng)期在中國(guó)生活的公眾非常清楚何種政治參與更加有效，非制度化參與給政府造成的壓力是公眾政治參與最有效的形式之一［25］。另一方面，國(guó)家卻想通過(guò)擴(kuò)大參與的方式提升治理效能：這主要表現(xiàn)在政府有意通過(guò)鼓勵(lì)大學(xué)生入黨、允許企業(yè)家入黨等“政治吸納”方式，將更多的精英吸收到體制中去，最具代表性的就是“三個(gè)代表”的提出和富人參政的出現(xiàn)［26］?？傮w來(lái)說(shuō)，在中國(guó)，社會(huì)公眾和政府對(duì)于制度化參與的效能和方式存在著認(rèn)知上的差異，而這種差異和由此而來(lái)的行為方式背離則有可能造成雙方信任基礎(chǔ)的松動(dòng)，以至于引發(fā)沖突。

有關(guān)公眾參與和公共沖突化解的關(guān)系，已有研究主要從政治參與和第三方介入兩個(gè)維度對(duì)公共沖突的產(chǎn)生和化解進(jìn)行了研究。如廖克勤（2012）從參與的視角認(rèn)為：在當(dāng)前的制度建立、修改、補(bǔ)充過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)的意志發(fā)揮著過(guò)大的主導(dǎo)作用，缺乏不同利益群體的廣泛參與使得政府主導(dǎo)建立的制度缺乏公眾認(rèn)同，是引發(fā)公共沖突的主要因素［27］。因此，公共沖突的有效管理需要建立不同主張的表達(dá)機(jī)制、沖突利益的整合機(jī)制、爭(zhēng)議事項(xiàng)的裁決機(jī)制［28］。徐迎祖（2011）則從第三方參與的視角認(rèn)為，在公共沖突的解決中，具有較高公信力的第三方加入，往往可以緩解雙方之間的矛盾［29］；且在這一過(guò)程中，專業(yè)組織的參與，對(duì)沖突的解決往往有積極影響［30］。因此，對(duì)于現(xiàn)階段頻繁出現(xiàn)的公共沖突事件，以開放的視野建立起規(guī)避沖突的體系制度，構(gòu)建政府與社會(huì)交往的制度規(guī)范，是預(yù)防和解決公共沖突的主要方法［31］。在已有的研究中，學(xué)者往往就公共沖突本身而論公共沖突，這就使得研究的視野局限于沖突的機(jī)制轉(zhuǎn)換和沖突的管理之上，較少?gòu)纳顚哟翁接憺槭裁创罅抗矝_突會(huì)不斷發(fā)生，為什么大多數(shù)的公共沖突事件又都能夠得到有效解決等問題，而這些正是本文要研究的問題。

三、長(zhǎng)三角公共沖突中的公眾參與

公共沖突事件的產(chǎn)生往往因?yàn)檎那捌跊Q策不透明，中期執(zhí)行不規(guī)范，以及缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，而使得公眾的參與權(quán)得不到保障。本文通過(guò)分析發(fā)生在長(zhǎng)三角地區(qū)的3個(gè)典型事件，意欲說(shuō)明，在中國(guó)，公眾參與不足導(dǎo)致的公共沖突事件，其最終解決仍需回到正常參與的渠道上來(lái)。而政府態(tài)度和策略的改變?cè)谄渲邪l(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（一）蘇州通安征地引發(fā)公共沖突［32-33］

2010年7月14日—21日，江蘇省蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)村民因動(dòng)遷補(bǔ)償款問題與鎮(zhèn)政府發(fā)生沖突，沖突緊張時(shí)甚至一度封堵了312國(guó)道。期間，聚集群眾與防暴警察肢體沖突導(dǎo)致公共沖突升級(jí)，最終迫使上級(jí)政府對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了問責(zé)處理。

1.征地拆遷缺乏透明引發(fā)爭(zhēng)議

通安鎮(zhèn)原屬于蘇州市相城區(qū)，2002年區(qū)劃調(diào)整之后并入高新區(qū)。自2003年起，通安鎮(zhèn)居民就因各地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的問題不斷上訪。2010年，高新區(qū)新一輪征地開始，此次拆遷同等面積的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)2008年的3倍，接著，2010年7月初，與通安鎮(zhèn)相鄰的滸墅關(guān)鎮(zhèn)一村民宅基地被拍出13.12億元的高價(jià)，與此同時(shí)，坊間還傳言，原通安鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、拆遷辦主任由于存在巨額現(xiàn)金來(lái)源不明罪被捕，村民更相信自己的拆遷款被基層政府克扣。從7 月14日開始，村民開始陸續(xù)前往鎮(zhèn)政府交涉補(bǔ)償問題，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商不成功，村民一怒之下將鎮(zhèn)黨委書記圍堵在了鎮(zhèn)政府。

2.政府不當(dāng)行為引發(fā)公共沖突

圍堵事件發(fā)生后，鎮(zhèn)黨委書記稱拆遷款問題應(yīng)由上一任官員負(fù)責(zé)，然而該官員當(dāng)時(shí)已經(jīng)被捕入獄。群眾覺得現(xiàn)任官員無(wú)心解決他們的問題，于是引來(lái)了更多的不滿者聚集。這時(shí)，通安鎮(zhèn)政府為了迅速解決問題，竟然糾集當(dāng)?shù)亻e散人員前去 “營(yíng)救”，此舉直接引發(fā)了拆遷戶的強(qiáng)烈反抗，憤怒的拆遷戶砸毀了鎮(zhèn)政府的部分辦公設(shè)備，非利益相關(guān)群體也都聚集到鎮(zhèn)政府周圍。7月16日凌晨，大批全副武裝的特警突然抵達(dá)鎮(zhèn)政府周圍，對(duì)圍堵群眾進(jìn)行暴力驅(qū)散，并抓捕了部分圍堵群眾。16日白天，公共沖突直接升級(jí)，幾千名憤怒的群眾堵占了312國(guó)道，要求釋放被捕群眾并給出相應(yīng)解釋。而政府除了進(jìn)行多次暴力驅(qū)散之外，并未對(duì)群眾的訴求做出回應(yīng)。政府的不當(dāng)行為非但沒有消解沖突，反而使得沖突愈演愈烈，聚集的群眾也越來(lái)越多。

3.沖突升級(jí)迫使上級(jí)政府回應(yīng)

通安的公共沖突事件引發(fā)了國(guó)內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注，也使得蘇州市政府承受著巨大的輿論壓力。7月21日，蘇州市虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動(dòng)遷，鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)就地免職。同時(shí)，虎丘區(qū)政府宣布將組成5個(gè)工作組，進(jìn)駐2008年以前被拆遷的社區(qū)，上門了解情況、征求意見，切實(shí)解決群眾的問題。然而，通安的沖突也引發(fā)了虎丘區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的效仿，當(dāng)?shù)卣坏貌槐粍?dòng)與居民協(xié)商解決問題。7月28日，蘇州市委宣布，報(bào)省委同意，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記王竹鳴就地免職，有關(guān)群眾訴求會(huì)著力解決。

（二）浙江湖州織里稅費(fèi)沖突［34-35］

2011年10月26日—29日，浙江省湖州市織里鎮(zhèn)因政府隨意操控稅費(fèi)征收數(shù)額，并實(shí)施強(qiáng)制征收措施，引發(fā)了安徽外來(lái)務(wù)工者的集體不滿，以至于演變成群體性公共沖突，在維穩(wěn)壓力之下，政府不得不重新審視正在實(shí)施的政策，引入更多的公共參與，由此才化解了沖突。

1.未經(jīng)法定程序征收稅費(fèi)

湖州織里鎮(zhèn)是全國(guó)聞名的童裝生產(chǎn)基地，家庭作坊式企業(yè)是其主要特色，由外來(lái)務(wù)工者組成的更小的個(gè)人作坊也應(yīng)運(yùn)而生。隨著小作坊的不斷增加，2009年起，當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門開始向這些小作坊征稅，一臺(tái)縫紉機(jī)征收100多元的 “機(jī)頭稅”；到了2010年，政府開始按工作人數(shù)征稅，每人征稅300余元，5人起征（不滿5人按5人征收）；但從2011年10月開始，政府對(duì)每人征稅額突然漲到了626元；與此同時(shí)，坊間還有傳言說(shuō)明年稅款將會(huì)漲到每人每年1 000元，突然的稅費(fèi)增加在當(dāng)?shù)赝鈦?lái)人員中引發(fā)了普遍不滿。

2.意外的流血事件激化沖突

在織里，“機(jī)頭稅”的征收主要是由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)派稅收協(xié)管員采用社會(huì)化征收的方式進(jìn)行。稅收協(xié)管員在操作中的隨意性非常大，公眾對(duì)其有怨氣。2011年10月26日上午，在征收“機(jī)頭稅”過(guò)程中，由于一名安徽籍小業(yè)主對(duì)征收數(shù)額和協(xié)管員的態(tài)度多有不滿，同協(xié)管員發(fā)生了肢體沖突，由此引發(fā)了安徽籍外來(lái)人員的集體不滿。26日下午，受傷的業(yè)主糾集百余同鄉(xiāng)聚集于鎮(zhèn)政府前上訪，要求解決上午糾紛問題，但未得到政府回應(yīng)。當(dāng)晚，又有上千人同籍業(yè)主聚集在鎮(zhèn)政府前討說(shuō)法，而就在此時(shí)，一輛湖州籍的汽車卻意外駛?cè)刖奂巳?，司機(jī)驚慌中先后撞傷了十余人，由此引發(fā)了安徽籍業(yè)主的憤恨。當(dāng)晚，群眾開始用暴力表達(dá)多年來(lái)對(duì)織里政府的不滿，并造成了非常大的公私財(cái)產(chǎn)損失。

3.參與解決沖突并實(shí)現(xiàn)達(dá)鵠

10月27日中午，不滿的業(yè)主再次在鎮(zhèn)政府前聚集，在訴求得不到回應(yīng)的情況下，部分激動(dòng)的安徽籍業(yè)主涌入鎮(zhèn)區(qū)，不但對(duì)湖州籍車輛進(jìn)行攔砸，還將一輛負(fù)責(zé)執(zhí)勤的警車點(diǎn)燃。由于政策歧視造成的公共沖突直接升級(jí)，直到公安部門對(duì)滋事者進(jìn)行了抓捕，事態(tài)才趨于穩(wěn)定。10月28日，織里鎮(zhèn)政府發(fā)布公告稱解聘稅收協(xié)管員許某。同時(shí)，織里鎮(zhèn)的社會(huì)化征收工作也暫時(shí)停止執(zhí)行。此后，織里鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變工作思路，通過(guò)派專員分別同安徽籍業(yè)主溝通，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)之上制訂了新的稅費(fèi)政策和產(chǎn)業(yè)升級(jí)方案?？椑镦?zhèn)的社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了由參與到達(dá)鵠，由沖突到共贏的轉(zhuǎn)變。

（三）上海業(yè)主網(wǎng)絡(luò)參與解決沖突［36］

面對(duì)正常途徑參與公共事務(wù)的低效率，上海J鎮(zhèn)年輕網(wǎng)民選擇了通過(guò)網(wǎng)上業(yè)主論壇進(jìn)行意見的交流和表達(dá)，在網(wǎng)絡(luò)參與的過(guò)程中，不但解決了公共沖突的“隱患”，也探索了公共沖突預(yù)防的新途徑。

1.溫和手段向政府表達(dá)訴求

上海J鎮(zhèn)位于上海市區(qū)邊緣和郊區(qū)衛(wèi)星城結(jié)合地帶，一直以來(lái)是“公共服務(wù)洼地”。面對(duì)制度化溝通無(wú)效的現(xiàn)狀，2008年初，為解決“出行難”問題，J鎮(zhèn)北面多個(gè)小區(qū)的年輕業(yè)主自發(fā)成立了網(wǎng)上“鎮(zhèn)北聯(lián)席會(huì)議”，不斷向各級(jí)政府部門反映問題。2008年4月，“鎮(zhèn)北聯(lián)席會(huì)議”的論壇版主和熱心業(yè)主們聯(lián)合簽名向市政府發(fā)了 《J鎮(zhèn)居民致人民政府的求助信》，在政府內(nèi)部引發(fā)了一定反響。2008年秋，“鎮(zhèn)北聯(lián)席會(huì)議”版主代表參加了由市長(zhǎng)主持的網(wǎng)民代表見面會(huì)，再次反映了J鎮(zhèn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理問題。

2.同政府官員達(dá)成參與共識(shí)

2008年底，華女士調(diào)到J鎮(zhèn)任副鎮(zhèn)長(zhǎng)，分管社區(qū)事務(wù)。上任之初，華鎮(zhèn)長(zhǎng)整日忙于群眾接待工作，不但事務(wù)繁忙且成效不大。在與居民深入溝通時(shí)，華鎮(zhèn)長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)年輕人多在網(wǎng)上以論壇的形式表達(dá)自己的意見，這讓其對(duì)網(wǎng)上參與產(chǎn)生了關(guān)注。2009年，在解決公建配套等問題時(shí)，華鎮(zhèn)長(zhǎng)開始邀請(qǐng)相關(guān)的網(wǎng)民、版主參與。經(jīng)過(guò)一年的磨合，華鎮(zhèn)長(zhǎng)和網(wǎng)民代表建立了相互信任。在實(shí)際操作中，華鎮(zhèn)長(zhǎng)替居民解決實(shí)際問題，而居民則以建設(shè)性參與的方式為華鎮(zhèn)長(zhǎng)積累政績(jī)，居民和官員之間由參與實(shí)現(xiàn)了達(dá)鵠，相互之間也形成了互惠的關(guān)系。

3.以參與化解潛在公共沖突

至2010年，J鎮(zhèn)網(wǎng)民見面會(huì)步入正軌，網(wǎng)上討論也形成固定規(guī)則。到2011年，鎮(zhèn)政府不再被動(dòng)地聽網(wǎng)民講，而是主動(dòng)將政府未來(lái)的工作計(jì)劃告知網(wǎng)民。這樣，政府與網(wǎng)民的溝通會(huì)議基本保持每月一次，華鎮(zhèn)長(zhǎng)也會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)職能部門現(xiàn)場(chǎng)解決問題。2012年5月，“鎮(zhèn)北聯(lián)席會(huì)議”的版主經(jīng)商議后將聯(lián)席會(huì)議更名為“志愿者聯(lián)合會(huì)”，成立代表性更加廣泛的“J鎮(zhèn)志愿者聯(lián)合會(huì)”。自2008年至2012年的4年間，志愿者聯(lián)合會(huì)定期召開政府和網(wǎng)民圓桌會(huì)議，所提出的87條有效建議和意見中有63條得到解決，鎮(zhèn)政府與青年網(wǎng)民之間己經(jīng)形成了良性互動(dòng)，公共沖突的隱患也在參與過(guò)程中得到化解。

四、長(zhǎng)三角公共沖突事件的特征與未來(lái)解決思路

社會(huì)治理的核心要義是各個(gè)治理主體在相互承認(rèn)法權(quán)基礎(chǔ)之上的相互尊重。中國(guó)公共沖突事件的起因多是社會(huì)各個(gè)治理主體權(quán)責(zé)不清，公眾的利益受到損害時(shí)又沒有正常途徑表達(dá)訴求，在壓力型體制之下，公眾不得不通過(guò)放大沖突來(lái)解決沖突。未來(lái)，解決公共沖突需要在賦權(quán)的基礎(chǔ)之上，保障公眾的參與權(quán)，以此促成社會(huì)治理共識(shí)。

（一）經(jīng)濟(jì)民生訴求為主要問題，需用法律賦予公眾經(jīng)濟(jì)參與權(quán)

已有研究表明：在城市地區(qū)，公共沖突和公眾參與多跟自己的物業(yè)產(chǎn)權(quán)有關(guān)；在城鄉(xiāng)結(jié)合部，中產(chǎn)階層的政治參與在很大程度上是由于公共服務(wù)的“洼地效應(yīng)”導(dǎo)致的［36］；而在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的公眾參與多跟集體收益或者土地拆遷有關(guān)。發(fā)生在長(zhǎng)三角的案例也表明，在中國(guó)，以沖突為特征的公眾參與在很大程度上是由于自身經(jīng)濟(jì)利益受到了切實(shí)侵害。在上海J鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)參與的案例中，公眾關(guān)注的不是政府公共服務(wù)提供不力背后的治理效能問題，而是如何切實(shí)改善自身享有公共服務(wù)的問題。明顯的民生訴求在蘇州通安事件和浙江織里事件中更是表現(xiàn)無(wú)遺，貪污腐敗和程序非法并不是公眾所關(guān)注的目標(biāo)，而當(dāng)基層政府的行為確實(shí)危害到自己的經(jīng)濟(jì)收益且經(jīng)濟(jì)參與權(quán)得不到保障時(shí)，公眾才奮起反抗?？梢哉f(shuō)，由于前期參與不足而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)民生利益受損，以及由此引發(fā)的公共沖突事件，也給公眾通過(guò)參與來(lái)解決沖突埋下了伏筆。

通過(guò)相關(guān)法律賦予公眾經(jīng)濟(jì)參與權(quán)應(yīng)成為解決中國(guó)侵權(quán)公共沖突事件的主要策略。在中國(guó)，改革的出發(fā)點(diǎn)是超級(jí)國(guó)家公司而非完美市場(chǎng)，中國(guó)從超級(jí)國(guó)家公司走來(lái)靠的就是界定權(quán)利，而權(quán)利界定的關(guān)鍵則是對(duì)國(guó)家行政管理的界定和約束［37］。在中國(guó)，由于權(quán)力和權(quán)利界定不清楚而導(dǎo)致的政府與公眾對(duì)于公共問題的認(rèn)知差異，以及政府忽視公眾的經(jīng)濟(jì)參與權(quán)，已經(jīng)成為引發(fā)公共沖突的主要因素。這主要表現(xiàn)在，一方面，由于改革開放過(guò)程中產(chǎn)權(quán)改革不徹底，城市公有制企業(yè)以及農(nóng)村公有制土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）仍然處于二元分離的狀態(tài)，在法律沒有明確產(chǎn)權(quán)所有人的前提下，政府作為公共利益的代表，在處理這些公共產(chǎn)權(quán)時(shí)具有天然的優(yōu)勢(shì)；另一方面，由于中國(guó)行政法治和行政權(quán)力清單制度尚不完善，當(dāng)政府在處置與公眾利益相關(guān)的公共產(chǎn)權(quán)時(shí)，政府的訴求往往與公共產(chǎn)權(quán)的實(shí)際使用人（也即公眾）發(fā)生不一致，政府對(duì)于公眾訴求的回應(yīng)機(jī)制不健全，公眾的經(jīng)濟(jì)參與權(quán)常常得不到尊重，公眾的不滿就很容易爆發(fā)，形成公共沖突事件。因此，通過(guò)建立健全有關(guān)政府權(quán)力和公眾權(quán)利的法律法規(guī)，確定各自的行為邊界，讓各個(gè)主體在行動(dòng)中有明確的行為準(zhǔn)則，賦予并保障公眾的經(jīng)濟(jì)參與權(quán)，這應(yīng)成為解決公共沖突的主要策略。

（二）沖突升級(jí)倒逼問題解決，需行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)賦權(quán)

公眾參與的倒逼機(jī)制是解決公共沖突事件的基本方式?！皬?qiáng)政策-軟措施”，也即在政策制訂之時(shí)較少考慮客體的訴求，而在政策執(zhí)行時(shí)卻對(duì)客體實(shí)施遷就行為，一直以來(lái)是中國(guó)公共政策的一個(gè)主要特點(diǎn)［38］，因此，非制度化的公共沖突以及沖突升級(jí)的潛在威脅，成為公眾非制度化參與的主要策略。在中國(guó)，制度化的公眾參與包括參加縣、鄉(xiāng)人大代表選舉，以及向本級(jí)政府信訪部門信訪等。然而，一方面，由于人大代表選舉在實(shí)際運(yùn)作中的種種問題，使其在公眾中的影響力有待提升；另一方面，信訪執(zhí)行過(guò)程中“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”的政策，也使得信訪非但解決不了矛盾，反而成了社會(huì)矛盾激化的焦點(diǎn)［39］。因此，當(dāng)社會(huì)公眾的權(quán)益受到侵害時(shí)，處于底層的公眾不得不頻繁地采用非制度化的公共沖突對(duì)基層政府施壓，以此引發(fā)上級(jí)政府的注意，并通過(guò)中國(guó)自上而下的壓力型體制來(lái)解決問題?？梢哉f(shuō)，公眾的非制度化參與迫使地方政府理順正常參與途徑，最終促成了公共沖突由沖突對(duì)抗到達(dá)鵠和解。

通過(guò)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)法律賦予的公眾參與權(quán)，理順政府對(duì)于公眾利益訴求的回應(yīng)機(jī)制，應(yīng)成為減少中國(guó)公共沖突事件的主要手段。在中國(guó)，中央和地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力配置大多沿襲了權(quán)力高度集中的前蘇聯(lián)模式，即每個(gè)政府部門均集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體，而這種權(quán)力的不分則導(dǎo)致了行政權(quán)力的部門壟斷和異化，行政部門利益法制化，行政監(jiān)督職能架空或虛置，和行政決策效力遞減而執(zhí)行阻力遞增等一系列問題［40］。具體來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前條件下，由于完善的公務(wù)員激勵(lì)體制尚未建立，晉升成為公務(wù)員上升的唯一途徑，而現(xiàn)實(shí)中公務(wù)員的晉升又采用了自上而下的“選拔”機(jī)制，這就導(dǎo)致行政部門在行動(dòng)中往往會(huì)采取對(duì)上負(fù)責(zé)的策略，而忽視或無(wú)視社會(huì)公眾的訴求，并盡量弱化公眾的參與途徑。這樣，在公眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利受到損害，且制度化參與得不到保障的情況下，通過(guò)非制度化的參與來(lái)維護(hù)自己權(quán)益就成了不得已的選擇。因此，為減少公共沖突事件的發(fā)生，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)理順政府對(duì)于公共利益訴求的回應(yīng)機(jī)制，保障公眾的制度化參與權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)就是一方面要改革現(xiàn)有的干部考核體制，在干部選拔中更多地參考公眾滿意度指標(biāo)；另一方面也要健全公眾參與社會(huì)治理的制度化途徑，不斷完善并向社會(huì)開放人民監(jiān)督員和人民陪審員制度，以此提升政府對(duì)公眾利益的回應(yīng)度，保障社會(huì)公眾的制度化參與權(quán)，提升政府治理效能。

（三）以參與解決沖突逐漸程式化，需跨部門協(xié)同治理保障賦權(quán)

由參與不足引發(fā)的沖突往往可以通過(guò)參與得以解決，政府在應(yīng)對(duì)公共沖突時(shí)的路徑也逐漸程式化。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于公眾參與導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素和穩(wěn)定因素并存，在“維穩(wěn)”的壓力之下，面對(duì)社會(huì)公眾的參與訴求，地方行政部門官員更愿意采用“消極策略”來(lái)解決問題；如果公眾采取了集體行動(dòng)并且危害到了社會(huì)穩(wěn)定，上一級(jí)政府會(huì)立即采用運(yùn)動(dòng)式治理的方式，通過(guò)擴(kuò)大公眾參與來(lái)解決問題。并且隨著時(shí)間推移，地方政府在面對(duì)公共沖突時(shí)，其應(yīng)對(duì)也逐漸程式化。以蘇州通安和湖州織里公共沖突為例，在應(yīng)對(duì)蘇州通安和浙江織里事件時(shí)，地方政府剛開始采用了激進(jìn)的措施，但當(dāng)矛盾進(jìn)一步激化之時(shí)，地方政府立即啟動(dòng)了自身學(xué)習(xí)系統(tǒng)，軟硬兼施地解決了復(fù)雜的公共沖突。同樣，在上海J鎮(zhèn)公眾網(wǎng)絡(luò)參與案例中，面對(duì)公眾的合理訴求，上海的地方政府非但沒有采取強(qiáng)硬手段去封殺該組織，反而通過(guò)回應(yīng)公眾部分訴求的方式，讓居民參與進(jìn)來(lái)，在參與的過(guò)程中與居民實(shí)現(xiàn)達(dá)鵠?？梢哉f(shuō)，在解決公共沖突的過(guò)程中，雖然存在動(dòng)機(jī)上的缺失，但為了避免更進(jìn)一步的公共沖突，政府也漸漸學(xué)會(huì)并接受了以參與解決沖突，用參與實(shí)現(xiàn)達(dá)鵠的策略，其應(yīng)對(duì)公共沖突的手段也越來(lái)越程式化。

建立跨部門協(xié)同治理機(jī)制是公眾參與賦權(quán)得以貫徹的保障，也是預(yù)防公共沖突事件爆發(fā)的重要手段?？绮块T協(xié)同治理是指政府在公共政策制定和實(shí)施公共管理過(guò)程中，引導(dǎo)包括公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和市民在內(nèi)的主體，建設(shè)性地跨越公共機(jī)構(gòu)和政府層級(jí)的界限，從而實(shí)現(xiàn)公共問題解決和利益共享的過(guò)程［41］?？绮块T協(xié)同治理分為內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同兩個(gè)有機(jī)組成部分，其中，政府部門之間的內(nèi)部協(xié)同對(duì)于政府與社會(huì)其他部門之間的外部協(xié)同起著引領(lǐng)作用。在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理中，一方面，由于各個(gè)政府部門之間權(quán)力和責(zé)任劃分不明確，在缺乏協(xié)同觀念的情況下，各個(gè)部門對(duì)于公眾訴求的相互推諉直接導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)于政府信任度的降低，為沖突埋下了禍根。而另一方面，由于中國(guó)社會(huì)力量本身發(fā)展不充分，在社會(huì)力量參與社會(huì)治理的過(guò)程中，政府對(duì)于社會(huì)力量在參與社會(huì)治理中地位認(rèn)知的模糊以及對(duì)于社會(huì)力量的不信任，又使得政府在很大程度上喪失了提前調(diào)處矛盾的機(jī)會(huì)。因此，預(yù)防公共沖突事件的爆發(fā)，需要我們?cè)谫x權(quán)明確各部門權(quán)力和責(zé)任的基礎(chǔ)之上，推進(jìn)政府內(nèi)部部門之間的跨部門協(xié)同治理，建立起以服務(wù)為導(dǎo)向的整體性政府。與此同時(shí)，我們也應(yīng)不斷健全和完善政府與社會(huì)協(xié)同解決社會(huì)問題以及公眾參與社會(huì)治理的常態(tài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理，這將是預(yù)防公共沖突的主要手段。

五、結(jié)論

在中國(guó)，公共沖突的發(fā)生往往由公眾參與不足引發(fā)，且能在公眾的非制度化參與壓力下得到解決。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)的公共沖突往往因經(jīng)濟(jì)民生問題而起，在沖突進(jìn)一步升級(jí)的威脅之下得到解決，且政府也漸漸接受了以公眾參與促進(jìn)公共沖突解決的策略，但這并不能證明以公眾參與解決公共沖突，以公共沖突推進(jìn)體制改革就是一條可行之路。且已有研究也表明，公共沖突的解決既不能只靠強(qiáng)權(quán)力的推動(dòng)，也不能依靠妥協(xié)讓步而勉強(qiáng)維系，而必須以博弈雙方的互信為基礎(chǔ)［42］。因此，在實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”建設(shè)過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)賦權(quán)理順政府權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系，加強(qiáng)服務(wù)型政府和回應(yīng)性政府建設(shè)，運(yùn)用法治手段鞏固改革發(fā)展成果?？梢哉f(shuō)，只有雙方在明確各自權(quán)利界限的前提之上，官民互信的基礎(chǔ)才能得以重建，人民當(dāng)家作主和社會(huì)的穩(wěn)定才能有保障，而這些探索不僅有助于解決中國(guó)當(dāng)前面臨的公共沖突問題，對(duì)于探索具有中國(guó)特色的政治現(xiàn)代化道路也具有重要意義。

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［責(zé)任編輯：宋宏］

From Conflict to Agreement：Analysis of Public Conflict from the Perspective of Public Participation in the Yangtze River Delta —Cases Study 2010—2012

SUN Rong，XUE Zelin
（School of Economics and Management，Tongji University，Shanghai 200092，China）

This article uses a comparative case study as the method to analyze the relationship between the public participation and the public conflict.Several cases of public conflicts that occurred in Yangtze River Delta during 2011—2012 were adopted.The author concluded that:what caused the public conflict in Yangtze River Delta was relative to the damaged economic interests of the public，and as an intermediate variable，the public preferred to participate in the conflict in non-institutional form，which promoted the conflict into the level of“threat”，then the government of higher level was forced to coordinate different interests to end the public conflict.The author put forward that empowering the public to participate in the public affairs was helpful to resolve the public conflict we face at this time.

public participation；public conflicts；empowerment

D63

A

1009-3370（2016）03-0061-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0308

2015-09-11

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目資助（14AZZ011）

孫榮（1953—），男，教授，博士生導(dǎo)師，E-mail:sunrong53@163.com；薛澤林（1989—），男，博士研究生，E-mail：mumu. xue@163.com