政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)：邏輯、困境及治理策略*

沈克印，陳銀橋，楊毅然

(1.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；

2.武漢體育學(xué)院 體育社會(huì)科學(xué)研究中心，湖北 武漢 430079； 3.武漢體育學(xué)院 研究生院，湖北 武漢 430079)

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政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)：邏輯、困境及治理策略*

沈克印1，2，陳銀橋3，楊毅然3

(1.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；

2.武漢體育學(xué)院 體育社會(huì)科學(xué)研究中心，湖北 武漢 430079； 3.武漢體育學(xué)院 研究生院，湖北 武漢 430079)

摘要:政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)逐漸成為一種制度安排和有效的治理工具，對(duì)于當(dāng)下培育體育社會(huì)組織和轉(zhuǎn)移政府職能具有重要作用。基于治理理論視域下，進(jìn)行政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的邏輯檢視，從制度困境、信任困境和技術(shù)困境來(lái)探討購(gòu)買中所存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在體育改革和體育治理過(guò)程中，推進(jìn)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，需要構(gòu)建平等與合作的良性互動(dòng)關(guān)系，建立規(guī)范的購(gòu)買公共體育服務(wù)制度，提高體育社會(huì)組織承接政府職能的實(shí)力，完善政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù)；政府購(gòu)買；體育社會(huì)組織；體育治理

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”[1]國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度?！盵2]2015年5月，國(guó)務(wù)院又轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，頒布了《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》?？梢?jiàn)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)已成為我國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的一項(xiàng)重大現(xiàn)實(shí)任務(wù)。在深化改革和體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，打造服務(wù)型政府和轉(zhuǎn)變政府職能就要簡(jiǎn)政放權(quán)，要從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共體育服務(wù)。體育社會(huì)組織也是我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分，向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率，同時(shí)，對(duì)于滿足人民群眾多樣化的體育需求，乃至實(shí)現(xiàn)體育治理體系與體育治理能力現(xiàn)代化都具有重要作用。目前，我國(guó)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)作為一項(xiàng)制度安排，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是體育工作貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的具體體現(xiàn)和迫切要求。

1文獻(xiàn)梳理及問(wèn)題提出

政府購(gòu)買公共服務(wù)作為新公共管理的重要內(nèi)容于20 世紀(jì) 70年代末在英美等國(guó)家逐漸興起的。國(guó)外學(xué)者把“政府購(gòu)買公共服務(wù)”稱為公共服務(wù)合同外包(Contracting Out)，就是政府通過(guò)與營(yíng)利或非營(yíng)利組織簽訂承包合同，并根據(jù)其提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行付費(fèi)，通過(guò)這種形式來(lái)為社會(huì)公眾提供服務(wù)，相關(guān)研究主要包括如下4個(gè)方面。(1)政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本理論。薩瓦斯[3](2003)、德霍格[4](Dehoog，2009)將合同外包置于民營(yíng)化的視野之下，從物品與服務(wù)的基本特征、提供機(jī)制等角度出發(fā)，對(duì)政府購(gòu)買的理論依據(jù)、內(nèi)涵、可行性進(jìn)行了研究。(2)購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)研究。德霍格[4](Dehoog，2009)論述了對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的不同模式所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，并提出了解決風(fēng)險(xiǎn)的一些辦法。(3)政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍與方式研究。Boston(2005)認(rèn)為政府的所有功能都可以外包出去。Donahue(2007)認(rèn)為，公務(wù)員對(duì)公共服務(wù)具有較強(qiáng)的責(zé)任心，也更能維護(hù)公共利益，而私人承包商的主要目的是追求利潤(rùn)最大化。(4)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究。唐納德·凱特爾[5](2009)、薩拉蒙[6](2010)將“委托代理”的一般理論具體應(yīng)用于合同外包，從政策指導(dǎo)、政府職責(zé)、監(jiān)管和評(píng)估等諸多方面，指出了一些國(guó)家和地區(qū)政府的購(gòu)買經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外的實(shí)踐證明，政府通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)這種制度安排，在實(shí)踐中引入市場(chǎng)機(jī)制，能夠提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

在我國(guó)，政府購(gòu)買公共服務(wù)最先在養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域開(kāi)始，取得了不錯(cuò)效果。后來(lái)，政府購(gòu)買逐漸拓展到公共文化、體育等領(lǐng)域。目前，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的研究成果主要體現(xiàn)在以下方面。(1)公共體育服務(wù)的基本理論研究。肖林鵬(2007)、周愛(ài)光(2010)、易劍東(2012)、樊炳有(2012)、戴健(2013)等對(duì)公共體育服務(wù)的內(nèi)涵、發(fā)展取向、供給模式等進(jìn)行了研究，初步構(gòu)建了公共體育服務(wù)體系。(2)國(guó)外公共體育服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示研究。王伯超(2010)、汪波(2014)、朱毅然(2015)等眾多學(xué)者從全球化的視野，通過(guò)研究西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的公共體育服務(wù)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)的實(shí)踐起到啟示作用。(3)我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的行為探討與可行性研究。高斌(2013)、戴儉慧(2013)從行為目標(biāo)、行為主體、行為對(duì)象和行為方式等方面，對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的行為進(jìn)行了研究。(4)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的個(gè)案研究。胡科等(2012)、李震等(2014)、王占坤(2015)等以長(zhǎng)沙市、武漢、溫州、上海為例探討政府公共體育服務(wù)的地方實(shí)踐，分析購(gòu)買中所存在問(wèn)題，從不同層面提出購(gòu)買的策略和辦法。

當(dāng)下，政府公共體育服務(wù)是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型的一種新方式，也是彌補(bǔ)當(dāng)前公共體育服務(wù)供給不足、優(yōu)化體育資源配置、提高政府供給公共體育服務(wù)質(zhì)量和效率的重要途徑。在國(guó)外，特別是歐美體育強(qiáng)國(guó)，在高度社會(huì)自治管理模式下，體育社會(huì)組織是具有自我管理、自我運(yùn)作的相對(duì)獨(dú)立實(shí)體組織，其管理模式主要分為主導(dǎo)型、自主型及自治型。在運(yùn)行機(jī)制方面，已形成多元籌款渠道，具備完善組織監(jiān)督機(jī)制和融資機(jī)制，政府與體育社會(huì)組織之間已形成互利、平等、良好的合作關(guān)系。在我國(guó)，政府在購(gòu)買體育公共服務(wù)的實(shí)踐中，存在相關(guān)制度不完善，購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰、政府責(zé)任較為模糊、購(gòu)買程序規(guī)范化程度較低、服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系缺失等問(wèn)題。為此，有必要在治理理論視域下，對(duì)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的基本邏輯進(jìn)行檢視，找出政府在購(gòu)買公共體育服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)困境，分析問(wèn)題，并提出一些治理策略。

2政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的邏輯

2.1理論邏輯：彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈的治理理論

政府所存在的合法性與角色定位，決定了政府在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中，體現(xiàn)出私人和市場(chǎng)都不具備的優(yōu)越性。政府作為人民權(quán)利的代表，提供最基本的公共體育服務(wù)是其本職，不斷滿足社會(huì)公民日益增長(zhǎng)的基本體育需求是其應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。但是，政府由于其自身的局限性，若作為唯一的公共體育服務(wù)的提供者，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、管理效率低下、尋租及腐敗也會(huì)導(dǎo)致帶來(lái)失靈現(xiàn)象出現(xiàn)。而公共體育服務(wù)所具有的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，決定了僅靠市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法提供令人滿意的公共體育服務(wù)的，市場(chǎng)供給公共體育服務(wù)模式也會(huì)帶來(lái)公共責(zé)任缺失、公民參與程度不高、服務(wù)質(zhì)量較差等問(wèn)題，即出現(xiàn)失靈形象。正是由于政府失靈與市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，才需要依靠“第三方力量”來(lái)共同供給公共體育服務(wù)，這使體育社會(huì)組織的存在成為必然。

發(fā)起于20世紀(jì)70年代的新公共管理思潮，強(qiáng)調(diào)政府從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者與管理者分割開(kāi)來(lái)，政府只擔(dān)任“掌舵者”角色，具體的“劃槳”事務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。新公共管理思潮打破了傳統(tǒng)官僚體制，改變了僅靠政府供給的單一模式，引入市場(chǎng)機(jī)制和私人部門(mén)的市場(chǎng)化管理方法，促使政府管理體制進(jìn)行改革，這也奠定了治理理論的發(fā)展和興起的基礎(chǔ)，同時(shí)，在此思潮下，政府購(gòu)買公共服務(wù)拉開(kāi)了序幕[7]。在公共服務(wù)提供中，社會(huì)組織承擔(dān)了政府的一些職能，政府通過(guò)合同外包的方式交給有實(shí)力的社會(huì)組織，公共服務(wù)民營(yíng)化與市場(chǎng)化的這種方式，逐漸成為了第三方治理的重要途徑[8]。政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，但并不意味著政府必然成為生產(chǎn)者，也可以有市場(chǎng)供給模式、志愿供給模式和多元主體供給模式。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，政府是體育治理的“掌舵者”，體育社會(huì)組織則是“劃槳者”， 體育社會(huì)組織可以承接政府轉(zhuǎn)移出去的服務(wù)職能，來(lái)提高公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。治理理論強(qiáng)調(diào)公共體育服務(wù)主體是多元的，政府部門(mén)、市場(chǎng)組織與體育社會(huì)組織都是不同作用的基本主體。在深化體育體制改革與邁向體育強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中，政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)就是政府職能轉(zhuǎn)移的一種具體體現(xiàn)，政府通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，與體育社會(huì)組織以契約形式來(lái)實(shí)現(xiàn)合作共治，旨在提高公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

2.2實(shí)踐邏輯：政府職能轉(zhuǎn)移與體育社會(huì)組織的承接

政府職能轉(zhuǎn)移是一個(gè)全球化趨勢(shì)，政府不再直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的諸多領(lǐng)域，而是把更多的政府權(quán)利轉(zhuǎn)移到社會(huì)上有實(shí)力的社會(huì)組織進(jìn)行微觀管理，形成“小政府，大社會(huì)”的治理模式。在新公共服務(wù)、公民社會(huì)和“第三方治理”的思潮和理論指引下，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)逐漸成為世界各國(guó)為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流而進(jìn)行的重大變革。20世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)政府較早發(fā)動(dòng)了公共服務(wù)改革，推行了“公民憲章”運(yùn)動(dòng)和“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”運(yùn)動(dòng)。美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)則起源于社會(huì)福利制度改革，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，特別重視私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利組織的作用，推動(dòng)了以顧客為中心的政府職能轉(zhuǎn)移。其他如新西蘭和澳大利亞等國(guó)家，也根據(jù)本國(guó)國(guó)情推行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。在我國(guó)，早在1995年，上海市浦東新區(qū)就開(kāi)啟了政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的新模式，不僅打破了我國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)威治理體制，也為社會(huì)組織的快速發(fā)展提供了條件。之后，北京、江蘇、浙江、廣東等地方陸續(xù)開(kāi)始政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐，購(gòu)買范圍也擴(kuò)展到了體育領(lǐng)域。

服務(wù)型政府和民生型政府的提出，加速了體育行政體制的改革，也促使政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的力度大大加強(qiáng)，范圍也在慢慢擴(kuò)大。我國(guó)民政部也進(jìn)行了體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，積極培育和發(fā)展多形式、多層次的體育社會(huì)組織。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60.6萬(wàn)個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體31.0萬(wàn)個(gè)，體育類社團(tuán)20848個(gè)，體育類民辦非企業(yè)單位11901個(gè)，體育基金會(huì)40個(gè)[9]。 國(guó)家體育總局局長(zhǎng)劉鵬指出：“中國(guó)體育社會(huì)組織積極開(kāi)展群眾性體育健身活動(dòng)，參與構(gòu)建‘政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、全社會(huì)共同參與’的‘大群體’工作格局，匯聚形成了共同推動(dòng)全民健身事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大合力，地位越來(lái)越顯著?！盵10]2011年，上海市印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，建立政府向社會(huì)力量購(gòu)買機(jī)制。2013年，上海市閔行區(qū)政府投入30.62萬(wàn)元向區(qū)老年體育協(xié)會(huì)、體育總會(huì)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)舞協(xié)會(huì)、太極拳協(xié)會(huì)等體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)。2014年，上海市體育局通過(guò)購(gòu)買形式，把市民體育大聯(lián)賽系列賽交給網(wǎng)球、籃球、游泳、健美操等30家體育社會(huì)組織舉辦。2015年，江蘇省常州市政府就投入400萬(wàn)元向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，購(gòu)買項(xiàng)目也增加到了31項(xiàng)。可見(jiàn)，隨著體育體制改革的不斷深入，體育社會(huì)組織的規(guī)模和實(shí)力日益擴(kuò)大，體育社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移出的公共體育服務(wù)職能，逐漸成為一種制度安排和實(shí)踐活動(dòng)。

3政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

3.1制度困境：政府購(gòu)買制度供給嚴(yán)重不足

在法律層面，國(guó)家盡管在2003年就開(kāi)始《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，但是該法并沒(méi)有明確指出包含面向公眾提供的公共服務(wù)，中央層面的制度缺失在很大程度上限制了政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。另外，《采購(gòu)法》第22條對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商在獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財(cái)務(wù)狀況、納稅和社保繳納等方面進(jìn)行了限定，而大量社會(huì)組織屬公益性的非法人機(jī)構(gòu)，法律地位缺乏，也無(wú)納稅記錄等，這就說(shuō)大量的社會(huì)組織無(wú)法成為《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的供應(yīng)商[11]?，F(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》也沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買邊界和范圍進(jìn)行界定，更沒(méi)有專門(mén)針對(duì)購(gòu)買公共體育服務(wù)進(jìn)行說(shuō)明。盡管我國(guó)頒布了《基金會(huì)管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)政策，但這些政策側(cè)重于登記程序，對(duì)體育社會(huì)組織的法律地位缺乏認(rèn)可，也沒(méi)有明確體育社會(huì)組織的承接權(quán)力、稅收政策等。另外，《中華人民共和國(guó)體育法》雖然在宏觀層面對(duì)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)給予了指導(dǎo)，但也有一些不足，有待于修改與完善。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)缺少頂層設(shè)計(jì)，需要出臺(tái)一個(gè)具有專業(yè)性和全局性的制度文件。在公共體育領(lǐng)域，很多省份和地區(qū)政府已經(jīng)開(kāi)始探索如何購(gòu)買公共體育服務(wù)，如何規(guī)范購(gòu)買行為，一些地方政府就出臺(tái)了《政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施意見(jiàn)》、《購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法》等政策文件，但這些政策的立法層次太低，而且在實(shí)踐中要真正貫徹落實(shí)和發(fā)揮最佳效力，仍困難重重。政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移缺乏配套的法律規(guī)章制度約束，使轉(zhuǎn)移處于一個(gè)無(wú)法可依狀態(tài)[12]。我國(guó)大多數(shù)地方政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的進(jìn)程較慢，沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的制度來(lái)解決購(gòu)買范圍、購(gòu)買程序、定價(jià)、資金保障等問(wèn)題，也沒(méi)有設(shè)計(jì)購(gòu)買公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，更沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制。由于現(xiàn)在的制度供給不足和不完善，會(huì)導(dǎo)致很多地方政府無(wú)法把公共體育服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，在購(gòu)買操作上隨意性較大，也無(wú)法進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

3.2信任困境：政府與體育社會(huì)組織之間的信任缺乏

目前，盡管我國(guó)的體育社會(huì)組織發(fā)展迅速，但在規(guī)模和能力上仍相對(duì)較弱，缺乏發(fā)展實(shí)力和獨(dú)立意識(shí)，特別是公信力不夠，政府與體育社會(huì)組織之間的信任缺乏。社會(huì)組織的公信力是主要包括政府、社會(huì)公眾、媒體等各個(gè)利益相關(guān)者對(duì)社會(huì)組織的信任程度，但也包括社會(huì)組織自身的信用程度，公信力的高低能夠反映出社會(huì)組織與利益相關(guān)者之間良性互動(dòng)關(guān)系[13]。公信力也是體育社會(huì)組織建設(shè)中的核心問(wèn)題，關(guān)乎到體育社會(huì)組織是否能夠贏得社會(huì)公眾和政府信任與支持。新中國(guó)成立以后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和中央高度集權(quán)的行政管理體制下，中國(guó)體育管理體制也呈現(xiàn)出政府壟斷特征，政府幾乎包攬了所有的公共體育服務(wù)，政府掌控著體育社會(huì)組織的命運(yùn)，而體育社會(huì)組織只能順從政府的行政命令。改革開(kāi)放之后，我國(guó)的體育社團(tuán)和體育協(xié)會(huì)等體育社會(huì)組織得到了快速發(fā)展，但仍具有較強(qiáng)的“半官半民”色彩，與政府的關(guān)系仍不是一種平等關(guān)系。由于社會(huì)公眾對(duì)政府存在依賴心理和特殊信任，習(xí)慣于政府供給公共體育服務(wù)，而對(duì)體育社會(huì)組織的信任不夠。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些體育社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范，缺乏自律機(jī)制，透明度不高，打著公益旗號(hào)謀求利益。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，體育社會(huì)組織的實(shí)體化程度不夠，也缺乏公益精神和志愿精神。另外，在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)踐中，有些地方政府行政部門(mén)仍不愿意下放權(quán)力，不信任體育社會(huì)組織，擔(dān)心體育社會(huì)組織無(wú)法完成政府職能承接任務(wù)，也害怕其無(wú)法提供高質(zhì)量的服務(wù)而毀壞政府形象。

3.3技術(shù)困境：購(gòu)買操作不規(guī)范與社會(huì)組織實(shí)力不足

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是以契約形式來(lái)供給公共體育服務(wù)，目的是提高公共財(cái)政效率和為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于法律、政策等頂層設(shè)計(jì)的制度缺失，政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移也缺乏配套的法律規(guī)章制度，這會(huì)造成社會(huì)組織的異化、政府購(gòu)買行為的雇主化、以及公共服務(wù)的內(nèi)卷化現(xiàn)象等問(wèn)題[14]。政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)在我國(guó)很多省份和地區(qū)剛剛起步，由于大多數(shù)體育社會(huì)組織與政府之間存在一種隸屬關(guān)系，這樣政府與體育社會(huì)組織在購(gòu)買活動(dòng)中就難以形成平等的契約關(guān)系。在購(gòu)買過(guò)程中，有些地方政府對(duì)購(gòu)買公共體育服務(wù)的必要性認(rèn)識(shí)不夠，不清楚需要購(gòu)買服務(wù)的種類，也沒(méi)有明確的購(gòu)買目錄，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的成本核算、財(cái)政給付、服務(wù)成效、過(guò)程管理、績(jī)效評(píng)估等缺乏專業(yè)性。由于購(gòu)買程序上的不規(guī)范，尤其是信息不公開(kāi)，勢(shì)必會(huì)存在壟斷、違規(guī)和暗箱操作等風(fēng)險(xiǎn)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，體育社會(huì)組織發(fā)展較早且發(fā)育相對(duì)成熟，具有良好的事業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)公信力，政府也信任這些體育社會(huì)組織，通過(guò)簽訂合同，進(jìn)行服務(wù)外包為社會(huì)提供公共服務(wù)。近年來(lái)，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)成為一種趨勢(shì)，各級(jí)各類體育社團(tuán)、體育類民辦非企業(yè)等體育社會(huì)組織發(fā)展迅速，但是，體育社會(huì)組織總量偏少，在全國(guó)社會(huì)組織中所占比例也較小，地區(qū)分布不平衡，而且存在自治性弱、過(guò)度依賴政府、公信力不高、專業(yè)化和職業(yè)化水平較低、社會(huì)資源動(dòng)員能力不足、籌資渠道單一等諸多問(wèn)題[15]。

4政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的治理策略

4.1構(gòu)建政府與體育社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系

在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中，需要加快政府職能轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)政社分開(kāi)，厘清政府與體育社會(huì)組織的關(guān)系，大力培育體育社會(huì)組織，促使體育社會(huì)組織積極參與體育治理。政府要逐步減少對(duì)體育社會(huì)組織的微觀干預(yù)，激發(fā)體育社會(huì)組織活力，構(gòu)建一種政府與體育社會(huì)組織共同參與體育治理的平等互利關(guān)系。一方面，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)同體育社會(huì)組織的體育治理主體地位。政府在理念上應(yīng)從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，要摒棄對(duì)體育社會(huì)組織的偏見(jiàn)和敵視態(tài)度。治理理論視域下，體育社會(huì)組織、政府部門(mén)、市場(chǎng)組織雖然都可以成為體育治理的主體，但是體育社會(huì)組織最具有的志愿和慈善精神，在參與公共體育服務(wù)供給方面具有較大優(yōu)勢(shì)，承接政府轉(zhuǎn)移出的公共體育服務(wù)已成為一種治理趨勢(shì)。另一方面，推進(jìn)政社分開(kāi)，加快體育社會(huì)組織實(shí)體化改革。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)組織的改革步伐明顯加快，體育社會(huì)組織的實(shí)體化改革也成為當(dāng)前體育領(lǐng)域要解決的重大問(wèn)題，特別是在全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，各級(jí)各類體育社會(huì)組織在承接全民健身賽事和活動(dòng)中，提高了實(shí)力。2015年8月，中國(guó)足協(xié)與體育總局脫鉤就是體育社會(huì)組織去行政化的例子。

4.2建立和完善規(guī)范的購(gòu)買公共體育服務(wù)制度

體育社會(huì)組織參與政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)壯大自身實(shí)力，樹(shù)立良好的社會(huì)公信力，而政府自身要強(qiáng)化公共利益，統(tǒng)籌安排，進(jìn)行宏觀管理，出臺(tái)相關(guān)的制度文件。一方面，完善購(gòu)買公共服務(wù)的法律體系。盡快完善《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》，這兩個(gè)法律本身沒(méi)有對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，也沒(méi)有針對(duì)公共服務(wù)的特征進(jìn)行必要的規(guī)定。通過(guò)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的出臺(tái)，厘清《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在采購(gòu)范圍、監(jiān)管主體等內(nèi)容上的界限，同時(shí)，增加一些詳細(xì)條款，補(bǔ)充法律上的漏洞。建議地方政府也要盡快制定《政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)施意見(jiàn)》、《政府購(gòu)買公共體育服務(wù)指導(dǎo)目錄》等配套制度。同時(shí)，要在國(guó)家層面上，盡快出臺(tái)《社會(huì)組織管理法》等法律文件，詳細(xì)說(shuō)明社會(huì)組織的地位與性質(zhì)、職責(zé)與權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制等。在體育領(lǐng)域內(nèi)，也要對(duì)現(xiàn)行的《體育法》進(jìn)行完善，構(gòu)建權(quán)威的法規(guī)體系。另一方面，建立科學(xué)、規(guī)范的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度。首先，出臺(tái)《政府購(gòu)買公共體育服務(wù)指導(dǎo)目錄》。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，并不意味著所有的體育服務(wù)都包括進(jìn)去，這是由多方面因素決定的需要確定公共體育服務(wù)的購(gòu)買范圍。地方政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體育社會(huì)組織現(xiàn)狀等出臺(tái)切實(shí)可行的《政府購(gòu)買公共體育服務(wù)指導(dǎo)目錄》。其次，建立政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。政府購(gòu)買公共體育服務(wù)要建立透明的預(yù)算，從購(gòu)買計(jì)劃到預(yù)算編制，再到執(zhí)行和監(jiān)督評(píng)估，都要嚴(yán)密結(jié)合。再次，建立公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)標(biāo)制度和嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出制度[16]。最后，要建立科學(xué)的合同管理制度。政府根據(jù)不同的公共體育項(xiàng)目和不同類別的體育社會(huì)組織，制定和選擇不同類型的合同，規(guī)范合同簽訂，雙方嚴(yán)格遵照合同辦事。

4.3增強(qiáng)體育社會(huì)組織承接政府職能的實(shí)力

體育社會(huì)組織有著政府和市場(chǎng)所不具有的社會(huì)管理功能，政府可以充分發(fā)揮體育社會(huì)組織這種獨(dú)特作用，為社會(huì)提供更多的公共體育服務(wù)產(chǎn)品[17]。在深化改革與體育治理背景下，政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的范圍會(huì)越來(lái)越廣泛，規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，更多省份或地區(qū)會(huì)建立和完善規(guī)范的配套制度。在這場(chǎng)轟轟烈烈的制度安排中，政府作為“掌舵者”和“購(gòu)買者”，應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，大力培育和發(fā)展體育社會(huì)組織，爭(zhēng)取為體育社會(huì)組織參與政府購(gòu)買創(chuàng)造一個(gè)良好的制度氛圍。一方面，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)制度，大力扶持體育社會(huì)組織發(fā)展。改革體育社會(huì)組織管理制度，特別是改革目前的雙重審查登記制度，通過(guò)制定相關(guān)政策和配套制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織的管理，同時(shí)也要針對(duì)體育社會(huì)組織，出臺(tái)一些優(yōu)惠的稅收減免政策。譬如：國(guó)家體育總局出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)體育賽事審批制度改革的若干意見(jiàn)》等文件，對(duì)繁榮體育競(jìng)賽市場(chǎng)和發(fā)展體育社會(huì)組織起到重要作用。另一方面，提高體育社會(huì)組織的公信力，增強(qiáng)參與承接政府職能的實(shí)力。隨著全面深化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，體育管理模式開(kāi)始向體育治理模式轉(zhuǎn)變，政府會(huì)將更多的職能和權(quán)利交給體育社會(huì)組織。體育社會(huì)組織應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到公信力建設(shè)的緊迫性和重要意義，要建立健全內(nèi)部問(wèn)責(zé)制和信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)部管理科學(xué)化和規(guī)范化，提高自我發(fā)展能力。

4.4健全監(jiān)管機(jī)制與重視政府購(gòu)買的績(jī)效評(píng)價(jià)

國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》中明確指出，要健全法律、行政、審計(jì)、社會(huì)、紀(jì)檢、輿論等監(jiān)督機(jī)制。要建立長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買公共文化服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。健全規(guī)范嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系是評(píng)價(jià)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)效果的最佳方式。政府部門(mén)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行積極推進(jìn)。第一，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部評(píng)審作用。政府部門(mén)積極推進(jìn)購(gòu)買目錄、購(gòu)買價(jià)格、資金預(yù)算、社會(huì)組織遴選、購(gòu)買及中標(biāo)程序等信息公開(kāi)，組建和領(lǐng)導(dǎo)專家咨詢委員會(huì)和評(píng)審委員會(huì)，對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)行前期初步評(píng)估、中期跟蹤監(jiān)督和后期考核驗(yàn)收，還要審計(jì)資金使用情況，同時(shí)，要對(duì)取消或合同中止等突發(fā)情況進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對(duì)[18]。第二，建立和健全內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系。為確保購(gòu)買行為更加公平、高效和透明，堅(jiān)決杜絕腐敗和尋租行為，需要建立和健全政府內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督管理，可以實(shí)施問(wèn)責(zé)制，對(duì)于違法亂紀(jì)的管理者要追究責(zé)任。加強(qiáng)社會(huì)外部監(jiān)督，就是通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量，通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等渠道進(jìn)行監(jiān)督。另外，也可以建立專家監(jiān)督機(jī)制或引入第三方專業(yè)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。第三，政府應(yīng)重視購(gòu)買的績(jī)效評(píng)價(jià)。政府可以發(fā)揮高校研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)性特長(zhǎng)，引入第三方參與評(píng)估和年檢，或以政府購(gòu)買服務(wù)的方式招標(biāo)有實(shí)力的評(píng)估機(jī)構(gòu)[19]。也可以由政府、體育社會(huì)組織、公共體育服務(wù)對(duì)象以及第三方共同參與評(píng)價(jià)。政府要重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，特別是在遴選體育社會(huì)組織時(shí)要參考社會(huì)公眾對(duì)公共體育服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)。

5結(jié)束語(yǔ)

政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)是公共管理和行政管理共同涉及到的話題，背后所體現(xiàn)的是從體育管理到體育治理的理念轉(zhuǎn)變，尤其是在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中如何處理政府與市場(chǎng)、體育社會(huì)組織的關(guān)系問(wèn)題上，體現(xiàn)出在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域中如何實(shí)現(xiàn)體育治理現(xiàn)代化。隨著我國(guó)體育體制改革的不斷深入，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)逐漸成為一種社會(huì)發(fā)展潮流，也成為了一種制度安排和體育治理手段。體育社會(huì)組織作為政府職能轉(zhuǎn)移的承接主體，在體育治理中逐漸成為除政府、市場(chǎng)之外的“第三方”力量。為了進(jìn)一步推進(jìn)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)，需要在政府與體育社會(huì)組織之間搭建一種平等、互利、良性互動(dòng)關(guān)系，建立和完善規(guī)范的購(gòu)買公共體育服務(wù)制度，也要增強(qiáng)體育社會(huì)組織承接政府職能的實(shí)力。

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Government Purchase of Public Sport Service from Social Organization of Sport

SHEN Keyin1,2, CHEN Yinjiao3, YANG Yiran3

(1. Economy and Management Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China; 2. Sports Social Science Research Center, Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China; 3. Graduate Dept., Wuhan Sports Univ., Wuhan 430079, China)

Abstract:The government purchase of public sport service from the social organization of sport has gradually become an effective treatment tool and is important for the current cultivation of social organization of sport and transform of government’s functions. The paper analyses the government purchase of public sport service from the social organization of sport and the problems from the perspectives of system difficulties, trust dilemma and technology difficulties. The paper proposes to construct positive interactive relation between equality and cooperation and standard system of government’s purchase of public sports service, improve the ability of the social organization of sport to take the function of the government and improve the monitoring and assessment mechanism of government’s purchase of public sports service.

Key words:public sports service; government purchase; social organization of sport; sports governance

(收稿日期：2015-12-03)

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-268X(2016)01-0039-05

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(15ATY003)，國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(14CTY010)，中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(2014M552060)。