社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政社合作的困境及其癥結(jié)所在

李洪佳

(天津外國語大學(xué) 涉外法政學(xué)院， 天津 300204)

?

●經(jīng)濟(jì)與管理

社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政社合作的困境及其癥結(jié)所在

李洪佳

(天津外國語大學(xué) 涉外法政學(xué)院， 天津 300204)

社會(huì)治理是國家治理的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。我國在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中政社合作不斷地加強(qiáng)，但也存在一定的困境。主要表現(xiàn)為：合作關(guān)系是“中心——邊緣”式的機(jī)械團(tuán)結(jié)；合作關(guān)系是基于算計(jì)的表象協(xié)作；政社合作缺少治理性資源的交換。這是因?yàn)樯鐣?huì)治理現(xiàn)代化忽視了創(chuàng)造有利于政社合作的環(huán)境條件和操作條件，包括政府角色轉(zhuǎn)變不到位，政府與社會(huì)之間缺少信任，目標(biāo)的協(xié)商機(jī)制不健全，過程的互動(dòng)機(jī)制不合理及績效的評估機(jī)制不完善。

社會(huì)治理；現(xiàn)代化；政社合作

中共中央十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會(huì)治理是國家治理的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”我國現(xiàn)階段正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期。社會(huì)轉(zhuǎn)型意味著中國社會(huì)整體上位于過渡階段，社會(huì)自身正經(jīng)歷著一場未完成的變革過程。[1]在社會(huì)轉(zhuǎn)型這一大背景下，我國的社會(huì)治理兼具現(xiàn)代和傳統(tǒng)二重屬性。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的不斷深入，政府開始重視社會(huì)力量在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用并通過制定相關(guān)的政策法規(guī)或者中央文件使民間力量合法地參與到社會(huì)治理中。有些地方政府也嘗試在社會(huì)治理的實(shí)踐中引入社會(huì)力量。但在治理方式的定位上，我國的社會(huì)治理仍然沒有擺脫政府單中心治理，其中最為明顯的就是社會(huì)力量對政府的依附。因此，社會(huì)治理現(xiàn)代化迫切需要準(zhǔn)確把握政社合作的邊界，明確政社合作的困境及其制約因素，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

一、社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中政社合作的困境

(一)合作主體間的關(guān)系是“中心——邊緣”式的機(jī)械團(tuán)結(jié)

機(jī)械團(tuán)結(jié)是法國社會(huì)學(xué)家涂爾干提出的。涂爾干認(rèn)為社會(huì)生活有兩個(gè)來源：一是個(gè)人意識的相似性，二是社會(huì)勞動(dòng)的分工。在第一種情況下，個(gè)人是社會(huì)化的，他不具備自身固有的特性，與其同類共同混雜在集體類型里。在第二種情況下，他自身具有了與眾不同的特征和活動(dòng)，但他在與他人互有差異的同時(shí)，還在很大程度上依賴他人、依賴社會(huì)，因?yàn)樯鐣?huì)是所有個(gè)人聯(lián)合而成的。[2]前一種社會(huì)生活的來源產(chǎn)生了一種固有的團(tuán)結(jié)——機(jī)械團(tuán)結(jié)。這種團(tuán)結(jié)方式認(rèn)為，為了獲得所有成員的一致活動(dòng)，他們必須喪失掉自己的想法，而完全受集體意識的支配。機(jī)械團(tuán)結(jié)的主要作用在于它能保證人們行為的一致性。后一種社會(huì)生活的來源則是有機(jī)團(tuán)結(jié)社會(huì)的標(biāo)志。有機(jī)團(tuán)結(jié)與機(jī)械團(tuán)結(jié)不同，它不要求人們?yōu)榱吮３滞恍远耆プ约旱膫€(gè)性，它認(rèn)為團(tuán)結(jié)是建立在不同主體的差異性基礎(chǔ)上的，集體意識應(yīng)為個(gè)人的自主發(fā)展留有一定的空間。這種自由發(fā)展的空間越廣，團(tuán)結(jié)所產(chǎn)生的凝聚力就越強(qiáng)。

我國現(xiàn)階段的社會(huì)治理形式上已經(jīng)接受了其他社會(huì)力量的參與。但在治理的實(shí)踐過程中，政府仍處于中心位置。其他治理主體的參與只是參與到執(zhí)行政府的目標(biāo)，而沒有參與到社會(huì)治理的目標(biāo)制定中。這種參與從屬于中心——邊緣結(jié)構(gòu)的，不屬于多元主體平等條件下的合作治理的構(gòu)想。參與與合作不同?！叭藗儗⑿袆?dòng)者關(guān)系和合作伙伴關(guān)系的思考簡化為‘參與民主’或‘公民參與’。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機(jī)制的皮毛。過不了多久，或者便會(huì)提出民間社團(tuán)的合法性問題；或是當(dāng)公共權(quán)力希望以他們制定的計(jì)劃‘聯(lián)合起公民’而得不到回應(yīng)時(shí)又為之感到遺憾?！盵3]154因此現(xiàn)行的社會(huì)治理模式是以政府為中心接納其他社會(huì)因素的參與，沒有賦予社會(huì)因素與政府同等的權(quán)力，而且還剝奪了社會(huì)力量充分表達(dá)自己利益訴求的機(jī)會(huì)。所以現(xiàn)行的社會(huì)治理模式不可能在治理主體間形成一種有機(jī)的團(tuán)結(jié)，最多只是機(jī)械的共存。

(二)合作關(guān)系是基于算計(jì)的表象協(xié)作

合作的程度是有強(qiáng)弱之分的。有些合作具有工具理性，是為通過合作使自己的個(gè)體利益得到最大化的實(shí)現(xiàn)，有些合作則是根據(jù)自我與整體的總體性體驗(yàn)而開展合作。曼德爾(Myrna Mandell)和基斯特(Robyn Keast)根據(jù)合作的程度從低到高將合作分為互助(cooperation)、協(xié)作(coordination)和合作(collaboration)。[4]互助是最普遍的也是最弱的合作。人們建立這種合作關(guān)系的目的是為了交換信息或?qū)I(yè)知識。合作的各方是獨(dú)立的，只有在需要的時(shí)候他們之間才會(huì)聯(lián)系。這種類型的合作的最大特點(diǎn)是考慮到別人的利益，但不一定要調(diào)整自己的目標(biāo)。合作主體間的關(guān)系是松散的、偶爾的、信任度低的。互助可以看作為合作的初級形態(tài)。協(xié)作關(guān)注整合不同主體的行為，從而更有效地提供他們自己的服務(wù)。協(xié)作與互助相比，主體間的關(guān)系更為密切，但參與者仍把實(shí)現(xiàn)自己的利益作為目標(biāo)，沒有共同的使命。協(xié)作可以被看作是合作的低級形態(tài)。合作的參與程度最高，是建立在主體間強(qiáng)的聯(lián)結(jié)基礎(chǔ)上的。參與者不再是獨(dú)立的，而是相互依賴來解決“邪惡的問題”(wicked problem)。在合作的過程中，每一個(gè)合作主體的地位平等、權(quán)力分享、相互信任。這三者的特點(diǎn)見下表1：

表1 互助、協(xié)作及合作的特點(diǎn)

從我國目前社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情況來看，政社合作關(guān)系的建立是以委托代理理論為依據(jù)，以物質(zhì)的或成文的契約為中介。政府作為委托人為了維持與代理人即社會(huì)力量之間的合作關(guān)系，建立了一套基于合同的制度設(shè)計(jì)，以合同條款的形式明確列出代理人享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，包括代理人的投入、構(gòu)成、結(jié)果、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、代理人的報(bào)酬、違反合同應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及代理人的績效目標(biāo)。為了使代理人忠實(shí)地履行合同，政府還建立了一套基于合同的問責(zé)機(jī)制，包括監(jiān)督和審計(jì)等?；诤贤耐獠靠刂飘a(chǎn)生的這種合作是一種計(jì)算式的、外在于人的、經(jīng)由懷疑達(dá)成的合作。這其實(shí)不是真正意義上的合作，而只能稱為協(xié)作。合作與協(xié)作雖然只有一字之差，但二者明顯不同。如果理性的經(jīng)濟(jì)人僅僅為了履行合同而不是基于雙方的相互承諾而開展合作，那么他們在合作的過程中就會(huì)互相猜忌，他們不會(huì)為了共同的目標(biāo)而犧牲自己的利益。這種態(tài)度不利于雙方形成真正的合作關(guān)系。他們之間的關(guān)系最多只能稱得上是協(xié)作。協(xié)作只是行動(dòng)主體為了實(shí)現(xiàn)某一特定的目標(biāo)而采取的過程，它是“過程”而不是“結(jié)果”。如果說協(xié)作有著共同目的的話，那么這個(gè)共同目的是在協(xié)作之外的，是外在于協(xié)作和經(jīng)由協(xié)作所要達(dá)到的目的。[5]認(rèn)為制度設(shè)計(jì)會(huì)使投機(jī)行為付出昂貴的代價(jià)從而抑制投機(jī)行為是低度社會(huì)化的論調(diào)。去除了制度化的設(shè)計(jì)，他們并沒有考慮具體的個(gè)人關(guān)系在防止欺詐上的功效。用制度設(shè)計(jì)取代信任會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)霍布斯的“自然狀態(tài)”，也就是理性的人會(huì)有動(dòng)機(jī)發(fā)明各種方法鉆制度的漏洞。所以建立在委托——代理基礎(chǔ)上的合作關(guān)系對外在風(fēng)險(xiǎn)比較敏感，抵抗力差，很容易受到外在風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，從而處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。在委托代理關(guān)系下，政府作為委托人與作為代理人的社會(huì)之間保持一定的距離，形成了一種既相互合作又相互對抗的關(guān)系。

(三)合作關(guān)系缺少治理性資源的交換

治理性資源是與運(yùn)作性資源相對應(yīng)的。[6]運(yùn)作性資源是指組織所擁有的可以完全交易的資源，比如政府的公共財(cái)政資金就屬于運(yùn)行資源，它可以通過購買或支付等方式將其交換給其他的組織，社會(huì)組織或私人部門的專業(yè)技能也屬于運(yùn)作性資源。運(yùn)作性資源在相互合作的過程中可以互相交換，交換后資源的所有者可以自主支配的這種資源相應(yīng)地會(huì)減少。治理性資源是指組織在與外界環(huán)境的互動(dòng)過程中所獲得的一種資源或能力，它不能完全地被交換只能部分地被交換。對政府來說，它所掌握的公共權(quán)力就是一種治理性資源；對社會(huì)組織來說它所擁有的與服務(wù)對象之間的緊密聯(lián)系是其治理性資源。治理性資源在合作的過程中是不能夠交易的，只能是與合作對象共享。治理性資源與運(yùn)作性資源相比更能帶來合作的優(yōu)勢。如果僅僅將合作局限于治理性資源的交換那只能稱之為“參與”而不是嚴(yán)格意義上的供給主體間的合作關(guān)系。

我國現(xiàn)行的社會(huì)治理模式中不同治理主體間的合作僅限于運(yùn)作性資源的交換。通過合作，政府獲得了私人部門和社會(huì)組織的專業(yè)能力，從而解決了自己在社會(huì)治理方面的能力不足；私人部門和社會(huì)組織通過參與社會(huì)治理獲得了自身發(fā)展所需的資金支持或市場份額。在合作的過程中，政府忽視了其他治理主體所擁有的治理性資源。政府通常只是把他們看成是自己決策的理性的執(zhí)行者。正如在20世紀(jì)后期各國都在進(jìn)行的新公共管理改革。他們試圖將私營部門的經(jīng)營理念和管理方法應(yīng)用到公共部門中，從而縮減政府規(guī)模、削減公共開支。這種改革的思路其實(shí)就是運(yùn)作性資源在政府與其他主體間的交換，強(qiáng)調(diào)通過運(yùn)作性資源的交換使得政府能夠利用私人部門的優(yōu)勢來提高工作效率并降低行政成本而不是在合作治理的意義上對現(xiàn)行的社會(huì)治理模式進(jìn)行變革。只注重運(yùn)作資源而忽視了治理性資源的交換會(huì)導(dǎo)致其他供給主體的治理性資源難以得到有效的利用，他們沒有得到足夠的授權(quán)，與公眾的關(guān)系僅僅局限在服務(wù)的提供上。

二、政社合作困境之癥結(jié)所在

合作的生成是需要一定的條件的。比如揚(yáng)(Young)認(rèn)為當(dāng)處于經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和政治騷亂時(shí)期，合作關(guān)系是難以生成的。因?yàn)椋瑒?dòng)蕩的制度環(huán)境比和平的制度環(huán)境更容易引發(fā)政府與非營利組織之間的沖突。[7]組織目標(biāo)的一致性也會(huì)影響到合作關(guān)系的產(chǎn)生。當(dāng)組織之間存在目標(biāo)的偏離時(shí)，雙方就不容易發(fā)生合作。那么哪些條件會(huì)影響合作的發(fā)生？這些條件要素之間存在什么樣的邏輯關(guān)系？他們是如何相互作用從而影響一個(gè)合作行為的發(fā)生的？在此，作者借鑒汪錦軍的觀點(diǎn)，將合作的條件分為邏輯條件、環(huán)境條件和操作條件三種。(1)邏輯條件。邏輯條件是所有合作條件的根本和核心。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為當(dāng)一個(gè)組織擁有一定的其他組織所不具備的但卻對其有利的資源或能力時(shí)，組織之間將會(huì)建立合作關(guān)系。單個(gè)的組織由于受到其自身的傳統(tǒng)或?qū)I(yè)技能的影響只能提供有限種類和數(shù)量的服務(wù)。通過建立合作關(guān)系，合作主體間可以獲得彼此所擁有的互補(bǔ)的資源、新的技術(shù)和隱形知識等。因此，雙方的資源互補(bǔ)是形成合作關(guān)系的邏輯前提。(2)環(huán)境條件。主體間的合作需要主體間存在一定的信任關(guān)系。信任是合作的前提。合作要求必須在主體間建立起一種信任關(guān)系。不同供給主體間是否具有自主的身份也是合作的重要環(huán)境條件。如果不同的供給主體間相互依附，那么他們之間就難以產(chǎn)生合作關(guān)系。(3)操作條件。即使合作主體間存在著資源依賴，而且主體間的地位平等，還有一個(gè)條件會(huì)影響合作的生成和效用，即主體間的互動(dòng)狀態(tài)。比如，合作主體間的溝通、責(zé)任分擔(dān)和權(quán)力共享、合作主體的合作意愿等等。唯有如此，合作才能最終發(fā)生。

我國現(xiàn)行的社會(huì)治理模式已經(jīng)注意到了不同的治理主體間的資源優(yōu)勢，即他們之間存在合作的邏輯前提，但卻忽視了創(chuàng)造有利于他們之間的合作的環(huán)境條件和操作條件，從而導(dǎo)致社會(huì)治理中政社合作的各種困境，阻礙了社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

(一)促進(jìn)合作的環(huán)境條件不存在

良好的外部環(huán)境是治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力。政府與市場、社會(huì)組織的合作需要行政體制提供制度支持。從改革開放以來，我國先后進(jìn)行了多次的行政體制改革。政府管理理念、管理方式、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和政府公信力方面都得到了很大的提升，但仍存在一些深層的矛盾和問題。政府在管理社會(huì)事務(wù)時(shí)仍殘留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“全能政府”的影子，對市場、社會(huì)干預(yù)過多，擠占了社會(huì)的自主空間。在職能方面，政府管了許多管不了、管不好、不該管的事。在社會(huì)管理方式方面，政府以權(quán)力和法律為基礎(chǔ)進(jìn)行社會(huì)管理。這種傳統(tǒng)的自上而下的單向式的管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)多元化、復(fù)雜化社會(huì)的要求。

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位

社會(huì)治理現(xiàn)代化不僅需要多主體參與而且還需要不同治理主體間的良性互動(dòng)，沒有任何一方可以壓制另一方。否則，在互動(dòng)的過程中，他們不可能實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效。然而，我國受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包攬公共事務(wù)傳統(tǒng)的影響，政府習(xí)慣于獨(dú)攬社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，在與其他治理主體互動(dòng)的過程中缺少邊界意識，自覺或不自覺地?cái)U(kuò)張自己的權(quán)力，形成了對其他治理主體自治空間的擠壓，從而使其在與其他治理主體互動(dòng)的過程中以一種高高在上的姿態(tài)扮演著控制者的角色。這必然造成其他治理主體能力受限，自主性受損，在合作的過程中處于政府的從屬地位。

2.治理主體間的信任匱乏

信任是合作的前提。如果人們之間不存在相互信任，那么他們之間就不可能存在真正的合作與互動(dòng)。即使他們之間存在著合作，那么他們也只是有了合作的“形”，而不具備合作的“神”。我國政府在社會(huì)治理過程中對市場和社會(huì)組織表現(xiàn)出明顯的不信任。政府對市場的不信任表現(xiàn)的非常明顯。主要表現(xiàn)為對非公機(jī)構(gòu)的排斥和市場準(zhǔn)入方面的嚴(yán)格控制。政府對社會(huì)組織信任的匱乏可以從我國社會(huì)組織的發(fā)展歷程來加以分析。我國社會(huì)組織的發(fā)展歷程可謂是艱難曲折。改革開放之前我國對社會(huì)組織主要持有一種防范警惕的態(tài)度，這是由當(dāng)時(shí)的國際和國內(nèi)環(huán)境決定的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，政府職能不斷地發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府對社會(huì)組織的態(tài)度也發(fā)生了變化，政府不再一味地控制社會(huì)組織的發(fā)展，而是注重培育和發(fā)展社會(huì)組織。總體上來看，政府對社會(huì)組織的態(tài)度發(fā)生了微妙的變化，從不信任開始到信任。但是，政府對社會(huì)組織的信任是有選擇的。從被信任的主體來看，政府主要信任那些與其有著密切聯(lián)系的社會(huì)組織；從互動(dòng)的領(lǐng)域來看，社會(huì)組織主要提供的是非基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域還是主要由公辦事業(yè)單位所把持；從社會(huì)組織的功能來看，政府雖然鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中，但卻忽視其利益表達(dá)的功能。因?yàn)椴煌卫碇黧w間信任的匱乏使得合作的達(dá)成只能通過監(jiān)督和審計(jì)等外部控制的方式。

(二)促進(jìn)合作的操作條件不健全

社會(huì)治理中不同主體間的互動(dòng)合作不僅涉及治理的各個(gè)要素，而且還需要各個(gè)要素在一個(gè)微觀的持續(xù)發(fā)展過程中相互配合、共同作用。在此，筆者借鑒庫文賀(Kouwenhoven Vincent)的觀點(diǎn)，將互動(dòng)的連續(xù)發(fā)展過程分為三個(gè)階段：(1)第一階段即互動(dòng)的開始階段。在這一階段需要互動(dòng)主體通過相互協(xié)商來確定共同的目標(biāo)。(2)第二階段即互動(dòng)的發(fā)展階段?；?dòng)主體為了維持一個(gè)有效的互動(dòng)關(guān)系，在這一階段要求他們之間應(yīng)該責(zé)任共擔(dān)、信息共享。(3)第三階段即互動(dòng)結(jié)果的評估階段。在這一階段，為了能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題并共同來解決問題，互動(dòng)主體應(yīng)該對包括各個(gè)主體在內(nèi)的互動(dòng)的總體進(jìn)行評估，而不是對單一的主體進(jìn)行評估。評估的主體和方式可以由各個(gè)主體協(xié)商決定。[8]

1.目標(biāo)的協(xié)商機(jī)制不健全

共同的目標(biāo)是互動(dòng)的基礎(chǔ)。如果沒有共同的目標(biāo)，任何主體間都不可能真誠地互動(dòng)。共同的目標(biāo)能為不同的治理主體指明努力的方向，避免各個(gè)治理主體行為的盲目性，而且能夠明確不同的治理主體在社會(huì)治理中的責(zé)任。但在我國的社會(huì)治理過程中，治理目標(biāo)通常是由政府單方面制定的。政府所謂的合作伙伴關(guān)系只是邀請私人部門和社會(huì)組織參與政府單方面制定的計(jì)劃而已。政府在互動(dòng)的過程中還是延續(xù)傳統(tǒng)的管理方式，通過發(fā)布命令或者制定規(guī)章制度對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。政府的合作伙伴參與到治理目標(biāo)制定的程度非常有限，更多的時(shí)候它們僅僅是政府目標(biāo)的執(zhí)行者。政府所設(shè)定的績效目標(biāo)和績效考評方式從根本上說是政府對其他治理主體的要求，而不是治理主體共同的追求，因此難以成為各個(gè)主體共同努力的目標(biāo)。

2.過程的互動(dòng)機(jī)制不合理

真正的合作需要合作主體間真誠地互動(dòng)而不能試圖通過外部力量強(qiáng)制。在特定的政策領(lǐng)域中彼此之間相互支持，每一個(gè)主體都貢獻(xiàn)自己相關(guān)的知識或者資源。盡管強(qiáng)制性的外在制度不可或缺，但合作關(guān)系不能單靠外在制度達(dá)成。更多的時(shí)候需要參與各方之間達(dá)成廣泛的共識。合作主體間的互動(dòng)有利于雙方之間信息的交流，從而有利于共識的達(dá)成；合作主體間的互動(dòng)使雙方之間的利益密切相關(guān)，從而可以防止投機(jī)行為的發(fā)生；合作主體間的互動(dòng)有利于雙方之間的團(tuán)結(jié)，從而有利于他們共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我國的公共部門還受到傳統(tǒng)的“全能政府”思維的影響，要想打破公共權(quán)力對社會(huì)分門別類時(shí)所使用的心理上的和行政上的級別，這一點(diǎn)并不容易做到?！凹词故窃谒^的‘共同診斷’階段，也一直是屬于老虎屁股摸不得的?！盵3]168此外，政府擔(dān)心自己權(quán)力受損，不愿意走下神壇與其他組織進(jìn)行真誠和公平的互動(dòng)。因此，在我國的社會(huì)治理中，基于相互信任和平等地位的互動(dòng)式的協(xié)調(diào)是不存在的。治理主體更多地采取的是通過上下級之間的權(quán)威的等級式協(xié)調(diào)或者以價(jià)格為手段的市場式協(xié)調(diào)方式。不管是市場式的協(xié)調(diào)還是等級式的協(xié)調(diào)遵循的都是人類行動(dòng)的單向度的觀點(diǎn)，即人類的行動(dòng)要么被組織要求所決定，要么被個(gè)體的一個(gè)自愿的選擇所決定。這種人類行動(dòng)的單向度的觀點(diǎn)忽視了人與人之間的相互依賴性和相互聯(lián)結(jié)性。因此，不管是市場協(xié)調(diào)還是等級協(xié)調(diào)它們都不可能帶來真正的合作?！百Y本主義市場具有一種程序的理性，而程序又具有一種形式的屬性，優(yōu)先照顧無窮無盡地‘用經(jīng)濟(jì)手段’追求利潤最大化。與之相較，政府的合理性是實(shí)實(shí)在在的。它有明確的目標(biāo)，優(yōu)先追求一個(gè)又一個(gè)的‘有效’政策目標(biāo)。市場協(xié)調(diào)和自上而下調(diào)控成了有效理性、機(jī)會(huì)主義及資產(chǎn)特殊性等問題的犧牲品?！盵9]

3.績效的評估機(jī)制不完善

雷丁(Beryl A.Radin)認(rèn)為對績效的關(guān)心是無處不在的。[10]持有相同的觀點(diǎn)的還有科普林(William D.Coplin)、梅戈特(Astrid E.Merget)和布爾多(Carolyn Bourdeaux)，他們認(rèn)為“績效”一詞概括了20世紀(jì)90年代公共行政領(lǐng)域的專家學(xué)者們的時(shí)代精神。[11]總之，他們的觀點(diǎn)反應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代績效評估的重要性?？冃гu估系統(tǒng)能夠激勵(lì)組織出色的表現(xiàn)，你只要測量某件事人們就會(huì)作出反應(yīng)；績效評估還能夠辨別出成功的或是失敗的行為，從而進(jìn)行激勵(lì)或者采取相應(yīng)的補(bǔ)救或處罰措施；績效評估還能贏得公眾支持。

社會(huì)治理與傳統(tǒng)的社會(huì)管理不同。社會(huì)治理涉及眾多的利益相關(guān)者，每一個(gè)利益相關(guān)者都有自己的期望和目標(biāo)。這些在績效評估的時(shí)候都需要考慮。社會(huì)治理需要參與方投入大量的資源。多方之間的互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生交易成本。而且不同治理主體間的合作能夠產(chǎn)生社會(huì)資本。這些社會(huì)資本是一種資源有利于合作主體未來的合作。這個(gè)在績效評估的時(shí)候也不應(yīng)忽視。此外，社會(huì)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。事前確定的目標(biāo)在互動(dòng)的過程中可能會(huì)發(fā)生變化?？傊u估社會(huì)治理的績效不能使用與評估傳統(tǒng)的社會(huì)管理績效同樣的方法。我國的社會(huì)治理的績效評估機(jī)制還沿用了傳統(tǒng)的績效評估方法，重在查找錯(cuò)誤，而不是經(jīng)營伙伴關(guān)系。主要表現(xiàn)為：(1)對單一治理主體的績效進(jìn)行評估。盡管社會(huì)治理需要不同的主體的參與，但是治理的績效并不是由任何一個(gè)治理主體的效率決定的。這是因?yàn)橹卫淼目冃Р粌H取決于單一主體的效率還取決于他們之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。我國的社會(huì)治理的績效評估通常是在代理的層面上由政府對其他組織的績效進(jìn)行評估。其他的治理主體作為代理人有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去欺瞞政府，阻礙政府對其工作的情況進(jìn)行深入的了解。并且通過其信息優(yōu)勢只向政府傳遞好的信息，掩蓋不好的事實(shí)，從而使政府難以獲得社會(huì)治理的相關(guān)信息。(2)以事先確定的目標(biāo)作為績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。在我國的社會(huì)治理中，政府通常以事先確定的目標(biāo)作為績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。這種績效評估方式重在查找錯(cuò)誤，而不是經(jīng)營合作關(guān)系，不利于合作主體間信任的建立。

盡管當(dāng)前我國的社會(huì)治理開始注重其他社會(huì)主體的參與，因此具有一定的現(xiàn)代性，但并不意味著其已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的過渡。在向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變過程中，我國的社會(huì)治理由于受到一些因素的制約還存在著一定的困境并面臨著諸多的挑戰(zhàn)。通過對這些困境及制約因素的分析，既能深刻把握中國當(dāng)前社會(huì)治理所面臨的問題，又可為社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展提供改進(jìn)思路。

[1] 沈亞平,陳良雨.現(xiàn)代化視閾下中國教育治理體系的重構(gòu)[J].湖北社會(huì)科學(xué),2015(8).

[2] (法)埃米爾·涂爾干.社會(huì)分工論[M].渠東,譯.北京：生活讀書新知三聯(lián)書店，2000：183.

[3] (法)皮埃爾·卡藍(lán)默.破碎的民主——試論治理的革命[M].高凌瀚,譯.北京：三聯(lián)書店，2005：154.

[4] Myrna Mandell，Robyn Keast. Network Arrangements: towards Revised Performance Measures[J].PublicPerformanceandManagementReview,2007(4).

[5] 張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：365.

[6] 敬乂嘉.從購買服務(wù)到合作治理——政社合作的形態(tài)與發(fā)展[J].中國行政管理，2014(7).

[7] Young D R. Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives[J].NonprofitandVoluntarySectorQuarterly, 2000(1).

[8] Kouwenhoven Vincent.TheRiseofthePublicPrivatePartnership:aModelfortheManagementofPublic-PrivateCooperation[C]. In: Jan Kooiman,eds. Modern Governance: New Government-Society Interactions.Londan:Sage Publications Ltd,1993:125-126.

[9] (英)鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué)，1999(2).

[10] Radin, Berl A.ChallengingthePerformanceMovement[M]. Washington D.C.: Georgetown university press,2006:4.

[11] Coplin, William D., Astrid E. Merget, Carolyn Bourdeaux. The Professional Researcher as Change Agent in the Government-Performance Movement[J].Publicadministrationreview,2002(6).

(責(zé)任編輯：王 荻)

The Dilemma and Reasons of Cooperation between Government and Community in the Process of Social Governance Modernization

LI Hong-jia

(Foreign Law School， Tianjin University of Foreign Language,Tianjin 300204,China)

The third plenary session of the 18thCentral Committee of the Communist clearly puts forward promoting the modernization of national governance systems and governance capacity. Social governance is an important part of national governance. Promoting the modernization of national governance systems and governance capacity inevitably leads to the modernization of social governance. The cooperation between government and community is strengthened continuously in the process of social governance modernization, but the cooperation is not perfect. The cooperation is a type of "center-edge" mechanical solidarity.In order to maintain the cooperation, government has established a system of accountability mechanism based on contract. Only the operational resources are exchanged in the process of cooperation, the implicit resources are ignored. All of these are induced by the ignorance of the environment condition and operational condition for cooperation，including the imperfect transfer of government function, lack of trust between government and community,imperfect goal negotiation mechanism, unreasonable interaction mechanism and imperfect performance evaluation mechanism.

social governance; modernization; cooperation between government and community

2016-08-12

天津市教育科學(xué)十三五規(guī)劃課題“教育治理現(xiàn)代化視閾下的政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變”(項(xiàng)目編號：HEYP5033)；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系研究”(項(xiàng)目編號：12AGL009)。

李洪佳，女，天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院講師，博士。

C916

A

1008-2603(2016)05-0083-06