如何科學(xué)規(guī)劃城市水災(zāi)防治工程體系

周玉文

【摘要】近年來，我國城市水災(zāi)頻發(fā)，嚴重影響了城市正常安全運行。城市水災(zāi)產(chǎn)生的原因是多方面的，而建設(shè)高標準的防災(zāi)工程體系是最關(guān)鍵且最重要的防災(zāi)措施。城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系包括城市雨水的管理、排除和防止河水倒灌或洪水泛濫的一整套工程設(shè)施。我國將城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系劃分為5個單項工程：源頭控制工程、雨水排水管網(wǎng)工程、內(nèi)澇防治工程、排澇工程和防洪工程。5個單項工程互為上下游關(guān)系，定量化共同分擔(dān)防止內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任。在5個單項工程中，建立城市內(nèi)澇防治工程的規(guī)范標準和技術(shù)方法體系是當(dāng)前的重點和難點。對此，應(yīng)促進多專業(yè)協(xié)同合作，合理利用資源和資金，構(gòu)建具有中國特色的城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系，分清工程責(zé)任和管理責(zé)任，確保城市安全運行。

【關(guān)鍵詞】城市水災(zāi) 規(guī)劃建設(shè) 防災(zāi)工程體系 科學(xué)架構(gòu)

【中圖分類號】 TU984.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.21.004

近年來，我國城市水災(zāi)頻發(fā)，造成了巨大的經(jīng)濟、財產(chǎn)損失，嚴重影響了城市的正常安全運行，并受到了媒體、公眾和政府的高度重視。城市水災(zāi)包括城市洪災(zāi)和城市內(nèi)澇，很多專家學(xué)者從不同的角度探討了城市內(nèi)澇的產(chǎn)生原因和解決途徑，并各有建樹。城市水災(zāi)產(chǎn)生的原因是多方面的，包括：政府的重視和投入、社會和市民的期望值等社會因素，氣象條件等自然因素，防災(zāi)工程建設(shè)等工程因素，工程設(shè)施的運行、調(diào)度與管理等管理因素和民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識等多方面因素。目前來看，政府的重視和投入、社會和市民的期望值等社會因素都期望減少和避免城市水災(zāi)的產(chǎn)生，氣候變化等自然因素可以通過科學(xué)的預(yù)測體現(xiàn)在防災(zāi)工程的建設(shè)標準之中。所以，筆者認為：建設(shè)高標準的防災(zāi)工程設(shè)施是最關(guān)鍵且最重要的防災(zāi)措施。有了高標準的防災(zāi)工程設(shè)施，才能有效地通過工程設(shè)施的運行、調(diào)度與管理等措施實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)的目的。為了科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市水災(zāi)防御工程，抵御城市內(nèi)澇，本文僅從工程的角度探討如何構(gòu)架城市水災(zāi)防御工程的系統(tǒng)科學(xué)問題。

我國城市水災(zāi)的二元體系架構(gòu)

人類從農(nóng)耕社會逐步發(fā)展到現(xiàn)在以城市為中心的現(xiàn)代化社會，現(xiàn)代文明促進了城市的發(fā)展、壯大。城市是一個人口和社會財富高度集中的區(qū)域，為了提高城市的土地承載能力，城市從自然生態(tài)系統(tǒng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ど鷳B(tài)系統(tǒng)，它的生態(tài)安全、排水安全和防災(zāi)安全都依賴于相應(yīng)的工程設(shè)施提供保障。目前，我國已經(jīng)建設(shè)了比較完善的城市防洪工程和城市雨水排水工程。

濱水城市一般沿河、湖、海岸線等水體岸邊建設(shè)有防洪、防潮堤壩，相關(guān)河流水系建設(shè)有高標準的防洪水庫、堤壩和滯洪區(qū)以保護城市免受外部洪水的危害，城市防洪工程的設(shè)防標準與城市的重要性有關(guān)，設(shè)計依據(jù)是城市防洪工程設(shè)計規(guī)范。在設(shè)防標準以下，防洪工程應(yīng)保證城市的防洪安全。目前，城市防洪工程已經(jīng)有比較完善的規(guī)劃設(shè)計標準體系和工程實踐經(jīng)驗。

幾乎所有的城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍以內(nèi)，都建有地下雨水排水管網(wǎng)或合流制管網(wǎng)，用來排除規(guī)劃建成區(qū)以內(nèi)的暴雨徑流，保障城市排水安全。其作用是補償城市建設(shè)過程中對地表排水溝渠的破壞、提高排水能力、保護城市免受暴雨災(zāi)害和為市民提供舒適的生存條件。城市雨水排水工程的設(shè)計標準、設(shè)計依據(jù)應(yīng)符合城市排水設(shè)計規(guī)范。在設(shè)計標準以下，排水工程應(yīng)保證城市的排水安全。目前，城市排水工程也已經(jīng)有比較完善的規(guī)劃設(shè)計標準體系和工程實踐經(jīng)驗。

城市規(guī)劃建設(shè)的防洪工程和雨水排水工程共同構(gòu)成了我國城市水災(zāi)的二元體系架構(gòu)。城市防洪工程由水利部門負責(zé)，有專業(yè)的人才培養(yǎng)體系和高等院校、工程規(guī)劃建設(shè)的理論、技術(shù)標準體系以及運行維護機構(gòu)。城市雨水工程由城建部門負責(zé)，同樣有專業(yè)人才培養(yǎng)體系和高等院校、工程規(guī)劃建設(shè)的理論、技術(shù)標準體系和運行維護機構(gòu)。在兩個體系都正常運轉(zhuǎn)的條件下，為什么還會發(fā)生城市內(nèi)澇災(zāi)害呢？其原因是城市雨水管網(wǎng)設(shè)計標準偏低，經(jīng)常發(fā)生雨水排水系統(tǒng)“失效”工況，而且沒有對超標雨水做出安排，任由超標的地表漫流雨水流到城市低洼地區(qū)造成內(nèi)澇災(zāi)害，而城市的管理者處于沒有任何解決之道的尷尬狀態(tài)。

2012年，由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部完成的亞洲發(fā)展銀行技術(shù)援華項目“城市雨水管理與內(nèi)澇防治”的咨詢報告全面分析了我國法律、機構(gòu)、技術(shù)和投資等方面存在的問題，并提出了解決問題的建議。研究發(fā)現(xiàn)，我國城市雨水排水設(shè)施設(shè)計標準偏低，超過雨水排水標準的內(nèi)澇事件經(jīng)常發(fā)生，且許多城市沒有對超標雨水產(chǎn)生的地表漫流做出相應(yīng)的工程安排。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家采用兩種方式解決導(dǎo)致城市內(nèi)澇的超標雨水地表漫流問題：其一是建設(shè)高標準的城市地下雨水排水設(shè)施；其二是利用城市道路排除超標雨水，對超標雨水進行約束，設(shè)計標準可以達到“百年一遇”。我國的經(jīng)濟處在高速發(fā)展之中，即將邁入中等發(fā)達國家行列，國外發(fā)達國家的先進經(jīng)驗和技術(shù)值得借鑒，那么我們應(yīng)采用哪種方式解決城市內(nèi)澇問題呢？

我國一直以來都采用城市排水工程和城市防洪工程的二元工程體系架構(gòu)來解決城市的水災(zāi)問題。2011年以前，主要采用排水管網(wǎng)工程排除城市雨水，沒有對超標雨水做出工程安排。傳統(tǒng)的思維方式是通過提高地下雨水管網(wǎng)的設(shè)計標準來解決城市內(nèi)澇問題，可以學(xué)習(xí)的范例有我國香港地下雨水排水工程“50年一遇”的設(shè)計標準、英國倫敦“30年一遇”的設(shè)計標準。采用這種方式進行管網(wǎng)改造或重建的優(yōu)點是沒有理論和技術(shù)方法方面的困難，而缺點是大范圍開挖對城市造成的負面影響以及管網(wǎng)沉積造成的運行維護費用增加，同時還應(yīng)考慮地下空間利用等問題。因此，這種方式適合在新建城區(qū)進行探索。

《室外排水設(shè)計規(guī)范（2011版）》首次提出“內(nèi)澇”的概念，在《室外排水設(shè)計規(guī)范（2014版）》頒布以前，一直將排水標準作為內(nèi)澇的防治標準。因此，很多人將排水管網(wǎng)提標改造作為解決城市內(nèi)澇的核心技術(shù)?！妒彝馀潘O(shè)計規(guī)范（2014版）》從頂層設(shè)計角度，建立了涵蓋“源頭控制體系”“排水管網(wǎng)系統(tǒng)體系”和“內(nèi)澇防治體系”的城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)標準體系框架。根據(jù)該規(guī)范提出的體系框架，第二種建設(shè)與改造的方式是參考北美與澳大利亞等國家，建立城市排水、內(nèi)澇防治和防洪三套工程體系架構(gòu)，一并考慮城市雨水系統(tǒng)的防災(zāi)問題。內(nèi)澇防治的工程措施包括源頭的削峰調(diào)節(jié)池、利用道路縱坡排除超標地表徑流的行泄通道、建立大型調(diào)蓄設(shè)施以及城市內(nèi)河、湖的排澇泵站等。

兩種解決方式的差別在于是將眼光局限于城市排水的范疇，還是從整個城市雨水系統(tǒng)的角度出發(fā)來構(gòu)架工程系統(tǒng)。為深入探究，我們必須提高現(xiàn)有排水管網(wǎng)的設(shè)計標準，同時制定新的內(nèi)澇防治標準，并且要與城市排水標準和防洪標準相銜接。

國務(wù)院2013年發(fā)布的《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》為科學(xué)防治城市內(nèi)澇災(zāi)害提出了從規(guī)劃做起的基本要求。2014年1月1日頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》為科學(xué)防治城市內(nèi)澇災(zāi)害奠定了法律依據(jù)?！妒彝馀潘O(shè)計規(guī)范（2014版）》為科學(xué)防治城市內(nèi)澇災(zāi)害制定了防治標準。在《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱的通知（建城[2013]98號）》的基礎(chǔ)上，全國各地都在應(yīng)用《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》中提出的相關(guān)技術(shù)，積極編制城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃。目前，海綿城市建設(shè)已經(jīng)被提上城市排水防澇綜合規(guī)劃的議事日程。為了更好地將以上精神落實到工程之中，定義科學(xué)防治城市內(nèi)澇災(zāi)害的設(shè)計工況就十分必要。國務(wù)院辦公廳2015年出臺的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中要求：“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解，通過海綿城市工程建設(shè)逐步完善城市內(nèi)澇防治工程體系。”

由于城市內(nèi)澇是最近提出的概念，城市內(nèi)澇災(zāi)害相關(guān)的基本概念一直困擾著工程技術(shù)人員和社會公眾，因此應(yīng)進行深入研究予以澄清。城市內(nèi)澇災(zāi)害是城市水災(zāi)的一種，城市內(nèi)澇災(zāi)害防御工程是城市水災(zāi)防災(zāi)工程的重要組成部分。

我國的城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系

城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系包括城市雨水的管理、排除和防止河水倒灌或洪水泛濫的一整套工程設(shè)施，這一整套工程設(shè)施是防治城市內(nèi)澇災(zāi)害的重要基礎(chǔ)條件。

為了實現(xiàn)城市排水（雨水）防澇工程體系防災(zāi)、減災(zāi)的目的，并考慮到定量化規(guī)劃、設(shè)計該工程體系，我國參考國際發(fā)達國家的經(jīng)驗和本國具體實踐，按照雨水的流動方向，從上游到下游將城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系劃分為5個單項工程：源頭控制工程（海綿城市建設(shè)——低影響開發(fā)部分）、雨水排水管網(wǎng)工程（小排水系統(tǒng)）、內(nèi)澇防治工程（大排水系統(tǒng)上游）、排澇工程（大排水系統(tǒng)下游）和防洪工程。5個單項工程互為上下游關(guān)系，定量化共同分擔(dān)防止內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任。

源頭控制工程。降落到城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)的降雨，在小區(qū)或街坊內(nèi)產(chǎn)生地表徑流，地表徑流的量取決于用地性質(zhì)和地表覆蓋種類。科學(xué)地規(guī)劃建設(shè)各種用地性質(zhì)的雨水徑流過程，可以有效地控制進入雨水管網(wǎng)的流量過程線特性。

源頭控制工程采用調(diào)蓄或增加入滲等低影響開發(fā)（LID）和雨水利用典型技術(shù)，主要設(shè)計參數(shù)為降雨量（mm）。常用的設(shè)計調(diào)蓄水量為10～30mm，實際降雨量小于設(shè)計值時，源頭控制工程將所有降雨蓄存在建設(shè)小區(qū)以內(nèi)。實際降雨量超過該工程的設(shè)計值后，該工程會失效，將產(chǎn)生向源頭控制工程以外的排水過程。

從原則上講，通過工程設(shè)施可以將全部的降雨滯蓄在進入雨水管網(wǎng)之前的地表徑流階段，但是，在大城市寄希望于通過源頭控制工程解決城市內(nèi)澇問題可能是不經(jīng)濟和不安全的。采用源頭削峰技術(shù)可以有效解決超過雨水排水管網(wǎng)能力的雨水外排問題，還應(yīng)對有關(guān)問題進行深入研究。

雨水排水管網(wǎng)工程。在城市規(guī)劃范圍以內(nèi)，都要求建設(shè)城市雨水管網(wǎng)，來排除設(shè)計重現(xiàn)期以內(nèi)的暴雨徑流，以保證城市居民在降雨期間出行方便。降落在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的暴雨，產(chǎn)生地表徑流后，從建筑小區(qū)、工廠、學(xué)校、單位等區(qū)域設(shè)計地面流向道路，并通過道路邊溝進入設(shè)置在路邊的雨水口，之后進入地下雨水管網(wǎng)系統(tǒng)，雨水管網(wǎng)收集地表徑流以后排向下游的受納水體（排澇工程或防洪工程）。由于城市雨水管網(wǎng)的設(shè)計重現(xiàn)期與城市內(nèi)澇防御工程設(shè)計重現(xiàn)期相比有很大差別，并且都比較低，所以北美和澳大利亞等國稱城市雨水管網(wǎng)為小排水系統(tǒng)（minor drainage system）。在我國的規(guī)劃設(shè)計理念中，超過雨水管網(wǎng)排水能力的暴雨徑流可以暫時蓄存在地表低洼處，待暴雨過后或管網(wǎng)有富余排水能力時再排出，所以在超過管網(wǎng)排水能力的大暴雨條件下，一定會產(chǎn)生城市區(qū)域內(nèi)積水問題。

根據(jù)推理公式法設(shè)計理論，城市雨水管網(wǎng)的主要設(shè)計參數(shù)是設(shè)計暴雨強度（mm/min或l/s.ha），常用的設(shè)計重現(xiàn)期為2～5年。如果將設(shè)計標準提高到30～100年，有很多新的問題需要探索，尤其是對下游排澇設(shè)施的影響。

內(nèi)澇防治工程。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生積水問題是一種自然現(xiàn)象，超過城市雨水管網(wǎng)排水能力的暴雨徑流聚集在城市低洼地區(qū)，造成一定經(jīng)濟或財產(chǎn)損失，即產(chǎn)生內(nèi)澇災(zāi)害。城市內(nèi)澇災(zāi)害是一種發(fā)生在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)新的自然災(zāi)害，是改革開放以后經(jīng)濟發(fā)展帶來的新問題，確定城市內(nèi)澇防治標準、建設(shè)城市內(nèi)澇防御工程是保護市民財產(chǎn)和保證城市快速、安全運行的重要前提。我國原有的城市規(guī)劃設(shè)計理論不包含城市內(nèi)澇災(zāi)害防治的內(nèi)容，所以內(nèi)澇防治工程規(guī)劃建設(shè)是一種新的需求。為了科學(xué)構(gòu)建城市內(nèi)澇工程防災(zāi)體系，《室外排水設(shè)計規(guī)范（2014版）》列出了城市內(nèi)澇綜合防治標準，設(shè)計重現(xiàn)期范圍在20～100年，遠遠高于城市雨水管網(wǎng)設(shè)計標準的2～5年。美國、日本、歐盟等國家均對內(nèi)澇設(shè)計重現(xiàn)期做了明確規(guī)定。我國在此之前沒有專門針對內(nèi)澇防治的設(shè)計標準，《室外排水設(shè)計規(guī)范（2014版）》修訂增加了控制地面積水方面的內(nèi)容，并規(guī)定了內(nèi)澇防治系統(tǒng)設(shè)計重現(xiàn)期和積水深度標準，用以規(guī)范和指導(dǎo)城市內(nèi)澇防治工程的設(shè)計。

發(fā)達國家和地區(qū)均建有城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)，北美和澳大利亞等國稱為大排水系統(tǒng)（major drainage system），主要包含雨水明渠、坡地、道路、深隧、內(nèi)河河道和調(diào)蓄設(shè)施等。由于我國行政管理和專業(yè)分工與國外有一定的差異，排澇工程和防洪工程由水利部門負責(zé)，城市排水和城市內(nèi)澇防治工程由建設(shè)部門負責(zé)。城市內(nèi)澇防治工程包括行泄通道和調(diào)蓄設(shè)施，其中行泄通道由道路和大排水通道組成，將超過排水管網(wǎng)排水能力的地表徑流排入下游水體。

城市區(qū)域內(nèi)規(guī)劃設(shè)計的道路除了保障交通運輸?shù)娜蝿?wù)以外，還應(yīng)承擔(dān)排除雨水的任務(wù)，即：排除自身產(chǎn)生的暴雨徑流、排除上游和周邊區(qū)域產(chǎn)生的暴雨徑流以及作為輸送超標雨水的行泄通道。雨水口和檢查井都設(shè)置在道路之上，源頭區(qū)域產(chǎn)生的地表徑流只能通過道路才能進入雨水管網(wǎng)，超標的暴雨徑流一般都聚集在道路之上，只能通過科學(xué)合理地設(shè)計道路的坡度和斷面才能及時排除。因此，道路設(shè)計方法的改進和創(chuàng)新是構(gòu)建城市內(nèi)澇防治工程體系的關(guān)鍵。

排澇工程。城市排澇工程是保證城市運行安全的工程設(shè)施，是城市雨水管網(wǎng)和城市內(nèi)澇防治工程的下游排水通道，由河道和排澇泵站等工程設(shè)施組成，是保證城市雨水排水工程和城市內(nèi)澇防治工程正常工作的重要工程設(shè)施。

城市排澇工程采用與暴雨強度相關(guān)的排澇模數(shù)進行設(shè)計，設(shè)計標準一般為設(shè)計重現(xiàn)期20年，設(shè)計依據(jù)一般為城市或區(qū)域的水文手冊，主要由水利工程師負責(zé)設(shè)計。

排澇工程的設(shè)計水位超過城市雨水管網(wǎng)和城市內(nèi)澇防治工程的下游設(shè)計水位，就會對城市雨水管網(wǎng)和城市內(nèi)澇防治工程的排水造成頂托，影響排水能力。如果水位過高就會通過城市雨水管網(wǎng)和城市內(nèi)澇防治工程設(shè)施倒灌進城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，形成嚴重內(nèi)澇災(zāi)害。

目前城市排澇工程的設(shè)計方法是從農(nóng)田排澇實踐發(fā)展而來，排水時間等設(shè)計參數(shù)還應(yīng)該從城市的需求來考慮，模型技術(shù)的推廣應(yīng)用也應(yīng)予以重視。

防洪工程。城市防洪工程是保障城市安全、保證城市免受洪水災(zāi)害的工程設(shè)施，由水庫、河道和滯洪區(qū)組成。它是城市排水、防澇和排澇工程的下游排水通道，對城市內(nèi)澇防治的作用非常重要。

城市防洪工程一般采用設(shè)計流量作為設(shè)計參數(shù)，設(shè)計標準一般為50年以上，設(shè)計流量通過對觀測河流的洪峰流量進行數(shù)理統(tǒng)計的方法確定，設(shè)計水位是城市排水、防澇和排澇工程的重要設(shè)計參數(shù)。水位超過洪水設(shè)防標準以后，所有的排水設(shè)施，包括城市排水、防澇和排澇工程都會失效，將產(chǎn)生嚴重洪澇災(zāi)害。對此，應(yīng)研究包括城市雨水排水工程在內(nèi)的所有影響因素的水力模型，全面評估各種情況下城市的防災(zāi)能力。

城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系各個組成部分的相互關(guān)系

源頭控制工程、雨水排水管網(wǎng)工程（小排水系統(tǒng)）、內(nèi)澇防治工程（大排水系統(tǒng)上游）、排澇工程（大排水系統(tǒng)下游）和防洪工程這5個單項工程共同分擔(dān)防止內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任，5個單項工程缺一不可。目前，我國內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)以及對內(nèi)澇災(zāi)害認識混亂的根本原因是由于內(nèi)澇防治工程缺失和整個系統(tǒng)的不完善。科學(xué)構(gòu)建適合我國國情的城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系，并建立各個組成部分的相互邊界關(guān)系，對于提高城市防災(zāi)能力來說十分重要。

城市排水（雨水）防澇系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)涉及到城市防洪排澇、內(nèi)澇防治、城市排水、低影響開發(fā)、雨水利用和合流制改造等多個研究領(lǐng)域，與水利工程、市政工程、市政道路工程和環(huán)境工程密切相關(guān)。目前，由于各個領(lǐng)域的交叉銜接等問題，造成很多概念混淆。為保證我國排水（雨水）防澇系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)工程實踐沿著正確的方向發(fā)展，筆者認為應(yīng)通過學(xué)習(xí)國外發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際技術(shù)經(jīng)濟條件，建設(shè)5個單元工程體系，依據(jù)中國國情建設(shè)城市水災(zāi)防御工程規(guī)劃的體系架構(gòu)。

內(nèi)澇防治工程是城市內(nèi)澇防災(zāi)的主體。城市排水（雨水）防澇系統(tǒng)包括城市洪水災(zāi)害的安全處置、城市內(nèi)澇災(zāi)害的安全處置和城市排水安全。城市化發(fā)展過程中片面追求發(fā)展速度以及地上、地下不和諧的發(fā)展傾向，導(dǎo)致了近年來中國城市區(qū)域內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，這不僅嚴重影響城市居民的正常生活，也對城市的安全運行和城市的良性可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在我國，城市防洪由水利部門負責(zé)，經(jīng)過幾十年的建設(shè)已經(jīng)形成比較完善的體系。城市內(nèi)澇災(zāi)害防治和城市排水由城建部門負責(zé)，已經(jīng)建成的城市排水管網(wǎng)只能排除小重現(xiàn)期條件下的降雨徑流，能夠應(yīng)對高重現(xiàn)期條件下內(nèi)澇災(zāi)害的防御體系幾乎是空白。城市雨水排水標準普遍偏低，雖然已經(jīng)制定了城市內(nèi)澇防災(zāi)標準，但是缺乏相應(yīng)的工程體系建設(shè)經(jīng)驗，同時預(yù)警機制不夠健全、部門之間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動等，暴露出了城市內(nèi)澇風(fēng)險管理體系的不完善。

各個單項工程的責(zé)任。由源頭控制工程、城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程、排澇工程和城市防洪工程共同組成應(yīng)對城市水災(zāi)的工程體系，應(yīng)明確它們之間的邊界條件，以便分清責(zé)任。

城市防洪工程的邊界條件是保證城市的過境河流和水系不泛濫成災(zāi)，即：防止外洪威脅城市的安全，從流域?qū)用姹ＷC河流行洪通道通暢，蓄滯洪區(qū)工作正常；從城市層面應(yīng)保證城市安全，防止外部洪水泛濫進城。主要由地方政府的水利部門和國家水利部負責(zé)，國家和地方的防汛抗旱指揮部負責(zé)協(xié)調(diào)防汛、搶險和救災(zāi)事項。

城市排澇工程是城市防洪工程的重要組成部分，城市排澇工程的設(shè)計標準是保證排除城市澇水的設(shè)計水平，是城市區(qū)域降雨徑流可能排入受納水體的限制性條件。

城市排水工程的邊界條件是保證在小重現(xiàn)期暴雨（一般地區(qū)2～5年）的條件下，城市區(qū)域不產(chǎn)生嚴重積水，不影響城市的正常運行。主要由地方政府的城建部門（或水務(wù)局）和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理。

城市內(nèi)澇防治工程的邊界條件是保證在大重現(xiàn)期暴雨（一般20～100年）的條件下（與城市內(nèi)澇防治工程設(shè)計標準有關(guān)），城市區(qū)域不產(chǎn)生內(nèi)澇災(zāi)害，不影響城市的正常運行。城市內(nèi)澇防治工程的上游邊界條件是城市排水工程，即超過城市排水管網(wǎng)排水能力的降雨產(chǎn)生的地表徑流進入城市內(nèi)澇防治工程，下游邊界條件是城市防洪工程（排澇工程），即城市河流水系等所能夠接納的城市區(qū)域的降雨徑流水量。因此，城市應(yīng)建設(shè)排除或蓄存超過排水工程排水能力、小于內(nèi)澇防治工程建設(shè)標準的暴雨徑流的工程設(shè)施，保證在發(fā)生城市內(nèi)澇防治工程建設(shè)標準以下的暴雨事件時不發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害。筆者認為，該項工程應(yīng)由地方政府的城建部門（或水務(wù)局）和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理。

源頭控制工程、城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程、排澇工程和城市防洪工程5個單元工程體系構(gòu)成一個完整的應(yīng)對城市區(qū)域洪、澇災(zāi)害的工程系統(tǒng)，它們相互聯(lián)系、相互影響，是一個有機的整體，缺一不可。由于我國缺乏足夠的經(jīng)濟實力，無法效仿香港將排水、防澇、防洪三套工程合為一套，按照防洪工程標準建設(shè)同時具有防洪、排水和城市內(nèi)澇防治功能的排水工程。我國現(xiàn)有的排水工程建設(shè)標準偏低，也學(xué)不了英、美等國建設(shè)高標準的城市排水工程和城市防洪工程，輔助建設(shè)部分城市內(nèi)澇防治工程設(shè)施的方式。我國可以參照澳大利亞建設(shè)三套工程體系的經(jīng)驗，結(jié)合我國具體實踐，創(chuàng)新性地構(gòu)架中國防治城市區(qū)域洪、澇災(zāi)害的工程系統(tǒng)，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程和城市防洪工程三套工程體系，即5個單元工程。

各個單項工程的相互關(guān)系。源頭控制工程、雨水排水管網(wǎng)工程（小排水系統(tǒng)）、內(nèi)澇防治工程（大排水系統(tǒng)上游）、排澇工程（大排水系統(tǒng)下游）和防洪工程這5個單項工程共同承擔(dān)防止城市內(nèi)澇災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任，5個單項工程缺一不可。其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致城市區(qū)域嚴重積水，并引發(fā)城市內(nèi)澇災(zāi)害或城市下游發(fā)生洪水災(zāi)害。

城市附近的水利工程是城市排水工程的下游受納水體，目前排水工程和水利工程的設(shè)計銜接關(guān)系是水利工程的設(shè)計水位，一旦水利工程的實際運行水位超過設(shè)計水位，城市區(qū)域內(nèi)的雨水就無法順利排入下游水體，就會產(chǎn)生由洪水引發(fā)的城市內(nèi)澇災(zāi)害。在大暴雨期間城市區(qū)域產(chǎn)生的大量積水就相當(dāng)于流域的滯洪區(qū)，對削減下游河道的洪峰流量有一定好處。如果不加評估就增加向河流排放的洪峰流量，就會產(chǎn)生由城市內(nèi)澇導(dǎo)致的下游洪水災(zāi)害。

在規(guī)劃設(shè)計城市雨水管網(wǎng)時，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃用地地表情況確定徑流系數(shù)，因為該徑流系數(shù)決定了城市雨水管網(wǎng)的排水能力。如果在管網(wǎng)建成后改變了用地特性，增加了不透水地表的比例，就會出現(xiàn)由地表特性改變導(dǎo)致雨水排水管渠工程提前失效和實際排水標準變低的現(xiàn)象。

工程失效。當(dāng)實際運行工況不能滿足設(shè)計工況條件，如實際的暴雨超過了排水和防澇工程設(shè)計的能力，或者下游受納水體水位超過了設(shè)計水位，都會導(dǎo)致排水（雨水）防澇工程失效。對此，應(yīng)該建立評估方法和評估程序?qū)Τ鞘挟a(chǎn)生內(nèi)澇災(zāi)害的原因進行科學(xué)評估，分清責(zé)任，對城市內(nèi)澇災(zāi)害造成的損失建立追責(zé)和問責(zé)機制。

規(guī)范標準的銜接問題

在源頭控制工程、城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程、排澇工程和城市防洪工程5個單元工程體系中，設(shè)計標準的表述方式不同，大體可以分為3類：源頭控制工程采用降雨量；城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程、排澇工程采用降雨強度，用重現(xiàn)期表示設(shè)計標準；城市防洪工程采用觀測洪峰流量的重現(xiàn)期。源頭控制工程只能計算出總調(diào)蓄水量，沒有數(shù)理統(tǒng)計的重現(xiàn)期設(shè)計標準概念，也無法計算出設(shè)計流量，因此對于高重現(xiàn)期極端暴雨事件的應(yīng)對能力應(yīng)慎重對待。城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程、排澇工程都采用降雨的重現(xiàn)期來確定設(shè)計標準，《室外排水設(shè)計規(guī)范（2014版）》已經(jīng)推薦采用年最大值法采集暴雨樣本資料，為協(xié)調(diào)3個工程的設(shè)計標準奠定了基礎(chǔ)。如果采用相同的基礎(chǔ)暴雨資料，應(yīng)采用同樣的資料整理方法，則在相同設(shè)計標準條件下，暴雨強度值應(yīng)該是相同的。城市防洪工程的設(shè)計標準與其他工程的標準不同，沒有對應(yīng)關(guān)系。

采用年最大值法采集暴雨樣本資料，設(shè)計工況條件下假設(shè)有充沛的前期降雨，因此源頭控制工程設(shè)計調(diào)蓄水量對城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程和排澇工程的影響很有限。

城市防洪工程、排澇工程與城市排水工程和城市內(nèi)澇防治工程的設(shè)計標準銜接可以簡單地處理成設(shè)計工況的水位銜接，將來可以采用流量演算的方法進行流量通行能力的銜接。

結(jié)論

為了科學(xué)構(gòu)架城市排水防澇工程體系，結(jié)合我國國情和現(xiàn)行的規(guī)范標準體系，本文提出了5個單元工程體系架構(gòu)的設(shè)想，并探討了5個單元工程的組成、分擔(dān)的任務(wù)、相互關(guān)系和設(shè)計標準銜接問題。

源頭控制工程以調(diào)蓄降雨量為設(shè)計參數(shù)，無法與排水工程的設(shè)計暴雨強度相銜接。

城市排水工程、城市內(nèi)澇防治工程和排澇工程都采用設(shè)計暴雨強度作為設(shè)計參數(shù)，并且采用相同的年最大值采樣分析方法，設(shè)計標準和設(shè)計計算方法應(yīng)進行協(xié)調(diào)，以保證系統(tǒng)的安全性和可靠性。

在總體框架下，應(yīng)科學(xué)劃分5個單項工程的任務(wù)和上下游邊界條件，各個單項工程應(yīng)完善其設(shè)計計算方法，并建立完善的監(jiān)管體制，明確產(chǎn)生城市內(nèi)澇的工程原因。

在5個單項工程中，除城市內(nèi)澇防治工程是新的工程以外，其余4個單項工程都有比較完善的設(shè)計規(guī)范標準和技術(shù)方法，所以建立城市內(nèi)澇防治工程的規(guī)范標準和技術(shù)方法體系是當(dāng)前的重點和難點。

城市內(nèi)澇災(zāi)害防治工程的規(guī)劃建設(shè)是一項新的任務(wù)，應(yīng)多專業(yè)協(xié)同合作，在技術(shù)經(jīng)濟評價的基礎(chǔ)上，合理利用資源和資金，構(gòu)建具有中國特色的城市水災(zāi)防災(zāi)工程體系。在新的城市水災(zāi)防治工程框架下，要分清工程責(zé)任和管理責(zé)任，確保城市安全運行。

責(zé) 編∕戴雨潔