集體林權(quán)糾紛解決的制度現(xiàn)狀與對策研究
——基于江西省某縣個案的分析

衛(wèi)望璽， 謝 屹， 余尚鴻

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)

?

集體林權(quán)糾紛解決的制度現(xiàn)狀與對策研究
——基于江西省某縣個案的分析

衛(wèi)望璽， 謝 屹， 余尚鴻

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)

化解集體林權(quán)糾紛是新一輪集體林權(quán)制度改革的重要工作，但林權(quán)糾紛解決難度大，影響了改革工作的深入開展。研究首先梳理了集體林權(quán)糾紛解決的制度安排；其次以江西省某縣A、B兩個村民小組因737號山場發(fā)生的林權(quán)糾紛案件作為研究對象，介紹了林權(quán)糾紛解決過程的特殊性；再次，探析了現(xiàn)行糾紛解決制度存在的低效問題及其成因。最后提出完善制度的頂層設(shè)計、重視非正式制度作用、加強(qiáng)調(diào)解機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、創(chuàng)新糾紛解決方法等對策建議。

集體林權(quán)制度； 權(quán)屬糾紛； 糾紛調(diào)處

集體林權(quán)糾紛*① 林權(quán)糾紛不同于林地承包經(jīng)營糾紛。林地承包經(jīng)營糾紛是指發(fā)包人與承包人之間因承包林地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、調(diào)整、收回以及承包合同的履行等事項發(fā)生的爭議，屬于合同糾紛和民事糾紛，不應(yīng)由人民政府作確權(quán)處理，也不在本文的討論范圍內(nèi)。是指雙方或多方當(dāng)事人圍繞集體林地承包經(jīng)營權(quán)或林地上的森林、林木所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題發(fā)生的爭議[1]。集體林權(quán)糾紛阻礙集體林的正常經(jīng)營，限制了集體林資源的有效配置，制約了林戶增收，影響了集體林所在社區(qū)的社會穩(wěn)定，因此糾紛解決得到?jīng)Q策層的高度關(guān)注。2003年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，要求“進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度……對權(quán)屬不清或有爭議的，要抓緊明晰或調(diào)處，并盡快核發(fā)權(quán)屬證明”。2008年，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，要求“對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體；……要健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定”。

集體林權(quán)糾紛產(chǎn)生的成因多樣，相關(guān)研究眾多。曹海波等[2]、包太山等[3]、周梅芳[4]基于歷史成因視角指出，新中國成立以來經(jīng)歷過4次集體林權(quán)制度變革，導(dǎo)致同一塊林地出現(xiàn)各時期各種山林權(quán)屬證明，引發(fā)“一山多主”的糾紛。李永紅[5]、付鶴鳴[6]的研究表明，由于自然地理條件，林地一般沒有明顯的自然分界線，而界樁、界石、界樹等林地界限標(biāo)志容易因自然災(zāi)害而改變，導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。周世中等[7]分析了文化因素的影響，其中家族勢力的影響使得林權(quán)糾紛演變成群體事件，阻礙集體林權(quán)制度改革。陳鵬等探析了制度因素影響，提出現(xiàn)行制度體系存在的缺陷，難以為糾紛的解決提供有效的制度支撐[8]。為促進(jìn)糾紛的解決，學(xué)者們提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)作、資源檔案管理、提高調(diào)處隊伍素質(zhì)、依法辦案等5項對策建議。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，陳泰清[9]提出各級人民政府應(yīng)高度重視林權(quán)糾紛的調(diào)解工作；陳文俊[10]提出實行“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制。在部門協(xié)作方面，鐘德軍等[11]提出處理林權(quán)糾紛僅依靠某個方面的力量去調(diào)解處理是難以奏效的，應(yīng)建立部門聯(lián)動管理機(jī)制[9]。在加強(qiáng)資源檔案管理方面，鐘德軍等[11]提出完整的資源檔案是解決林權(quán)糾紛的依據(jù)。在提高調(diào)處隊伍素質(zhì)方面，林震等[12]提出加強(qiáng)糾紛解決人員的職業(yè)化建設(shè)，建立調(diào)解人員的準(zhǔn)入制度和職業(yè)規(guī)范。此外，陳泰清[9]提出要堅持以事實為依據(jù)，依照法定程序，依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)解。綜合上述文獻(xiàn)而言，集體林權(quán)糾紛為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點命題，現(xiàn)有研究對集體林權(quán)制度糾紛產(chǎn)生成因和如何在實踐層面促進(jìn)糾紛解決比較關(guān)注，但是從集體林權(quán)糾紛解決制度設(shè)計角度探析如何解決糾紛的系統(tǒng)研究缺乏，制約了理論研究的現(xiàn)實意義。

本研究以江西省作為研究地區(qū)，首先系統(tǒng)地梳理了集體林權(quán)糾紛解決的制度設(shè)計，形成了糾紛解決的程序圖；其次，采用案例分析方法，分析了特定案件從糾紛產(chǎn)生到調(diào)解和處理的全過程；再次，對有效解決林權(quán)糾紛的制度約束進(jìn)行了深入探析，并提出了相應(yīng)的解決對策；最后，提出了促進(jìn)集體林權(quán)糾紛問題解決的對策建議，為該領(lǐng)域的今后研究提供參考。

一、江西省集體林權(quán)糾紛解決的現(xiàn)行制度設(shè)計

集體林權(quán)糾紛解決的制度依據(jù)存在于國家法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政策文件等，并由此形成了糾紛解決的制度[5]。國家法律法規(guī)依據(jù)有《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)、《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)。據(jù)此，相關(guān)部門出臺的規(guī)章有《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》(林業(yè)部令1996年第10號)、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》(國土資源部令2012年第17號)和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》(農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局令2010年第1號)。此外，江西、湖南、浙江、福建、廣東等南方重點集體林區(qū)省份也出臺了具體的林權(quán)糾紛調(diào)解處理辦法。

江西省是最早制訂解決集體林權(quán)糾紛的地方性法規(guī)的南方集體林區(qū)省份之一，于1990年頒布、1997年修訂了《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》(以下簡稱為《調(diào)處辦法》)?！墩{(diào)處辦法》以及之后出臺的《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》共同組成了該省解決集體林權(quán)糾紛的制度安排。根據(jù)《調(diào)處辦法》規(guī)定，集體林權(quán)糾紛解決要經(jīng)歷行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟4個階段，形成如圖1所示的糾紛解決程序。

(一)行政調(diào)解

行政調(diào)解是林權(quán)糾紛進(jìn)入解決程序的第一個環(huán)節(jié)。根據(jù)《調(diào)處辦法》第9條規(guī)定，“組內(nèi)各戶之間的集體林權(quán)糾紛，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行行政調(diào)解?？h內(nèi)其他類型的集體林權(quán)糾紛，不論是組間糾紛、村間糾紛、鄉(xiāng)間糾紛，都得由縣人民政府進(jìn)行行政調(diào)解?？h間糾紛，由市人民政府進(jìn)行行政調(diào)解。跨市糾紛，由省人民政府進(jìn)行行政調(diào)解”。在糾紛調(diào)解的實際操作中，人民政府單獨(dú)設(shè)立糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，或在林業(yè)主管部門設(shè)立調(diào)處機(jī)構(gòu)代行政府調(diào)處職能。調(diào)處機(jī)構(gòu)在收到林權(quán)糾紛案件調(diào)解申請后，首先確認(rèn)是否屬于受理范圍；其次，受理集體林權(quán)糾紛案件后，調(diào)處機(jī)構(gòu)通知申請人、被申請人等林權(quán)糾紛當(dāng)事人提供主張權(quán)利的證據(jù)材料，要求其停止在存在爭議的林地范圍內(nèi)開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，諸如采伐作業(yè)；第三，組織技術(shù)人員以及糾紛當(dāng)事人實地調(diào)查及勘查爭議林地；第四，組織林權(quán)糾紛當(dāng)事人協(xié)商解決方案；第五，如果在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，那么林權(quán)糾紛得以解決，調(diào)處機(jī)構(gòu)下達(dá)調(diào)解書并繪制爭議林地地形圖，向當(dāng)事人送達(dá)調(diào)解書及附圖，要求當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽字，調(diào)處資料裝訂成冊并存檔。如果林權(quán)糾紛調(diào)解失敗，那么此項糾紛進(jìn)入行政裁決環(huán)節(jié)。

(二)行政裁決

行政裁決適用于無法通過行政調(diào)解解決的林權(quán)糾紛案件?！墩{(diào)解辦法》第14條規(guī)定，“對受理的山林權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解。調(diào)解無效的，負(fù)責(zé)調(diào)處的人民政府應(yīng)作出處理決定”。由于在調(diào)解實踐中，通常由專門的調(diào)處機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解工作，因此裁決工作也由該調(diào)解機(jī)構(gòu)代表當(dāng)?shù)卣畬嵤?。行政裁決的處理決定應(yīng)送達(dá)當(dāng)事人雙方，要求當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽字，調(diào)處資料裝訂成冊并存檔。處理決定須包括所依據(jù)的事實、理由和適用的法律、法規(guī)及行政規(guī)章，處理決定的內(nèi)容，并附四至地形圖，不服從處理決定的起訴期限，以及作出處理決定的人民政府的印章。若糾紛當(dāng)事人對于行政裁決結(jié)果予以接受，那么糾紛解決完畢，否則糾紛將進(jìn)入行政復(fù)議環(huán)節(jié)。

(三)行政復(fù)議

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，作出行政復(fù)議決定，適用本法”。對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府作出的行政裁決，需要申請縣級政府予以復(fù)議；而對于縣糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)做出的行政裁決，需要申請地級市級政府予以復(fù)議。行政復(fù)議的結(jié)果通常有兩類：一是維持原行政裁決的處理決定；二是撤銷原行政裁決的處理決定。如果是維持行政裁決的處理決定，糾紛當(dāng)事人予以接納，案件則按行政裁決的處理決定得以解決。如果復(fù)議得出撤銷原處理決定，且當(dāng)事人予以接納，案件將重新回到行政調(diào)解階段，調(diào)處機(jī)構(gòu)須重新收集和梳理案件的相關(guān)證據(jù)，并重新組織當(dāng)事人協(xié)商。

(四)行政訴訟

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。當(dāng)事人首先可以向做出行政復(fù)議所在地人民法院提交行政訴訟。當(dāng)?shù)胤ㄔ鹤鞒鲂姓V訟判決決定通常有兩類：一是維持行政復(fù)議的決定；二是撤銷行政復(fù)議的決定。當(dāng)事人對行政訴訟的判決結(jié)果不滿的，可以向上一級人民法院上訴，從而進(jìn)入新一輪訴訟程序。如果當(dāng)事人對于判決決定予以接受，也將出現(xiàn)兩種可能的結(jié)果：一是根據(jù)撤銷原處理決定的決定，案件重新回到初始的林權(quán)調(diào)解階段；二是根據(jù)維持原復(fù)議的決定，那么案件得以結(jié)束。

根據(jù)上述集體林權(quán)糾紛解決制度安排，林權(quán)糾紛案件解決耗費(fèi)時間長，涉及的人員和部門多，甚至可能在由于當(dāng)事人難以達(dá)成一致的情況下，糾紛在4個階段構(gòu)成的解決程序中進(jìn)行“死循環(huán)”，糾紛無法得到解決。

二、個案分析

本文分析的糾紛案件發(fā)生于江西省西北部的林業(yè)重點縣，也是該省率先完成集體林權(quán)制度主體改革的試點縣。集體林權(quán)糾紛主體為同一行政村的A、B兩個村民小組，糾紛的客體為737號山場的林地和林木所有權(quán)，受爭議的737號山場坐落于A組的區(qū)劃范圍內(nèi)。

(一)糾紛的產(chǎn)生

737號山場糾紛的產(chǎn)生可以追溯到1982年。當(dāng)年，B組在“林業(yè)三定”中得到了甲山場。1984年，A組得到了乙山場。1990年，B組認(rèn)為A組被分配的乙山場實際上就在自己擁有的甲山場范圍內(nèi)，由此主張對乙山場的所有權(quán)，但沒有得到A組的認(rèn)可，由此導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。鄉(xiāng)政府對A、B兩組糾紛進(jìn)行了行政裁決，認(rèn)為甲山場的四至邊界應(yīng)以1982年的勘界為準(zhǔn)，當(dāng)時的勘界結(jié)果中，乙山場并沒有在甲山場范圍內(nèi)，且甲、乙兩山場的名稱差異明顯*① 案件檔案上原文為“船底堝山場經(jīng)調(diào)查考證并無栗樹敗之別稱”。，因此作出乙山場仍屬于A組的決定，沒有支持B組的權(quán)利主張。進(jìn)入2004年，在進(jìn)行明晰產(chǎn)權(quán)的改革過程中，B組的甲山場被認(rèn)定應(yīng)為國有林場所有，被國有林場收回，對此B組沒有表示異議。與此同時，B組再次提出A組擁有乙山場(已被標(biāo)記為737號山場)應(yīng)為自己擁有的甲山場所在地，但該訴求沒有得到A組的認(rèn)同，由此導(dǎo)致A、B組就737號山場的所有權(quán)發(fā)生糾紛。在“林業(yè)三定”時期，縣人民政府頒發(fā)了甲、乙兩山場的山林所有權(quán)證?，F(xiàn)在僅存甲山場的山林所有權(quán)證，乙山場無山林所有權(quán)證。在“林業(yè)三定”時期的山林所有權(quán)證上，甲山場的四至邊界均為人名，其四界都是“活界”，而原山主都已故，不能準(zhǔn)確證實所處山場的地理位置。737號山場面積7.86 hm2(即117.9畝)，呈斜面三角形，其四界為：東界是河流，南界是溝、埂和橫路，西界是橫路和埂，北界是埂。

(二)糾紛的解決過程

本案件調(diào)處工作始于2004年7月，終于2012年12月，歷時8年；在行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟4個環(huán)節(jié)組成的解決程序中循環(huán)超過兩次，可分成3個時期；最后在雙方當(dāng)事人的妥協(xié)下，通過行政調(diào)解予以解決。

1.第一個時期

這包括第一次行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟，介于2004年7月1日至2009年10月10日，持續(xù)超過5年時間。第一次行政調(diào)解于2004年7月1日開始，由于A、B組態(tài)度強(qiáng)硬和互不相讓，調(diào)解未能解決糾紛。第一次行政裁決于2008年9月24日作出，鄉(xiāng)人民政府認(rèn)定B組提供的責(zé)任山合同書、山林所有權(quán)證及土地證有效，而A僅有山場經(jīng)營的事實，并不能提供爭議山場的任何憑證，因此作出737號山場屬于B組的處理決定。

第一次行政復(fù)議于2008年9月24日至2009年4月7日開展，縣人民政府維持了鄉(xiāng)政府的裁決結(jié)果。復(fù)議結(jié)果指出，本糾紛是由于“林業(yè)三定”時期錯誤分配山場引起，B組持有的相關(guān)材料與實際地形相符，證據(jù)較為充分。

第一次行政訴訟發(fā)生于2009年4月7日至2009年10月10日間。A組不服縣政府的行政復(fù)議結(jié)果，向縣人民法院起訴，要求撤消行政裁決和復(fù)議的處理結(jié)果。法院認(rèn)定A組擁有經(jīng)營管理乙山場20年的歷史，B組經(jīng)營管理20余年的為甲山場，兩處山場地名存在明顯差異，對于B組認(rèn)為737號山場就是甲山場的主張不予以支持，由此作出支持A組主張的判決。由此，該案件再次進(jìn)入了行政調(diào)解環(huán)節(jié)。

2.第二個時期

這也包括第二次行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟，介于2009年10月10日至2012年5月21日，為期超過兩年。第二次行政調(diào)解于2009年10月10日開展，由于雙方都沒有讓步，調(diào)解未能成功。第二次行政裁決于2011年6月13日作出?？h人民政府根據(jù)鄉(xiāng)人民政府在1990年作出的處理決定，以及B組提交的關(guān)鍵證據(jù)存在問題，作出737號山場屬于A組的處理決定?？h人民政府認(rèn)為，B組提供的責(zé)任山合同書、山林所有權(quán)證及土地證上的山場四至均為活界，即以人名為界，與737號山場有河、有埂、有橫路等自然地標(biāo)物不相符，所以不足為證。

第二次行政復(fù)議于2011年6月13日至2011年9月26日間開展，由市人民政府承擔(dān)。市政府認(rèn)為737號山場是一塊在“林業(yè)三定”時期遺漏登記的山場，B組提供的證據(jù)缺乏說服力，A組雖然沒有憑證，但是山場位于其區(qū)劃內(nèi)，且有20余年的經(jīng)營事實，因此支持了縣政府第二次行政裁決作出的處理決定。

第二次行政訴訟于2011年9月26日至2012年5月21日開展。市人民法院認(rèn)定縣人民政府在雙方證據(jù)均不充分的情況下，決定將爭議林權(quán)給予A組，沒有法律依據(jù)，有違《調(diào)處辦法》第21條之規(guī)定——“雙方都無證據(jù)的，人工林的山權(quán)、林權(quán)均歸造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山權(quán)、林權(quán)各半的原則并結(jié)合自然地形處理”，因此撤銷了縣人民政府的處理決定，并要求縣人民政府在本判決生效后3個月內(nèi)重新作出具體行政行為。由此，該案件又進(jìn)入了行政調(diào)解環(huán)節(jié)。

3.第三個時期

第三個時期包括第三次行政調(diào)解，于2012年5月21日至2012年12月17日間開展，為期約7個月。第三次行政調(diào)解啟動于2012年5月21日，于2012年8月22日舉辦聽證會，并于2012年12月17日達(dá)成解決協(xié)定。在聽證會上，縣人民政府組織縣司法局、縣法制辦、縣山林糾紛辦、縣林業(yè)局以及A、B兩個村民小組的代表列會，并派出縣長參加聽證會。在聽證會上，縣長提出3個建議：一是該糾紛爭議時間長，應(yīng)盡快解決；二是A、B兩個小組屬于同一行政村，應(yīng)采取互利互讓的原則解決爭議；三是盡可能采取低成本方式解決糾紛，降低所造成的社會影響。A、B組代表在聽證會上充分闡述了利益訴求，對于山林糾紛解決政策進(jìn)行了充分了解，原有的抵觸情緒得以緩解。聽證會上，通過所有參會代表的共同努力，初步形成了解決方案。會后，兩組代表回去各自向組員闡述糾紛解決方案，進(jìn)一步征求意見，并反饋給縣山林糾紛辦，對調(diào)解方案進(jìn)行完善。4個月后，A、B兩組達(dá)成解決協(xié)議， 737號山場中的59.9畝屬于B組，其余58畝屬于A組。

三、基于個案的制度效率及成因探析

(一)集體林權(quán)糾紛的制度效率

737號山場糾紛的解決嚴(yán)格遵照了現(xiàn)行的制度設(shè)計，依法依規(guī)開展行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟，盡管沒有進(jìn)入“死循環(huán)”，但歷時時間長、成本高、社會影響大，糾紛解決產(chǎn)生的收益與成本嚴(yán)重不對稱，表明制度效率低下，制度設(shè)計不合理。

在現(xiàn)行制度下，林權(quán)糾紛解決成本高昂，即制度執(zhí)行成本過高，導(dǎo)致社會整體財富的消耗。對于村民及村小組而言，一旦進(jìn)入林權(quán)糾紛解決程序，無論是參與調(diào)解、裁決、復(fù)議，還是開展訴訟，都需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財力。針對737號山場糾紛雙方的調(diào)研表明，A組和B組都有村民表示自身投入的成本已經(jīng)高于從該山場中可以得到的收益。對于管理部門而言，參與林權(quán)糾紛調(diào)解涉及組織村民到縣城調(diào)處，赴實地勘察發(fā)生糾紛的山場四至邊界，參與行政復(fù)議或行政訴訟，都面臨著大量的人力、物力和財力投入。然而，多數(shù)地區(qū)山林糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)面臨人力、物力和財力的短缺，諸如案例縣山林糾紛辦只有兩名專職工作人員，由此導(dǎo)致在糾紛調(diào)解實踐中，絕大多數(shù)糾紛難以有效納入解決范圍，也無法得到解決。然而，一旦林地發(fā)生糾紛，相應(yīng)的經(jīng)營活動必須中止，也導(dǎo)致森林資源的閑置。

在現(xiàn)行制度設(shè)計下，還可能出現(xiàn)大量林權(quán)糾紛無法得到解決，即制度失靈。如果集體林權(quán)糾紛當(dāng)事人據(jù)理力爭和互不相讓，無法就解決糾紛達(dá)成一致意見，那么糾紛案件會在現(xiàn)行制度框架下的4個階段中出現(xiàn)“死循環(huán)”，除了對時間的拖延和各相關(guān)方資源的消耗外，無法真正得到解決?！八姥h(huán)”的形成有著深層的制度原因：一是現(xiàn)行制度要求根據(jù)合法有效的林地和林木憑證解決林權(quán)糾紛，但存在糾紛的案件正是缺乏合法有效的憑證，使得合法有效的憑證成為737號山場等林權(quán)糾紛難以解決的瓶頸因素；二是現(xiàn)行制度給予糾紛當(dāng)事人在解決集體林權(quán)糾紛的4個環(huán)節(jié)中迂回的權(quán)利，給糾紛“死循環(huán)”下去創(chuàng)造了條件，沒有形成真正解決林權(quán)糾紛的有效機(jī)制。值得注意的是，案例案件最初調(diào)解沒有得到解決，數(shù)年后卻是通過調(diào)解予以解決，原因之一在于雙方耗費(fèi)了大量人力、物力和財力后心態(tài)發(fā)生變化，之二在于縣長參與導(dǎo)致的調(diào)解能力提升。

(二)集體林權(quán)糾紛解決制度效率低下的成因探析

現(xiàn)行集體林權(quán)糾紛解決制度設(shè)計充分考慮了我國大力推進(jìn)法治化社會建設(shè)的現(xiàn)實國情，在糾紛解決過程中，強(qiáng)調(diào)了法治化的重要性，以確保糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，使得為數(shù)不少的村民通過參與林權(quán)糾紛調(diào)處，提高了法律意識，并學(xué)會了用訴訟來解決林權(quán)糾紛。制度設(shè)計也考慮了現(xiàn)行的行政和司法體系，賦予了上一級政府高于下一級政府、上一級法院高于下一級法院、同級法院高于同級政府的裁決權(quán)。

制度設(shè)計對于林情復(fù)雜性的考量不足是制度效率低下的根本原因。在現(xiàn)行制度設(shè)計下，發(fā)生糾紛的當(dāng)事人首先可以通過行政調(diào)解予以解決。行政調(diào)解工作的有效開展，既需要調(diào)解機(jī)構(gòu)公平、公正、公開地開展調(diào)解工作，也需要具備很高的調(diào)解能力。但在集體林區(qū)實踐中，調(diào)解機(jī)構(gòu)能力弱，調(diào)解工作難以有效開展。其次，對于不愿接受行政調(diào)解的糾紛案例，只有在證據(jù)充足的情況下，才能通過行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟3個環(huán)節(jié)予以解決。換而言之，只有在證據(jù)充足的情況下，一級政府做出的行政裁決決定才可能得到上一級政府、同級或上一級法院的支持。如上文所述，由于經(jīng)歷了多次農(nóng)村土地制度的變革，集體林權(quán)的憑證多樣，或是憑證遺失，導(dǎo)致糾紛雙方當(dāng)事人都無法拿出合法有效的證據(jù)，進(jìn)而使得雙方產(chǎn)生利益沖突。因此，將合法有效的憑證作為糾紛解決的“鑰匙”，必然使得為數(shù)不少的糾紛無法得到解決。

制度效率低下的深層原因在于對集體林權(quán)糾紛解決這項工作性質(zhì)的界定。當(dāng)前，調(diào)解集體林權(quán)糾紛作為目的，而不是手段，尤其沒有被作為促進(jìn)集體林區(qū)和諧的手段。將解決糾紛作為目的，使得政府及管理部門不計成本地采用高成本的正式制度來解決糾紛，忽視了調(diào)解工作存在的成本與收益不對稱，以及正式制度等糾紛解決方法在使用過程中可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。與此同時，也忽視了低成本的鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度在糾紛調(diào)解中具有的積極作用。

四、結(jié)論與對策建議

當(dāng)前，我國集體林權(quán)制度改革仍處于深化時期，還存在大量的林權(quán)糾紛需要得到解決。為提高集體林權(quán)糾紛解決制度效率，應(yīng)加強(qiáng)糾紛解決的頂層制度設(shè)計、重視發(fā)揮非正式制度的作用、加強(qiáng)調(diào)處部門能力建設(shè)、創(chuàng)新林權(quán)糾紛解決方式。

第一，加強(qiáng)集體林權(quán)糾紛解決制度的頂層設(shè)計。以構(gòu)建和諧的生產(chǎn)和生活環(huán)境作為出發(fā)點，將解決林權(quán)糾紛作為促進(jìn)集體林區(qū)和諧發(fā)展的手段，而不是目的。對林權(quán)糾紛案件開展影響評估和排序，著重解決有利于促進(jìn)和諧發(fā)展、對糾紛當(dāng)事人生產(chǎn)和生活影響大的糾紛。對于缺乏充分依據(jù)、無法解決或解決成本過大與積極影響過小的糾紛，予以統(tǒng)一登記備案，采用擱置糾紛、共同利用等新型處理辦法。此外，應(yīng)加強(qiáng)對林權(quán)糾紛產(chǎn)生的預(yù)防性制度設(shè)計，讓農(nóng)戶充分知曉一旦糾紛產(chǎn)生和進(jìn)入調(diào)處環(huán)節(jié)，對于雙方都可能帶來巨大的成本，盡可能避免產(chǎn)生糾紛。

第二，重視發(fā)揮非正式制度的作用，確保集體林權(quán)糾紛解決的低成本和高效率。在我國農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度在分配土地等生產(chǎn)資料、保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境、維持社會秩序等方面發(fā)揮了積極作用。阮麗娟、李小明提出在關(guān)注湘西林權(quán)糾紛時，既要注意正式制度實施對林權(quán)糾紛的影響，又要注意習(xí)慣法等非正式制度實施對林權(quán)糾紛的影響[13]。此處所謂的林權(quán)的習(xí)慣法，是指湘西少數(shù)民族在長期的林地利用中形成的關(guān)于集體林地的地方性觀念和認(rèn)識，被用來分配鄉(xiāng)民之間的權(quán)利與義務(wù)，調(diào)整和解決鄉(xiāng)民間的利益沖突[13]。就此，應(yīng)對糾紛當(dāng)事人所在地的鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行梳理，探索有助于林權(quán)糾紛解決的措施與手段。在具體糾紛調(diào)解過程中，可以邀請糾紛所在地具有聲望、公信力和公益心的鄉(xiāng)紳或長輩參與組建被雙方當(dāng)事人認(rèn)可的聯(lián)合調(diào)解小組，合法、合理、合情地就糾紛進(jìn)行調(diào)解，彌補(bǔ)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)薄弱導(dǎo)致的調(diào)解不力。

第三，加強(qiáng)基層政府及其管理部門糾紛調(diào)處能力建設(shè)。為有效控制集體林權(quán)糾紛的解決成本，應(yīng)盡可能在基層調(diào)處好林權(quán)糾紛，做到“組內(nèi)各戶之間的糾紛，組內(nèi)解決；組間糾紛，村內(nèi)解決；村間糾紛，鄉(xiāng)內(nèi)解決；鄉(xiāng)間糾紛，縣內(nèi)解決”[14]。在縣層面，可從林業(yè)、國土、司法等多個行政部門抽調(diào)人員，充實林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)能力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，可加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、村干部、村民小組干部的調(diào)處能力培訓(xùn)。此外，對于所有的調(diào)處機(jī)構(gòu)工作人員，都應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)、心理學(xué)、社會學(xué)和法律等方面的培訓(xùn)。

第四，創(chuàng)新林權(quán)糾紛解決方式。對于當(dāng)前無法有效調(diào)解的林權(quán)糾紛，應(yīng)創(chuàng)新解決方式。一是對于跨行政區(qū)域的山林糾紛，上一級政府可以采用贖買方式，對存在糾紛的林地和森林進(jìn)行出資買斷，再根據(jù)雙方協(xié)商達(dá)成的方案進(jìn)行資金分配，避免存在糾紛的林地資源閑置。二是在行政村內(nèi)或村小組內(nèi)的糾紛，本著公平、公正和公開的原則，通過村民大會或村民代表大會，對林地重新分配和解決糾紛。

[ 1 ] 肖易儒,周訓(xùn)芳. 林權(quán)糾紛的解決方式探析[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009(2):58-61.

[ 2 ] 曹海波,吳祖棟. 興國縣山林權(quán)屬糾紛的成因及對策[J]. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2010(15):231.

[ 3 ] 包太山,劉愛華,陳民菊,等. 淺析瀘溪縣林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因及解決途徑[J]. 湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2013(4):39-43.

[ 4 ] 周梅芳. 鄉(xiāng)村糾紛解決中的法律失靈——湖南柳村林權(quán)糾紛的個案研究[J]. 社會學(xué)評論,2014(4):81-88.

[ 5 ] 李永紅. 林權(quán)糾紛產(chǎn)生原因及調(diào)處原則[J]. 中國園藝文摘,2010(11):193.

[ 6 ] 付鶴鳴. 淺談如何調(diào)處林權(quán)糾紛[J]. 人民調(diào)解,2013(3):24-25.

[ 7 ] 周世中,楊和能. 侗族習(xí)慣法在解決林權(quán)糾紛中功能及路徑選擇——以廣西三江侗族自治縣林權(quán)改革為例[J]. 民族論壇,2011(16):80-85.

[ 8 ] 陳鵬,謝屹,衛(wèi)望璽,等. 集體林權(quán)糾紛解決的制度困境與對策研究[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2015(6):52-56.

[ 9 ] 陳泰清. 破解林權(quán)糾紛疑難 構(gòu)建三明和諧林區(qū)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(7):33-35.

[10] 陳文俊. 遼陽縣林權(quán)糾紛的成因及對策分析[J]. 遼寧林業(yè)科技,2011(4):52-53.

[11] 鐘德軍,魏天波,屈柏林,等. 林權(quán)糾紛及其解決途徑[J]. 河北林果研究,2008(4):438-441.

[12] 林震,林臻楨,朱倩. 我國林權(quán)糾紛解決機(jī)制及其完善[J]. 中國行政管理,2012(2):22-26.

[13] 阮麗娟,李小明. 習(xí)慣法視角下的湘西民族地區(qū)林權(quán)糾紛解決研究[J]. 資源開發(fā)與市場,2013(9):955-960.

[14] 國家林業(yè)局林業(yè)工作站管理總站.鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站集體林權(quán)制度改革工作指導(dǎo)手冊[M].北京：國家林業(yè)局,2010.

(責(zé)任編輯 何曉琦)

On Current Institution and Countermeasures for Solving the Tenure Disputes of Collective Forests: a Case Study in a County of Jiangxi Province

WEI Wang-xi, XIE Yi, YU Shang-hong

(SchoolofEconomicsandManagement,BeijingForestryUniversity, 100083,P.R.China)

Solving the tenure disputes of collective forests is the key work in the new round of tenure reform of collective forests. However, the severe difficulties in solving the tenure disputes of collective forests hamper the further development of the reform. This paper firstly reviews the current institutional arrangement for solving the tenure disputes of collective forests. Then the paper introduces the special features of process for solving the tenure disputes of collective forests by a case study on the tenure dispute of No. 737 Mountain between group A and group B in the same village in a county of Jiangxi Province. Thirdly, the paper analyzes the problems of inefficiency and corresponding causes in the current institutions for solving tenure disputes of collective forest. Finally, the paper proposes the countermeasures and suggestions, such as improving the system’s top-level design, valuing the role of informal institutions, strengthening the capacity of mediation organizations, and innovating the methods of solving disputes.

collective forest property right system; tenure dispute; mediation of dispute

10.13931/j.cnki.bjfuss.2016008

2016-01-20

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金“集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場結(jié)構(gòu)與驅(qū)動力研究”(TD2012-09)，我國集體林權(quán)制度改革的生態(tài)影響研究(RW2014-05)，國家自然科學(xué)基金項目“分林到戶”后的農(nóng)戶林地林木流轉(zhuǎn)行為及影響因素研究(71003007)。

衛(wèi)望璽，碩士。主要研究方向：森林資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。電話:010-62338444 Email:weiwang_xi@126.com 地址:100083 北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

責(zé)任作者： 謝屹，博士，教授，博導(dǎo)。主要研究方向：資源經(jīng)濟(jì)理論與政策。電話:010-62338444 Email:xybjfu@126.com 地址:100083 北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

F326.2

A

1671-6116(2016)-02-0048-06