中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單林業(yè)外商投資管理初探

張 衎, 樊寶敏

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所)

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中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單林業(yè)外商投資管理初探

張 衎, 樊寶敏

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所)

采用負(fù)面清單管理模式，是中國自貿(mào)區(qū)與國際接軌、深化改革開放的重要舉措，而林業(yè)管理是其中的重要內(nèi)容。采用對比研究的方法，分析了中國自貿(mào)區(qū)2013—2015年3版負(fù)面清單中涉及林業(yè)的特別管理措施，總結(jié)了兩次修訂的成果。負(fù)面清單特別管理措施總數(shù)逐年遞減，對林業(yè)行業(yè)投資限制逐年減少，開放力度逐年加大。面向未來，我國林業(yè)管理部門應(yīng)主動與自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式全面對接，積極主動適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要，調(diào)整和完善林業(yè)法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容；加快與國際規(guī)則接軌，轉(zhuǎn)變林業(yè)部門管理模式和政府職能；在放寬林業(yè)外資準(zhǔn)入條件前提下，進(jìn)一步完善政策，吸引外商投資林業(yè)；提高管理效率，增強(qiáng)林業(yè)特別管理措施的透明度。

自貿(mào)區(qū)； 負(fù)面清單； 特別管理措施； 林業(yè)外商投資

為順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的新趨勢，實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，2013年8月22日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，同年9月29日正式掛牌成立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱上海自貿(mào)區(qū))。為擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放，上海自貿(mào)區(qū)率先探索并建立負(fù)面清單管理模式，借鑒國際通行規(guī)則，結(jié)合上海實際情況研究制定自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單，改革外商投資管理模式[1]。歷經(jīng)兩年多的發(fā)展，上海自貿(mào)區(qū)成果顯著。為響應(yīng)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)改革開放進(jìn)程，2015年4月21日，中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)在3地同時正式掛牌成立，與成立近兩年的中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)形成由南到北4大自貿(mào)區(qū)開放格局。

成立自貿(mào)區(qū)是一項重大戰(zhàn)略舉措，涉及國家發(fā)展的諸多領(lǐng)域，要求在制度上不斷跟進(jìn)、做出相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)而提高改革開放和科學(xué)發(fā)展的水平。林業(yè)作為國家生態(tài)文明建設(shè)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)往來的重要組成部分，與自貿(mào)區(qū)建設(shè)有著較為密切的關(guān)系。主動適應(yīng)、推進(jìn)改革屬于題中應(yīng)有之義。因此，研究適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要的林業(yè)相關(guān)制度，對于新形勢下促進(jìn)林業(yè)改革發(fā)展、使林業(yè)更好地融入和服務(wù)于國家改革開放大局具有重要意義。

一、自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式

負(fù)面清單(negative list)是一種國際通行的外商投資管理辦法,是一個國家禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。簡單地說，負(fù)面清單相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，明確列出了企業(yè)不可投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)“無法禁止即可為”的理念[2]。負(fù)面清單是國際上重要的投資準(zhǔn)入制度，目前國際上已有70多個國家采用這一管理模式。與正面清單相比，負(fù)面清單主要有3大優(yōu)勢：開放標(biāo)準(zhǔn)高、開放力度大、多采用列表方式。負(fù)面清單應(yīng)具備一定前瞻性，否則將面臨較大風(fēng)險[3]。

(一)負(fù)面清單背景簡介

20世紀(jì)80年代美國開始進(jìn)行雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT)和自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，簡稱FTA)，在全球范圍內(nèi)推行其高標(biāo)準(zhǔn)的外商投資負(fù)面清單管理模式，形成世界標(biāo)準(zhǔn)和慣例[4]。現(xiàn)今，歐美各國主推“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP)、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，簡稱TTIP)。在新自由貿(mào)易協(xié)定下,以“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理”為核心的第3代國際投資規(guī)范正在引領(lǐng)世界投資和貿(mào)易新形勢。

(二)上海負(fù)面清單管理模式的特點

上海自貿(mào)區(qū)是我國首次采用負(fù)面清單管理模式的試驗園區(qū)，其出臺的負(fù)面清單是根據(jù)外商投資法律法規(guī)、《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》所制定。自貿(mào)區(qū)采取負(fù)面清單管理模式不是簡單列出“禁止”領(lǐng)域和行業(yè)，而是從控制開放走向自由開放的思路演變。相比我國長期實行的外商投資準(zhǔn)入“正面清單”管理模式，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式具有以下3個突出特點：①符合國際通行規(guī)則，開放度和透明度“前所未有”；②備案管理配套實施；③促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，防范開放風(fēng)險，明晰政府與企業(yè)職能分工，減少審批工作[5]。

二、負(fù)面清單林業(yè)特別管理措施及其修訂

2013—2015年，國務(wù)院、上海市政府根據(jù)中國自貿(mào)區(qū)相關(guān)規(guī)定，針對負(fù)面清單管理事項先后共出臺3個版本，經(jīng)歷了2次修訂。

(一)2013版負(fù)面清單的林業(yè)管理措施

《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》[6]與林業(yè)相關(guān)管理措施共有9條(見表1)，涵蓋了4個門類，7個大類。其中，“限制性”特別管理措施共有5條，主要是針對投資與林業(yè)相關(guān)的中藥材種植、珍貴樹種原木加工、茶籽油加工、造紙和紙制品業(yè)、林業(yè)通用航空5個方面投資準(zhǔn)入條件的限制，須以合資、合作的形式進(jìn)行。“禁止性”特別管理措施共有4條。禁止外資進(jìn)入主要是為保護(hù)我國稀有、特有、瀕危的優(yōu)良品種，中藥材，野生動、植物及自然保護(hù)區(qū)和重要濕地?！跋拗菩浴碧貏e管理措施可根據(jù)今后行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r考慮逐步對外開放或放寬。對于“禁止性”特別管理措施，關(guān)系到國家珍貴珍稀資源，需要嚴(yán)格把關(guān)并制定相應(yīng)配套管理法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，避免稀有、特有珍貴的品種流出。

表1 自貿(mào)區(qū)2013年負(fù)面清單中林業(yè)相關(guān)內(nèi)容

(二)負(fù)面清單第一次修訂(2014版)

筆者依據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2014年修訂)》[7]，整理制作表2。2014年修訂的負(fù)面清單取消了2013版的大類和中類的細(xì)分,統(tǒng)一以“領(lǐng)域”來代替類別，并增加國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類代碼一欄。其中，林業(yè)仍保留4個門類，涉及6個相關(guān)領(lǐng)域，共8條特別管理措施，減少了1條特別管理措施。

表2 自貿(mào)區(qū)2014年負(fù)面清單中林業(yè)相關(guān)內(nèi)容

與2013年負(fù)面清單相比，2014年負(fù)面清單遵循“更開放、更透明、更國際化”的修訂目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放,實質(zhì)性取消部分條款；調(diào)整分類形式,將同類條款合并；體現(xiàn)內(nèi)外資一致性,刪除已有法律法規(guī)中禁止的條目；減少模糊表述,增加透明度[8]。2014版負(fù)面清單中林業(yè)相關(guān)特別管理措施取消了對造紙和紙制品業(yè)投資的限制，開放了該領(lǐng)域外資的準(zhǔn)入。

負(fù)面清單管理模式中，對技術(shù)性較強(qiáng)、關(guān)乎國家安全的行業(yè)，須適時適量地提高其“限制性”條件，以保證行業(yè)控制權(quán)。在“航空運輸業(yè)”中，關(guān)于“投資農(nóng)、林、漁業(yè)通用航空公司須合資、合作”這一管理措施，2014年經(jīng)修訂后增加了“法定代表人須為中國籍公民，經(jīng)營年限不得超過30年”的限制條件。

(三)負(fù)面清單第二次修訂(2015版)

2015年4月以來，隨著第2批自貿(mào)區(qū)的建立，新一版的負(fù)面清單也重新修訂發(fā)布，統(tǒng)一適用于上海、廣東、天津、福建四大自貿(mào)區(qū)。2015版刪除了2014版中增加的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類代碼。經(jīng)整理，與林業(yè)相關(guān)領(lǐng)域減至4個，而特別管理措施刪減至5條(見表3)[9]，較2014年減少了3條。

開放和透明仍是修訂新版負(fù)面清單的一大主題。在行業(yè)分類上更為細(xì)致、放得更寬、更明確。從細(xì)分行業(yè)下列示“禁止”或“允許”，要比粗略地限制一個大類更加開放明確。特別是“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”中林業(yè)相關(guān)管理措施減少了2條“限制性”管理措施，僅保留了1條“禁止性”管理措施，并解除了該項管理措施中針對“轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)和轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子、種畜禽、水產(chǎn)苗種生產(chǎn)”的禁止，充分體現(xiàn)了開放、透明的原則。

表3 自貿(mào)區(qū)2015年負(fù)面清單中林業(yè)相關(guān)內(nèi)容

縱觀2013—2015年間中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的兩次修訂，不難發(fā)現(xiàn)其特別管理措施有大幅縮減。整體上，從2013年的190條經(jīng)第1次修訂減至2014版的139條，減幅為26.8%；經(jīng)第2次修訂減至2015版的122條，減幅為12.2%。兩次修訂累計減少68條，減幅為35.8%。林業(yè)相關(guān)特別管理措施也同步減少，由2013版9條減至2014版的8條，再減至2015版的5條，其減幅分別為11.1%和37.5%。由此可見，負(fù)面清單特別管理措施總數(shù)在2013—2015年間逐年遞減，但整體減幅明顯放緩，而與林業(yè)相關(guān)措施的減幅卻有所擴(kuò)大，說明對林業(yè)行業(yè)投資限制逐年減少，開放力度逐年加大。但從林業(yè)特別管理措施占整體外商投資準(zhǔn)入措施的比重而言，2013—2015年分別為4.74%、5.76%和4.10%，這種占比的相對穩(wěn)定性在一定程度上體現(xiàn)出林業(yè)行業(yè)在國家對外開放戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性及重要性。

三、思考和建議

經(jīng)濟(jì)全球化早已成為大趨勢，但我國與世界的多邊貿(mào)易體制仍障礙重重，多哈談判沒有取得新的突破。特別是由美國推動的TPP談判中，我國存在被邊緣化的危險[10]。歐盟雖然沒有成型的FTA，但也在積極研究制定新的貿(mào)易政策，注重雙邊自由貿(mào)易協(xié)定[11]。正是基于此背景，黨中央、國務(wù)院深入貫徹十八大精神、順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢，實施重大舉措建設(shè)中國自由貿(mào)易試驗區(qū)，實行“一帶一路”國家戰(zhàn)略。林業(yè)作為國家生態(tài)文明建設(shè)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)往來的重要組成部分，與自貿(mào)區(qū)建設(shè)有著密切的關(guān)系，國家各級林業(yè)主管部門應(yīng)主動與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相對接。筆者建議從以下方面加快改革步伐。

(一)主動適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要，調(diào)整和完善林業(yè)法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容

從自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單林業(yè)特別管理措施的兩次修訂過程發(fā)現(xiàn)，林業(yè)外商投資準(zhǔn)入條件已大幅度放寬，除涉及我國珍稀特有的物種和野生動植物領(lǐng)域禁止外商投資、林業(yè)通用航空限制投資以外，其他領(lǐng)域均開放投資。為此，需修改完善與此不符的相關(guān)林業(yè)法律制度，以促進(jìn)林業(yè)投資便利化和林產(chǎn)品貿(mào)易自由化。同時，應(yīng)出臺鼓勵擴(kuò)大林產(chǎn)品進(jìn)口、林業(yè)生物制藥等高科技企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)發(fā)展的政策規(guī)章。筆者研究發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國森林法》(1998年4月29日修正，以下簡稱《森林法》)、《森林法實施條例》(2000年1月29日國務(wù)院發(fā)布)中的許多規(guī)定，已不符合當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)的需要。尤其是關(guān)于采伐限額、采伐許可等方面的規(guī)定，存在管理過嚴(yán)、政策不活的問題，不利于吸引外商投資。因此筆者提出下述幾點具體建議。

1)在《森林法》第29條“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)”后面，補(bǔ)充“外商通過中國自貿(mào)區(qū)投資的用材林，不受采伐限額限制”的條款，以體現(xiàn)對外商通過中國自貿(mào)區(qū)投資林業(yè)管理的開放度。

2)在《森林法》第32條“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外”后面，補(bǔ)充“外商通過中國自貿(mào)區(qū)投資的用材林進(jìn)行的采伐除外”。通過采伐自由，進(jìn)一步放寬對外商投資我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的限制。

3)在《森林法實施條例》第33條“利用外資營造的用材林達(dá)到一定規(guī)模需要采伐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，實行采伐限額單列”后面，補(bǔ)充“外商通過中國自貿(mào)區(qū)投資的用材林，采伐時不受采伐限額限制，實行采伐備案制”。這樣就將原來的“采伐限額單列”改革為“采伐備案制”，使林業(yè)政策更加適應(yīng)我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

(二)加快與國際規(guī)則接軌，轉(zhuǎn)變林業(yè)部門管理模式和政府職能

在自貿(mào)區(qū)外部，我國林業(yè)部門針對外商投資的管理模式仍沿用《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》的正面清單進(jìn)行管理。因此，為了提高效率，要借鑒自貿(mào)區(qū)內(nèi)部管理經(jīng)驗，與國際規(guī)則接軌，改革現(xiàn)有做法，實行負(fù)面清單管理模式。我國自貿(mào)區(qū)為適應(yīng)負(fù)面清單管理模式，已將“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒钢啤薄，F(xiàn)有林業(yè)外商投資管理模式也需進(jìn)行相應(yīng)改革，實行負(fù)面清單模式管理。管理上側(cè)重于備案核查制度，加大事后監(jiān)管力度。此外，應(yīng)根據(jù)具體實踐的情況，逐漸壓縮或變更負(fù)面清單。深化林業(yè)行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面提升事中、事后監(jiān)管水平。

(三)在放寬林業(yè)外資準(zhǔn)入條件前提下，進(jìn)一步改革政策，吸引外商投資林業(yè)

林業(yè)行業(yè)有其特殊性，為確保我國林木種子、野生動植物等資源保護(hù)、強(qiáng)化稀缺木材進(jìn)出口管理等，需要一系列后續(xù)監(jiān)督管理措施。對于關(guān)乎國家生態(tài)安全及資源安全的項目必須嚴(yán)格控制。在2015年最新自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中，已刪除“禁止投資自然保護(hù)區(qū)和國際重要濕地的建設(shè)、經(jīng)營”的內(nèi)容，表明我國自貿(mào)區(qū)已對外商開放了投資自然保護(hù)區(qū)和國際重要濕地的建設(shè)、經(jīng)營。這就要求國家林業(yè)主管部門出臺相應(yīng)的鼓勵性政策及管理方法。筆者建議在《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(1994年10月9日國務(wù)院第167號令發(fā)布，2011年1月8日修訂)、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2013年國家林業(yè)局第32號令發(fā)布)中，補(bǔ)充外商通過中國自貿(mào)區(qū)投資建設(shè)和經(jīng)營自然保護(hù)區(qū)、濕地的相關(guān)規(guī)定。

(四)提高管理效率，增強(qiáng)林業(yè)特別管理措施的透明度

為保證中國自貿(mào)區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展，需提高每條林業(yè)相關(guān)特別管理措施的質(zhì)量，在充分保障國家利益的前提下，降低外商投資準(zhǔn)入門檻，提高林業(yè)外商投資管理的開放度和透明度。由于目前的負(fù)面清單中涉及林業(yè)方面的規(guī)定只有5條，其中4條為禁止性規(guī)定。這表明，負(fù)面清單在數(shù)量上進(jìn)一步縮減的空間已經(jīng)很小，故今后的主要改革方向是提高透明度，使自貿(mào)區(qū)投資管理制度更加透明和完善，在外商投資企業(yè)準(zhǔn)入項目申報、備案、后期監(jiān)管等環(huán)節(jié)都要做到網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化，確保負(fù)面清單管理的公開、公正、透明。

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(責(zé)任編輯 孔 艷)

Preliminary Study on the Management of Forestry Foreign Investment by Negative List in China’s Free Trade Zones

ZHANG Kan, FAN Bao-min

(ResearchInstituteofForestryPolicyandInformation,ChineseAcademyofForestry,Beijing, 100091,P.R.China)

The application of management mode with negative list is such a significant approach for China’s Free Trade Zone (FTZ) to conform to the international standards as well as deepen the reform and opening of economic policies in China, moreover, forestry management is the essential part of it. Using comparative analysis approach, this article mainly analyzes the forestry management measures in three editions of negative list from 2013 to 2015, and then summarizes the achievements of 2 revisions. The total number of special management measures in the negative list is decreasing year by year, which demonstrates that the limitation of forestry investment is reducing and our policy is increasingly opening to the international community. For the challenges in the future, Chinese forestry management departments should: fully take the initiative connection with FTZ’s negative list, positively adapt to the needs for FTZ’s development, and adjust and improve the relevant forestry laws and regulations; accelerate the conforming of international standards and rules by changing the management mode and service functions; further reform the policies to attract international investment in forestry under the premise of broadening the admission conditions of foreign investment; improve the efficiency of management, and enhance the transparency of special management measures in forestry.

FTZ (free trade zone); negative list; special management measures; forestry foreign investment

10.13931/j.cnki.bjfuss.2015116

2015-11-03

國家林業(yè)局政策法規(guī)司委托項目“適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要的林業(yè)相關(guān)制度研究”。

張衎，碩士生。主要研究方向：林業(yè)政策。電話：010-62889738 Email：195282715@qq.com 地址：100091中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所。

責(zé)任作者： 樊寶敏，研究員。主要研究方向：林業(yè)政策。電話：010-62889339 Email：fanbm@caf.ac.cn 地址：100091中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所。

F326.2

A

1671-6116(2016)-02-0070-05