政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的多元主體分析及協(xié)同推進(jìn)策略——以常州市的實(shí)踐為例

賈文龍

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210098)

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政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的多元主體分析及協(xié)同推進(jìn)策略
——以常州市的實(shí)踐為例

賈文龍

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210098)

多元主體協(xié)同推進(jìn)是有效提升政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)水平的重要發(fā)力點(diǎn)。以江蘇省常州市為例，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)中多元主體間的定位與分工進(jìn)行了剖析，揭示了其多元主體協(xié)同提升效率的同時(shí)導(dǎo)致的低效狀況發(fā)生；責(zé)任模糊和問(wèn)責(zé)困境;公共倫理缺失；獨(dú)立性遭到腐蝕等一系列阻礙政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)健康發(fā)展的窘狀所在，藉此從綜合購(gòu)買(mǎi)能力的全面提升；公共體育服務(wù)的有效供給；需求與反饋機(jī)制的健全；評(píng)估機(jī)制的不斷完善等角度提出政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的多元主體協(xié)同推進(jìn)策略，以期為完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)制度提供啟示與借鑒。

政府購(gòu)買(mǎi)；公共體育服務(wù)；多元主體;協(xié)同；推進(jìn)策略

發(fā)端于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)成為一種世界性的制度安排。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要形式和內(nèi)容，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、降低服務(wù)成本、和提高公共服務(wù)效率等方面發(fā)揮了極其重要的作用[1]?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確指出在基本公共服務(wù)供給方面要建立多元供給機(jī)制，積極推行政府購(gòu)買(mǎi)、特許經(jīng)營(yíng)、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式[2]，其中政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)順應(yīng)了新常態(tài)下我國(guó)體育行政部門(mén)轉(zhuǎn)型的要求，能夠有效推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造政府、市場(chǎng)與非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)共贏的局面，優(yōu)化了傳統(tǒng)公共體育經(jīng)費(fèi)的投入模式，滿(mǎn)足公眾對(duì)于公共體育服務(wù)多元化的需求。

近年來(lái)，北京、上海、廣東、浙江、江蘇等省份逐步開(kāi)始政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的不斷嘗試，為解決公眾不斷增長(zhǎng)的體育需求與社會(huì)體育資源總體不足的矛盾提供了有力的探索。當(dāng)然，也要理性的認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)作為政府治理工具也存在著責(zé)任模糊、倫理缺失、獨(dú)立性被侵蝕等風(fēng)險(xiǎn)[3][4]。筆者以江蘇省常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐作為樣本，對(duì)常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐特色及困境進(jìn)行重新審視，基于“四位一體”協(xié)同視角出發(fā)，提出完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的推進(jìn)策略，以期推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)制度的不斷健全。

1 常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同的實(shí)踐狀況

1.1 常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r

江蘇省常州市位于長(zhǎng)江之南，太湖之濱，處于長(zhǎng)三角中心地帶，與上海、南京兩大都市等距相望，與蘇州、無(wú)錫聯(lián)結(jié)成片，構(gòu)成蘇錫常都市圈。常州市政府積極按照《江蘇體育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的要求，將“改革基本公共服務(wù)提供方式，由體育部門(mén)直接提供的基本公共體育服務(wù)事項(xiàng)，可通過(guò)政府采購(gòu)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確定有資質(zhì)的社會(huì)體育組織或中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，明確實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)是深化體育事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新與改革之舉。實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化作為推進(jìn)公共體育服務(wù)管理水平提升的重要舉措。2014年，常州市政府率先制定出臺(tái)《購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)實(shí)施辦法(暫行)》，積極在全國(guó)探索政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的路徑與機(jī)制，初步制定了以項(xiàng)目設(shè)置、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審辦法、合同簽訂、資金發(fā)放等為軸心的實(shí)施辦法，吸納了包括全市體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)、體育俱樂(lè)部等共43家單位參與了18個(gè)賽事類(lèi)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，其中 16家單位取得了承辦權(quán)，吸引觀摩和參與的常州市民達(dá)十余萬(wàn)人，吸引社會(huì)資金接近100萬(wàn)元，18個(gè)賽事類(lèi)中標(biāo)項(xiàng)目均如期完成。2015年，常州市政府政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)由2014年的129萬(wàn)增加到400萬(wàn)，其中賽事類(lèi)項(xiàng)目投入由2014年的100萬(wàn)元增加到250萬(wàn)元，體育服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目投入由2014年的30萬(wàn)元增加到150萬(wàn)元，在江蘇省乃至全國(guó)均處于領(lǐng)軍水平。通過(guò)常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的形式，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范高效財(cái)政資金使用、滿(mǎn)足人民群眾公共體育服務(wù)需求的目的，達(dá)到社會(huì)效益的和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

1.2 常州市購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的多元主體分析

常州市政府秉承“體育即民生”的理念，積極推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)工作的開(kāi)展，宏觀來(lái)看常州市率先試點(diǎn)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)初步符合了“四位一體”協(xié)同推進(jìn)的具體做法，并且成效明顯，因此本研究而擬從“購(gòu)買(mǎi)主體”、“承接主體”、“服務(wù)使用主體”、“評(píng)估主體”等4個(gè)方面探討其具有的實(shí)踐特色(見(jiàn)圖1)。

1.2.1 定位與分工:常州市購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的“四位一體”

1.2.1.1 購(gòu)買(mǎi)主體

購(gòu)買(mǎi)主體通常被認(rèn)為是政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的主導(dǎo)者，其關(guān)鍵在于相關(guān)體育行政部門(mén)通過(guò)財(cái)政資金優(yōu)化分配的路徑創(chuàng)新來(lái)提高資金使用效益，主要解決“由誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)”、“購(gòu)買(mǎi)什么”兩大政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的核心問(wèn)題。常州市政府明確規(guī)定政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體是市級(jí)體育行政部門(mén)和以及參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位等主體。全市按照“政府主導(dǎo)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)，全社會(huì)共同參與”的原則積極推行。

1)完善預(yù)算編制與審核。常州市政府在政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的在部門(mén)預(yù)算的編制環(huán)節(jié)統(tǒng)籌安排，不斷擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算在總體預(yù)算安排中的比重。就2015年而言，專(zhuān)項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)預(yù)算由去年的129萬(wàn)元增加到2016年的400萬(wàn)元。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)相關(guān)預(yù)算同步上報(bào)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案，以便更好地接受相關(guān)預(yù)算部門(mén)監(jiān)督，并且及時(shí)批復(fù)預(yù)算，保障預(yù)算順利實(shí)施。

2)有效界定購(gòu)買(mǎi)范圍。常州市政府按照群眾廣泛受益、群眾急需、保障基本的原則，突出公益性、普惠性，全面考量政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目當(dāng)前的供需狀況，結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)條件、外部需求等內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，基于此來(lái)測(cè)定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的名單以及項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先順序，優(yōu)先考慮、安排與民生關(guān)系緊密相關(guān)的項(xiàng)目和領(lǐng)域(見(jiàn)圖1)。

3)使用正確的購(gòu)買(mǎi)方式。常州市政府積極從多維度權(quán)衡購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的服務(wù)類(lèi)型、購(gòu)買(mǎi)范圍、資金規(guī)模、競(jìng)爭(zhēng)程度及社會(huì)組織成熟度等因素的基礎(chǔ)上，選擇不同的政府購(gòu)買(mǎi)方式。常用方式包括：政府采購(gòu)制、直接資助制、項(xiàng)目申請(qǐng)制等3種主要購(gòu)買(mǎi)方式。

1.2.1.2 承接主體

承接主體作為政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是指具備相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，能夠生產(chǎn)出滿(mǎn)足社會(huì)公眾需要的公共體育服務(wù)的社會(huì)組織和個(gè)人，是連接使用主體和購(gòu)買(mǎi)主體的“重要路徑”。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家通常體育服務(wù)承接組織不僅規(guī)模大，并且專(zhuān)業(yè)化程度水平高[5]。常州市政府對(duì)于承接主體的界定主要包括依法在民政部門(mén)登記成立的社會(huì)組織以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)的社會(huì)力量，要求承接公共體育服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，擁有提供服務(wù)的必要設(shè)施，人力資源和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的能力。具備健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，并且需有良好的社會(huì)與商業(yè)信譽(yù)，購(gòu)買(mǎi)主體相關(guān)具體條件應(yīng)由購(gòu)買(mǎi)主體聯(lián)合財(cái)務(wù)部門(mén)依據(jù)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量與性質(zhì)確定。

表1 常州市購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的主要內(nèi)容

1.2.1.3 服務(wù)使用主體

服務(wù)使用主體通常是指接受政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的使用對(duì)象。政府向社會(huì)公眾提供公共體育服務(wù)的過(guò)程是政府和社會(huì)的共同分工而進(jìn)行資源配置的一種制度安排。常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)中社會(huì)公眾不僅扮演接受者的角色，更是積極主動(dòng)的參與者。

1)培育使用主體參與意識(shí)。常州市政府大力通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙、雜志等媒體來(lái)加強(qiáng)宣傳教育，努力將提升文化教育與科學(xué)技術(shù)水平貫穿到服務(wù)使用主體的意識(shí)中來(lái)，并且注重對(duì)于使用主體相關(guān)參與技能與能力的定制培訓(xùn)。

2)擴(kuò)大服務(wù)主體的知情權(quán)。服務(wù)使用主體擁有足夠多的信息可以有效面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)各種存在問(wèn)題，積極傳達(dá)最有效、最及時(shí)、最全面的相關(guān)政府的信息。

3)拓寬服務(wù)使用主體的參與渠道。常州市政府不斷完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的相關(guān)公示制度、公眾聽(tīng)證制度，采用民意調(diào)查與專(zhuān)家論證結(jié)合制度等各種方式，為服務(wù)主體參與政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)活動(dòng)提供了基本保障。此外，使用主體要及時(shí)有效傳達(dá)公共體育服務(wù)的相關(guān)訴求，協(xié)助公共體育服務(wù)進(jìn)行有效性與滿(mǎn)意度的監(jiān)督和評(píng)估，從而保障與政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的供求相匹配。

1.2.1.4 評(píng)估主體

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，評(píng)估扮演著不可或缺的重要組成部分。評(píng)估主體是政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的績(jī)效保障，是有效檢測(cè)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的效果、效益以及效率的重要路徑，能夠極大地促進(jìn)公共體育服務(wù)相關(guān)資源的有效配置和政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)決策的科學(xué)化和民主化水平，其主要職責(zé)在于對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的合法性、合理性、合規(guī)性、有效性進(jìn)行評(píng)估，包括設(shè)置政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)專(zhuān)設(shè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，不斷完善合理與有效的評(píng)估指標(biāo)體系，使用切實(shí)有效的評(píng)估方式方法，確保對(duì)公共體育服務(wù)的評(píng)估結(jié)果達(dá)到客觀、專(zhuān)業(yè)和公正的效果，及時(shí)發(fā)布和更新評(píng)審信息，定期公布評(píng)估反饋情況。常州市政府積極按照“公平、公開(kāi)、公正”的原則將購(gòu)買(mǎi)過(guò)程、評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，接受社會(huì)及公眾監(jiān)督，績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀、服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行狀況好的社會(huì)組織將給予信用加分。對(duì)于不能如期完成或完成質(zhì)量較差、存在失信行為的社會(huì)組織不僅需要依照合同約定進(jìn)行處理，還須按不良行為記入該單位誠(chéng)信檔案以作為相關(guān)處罰依據(jù)。

1.2.2 常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)多主體協(xié)同推進(jìn)的特色

常州市政府大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)工作，各主體間合作共贏，大幅推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)工作的力度與水平。

首先，買(mǎi)什么——百姓說(shuō)了算。常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置，前期充分進(jìn)行了包括召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，網(wǎng)上征求意見(jiàn)等相關(guān)調(diào)研工作。其中包括 “黃金聯(lián)賽”2項(xiàng)；“業(yè)余比賽”15項(xiàng)； “展示活動(dòng)”6項(xiàng)；“健身服務(wù)”3項(xiàng)等，充分考慮到社會(huì)各界和不同層次百姓需求的滿(mǎn)足，將常州市的群眾體育活動(dòng)推向一個(gè)新的高度。

其次，怎么買(mǎi)——第三方說(shuō)了算。常州市政府堅(jiān)持使用由包括財(cái)政、民政等政府部門(mén)代表、媒體代表、大專(zhuān)院校體育專(zhuān)家、群眾代表、社會(huì)組織代表組成第三方評(píng)審組進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)紀(jì)檢部門(mén)全程參與，第三方評(píng)審組將當(dāng)場(chǎng)評(píng)審、當(dāng)場(chǎng)公布評(píng)審結(jié)果，確保招標(biāo)過(guò)程公平、公正、公開(kāi)。

第三，怎么實(shí)施——承接主體說(shuō)了算。常州市政府在政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)實(shí)施過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，引導(dǎo)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，積極提出公益性、廣泛性、安全性總體部署與要求。

最后，怎么評(píng)價(jià)——社會(huì)說(shuō)了算。常州市政府通過(guò)社會(huì)化評(píng)價(jià)與合同化管理方法相結(jié)合從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，以群眾的滿(mǎn)意程度作為主要評(píng)定依據(jù)。

常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)過(guò)程中各主體間的涵蓋著多重交叉的“委托—代理協(xié)同關(guān)系”?！百I(mǎi)什么——百姓說(shuō)了算”體現(xiàn)的是購(gòu)買(mǎi)主體和使用主體的委托—代理關(guān)系，購(gòu)買(mǎi)主體依據(jù)使用主體對(duì)公共服務(wù)的需求，受使用主體委托確定所供給的公共服務(wù)的種類(lèi)、數(shù)量和質(zhì)量?！霸趺促I(mǎi)——第三方說(shuō)了算”、“怎么實(shí)施——承接主體說(shuō)了算”體現(xiàn)的是購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體的委托—代理關(guān)系，作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府在明確公共體育服務(wù)供給各項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇政府購(gòu)買(mǎi)的方式，并交給承接主體實(shí)施生產(chǎn)，這時(shí)承接主體受購(gòu)買(mǎi)主體的委托生產(chǎn)相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的公共體育服務(wù)?！霸趺丛u(píng)價(jià)—社會(huì)說(shuō)了算”體現(xiàn)的是購(gòu)買(mǎi)主體和評(píng)審主體之間的委托—代理關(guān)系。購(gòu)買(mǎi)主體委托評(píng)審主體依據(jù)相關(guān)指標(biāo)對(duì)服務(wù)使用主體的服務(wù)使用效果以及承接主體生產(chǎn)公共服務(wù)的過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，并以此作為對(duì)承接主體績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2 困境：常州市購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)面對(duì)

著名學(xué)者萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，由公共服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)所引起的政府職能轉(zhuǎn)型直接挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的公共行政理論，導(dǎo)致了一系列傳統(tǒng)公共行政理論尚未涉及并且嚴(yán)峻的公共管理與政府責(zé)任問(wèn)題[6]。常州市政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)作為全國(guó)首開(kāi)的先例，多元主體協(xié)同推進(jìn)模式在政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)應(yīng)用中取得了較大突破，但仍然存在諸多問(wèn)題，逆向制約了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)過(guò)程中“四位一體”的協(xié)同推進(jìn)，限制了政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)水平的提升。

2.1 多主體協(xié)同誘發(fā)低效狀況的發(fā)生

現(xiàn)實(shí)條件下政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)時(shí)常遭遇秩序混亂、限制條框過(guò)多、決策與執(zhí)行遲緩、有效性較低等諸多問(wèn)題。尤其是當(dāng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的過(guò)程中信息難以對(duì)稱(chēng)的情況下，多元主體協(xié)同所導(dǎo)致的低效率與高成本無(wú)法避免。就政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的決策過(guò)程來(lái)看，多主體協(xié)同造成對(duì)于決策問(wèn)題的時(shí)間周期變長(zhǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致決策成本的增加。同樣在執(zhí)行階段，公共體育服務(wù)的承接者“自利”的經(jīng)濟(jì)人特有屬性容易導(dǎo)致其相關(guān)行為轉(zhuǎn)軌以致偏離購(gòu)買(mǎi)主體最初預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。并且因?yàn)橹黧w間溝通距離所帶來(lái)的分散性，導(dǎo)致對(duì)其各主體行為的糾偏需要消耗大量精力與時(shí)間；就評(píng)估階段而言，多元主體必然帶來(lái)對(duì)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的差異，評(píng)估過(guò)程的難度伴隨評(píng)估的推進(jìn)也會(huì)不斷加大。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的過(guò)程中多主體協(xié)同所造成的效率較低等問(wèn)題是邏輯的必然。

2.2 多主體協(xié)同帶來(lái)的責(zé)任模糊和問(wèn)責(zé)困境

政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)過(guò)程中，需要打破服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體、使用主體、承接主體以及評(píng)估主體四位一體的關(guān)系而重新進(jìn)行梳理與定位，強(qiáng)化政府與社會(huì)公眾、企業(yè)組織、非營(yíng)利組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的相互依賴(lài)與合作的關(guān)系，當(dāng)然這種關(guān)系的“鏈接”也從另一端容易模糊了4個(gè)主體間的權(quán)利與責(zé)任的邊界。①公共責(zé)任將面臨缺失的可能。政府將公共體育服務(wù)生產(chǎn)、評(píng)估交于承接主體與評(píng)估主體“劃槳”，容易致使責(zé)任不清狀況發(fā)生；②多元主體的協(xié)同也為公共責(zé)任的轉(zhuǎn)移和推卸提供了天然“場(chǎng)域”。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的過(guò)程中多元主體的參與，弱化了政府本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而誘致責(zé)任的流失。服務(wù)承接主體的“經(jīng)濟(jì)人”趨利避害與責(zé)任回避的特性讓他們兼?zhèn)涮颖芎屯菩敦?zé)任的局限特點(diǎn)，而第三方機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家等組成的評(píng)估主體中人員的流動(dòng)性和自愿性的特征，因此同樣難以保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。

2.3 多元主體協(xié)同造成的公共倫理缺失

政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)過(guò)程中需要將很多由政府獨(dú)立承擔(dān)的相關(guān)公共服務(wù)職能,轉(zhuǎn)移給承接主體與評(píng)估主體去承擔(dān)，這種基于信任的合作也面臨著合作主體存在公共倫理缺失的可能。1)服務(wù)承接主體存在損害公共服務(wù)的公平性與公益性。承接主體追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益不明顯的公共體育服務(wù)的承接，可能取巧規(guī)避的態(tài)度，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)的公共體育服務(wù)效益無(wú)法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，出現(xiàn)損害承接公共體育服務(wù)的公平性與公益性現(xiàn)象發(fā)生。2)多元主體協(xié)同存在滋生腐敗的現(xiàn)象。多主體的協(xié)同可能會(huì)造成公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、承接、使用、評(píng)估的權(quán)力成為尋租的對(duì)象。3)公信力與公益性難以保證。當(dāng)前，對(duì)于公共體育服務(wù)服務(wù)的承接主體、評(píng)估主體、使用主體缺乏有效的管理與相應(yīng)的監(jiān)督。使得承接主體與評(píng)估主體的公信力與公益性受到質(zhì)疑。

2.4 多元主體協(xié)同導(dǎo)致相關(guān)主體獨(dú)立性腐蝕

多元主體互相之間“共生共軛”的關(guān)系也會(huì)不同程度的造成相關(guān)主體的獨(dú)立性受到腐蝕。1)政府功能失衡。由于政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)過(guò)程中需要其他主體的緊密配合，政府逐步改變傳統(tǒng)意義上的“引擎”角色，但是過(guò)分依賴(lài)承接主體與評(píng)估主體，必然造成政府在購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)中“缺位”而影響購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)的質(zhì)量與效益不斷提升。2)管理力度過(guò)大。購(gòu)買(mǎi)主體可能出于提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量與效益提升考慮，對(duì)服務(wù)的承接主體、使用主體、評(píng)估主體的管理過(guò)度，甚至按照公共組織的要求對(duì)其進(jìn)行管理與改造，這將可能造成其他主體的獨(dú)立自治功能受到弱化，其社區(qū)精神與首創(chuàng)能力受到壓抑，并且作為主體之一的政府也可能為此背上新的社會(huì)負(fù)擔(dān)，形成缺乏靈活性與效率的影子政府。3)相關(guān)主體動(dòng)能受到抑制。公共體育服務(wù)承接主體、評(píng)估主體與作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府相互協(xié)作中也可能出現(xiàn)依賴(lài)政府的現(xiàn)象，甚至可能間接逐步淪為政府所屬的辦事機(jī)構(gòu)，靈活性與獨(dú)立性受到侵蝕導(dǎo)致服務(wù)社會(huì)的動(dòng)力不足。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的多元主體協(xié)同推進(jìn)策略

3.1 多主體協(xié)同推進(jìn)的前提：綜合購(gòu)買(mǎi)能力的全面提升

3.1.1 逐步完善政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的法律法規(guī)體系

完善政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)的法律法規(guī)體系，是夯實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的制度前提[7]。政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的實(shí)踐性與政策性決定了其政府購(gòu)買(mǎi)的全過(guò)程透明、規(guī)范、高效。常州市政府應(yīng)努力完善《政府采購(gòu)法》或制定《政府購(gòu)買(mǎi)公共體育法》以及通過(guò)制定如《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則》和《政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》等不斷規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體資格及職責(zé)、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)原則與程序、資金管理以及使用方式，承接組織的準(zhǔn)入資質(zhì)，購(gòu)買(mǎi)邊界的厘定，監(jiān)督管理，構(gòu)建體育社會(huì)組織服務(wù)信息的公開(kāi)程序。依據(jù)不同公共體育服務(wù)類(lèi)別，相關(guān)法律在承接者的人員匹配、組織結(jié)構(gòu)、設(shè)施設(shè)備、購(gòu)買(mǎi)程序和責(zé)任劃分上予以同步跟進(jìn)。

3.1.2 明晰購(gòu)買(mǎi)邊界并適當(dāng)拓寬范圍

基于國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方式并不全部交由政府購(gòu)買(mǎi)方式提供。公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)范圍主要依據(jù)公共體育服務(wù)類(lèi)型而定，通常來(lái)說(shuō)純公共體育服務(wù)適宜政府直接生產(chǎn)并向社會(huì)供給，而混合公共體育服務(wù)則可以安排政府購(gòu)買(mǎi)方式提供，例如體育行業(yè)性服務(wù)、體育公益性服務(wù)等。常州市政府應(yīng)在凸顯公益性和公共性的基礎(chǔ)上，積極制定政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明晰所要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的性質(zhì)、類(lèi)別與內(nèi)容。同時(shí)伴隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)、技術(shù)水平、管理能力以及公共體育服務(wù)的類(lèi)型、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、層次的變化，需要對(duì)公共體育的購(gòu)買(mǎi)范圍作出及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.1.3 健全信息公開(kāi)機(jī)制

常州市政府應(yīng)積極健全政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的信息公開(kāi)機(jī)制，打造信息樞紐型服務(wù)平臺(tái)。信息公開(kāi)的范圍應(yīng)涵蓋相關(guān)機(jī)構(gòu)信息、投標(biāo)信息、組織人員信息、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)信息、資金分配等主要信息。作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府要拓寬信息的渠道，廣泛收集和聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、媒體、公眾的相關(guān)建議；采取形式多樣、內(nèi)容豐富的信息公開(kāi)形式，如發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)站公告等；同時(shí)也要注重兼顧使用科學(xué)的信息收集方法，要重視利用評(píng)估主體反饋的相關(guān)信息，為不斷完善制度政策、規(guī)范多元主體的行為提供重要參考。

3.2 多方協(xié)同推進(jìn)的基礎(chǔ)：公共體育服務(wù)的有效供給

促進(jìn)承接主體公共體育服務(wù)的有效并且持續(xù)性的生產(chǎn)能力是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目標(biāo)落實(shí)的基礎(chǔ)，而達(dá)到市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)、更好地接受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)則是社會(huì)組織能夠成為承接主體的前提。為此必須積極設(shè)定承接主體的準(zhǔn)入條件、設(shè)置規(guī)范的承接程序、選擇科學(xué)的承接方式。

面對(duì)當(dāng)前群眾對(duì)于公共體育服務(wù)的新需求，社會(huì)賦予的新任務(wù)，常州市政府應(yīng)該加大力度對(duì)于社會(huì)組織培育與扶持的力度[8]，通過(guò)各項(xiàng)財(cái)稅政策，如稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目補(bǔ)助等鼓勵(lì)體育承接組織有序合理參與公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、服務(wù)生產(chǎn)、項(xiàng)目運(yùn)作和績(jī)效評(píng)估。逐步構(gòu)建起對(duì)公共體育服務(wù)的承接主體的優(yōu)勝劣汰獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于已經(jīng)具備資質(zhì)要求的公共體育服務(wù)承接主體，要積極抓住國(guó)家大力推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的重大機(jī)遇，不斷幫助公共體育服務(wù)承接組織樹(shù)立正確的服務(wù)意識(shí)，提升其規(guī)范化、職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化公共服務(wù)承接水平；對(duì)于處于初創(chuàng)期和尚未達(dá)到資質(zhì)要求的社會(huì)承接組織，要建立幫扶與發(fā)展機(jī)制，為其在提供辦公場(chǎng)地、辦公設(shè)施、小額補(bǔ)助、能力建設(shè)、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等相關(guān)服務(wù)上予以幫助，積極培育與促進(jìn)體育公共服務(wù)承接組織的發(fā)展。為此，承接主體首先應(yīng)提升人力資源的專(zhuān)業(yè)化水平。增強(qiáng)公共體育服務(wù)承接主體的組織培訓(xùn)力度；其次要不斷推動(dòng)體育承接組織自身管理水平的建設(shè)[9]，增強(qiáng)承接社會(huì)服務(wù)的能力；再者，要積極制定衡量公共服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量的指標(biāo)體系，為公共體育服務(wù)的有效供給提供衡量依據(jù)。

3.3 多方協(xié)同推進(jìn)的紐帶：需求與反饋機(jī)制的健全

政府股買(mǎi)公共體育服務(wù)的最終目的是向使用主體提供高效并且充分的公共體育服務(wù)。因此，滿(mǎn)足廣大群眾日益增長(zhǎng)的多樣化公共體育需求是政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)的 “內(nèi)核”所在，直接影響到政府購(gòu)買(mǎi)的其他環(huán)節(jié)順利推進(jìn)。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)來(lái)說(shuō)，需求與反饋機(jī)制的健全直接關(guān)系到政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)其他主體的正常運(yùn)行。公共體育服務(wù)需求與反饋機(jī)制的健全是政府制定購(gòu)買(mǎi)決策、完成購(gòu)買(mǎi)行為、實(shí)施購(gòu)買(mǎi)效果評(píng)估的邏輯起點(diǎn)[9]。相關(guān)體育行政部門(mén)必須逐步健全暢通的群眾體育需求與反饋機(jī)制，由選取的公眾代表參與政府公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)決策，建立基于“公共體育需求測(cè)定”—“購(gòu)買(mǎi)決策制定”—“購(gòu)買(mǎi)行為實(shí)施”—“績(jī)效評(píng)估跟進(jìn)”的政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)協(xié)同的需求與反饋模式，有效保證公共服務(wù)供求的總量與結(jié)構(gòu)平衡。首先，注重自上而下的需求表達(dá)渠道暢通。采取多種切實(shí)可行的需求表達(dá)方式，確保使用主體能夠及時(shí)有效地表達(dá)公共體育服務(wù)的正面和負(fù)面影響。其次，是自下而上的需求反饋，需求的快速準(zhǔn)確反饋是對(duì)使用主體需求表達(dá)結(jié)果的積極回應(yīng)，服務(wù)反饋與預(yù)定需求的匹配程度是影響使用主體需求能否得到滿(mǎn)足的關(guān)鍵。為此，政府應(yīng)緊密依托使用主體的實(shí)際情況不斷完善公共體育服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)、生產(chǎn)、評(píng)估的相關(guān)信息管理機(jī)制建設(shè)，逐步提升政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)相關(guān)信息的透明程度。

3.4 多方協(xié)同推進(jìn)的保障：評(píng)估機(jī)制的不斷完善

不斷完善公共體育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制可以有效推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)質(zhì)量與效率的提升，能夠有效保障政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)模式的健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。

3.4.1 明晰評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立上，要注重對(duì)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的宏觀考量，從相關(guān)政策法律角度出發(fā)，對(duì)政策法律規(guī)范進(jìn)行及時(shí)動(dòng)態(tài)的調(diào)整與修正。與此同時(shí)，政府也要及時(shí)構(gòu)建科學(xué)性、理論性、操作性兼顧的公共體育服務(wù)的績(jī)效評(píng)估量化指標(biāo)體系。不僅要顧及到使用主體的實(shí)際需求、購(gòu)買(mǎi)主體的財(cái)務(wù)能力，而且要考慮到承接主體與評(píng)估主體的承受能力，保障評(píng)估環(huán)節(jié)的的順利完成。

3.4.2 注重評(píng)估主體的能力建設(shè)

作為政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的“裁判員”，要注重于與購(gòu)買(mǎi)主體、使用主體與承接主體形成互動(dòng)評(píng)估關(guān)系。首先，要根據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)與程序來(lái)判斷評(píng)估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)性、可行性、獨(dú)立性與科學(xué)性，包括評(píng)估機(jī)構(gòu)組織的內(nèi)外部運(yùn)行情況與組織信譽(yù)等。作為評(píng)估主體既可以是專(zhuān)業(yè)性的體育社會(huì)組織，也可以是相關(guān)體育公共專(zhuān)家組建的獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)；其次，相關(guān)評(píng)估指標(biāo)體系的制定要以專(zhuān)業(yè)理論與標(biāo)準(zhǔn)作為核心基礎(chǔ)，并且評(píng)估主體需要根據(jù)預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與路徑，對(duì)公共服務(wù)承接、投入、實(shí)施以及績(jī)效，承接主體提供的服務(wù)質(zhì)量與使用主體的滿(mǎn)意程度進(jìn)行測(cè)定；再次，要積極推進(jìn)服務(wù)使用主體的廣泛參與，將公眾的滿(mǎn)意度納入評(píng)判服務(wù)績(jī)效的重要依據(jù)。

3.4.3 評(píng)估方式多階段聯(lián)動(dòng)

大力發(fā)揮購(gòu)買(mǎi)前(買(mǎi)前安排)、購(gòu)買(mǎi)中(執(zhí)行階段)、購(gòu)買(mǎi)后(完成階段)3個(gè)階段的聯(lián)動(dòng)評(píng)估。購(gòu)買(mǎi)前，要健全公共體育服務(wù)需求評(píng)估機(jī)制。服務(wù)購(gòu)買(mǎi)前要進(jìn)行相關(guān)信息收集，進(jìn)行分析后提出相應(yīng)的購(gòu)買(mǎi)決策。其次，要實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。依據(jù)公共體育服務(wù)生產(chǎn)的年限、參與政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的效度、承接組織規(guī)模、信用等級(jí)等相關(guān)指標(biāo)來(lái)保障政府購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)政策的效果，使購(gòu)買(mǎi)的公共體育服務(wù)資源發(fā)揮出最大的社會(huì)效益。購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，要構(gòu)建使用主體的投訴機(jī)制，并且在合同中設(shè)立績(jī)效保證金補(bǔ)償制度以防止購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量出現(xiàn)偏差或者無(wú)法落實(shí)到位。購(gòu)買(mǎi)后，可以構(gòu)建相關(guān)事后調(diào)查評(píng)估機(jī)制，依據(jù)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)績(jī)效指標(biāo)及時(shí)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量予以評(píng)估并對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析與反饋。

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Multiplesubjects analysis of government purchase of public sports services and collaborative promotion strategy——A case study of Changzhou City

JIA Wen-long

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Multiple subjects collaboration is an important force to promote the level for government purchasing public sports services. With Changzhou City as an example, it analyzed the location and division of the multiple subjects in the government purchase of public sports services, and revealed the existing problems to hinder the healthy development of the government's purchase of public sports services, such as the inefficiency of the multiple subjects resulting from the promotion efficiency; the blurred responsibility and the dilemma of accountability; the lack of public ethics; and the erosion of independence. From the perspective view of four aspects as the overall comprehensive improvement of public sports services; the effective supply of public sports service; the soundness of demand and feedback mechanism; and the evaluation mechanism of continuous improvement, it put forward the strategy of multiple subjects cooperation promotion of the government purchasing public sports services, so as to provide an inspiration or reference for improving the system of government purchasing public sports services.

government purchase; public sports service; multiple subjects; cooperation; promotion strategy

2016-06-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(編號(hào)：13&ZD172)；中央高校業(yè)務(wù)費(fèi)基金項(xiàng)目(編號(hào)：2014B09414)。

賈文龍(1988-)，男，安徽合肥人，碩士，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與政策方面研究。

G80-052

A

1009-9840(2016)05-0001-06