普惠金融視角下新型農(nóng)村合作金融創(chuàng)新發(fā)展

周孟亮

[內(nèi)容摘要]“發(fā)展普惠金融”已成為黨中央治國理政的新理念、新思想和新戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。合作金融是普惠金融發(fā)展的重要組成部分，新型農(nóng)村合作金融發(fā)展刻不容緩。當(dāng)前我國農(nóng)村存在“百信模式”和“山東模式”兩種主要模式，“山東模式”正在創(chuàng)新性試點(diǎn)，從內(nèi)在機(jī)制層面看，還有一些關(guān)鍵問題需要重視和解決。通過對“山東模式”與“百信模式”的比較研究，本文基于“山東模式”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出，應(yīng)該堅(jiān)持普惠金融目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)對新型農(nóng)村合作金融“創(chuàng)新性”的認(rèn)識，在實(shí)踐中堅(jiān)持合作金融核心機(jī)制，創(chuàng)新合作金融監(jiān)管，有效處理政府與市場的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]普惠金融；新型農(nóng)村合作金融；山東模式；百信模式

一、引言與文獻(xiàn)回顧

黨的十八大以后，我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，“轉(zhuǎn)方式”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”和“促增長”成為實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)和“中國夢”的關(guān)鍵，構(gòu)建為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的普惠金融體系成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“發(fā)展普惠金融”，2015年中央一號文件提出“強(qiáng)化普惠金融”，2015年政府工作報(bào)告指出“大力發(fā)展普惠金融”，2016年1月國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》。由此看來，構(gòu)建普惠金融體系已成為我國金融改革的新目標(biāo)。目前國際上已形成比較系統(tǒng)的普惠金融慣例和理論，我國普惠金融發(fā)展要借鑒但不能完全照搬國際普惠金融實(shí)踐，我國已有金融體系在機(jī)構(gòu)構(gòu)架上是完備的，但在功能發(fā)揮上存在不足，需要對原有金融體系進(jìn)行“提質(zhì)升級”。普惠金融體系建設(shè)需要的是新型的金融體系，不僅在組織形式上要有創(chuàng)新，在金融理念、內(nèi)在機(jī)制、業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面也需要?jiǎng)?chuàng)新。普惠金融發(fā)展需要發(fā)揮不同金融組織形式的優(yōu)勢作用，需要商業(yè)性金融、政策性金融和合作性金融實(shí)現(xiàn)相互合作。合作金融在所有權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)方面具有優(yōu)勢，并且有良好的風(fēng)險(xiǎn)自控能力，借助于內(nèi)部互助的優(yōu)勢可以減少對正規(guī)金融監(jiān)管的依賴，最大限度地減少信息不對稱，降低交易成本。合作金融在信貸機(jī)制方面的優(yōu)勢，可以與商業(yè)性金融和政策性金融的資金優(yōu)勢以及政策優(yōu)勢相結(jié)合，采取“批發(fā)+零售”模式，幫助商業(yè)性金融和政策性金融實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)向農(nóng)村“下沉”，我國普惠金融發(fā)展需要構(gòu)建真正有效的合作金融。

普惠金融與合作金融具有理論邏輯上的內(nèi)在統(tǒng)一性，從歷史淵源來看，農(nóng)村合作基金會(huì)和信用合作社等合作金融形式是微型金融之源，是普惠金融發(fā)展的先驅(qū)。農(nóng)村合作基金會(huì)能夠?yàn)樨毨Ъ彝ヌ峁┍茸晕曳e累更有效的儲(chǔ)蓄方式，使貧困家庭可以盡早購買到不可分割的耐用品。但農(nóng)村合作基金會(huì)更多地體現(xiàn)為儲(chǔ)蓄手段而不是借貸手段，然后合會(huì)開始轉(zhuǎn)型為ASCA（儲(chǔ)蓄和信貸協(xié)會(huì)），一些人參與儲(chǔ)蓄，另外一些人則主要進(jìn)行資金借貸，這一形式朝著普惠金融又走近了一步。信用合作社在制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)借款人相互監(jiān)督或者為鄰居貸款擔(dān)保，這成為普惠金融聯(lián)保貸款機(jī)制設(shè)計(jì)的理論之源。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，很多經(jīng)典普惠金融模式都是采取合作互助金融模式。由此可見，合作金融與普惠金融在理論邏輯上有內(nèi)在一致性，合作金融是普惠金融理論之源。國內(nèi)關(guān)于合作金融的研究非常多，基本上都是以我國農(nóng)村信用社或者農(nóng)村合作基金會(huì)為研究對象，這些研究比較全面地闡述了我國發(fā)展合作金融的重要性以及存在的問題。另外，也有很多研究以某地方的合作金融機(jī)構(gòu)或者合作金融的某個(gè)層面為研究對象。2014年我國提出發(fā)展新型農(nóng)村合作金融至今，以“新型農(nóng)村合作金融”為主題的深入、系統(tǒng)和創(chuàng)新性研究并不多。汪小亞對新型農(nóng)村合作金融組織定位、政府扶持等方面進(jìn)行研究。周立對供銷合作社發(fā)展新型農(nóng)村合作金融的機(jī)遇和問題進(jìn)行研究。藍(lán)虹、穆爭社在研究我國農(nóng)村信用社“去合作化”原因的基礎(chǔ)上，提出了新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的基本框架。吳曉靈按照2014年我國中央一號文件的要求，對農(nóng)村合作金融發(fā)展的新型模式進(jìn)行探索。現(xiàn)有的關(guān)于合作金融發(fā)展與創(chuàng)新的研究為探索我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展提供了很好的思路。

我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展剛剛起步，當(dāng)前我國農(nóng)村合作金融模式較多，但合作金融功能發(fā)揮不足，對合作金融內(nèi)在機(jī)制認(rèn)識存在偏差。充分認(rèn)識我國新型農(nóng)村合作金融與普惠金融發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，在普惠金融發(fā)展的框架內(nèi)構(gòu)建真正意義上的合作金融顯得非常重要。它可以提高普惠金融服務(wù)的精準(zhǔn)性，特別是當(dāng)商業(yè)性金融的市場化機(jī)制還未有效地發(fā)揮作用之前，合作金融能有效地提高低收入群體的信貸可獲得性，是我國普惠金融體系建設(shè)的重要內(nèi)容。這是按照國際普惠金融理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論，也是實(shí)現(xiàn)黨中央治國理政的新理念、新思想和新戰(zhàn)略的客觀要求。

二、我國普惠金融視角下“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融”的提出

（一）農(nóng)村信用合作金融發(fā)展異化

改革開放之初我國即開始農(nóng)村信用社改革，在“行社脫鉤”前后近20年里，多次出臺規(guī)定試圖恢復(fù)合作金融本色，但由于產(chǎn)權(quán)制度不合理、行政干預(yù)等主要問題，農(nóng)村信用社改革沒有達(dá)到預(yù)期目的。特別是在亞洲金融危機(jī)后，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村壟斷性“官辦”金融機(jī)構(gòu)，合作金融功能殘缺。2003年我國開始農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革，促使農(nóng)村信用社朝著商業(yè)化方向邁進(jìn)，農(nóng)村信用社最終偏離合作金融演變成商業(yè)性金融。另外，從20世紀(jì)80年代中期開始，在國家政策的肯定下，出現(xiàn)了非正規(guī)的農(nóng)村合作金融組織——農(nóng)村合作基金會(huì)。當(dāng)時(shí)連續(xù)多年的中央一號文件明確指出要用好集體資金，財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)銀行等也先后出臺政策，對發(fā)展農(nóng)村合作基金會(huì)給予充分地肯定與支持，良好的政策環(huán)境使農(nóng)村合作基金會(huì)迅速發(fā)展。但由于相關(guān)政策不完善和有效監(jiān)管缺失，積累了較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，暴露出很多問題，管理水平低下，經(jīng)營效益下滑明顯，資金投放“非農(nóng)化”嚴(yán)重。1999年1月國務(wù)院發(fā)布文件正式宣布取締農(nóng)村合作基金會(huì)。

（二）農(nóng)村資金互助組織的合作金融功能缺失

國家花了很大精力對農(nóng)村信用合作社進(jìn)行改革，希望把它扭轉(zhuǎn)到合作金融軌道上來，但實(shí)踐證明難以實(shí)現(xiàn)。在合作金融缺位的情況下，2006年12月銀監(jiān)會(huì)放寬農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，決定發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，希望通過“另起爐灶”填補(bǔ)合作金融空白。沐浴著國家農(nóng)村金融改革新政，吉林省百信農(nóng)村資金互助社2007年3月獲批為首家農(nóng)村資金互助社。但遺憾的是，該組織發(fā)展十分緩慢且最后停滯，從2012年下半年開始我國不再審批該類正規(guī)化農(nóng)村資金互助社。至今批準(zhǔn)僅49家，分布在全國16個(gè)省區(qū)，其中浙江省批準(zhǔn)8家，在全國最多，而很多省區(qū)未獲批準(zhǔn)。具體情況見圖1。

除正規(guī)農(nóng)村資金互助社以外，我國還存在兩類資金互助組織：（1）地方政府默認(rèn)發(fā)展，由地方農(nóng)村工作辦公室或民政部門批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)民資金互助社。它遍布全國，數(shù)量眾多，發(fā)展良莠不齊，由于沒有被納入銀監(jiān)會(huì)正規(guī)金融監(jiān)管體系，因而不具備正規(guī)金融機(jī)構(gòu)法律地位。近年來在發(fā)展過程中涉及非法集資甚至“跑路”問題，使整個(gè)行業(yè)在全社會(huì)的聲譽(yù)大打折扣，對我國農(nóng)村合作金融發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。（2）以國家扶貧資金為基礎(chǔ)，吸收村民自愿繳納互助資金建立的貧困村互助資金。它具有資金互助性質(zhì)，但與準(zhǔn)確意義上的合作金融存在較大差異，是借助合作金融模式實(shí)施新型扶貧，重點(diǎn)在于“扶貧”，“互助”只是提高扶貧效果的途徑。在我國全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略決勝階段，“精準(zhǔn)扶貧”已上升為國家戰(zhàn)略，貧困村互助資金作為新型扶貧模式，值得理論界和實(shí)務(wù)界的進(jìn)一步關(guān)注。

前文所述的三種資金互助組織中，百信農(nóng)村資金互助社是發(fā)展最早的資金互助社，當(dāng)前仍然是整個(gè)行業(yè)發(fā)展的翹楚，長期以來在全國各地推廣農(nóng)村信用合作制度，至今已指導(dǎo)成立200多家農(nóng)民信用合作組織（其中部分獲得正規(guī)金融許可）。2011年8月，來自江蘇、浙江、河北、河南、吉林等地的農(nóng)民資金互助組織出資成立農(nóng)村互助組織聯(lián)席機(jī)構(gòu)“北京農(nóng)信之家”。我國正規(guī)農(nóng)村資金互助社發(fā)展停滯，非正規(guī)農(nóng)民資金互助社良莠不齊，貧困村資金互助社發(fā)展效果有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，但三種資金互助組織運(yùn)行模式基本相同，本文將它們統(tǒng)稱為“百信模式”。

（三）農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助：新型農(nóng)村合作金融值得進(jìn)一步關(guān)注

我國農(nóng)村信用合作金融異化，農(nóng)村資金互助組織未能承擔(dān)起重構(gòu)合作金融的希望，整個(gè)行業(yè)發(fā)展陷入“九龍治水”狀態(tài)。我國是否具備合作金融發(fā)展的土壤？經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否還需要合作金融？如何發(fā)展我國真正意義上的合作金融？這些都引起了國家“頂層設(shè)計(jì)”高度關(guān)注。特別是黨的十八大以后，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進(jìn)，傳統(tǒng)“一家一戶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式已不合時(shí)宜，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重要內(nèi)容。2014年中央一號文件正式提出要在農(nóng)民專業(yè)合作社和供銷合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，并對新型農(nóng)村合作金融發(fā)展做出了原則性規(guī)定。2015年2月國務(wù)院批準(zhǔn)在山東27個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展信用互助業(yè)務(wù)，由此開啟了我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的序幕。2015年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》，明確供銷合作社參與合作金融業(yè)務(wù)的地位。供銷合作社參與合作金融模式多樣，但主要是在較為成熟的供銷系統(tǒng)農(nóng)民合作社的基礎(chǔ)上為社員提供金融服務(wù)，這與山東試點(diǎn)在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開展信用互助有共同之處。本文在此將它們統(tǒng)稱為新型農(nóng)村合作金融“山東模式”。

綜上所述，我國發(fā)展新型農(nóng)村合作金融與近年來普惠金融理念傳播和發(fā)展密切相關(guān)，二者在歷史邏輯上存在緊密關(guān)聯(lián)。如圖2所示，改革之初我們寄希望于通過農(nóng)村信用社的改革來發(fā)展農(nóng)村合作金融卻未獲得成效，農(nóng)村合作基金會(huì)在各地方支持下經(jīng)歷了“蓬勃發(fā)展”但最后被取締，直接導(dǎo)致我國農(nóng)村金融發(fā)展滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和包容性經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，我國實(shí)施了增量式農(nóng)村金融改革，在農(nóng)村合作金融領(lǐng)域發(fā)展農(nóng)民資金互助組織，但實(shí)踐效果卻不盡如人意。當(dāng)前我國進(jìn)入了普惠金融發(fā)展新的歷史時(shí)期，“發(fā)展普惠金融”是治國理政的新理念、新目標(biāo)和新戰(zhàn)略，成為我國農(nóng)村金融改革的“主題曲”，需要建設(shè)為發(fā)展普惠金融服務(wù)的新型農(nóng)村合作金融。當(dāng)前，從頂層設(shè)計(jì)到社會(huì)各界對此輪新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)都寄予了厚望，希望借此構(gòu)建我國真正意義上的農(nóng)村合作金融，改變我國一直存在的農(nóng)村合作金融機(jī)制缺失局面。

三、我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的“雙重模式”

目前我國合作金融事實(shí)上是“兩條腿走路”，存在“百信模式”和“山東模式”兩種模式?！鞍傩拍Ｊ健笔且园傩呸r(nóng)村資金互助社為代表的冠名為“農(nóng)村資金互助社”或“農(nóng)民資金互助合作社”的農(nóng)村合作金融組織；“山東模式”是山東省試點(diǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社信用互助。雖然其組織形式存在一定差異，但都在某種程度上發(fā)揮農(nóng)村合作金融功能，兩種模式并存是未來一段時(shí)期內(nèi)我國合作金融發(fā)展的基本事實(shí)。

（一）“山東模式”與“百信模式”的比較

從總體特征來看，“山東模式”是依托于農(nóng)民專業(yè)合作社這種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來發(fā)展，屬于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的資金合作，社員主體的類型較單一，主要目的在于緩解農(nóng)民專業(yè)合作社的融資難，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)互助”與“資金互助”的相互結(jié)合，但“資金互助”本身的獨(dú)立性不強(qiáng)，在很大程度上從屬于“生產(chǎn)互助”。而資金互助組織是依托農(nóng)戶、小微企業(yè)和專業(yè)合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自愿繳納互助資金而建立，社員主體的類型更加多元化，通過相對獨(dú)立的“資金運(yùn)營”為農(nóng)戶等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織提供資金服務(wù)?！吧綎|模式”最大的特點(diǎn)是不吸收社員存款，不設(shè)立“資金池”，實(shí)施社員入股資金承諾制?！鞍傩拍Ｊ健毕碌男刨J資金主要來源于社員存款、外界捐助資金和從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資?！吧綎|模式”在資金管理方面引入中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社對合作互助資金實(shí)行第三方托管，改變原來合作金融組織自主設(shè)立‘‘資金池，，的管理模式。由于“山東模式”正處于試點(diǎn)階段，政府對農(nóng)民專業(yè)合作社參與信用互助進(jìn)行資格認(rèn)定，實(shí)施準(zhǔn)入門檻制度，引入地方金融監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管，“安排”中國農(nóng)業(yè)銀行山東省分行和農(nóng)村信用聯(lián)社作為托管銀行?，F(xiàn)有“百信模式”下的資金互助社，除了銀監(jiān)會(huì)框架下的49家農(nóng)村資金互助社受到政府嚴(yán)格的準(zhǔn)入審批和審慎金融監(jiān)管以外，大部分資金互助社在地方政府部門主導(dǎo)下發(fā)展，受到的金融監(jiān)管相對寬松?？傮w來說，“山東模式”與“百信模式，，的具體差異如表1所示。

（二）新型農(nóng)村合作金融“山東模式”試點(diǎn)發(fā)展中的關(guān)鍵問題

按照中央一號文件的基本精神，新型農(nóng)村合作金融發(fā)展要堅(jiān)持業(yè)務(wù)范圍限定在社員內(nèi)部，不對外吸收存款和發(fā)放貸款，股本資金不以收益最大化為目標(biāo)，不能承諾支付固定收益回報(bào)，要重點(diǎn)體現(xiàn)合作資金的“互助”性。如前文所述，“山東模式”不設(shè)“資金池”，實(shí)施‘‘托管制”，總體上體現(xiàn)了以上基本原則?！吧綎|模式”不只是山東一個(gè)省份的試點(diǎn)而是全國的試點(diǎn)，肩負(fù)著我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的重任。試點(diǎn)任務(wù)是兩年內(nèi)要在山東省建設(shè)成效明顯的新型農(nóng)村合作金融框架，為全國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展提供典型樣本和借鑒經(jīng)驗(yàn)。然而，肩負(fù)重任的“山東模式”在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題值得進(jìn)一步探討。

1.要充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助的積極性。從理論上說，合作金融是內(nèi)生于金融弱勢群體內(nèi)部的金融模式，其產(chǎn)生和持續(xù)發(fā)展不僅要依賴于弱勢群體內(nèi)部對資金的強(qiáng)烈需求，也離不開弱勢群體的積極參與。我國新型農(nóng)村合作金融“山東模式”對農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助實(shí)施門檻審批政策，要求單獨(dú)設(shè)立信用互助業(yè)務(wù)部，配備相應(yīng)的從業(yè)人員，還要經(jīng)過地方銀監(jiān)部門審批。政府的正規(guī)化要求和監(jiān)管有利于防范風(fēng)險(xiǎn)，但政府“詳細(xì)”的制度安排必然增加專業(yè)合作社運(yùn)營成本。從專業(yè)合作社的角度來看，成本收益權(quán)衡是最基本的經(jīng)營原則。由于不設(shè)資金池，實(shí)施資金托管制，信用互助組織不再有任何進(jìn)行非法集資和其他超范圍經(jīng)營的機(jī)會(huì)，成為資金調(diào)劑中介平臺，除了獲得手續(xù)費(fèi)以外，更多的肩負(fù)著為社員資金服務(wù)的公益性責(zé)任，開展信用互助的積極性受限。因此，如何充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助的積極性是新型農(nóng)村合作金融發(fā)展需要解決的關(guān)鍵性問題之一。

2.關(guān)于信用互助參與主體的類型和資金使用范圍限制問題?！吧綎|模式”中的農(nóng)戶依托農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助，農(nóng)戶參與信用互助首先必須要加入一家專業(yè)合作社成為專業(yè)性農(nóng)戶，一般性農(nóng)戶不能獲得互助資金。另外，信用互助融資是用于專業(yè)生產(chǎn)，不用于專業(yè)以外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他用途?！吧綎|模式”處于試點(diǎn)階段，對參與信用互助的主體類型和資金使用范圍實(shí)施限制具有合理性，借助我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展契機(jī)，在專業(yè)生產(chǎn)合作社內(nèi)部開展信用合作，不僅在法律上沒有任何障礙，也符合時(shí)代呼聲。專業(yè)生產(chǎn)性農(nóng)戶開展專業(yè)生產(chǎn)性用途的資金互助，通過對專業(yè)合作社實(shí)施監(jiān)管就可以“掌控”資金流向，有利于節(jié)約政府監(jiān)管成本，防范信用互助風(fēng)險(xiǎn)。但從合作金融理論思想來看，真正完善的合作金融體系不僅要體現(xiàn)專業(yè)性農(nóng)戶的主體地位，更要把處于弱勢地位的一般性農(nóng)戶納入合作金融服務(wù)范圍。因此，“山東模式”要進(jìn)一步推向全國，如何突破已有關(guān)于參與信用互助的主體類型和資金使用范圍限制問題，這是非常重要的。

3.有效地處理好專業(yè)合作社信用互助組織和托管銀行之間的關(guān)系?！吧綎|模式”引入中國農(nóng)業(yè)銀行山東分行和山東省農(nóng)村信用聯(lián)社作為第三方托管信用互助資金，避免信用互助組織直接“經(jīng)營”資金而產(chǎn)生盈利性沖動(dòng)。在操作層面值得注意的是，因?yàn)閷I(yè)合作社信用互助組織在我國還是一個(gè)新事物，涉及資金規(guī)模小，雖在金融監(jiān)管部門備案，但還不屬于規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)，具有很大草根性，而作為體制內(nèi)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的托管銀行缺乏與這些信用互助組織合作的內(nèi)在積極性。從經(jīng)營業(yè)務(wù)方面來看，托管銀行與信用互助組織是相互競爭的，存在一定利益沖突。另外，由于信用互助組織在金融業(yè)務(wù)知識、風(fēng)險(xiǎn)防范手段等方面匱乏，合作銀行還要對信用互助組織提供金融、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范等方面指導(dǎo)，這需要付出很大的精力和成本。從規(guī)模效應(yīng)和固定成本投入角度來看，托管銀行與信用互助組織的合作在成本收益方面是不劃算的。“山東模式”下信用互助組織與托管銀行能否實(shí)現(xiàn)良好合作，很大程度上依賴于政府的溝通和協(xié)調(diào)?！吧綎|模式”要推向全國，政府不太可能為每家新型農(nóng)村合作金融組織指定托管銀行，新型農(nóng)村合作金融組織必須通過自身努力在市場上尋求愿意合作的托管銀行，政府只能發(fā)揮“牽線搭橋”的作用。因此，如何有效地處理好專業(yè)合作社信用互助組織和托管銀行的關(guān)系，促使它們更加平等地合作，這是新型農(nóng)村合作金融進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。

4.處理新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中政府與市場的關(guān)系。新型農(nóng)村合作金融要在平等市場環(huán)境下充分發(fā)揮組織內(nèi)在積極性，盡可能減少政府干預(yù)，體現(xiàn)合作金融內(nèi)生性，這不僅是合作金融理論思想的體現(xiàn)，也是黨的十八大提出“有效處理好政府與市場的關(guān)系”基本思想的體現(xiàn)。未來我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展應(yīng)全面貫徹該思想，注重農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制培育，避免農(nóng)村合作金融發(fā)展陷入政府“一管就死、一放就亂”的尷尬處境。此次“山東模式”試點(diǎn)中存在周密的政府安排。按照我國“漸進(jìn)式”改革邏輯下一直實(shí)行的“先試點(diǎn)、后推廣”制度變遷模式，“山東模式”的制度安排重點(diǎn)在于防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，從風(fēng)險(xiǎn)防范角度來看，“山東模式”的政府安排是合理的。但從另一方面說，“山東模式”更要借鑒我國新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，政府干預(yù)太多太細(xì)或許不利于體現(xiàn)信用互助組織的經(jīng)營自主權(quán)，難以培育農(nóng)村金融市場化作用機(jī)制。政府應(yīng)該在試點(diǎn)范圍內(nèi)充分尊重市場意愿，充分發(fā)揮市場的主觀能動(dòng)性。

四、普惠金融視角下新型農(nóng)村合作金融發(fā)展對策

（一）對“新型農(nóng)村合作金融”應(yīng)該有創(chuàng)新性認(rèn)識

1.要將新型農(nóng)村合作金融發(fā)展置于普惠金融的總體框架下進(jìn)行。我國較長時(shí)期內(nèi)農(nóng)村合作金融殘缺的局面，導(dǎo)致農(nóng)民開展金融合作意識日漸淡薄，不利于新型農(nóng)村合作金融發(fā)展。

2.正確認(rèn)識新型農(nóng)村合作金融的“新意”。普惠金融發(fā)展所需要的新型合作金融要不同于農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)合作金融組織，也要不同于非正規(guī)農(nóng)村合作金融，還需避免“形是而神不是”的合作金融，新型農(nóng)村合作金融發(fā)展既要破舊也要立新。

3.深刻認(rèn)識“機(jī)制”創(chuàng)新在新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中的重要性。我國普惠金融發(fā)展要求新型農(nóng)村合作金融走出一條不同于以往的新路徑，切實(shí)體現(xiàn)合作金融的‘‘新意”，構(gòu)建有效的合作金融機(jī)制。

4.以金融功能觀指導(dǎo)新型農(nóng)村合作金融模式創(chuàng)新。組織形式可以多樣化，但合作金融功能發(fā)揮是根本。我國農(nóng)村合作金融存在多種組織形式，未來不管是“山東模式”還是“百信模式”，關(guān)鍵是能否實(shí)施民主管理，發(fā)揮合作金融的“互助”優(yōu)勢，體現(xiàn)合作金融“功能”。

（二）在實(shí)踐中堅(jiān)持體現(xiàn)農(nóng)村合作金融的核心機(jī)制

1.毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中央關(guān)于新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的基本原則。內(nèi)部性、封閉性和不承諾固定回報(bào)是合作金融基本制度特征，無論是“山東模式”還是“百信模式”，都要堅(jiān)持只為內(nèi)部服務(wù)，資金實(shí)行內(nèi)部運(yùn)行，不吸收外部儲(chǔ)蓄存款和對外放貸，不承諾固定回報(bào)。合作金融組織不能發(fā)展成為存貸利差機(jī)構(gòu)，要克服強(qiáng)烈的盈利性動(dòng)機(jī)，否則合作金融組織就會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈的擴(kuò)張動(dòng)機(jī)，重視盈利性而忽視合作金融的本性。

2.采取多元化的農(nóng)村合作金融模式。對于當(dāng)前存在的“山東模式”和“百信模式要置于同等重要地位。雖然“山東模式”與“百信模式”存在較大差異，在未來的改革發(fā)展過程中，不應(yīng)該把焦點(diǎn)放在兩種模式孰優(yōu)孰劣的討論上，而應(yīng)該重點(diǎn)觀察這些多元化的合作金融模式能否真正具備合作金融的內(nèi)在機(jī)制、能夠真正服務(wù)普惠金融發(fā)展。另外，由于我國各地的經(jīng)濟(jì)特征、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和金融理念都存在較大差異，不能強(qiáng)制推行某種合作金融模式，應(yīng)考慮各地實(shí)際情況，選擇最能體現(xiàn)合作金融內(nèi)在機(jī)制、最有利于實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)的合作金融模式。同一種合作金融模式在不同區(qū)域應(yīng)該允許存在差異，不能“依葫蘆畫瓢”把各地都搞成某代表性方案或代表性合作金融組織的縮小版。

（三）加強(qiáng)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管創(chuàng)新

1.2014年中央一號文件已經(jīng)提出要完善地方農(nóng)村金融管理體制，實(shí)際上明確了由地方政府對新型農(nóng)村合作金融實(shí)施監(jiān)管，但在地方政府內(nèi)部具體由哪一級別政府來監(jiān)管尚未定論，這個(gè)基礎(chǔ)性問題需要進(jìn)一步科學(xué)論證，要真正執(zhí)行“誰批準(zhǔn)、誰監(jiān)管”的基本原則，體現(xiàn)監(jiān)管主體的責(zé)、權(quán)、利，否則又會(huì)出現(xiàn)“誰都來管”或者“誰都不管”現(xiàn)象。“山東模式”和“百信模式”基本由縣級金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，上級政府要激勵(lì)和約束縣級金融監(jiān)管行為，防止出現(xiàn)委托代理風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.選擇合適的金融監(jiān)管模式?！吧綎|模式”是按照審慎監(jiān)管原則實(shí)施。審慎監(jiān)管模式的實(shí)施應(yīng)該考慮農(nóng)民的接受能力和金融管理水平，否則會(huì)大幅增加正規(guī)化成本。新型農(nóng)村合作金融的準(zhǔn)入門檻和具體實(shí)施程序應(yīng)該堅(jiān)持簡單、實(shí)用的原則，在堅(jiān)持合作金融基本原則的前提下允許創(chuàng)新，充分發(fā)揮農(nóng)民的自主積極性。

3.新型農(nóng)村合作金融組織要加強(qiáng)自我約束和行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，樹立合作金融意識，珍惜行業(yè)聲譽(yù)，堅(jiān)持創(chuàng)新但不打破基本原則。

（四）創(chuàng)造新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的“新型”環(huán)境

1.要為新型農(nóng)村合作金融發(fā)展凈化環(huán)境。當(dāng)前我國農(nóng)村合作金融整體社會(huì)聲譽(yù)欠佳，政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管并嚴(yán)厲打擊，防止農(nóng)村合作金融改革成果被竊取，要為新型農(nóng)村合作金融發(fā)展創(chuàng)造空間，不讓真正意義上的新型農(nóng)村合作金融組織去承擔(dān)市場規(guī)范的成本。

2.加大農(nóng)村合作金融的宣傳，重塑全社會(huì)合作金融理念。明確界定合作金融與商業(yè)性金融的差異，合作金融是弱勢群體的金融互助，講究社會(huì)公平，不是單純經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該有一定社會(huì)責(zé)任感。要讓農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)組織以正確心態(tài)和出發(fā)點(diǎn)參與新型農(nóng)村合作金融。

3.注重培育有責(zé)任的農(nóng)村合作金融投資者。由于資金來源屬性直接決定合作金融組織的運(yùn)營動(dòng)機(jī)和行為，政府可通過正面輿論宣傳，通過社會(huì)聲譽(yù)激勵(lì)和稅收優(yōu)惠等手段培育有責(zé)任的農(nóng)村合作金融投資者，這有利于緩解合作金融的資金短缺問題，也有利于培育新型農(nóng)村合作金融組織的社會(huì)責(zé)任感，重塑其人文基礎(chǔ)。

4.要在互助組織與托管銀行之間起“牽線搭橋”的作用?！吧綎|模式”的重要環(huán)節(jié)是實(shí)施第三方資金托管，要真正落實(shí)還需要一定條件，由于托管銀行在實(shí)施合作金融賬戶管理和資金結(jié)算方面需要付出一定成本，為了不增加互助組織負(fù)擔(dān)，政府可以采取補(bǔ)貼或其他以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式激勵(lì)托管機(jī)構(gòu)更好地履行托管職能。

5.完善我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系支持新型農(nóng)村合作金融發(fā)展。無論是“山東模式”還是“百信模式”，專業(yè)合作社和農(nóng)戶都面臨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該加大引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政府擔(dān)保，運(yùn)用財(cái)政手段間接扶持新型農(nóng)村合作金融發(fā)展。

注釋：

①值得注意的是，本文無意否定商業(yè)性金融和政策性金融在我國普惠金融發(fā)展中的作用，商業(yè)性金融由于其資金充足，金融意識和管理經(jīng)驗(yàn)較先進(jìn)，在服務(wù)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上擁有優(yōu)勢，是普惠金融發(fā)展的重要力量。政策性金融具有“開發(fā)性”金融優(yōu)勢，可有效提高其內(nèi)生發(fā)展能力，為商業(yè)性金融介入創(chuàng)造條件。充分發(fā)揮商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的資金優(yōu)勢，開展普惠金融業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新，通過加強(qiáng)政策性金融改革，打造我國真正意義上的開放性金融，這都是我國普惠金融發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容，但囿于本文篇幅和研究主題限制，本文不做進(jìn)一步討論。

②社區(qū)基金模式是國際微型金融的典型模式，該模式以社區(qū)自我管理為核心理念，具有很強(qiáng)的合作金融性質(zhì)，代表性類型有拉丁美洲的“村莊金融”、非洲的“存貸款協(xié)會(huì)”和印度的“自我互助小組金融”。

③2012年下半年以來，江蘇灌南縣4家農(nóng)民資金互助合作社無法兌現(xiàn)農(nóng)民存款而倒閉，鹽城銀聯(lián)農(nóng)民資金互助合作社投資于房地產(chǎn)，高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)農(nóng)民資金合作社將資金用于澳門賭博，讓整個(gè)行業(yè)發(fā)展蒙上陰影。

④從國際合作金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，世界各國也存在不同類型的合作金融組織形式。我國長期以來在發(fā)展農(nóng)村合作金融方面做出了很多探索，但農(nóng)村合作金融功能發(fā)揮一直不足，根本原因在于偏離了民主管理和資金互助的基本原則。從農(nóng)村合作金融組織出資人到合作金融組織本身都帶有很強(qiáng)盈利動(dòng)機(jī)，經(jīng)營范圍容易突破“內(nèi)部”界限。另外，政府的角色定位不夠規(guī)范，農(nóng)村合作金融要么處在高度嚴(yán)格管制之中，要么處在監(jiān)管真空狀態(tài)。或者不顧是否具有合作金融需求和條件，盲目發(fā)展合作金融組織，使合作金融往往陷入“一管就死、一放就亂”的極端狀態(tài)。