農(nóng)民合作社功能“嵌入”與村治模式改良

張益豐，陳瑩鈺，潘曉飛

(煙臺大學 經(jīng)濟管理學院，山東 煙臺 264005)

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農(nóng)民合作社功能“嵌入”與村治模式改良

張益豐，陳瑩鈺，潘曉飛

(煙臺大學 經(jīng)濟管理學院，山東 煙臺 264005)

村治模式改良既關系到鄉(xiāng)村綜合治理的順利開展，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)提供制度保障。通過多案例比較分析，研究證實鄉(xiāng)村善治的基礎是對社區(qū)經(jīng)濟資源的有效掌控；利用經(jīng)濟資源為農(nóng)業(yè)社區(qū)提供優(yōu)質的農(nóng)村社會化服務將成為農(nóng)業(yè)社區(qū)治理優(yōu)化的保證；短期內(nèi)實現(xiàn)合作社與村兩委領導者職能重疊，達到經(jīng)濟發(fā)展與社會服務供給同步，可以降低農(nóng)村社區(qū)綜合治理成本，提高鄉(xiāng)村治理成效；中長期內(nèi)賦予農(nóng)民合作社更多綜合性服務功能，使其在發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟的同時為農(nóng)業(yè)社區(qū)提供社會化服務，形成鄉(xiāng)村治理良性運作。

農(nóng)業(yè)發(fā)展；農(nóng)民專業(yè)合作社；農(nóng)村社會化服務；村治模式；綜合性服務

引 言

改革開放以來,農(nóng)村剩余勞動力通過就地“兼業(yè)”、外出“務工”以及異地“永久性轉移”等方式正完成著農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化就業(yè),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的減少與農(nóng)業(yè)規(guī)模化[1]。農(nóng)村精英的流失以及基層政權治理權力的弱化[2],直接導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率降低、鄉(xiāng)村治理失位等后續(xù)問題頻發(fā)[3]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)與農(nóng)民收入的提高均離不開農(nóng)村基層管理機制創(chuàng)新與鄉(xiāng)村治理模式改良。

2015年中央一號文件提出發(fā)展農(nóng)村基層服務型黨組織,以創(chuàng)新和完善農(nóng)村基層組織設置來提升公共資源配置效率;通過完善與創(chuàng)新農(nóng)村基層管理服務體系,形成以合作與互惠為保證、社會化服務為支撐的“立體復合式”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。因此“村治模式”改良的目標可以歸納為農(nóng)村社會化服務體系、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)民生活狀態(tài)的協(xié)同優(yōu)化,實現(xiàn)政權系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的互促,構建完善的農(nóng)村社會化服務供給體系與優(yōu)質的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。

當前農(nóng)村社區(qū)內(nèi)集體資產(chǎn)積累難以滿足日漸增多的農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)與生活所需的社會化服務需求,村集體、內(nèi)生性農(nóng)村經(jīng)濟組織(合作社、家庭農(nóng)場)、外來型經(jīng)濟組織(公司)、小農(nóng)戶對農(nóng)村內(nèi)部資源的博弈,是農(nóng)村治理矛盾產(chǎn)生的誘因;發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社,賦予合作社更多的綜合性服務功能(針對農(nóng)產(chǎn)品供應鏈的生產(chǎn)性服務與針對社區(qū)發(fā)展的公益性服務),是實現(xiàn)經(jīng)濟資源、社會資源為社區(qū)治理服務的目標的重要途徑和有益嘗試。短期內(nèi),實現(xiàn)合作社與村基層管理架構的融合,有助于實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟資源向治理服務的有效投入,降低鄉(xiāng)村治理的組織成本和提升基層管理效率。中長期看,發(fā)展綜合性農(nóng)民合作社,促使其在金融、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村基層管理以及社區(qū)文化事業(yè)中提供社會化服務,使之成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與鄉(xiāng)村善治同步發(fā)展的重要平臺。

本文的研究路徑為：(1)通過農(nóng)村基層治理歷史變遷,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村社會化服務體系創(chuàng)新契合這兩個維度的文獻綜述,論證在鄉(xiāng)村社區(qū)權威性治理與經(jīng)濟資源的缺失情況下,單一的農(nóng)村基層行政管理機構難以擔負起農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村善治的現(xiàn)實要求。(2)提出促進農(nóng)民合作社建設與農(nóng)村基層管理機構在鄉(xiāng)村治理層面實現(xiàn)功能互補,賦予合作社更多綜合性服務功能,為農(nóng)村社區(qū)建設、農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈構建提供優(yōu)質的社會化服務,將成為鄉(xiāng)村治理和農(nóng)業(yè)發(fā)展的突破口的理論觀點。(3)多個典型案例比較分析。(4)探索農(nóng)民專業(yè)合作社與鄉(xiāng)村基層管理形成契合的可行性與發(fā)展路徑。

一、文獻綜述

在數(shù)千年的中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會演進過程中,國家通?！皣?宗族-家庭”三方來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理,借助“宗族”等力量形成的“鄉(xiāng)村精英”團體來維持農(nóng)村穩(wěn)定,并實現(xiàn)將上級權威機構的信息向基層有效傳遞[4]。在相對傳統(tǒng)與封閉的中國農(nóng)村,其基本特性表現(xiàn)為:(1)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,形成相對自給自足的產(chǎn)業(yè)布局[5];(2)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)單位是以家庭經(jīng)營為代表的小農(nóng)生產(chǎn)[6];(3)以家族或宗族按照“長幼有序,疏不間親”的基本格局維系農(nóng)業(yè)社區(qū)權威管理的基本結構[7];(4)以鄉(xiāng)紳、宗族為權威形成對村莊公共資源的占有和分配[8,9];(5)生產(chǎn)要素在封閉的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)自我循環(huán);(6)社會結構簡單,成員同質性強;(7)相同職業(yè)、相同文化傳承和相似生活方式的村民組成熟人社會圈,傳統(tǒng)習俗和血緣關系對其社會控制具有重大影響力[10]。

宗族內(nèi)的權威人士(鄉(xiāng)紳)通過對村莊中行為人的“搭便車”行為進行懲罰,并且將組織力量內(nèi)化到村民意識中,成為維護功能性機構運轉的制度基礎[11]。新中國成立前我國農(nóng)村治理的主要途徑是借助鄉(xiāng)紳宗族勢力,實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品與社區(qū)服務的綜合管理與服務供給[12]。群眾的普遍認同可以有效降低村莊內(nèi)部運營成本和組織成本,有效地滿足鄉(xiāng)村超出家庭層面的公共事務需求[13,14]。

新中國成立后人民公社時期黨和政府通過全面改造農(nóng)村社區(qū)的基層架構,依靠黨政對鄉(xiāng)村社會的直接介入和管理,徹底摧毀了原有“亦官亦民”性質的村莊自治局面,形成了“黨政一體”的鄉(xiāng)村一級權力體系[15,16]。農(nóng)村制度內(nèi)精英全面取代傳統(tǒng)農(nóng)村鄉(xiāng)紳和宗族首領的作用,鄉(xiāng)村原有的非政府組織被全面排擠出鄉(xiāng)土社會[17]。農(nóng)村非正式組織逐漸為政治制度化組織所取代,組織化生活呈現(xiàn)出單一性特征,形成所謂的“全能主義”政治形態(tài)下制度內(nèi)精英集團治理局面[18],鄉(xiāng)村治理的組織活力被人為地抑制[18]。行政力量加大對農(nóng)村基層的權力滲透,通過對鄉(xiāng)村社會的強力管控,其目的在于推行統(tǒng)購統(tǒng)銷，限制農(nóng)村勞動力盲目向城市流動，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”等方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余價值向城市轉移,完成工業(yè)化改造[19]。高度組織化的農(nóng)村社區(qū),實現(xiàn)對農(nóng)村內(nèi)部社會資源和人力資源的高度整合,使得鄉(xiāng)村基層管理組織成本較少,可以較容易地控制鄉(xiāng)村內(nèi)可支配經(jīng)濟資源的用度。在政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資極為有限的前提下,依靠政府動員并通過集體化體制嚴格控制,完成許多類似大中型水利興修、防洪抗旱與水土改良等勞動密集型公共產(chǎn)品投資項目[20,21]。政府對鄉(xiāng)村社會資源、經(jīng)濟資源和人力資源的嚴格控制,將鄉(xiāng)村基層組織完全納入正式政府機構,在當時的社會背景下提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品投資績效[22]。

改革開放以來,在中國農(nóng)村傳統(tǒng)規(guī)范缺失、市場規(guī)范未能有效建立的現(xiàn)實約束下,農(nóng)村出現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給缺失、農(nóng)業(yè)社區(qū)建設失位等系列問題[23]。如何解決農(nóng)村公共品供給的困境,改善鄉(xiāng)村治理環(huán)境,成為農(nóng)村政策頂層設計的主要方向之一。賀雪峰以及徐勇、項繼權的研究將鄉(xiāng)村管理失位原因歸結為村民自治過程中的權威性資源與物質性資源的流失[23, 24],進而會導致村民自治陷入“權力-資源”缺失困境[25]。

在市場經(jīng)濟體制改革和農(nóng)村社會轉型的關鍵時期,懂經(jīng)營、善管理的經(jīng)濟能人逐漸成為鄉(xiāng)村社區(qū)管理的關鍵人物,“能人型”治理模式逐漸形成。村莊能人的“威權治理”在部分地區(qū)確實有力地推進了社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,但這些“能人”的鄉(xiāng)村治理行為缺乏有效規(guī)范[26],具有過渡性的能人治理最終必須向綜合管理模式轉變[27]。

村民自治作為“國家主義”導向和法制權威下的“授權性”自治方式,由于國家主義的權威導向和集權式村治習慣的影響,村民管理的方式實質上形成一種“形式上的民主”[28]。國家在“官退民進”的實際情況下,要求村莊完成“村民自治”,是從其發(fā)展經(jīng)濟、推動農(nóng)村公共產(chǎn)品建設有序實施的方面考慮。單純依靠行政施壓“倒逼”農(nóng)村基層管理機構改革,使農(nóng)村基層管理部門成為公共服務的提供者與資金調(diào)配的協(xié)調(diào)者,難度極大。解決的途徑在于借助市場經(jīng)濟與公民社會意識的覺醒這兩股外力影響,促使農(nóng)村基層管理職能部門轉換角色,實現(xiàn)由管理者向服務者的過渡[29]。

劉明興等人利用全國代表性抽樣調(diào)查數(shù)據(jù),對農(nóng)村黨支部選舉和村兩委分工狀況進行了描述分析,分析壓力型體制下影響村兩委之間權力分配的主要因素[30]。研究表明,中國農(nóng)村基層的權力分配格局實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、普通村民以及村兩委等各方力量相互作用的結果。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)衰弱與農(nóng)村社區(qū)“空心化”,引發(fā)鄉(xiāng)村社會組織結構扁平化和農(nóng)民生活狀態(tài)“原子化”,單純依靠鄉(xiāng)村基層管理部門(村兩委)來保障村莊公共產(chǎn)品供給、鄉(xiāng)村文化生活建設配套實施等非常艱難,更談不上憑借村兩委(制度內(nèi)精英)來完成鄉(xiāng)村的“善治”[31]。

通過發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟啟動農(nóng)村全面的村民合作,形成新的在宗族、血緣之外基于利益一致性的“凝聚力”[32,33],以經(jīng)濟發(fā)展促進農(nóng)村公共產(chǎn)品投放渠道拓寬的發(fā)展思路,成為農(nóng)村“自治”模式實現(xiàn)“善治”的突破口[34-36]。

綜上所述,基于歷史變遷維度,鄉(xiāng)村原有管理組織架構與管理模式已經(jīng)無法滿足當前農(nóng)村社區(qū)對公共產(chǎn)品及社會化服務的需求,農(nóng)村社會化服務供給渠道拓展需要通過鄉(xiāng)村基層管理架構的創(chuàng)新來實現(xiàn),合理利用農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展為鄉(xiāng)村建設提供的物質性資源與社會化服務項目,將有助于鄉(xiāng)村治理績效提升。

基于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展維度考慮,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與適度規(guī)模化經(jīng)營,其發(fā)展的中堅力量是扎根農(nóng)村、能有效集結農(nóng)戶形成適度規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)民專業(yè)合作社。以農(nóng)民專業(yè)合作社為媒介與平臺,通過合作途徑將小農(nóng)戶和生產(chǎn)資料集結起來,構建集約化經(jīng)營、規(guī)?；a(chǎn)、組織化管理相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,幫助農(nóng)戶在農(nóng)資供應、農(nóng)產(chǎn)品銷售、種養(yǎng)殖技術多層面獲得來自合作社的幫助,實現(xiàn)小農(nóng)戶與市場、農(nóng)業(yè)企業(yè)的有效對接[37,38]。

但在農(nóng)民專業(yè)合作社的實際運營過程中,農(nóng)戶和合作社之間的關系更多是針對農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售形成的非緊密型組織形態(tài)。農(nóng)民合作社與農(nóng)戶之間較高履約成本和組織運營成本,阻礙合作社在農(nóng)產(chǎn)品質量保障、規(guī)?；?jīng)營等層面的健康發(fā)展[39]。解決方案可以是農(nóng)民合作社通過為農(nóng)業(yè)社區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公益性服務與生產(chǎn)性服務,借助公共產(chǎn)品投資為當?shù)剞r(nóng)村與村民提供“置信承諾”,實現(xiàn)合作組織發(fā)展與農(nóng)業(yè)社區(qū)建設激勵相容[40]。

合作社通過何種途徑向農(nóng)業(yè)社區(qū)提供農(nóng)業(yè)社會化服務,如何來保障服務供給有序,這需要農(nóng)民專業(yè)合作組織與農(nóng)村基層社區(qū)形成在社會化服務數(shù)量、服務品種以及服務保障機制的全方位銜接。潘勁的研究顯示,當前農(nóng)民合作社的經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)基層管理組織(村兩委)形成事實的競爭關系,作為權利壟斷型管理參與者的村兩委,當合作社經(jīng)濟發(fā)展威脅到其管理權威性時,會選擇性介入干預合作社的發(fā)展[41]。合作社經(jīng)營理念與村兩委村治理念背離越嚴重,則村兩委的介入干預力度越大[42]。

筆者認為，通過村干部領辦合作社、能人型村干部領辦合作社、合作社理事長晉升村兩委成員等形式來理順村兩委與合作社之間的關系成為一種趨勢;同時非村干部領辦或組建農(nóng)民專業(yè)合作組織時,也會選擇采用村兩委委托型、合作共贏型、博弈制約型、村兩委監(jiān)管型等形式來緩和合作組織與村兩委的關系。合作社與村兩委在鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展大方向及村級管理經(jīng)營理念達成一致,有利于合作社擴大經(jīng)營范疇,在形成適度規(guī)?；?jīng)營方面獲得來自村兩委的支持。同時有助于降低與農(nóng)戶的履約成本,并可以通過村兩委的行政監(jiān)督強化種養(yǎng)殖生產(chǎn)流程的規(guī)范化與標準化,提高了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質量。豐富的社會資本成為農(nóng)民合作社有效降低交易成本和組織運營成本的保障。缺乏農(nóng)村基層管理組織的支持,合作社在組織農(nóng)戶生產(chǎn)、強化農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)督等方面開展工作的難度較大。出于長期發(fā)展及降低交易成本考慮,農(nóng)民合作社有意愿參與農(nóng)村基層管理,借助村兩委的行政權力來保障其經(jīng)營收益的穩(wěn)定。但是依靠權威治理僅對合作社與農(nóng)戶交易關系型治理起到幫助,缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務供給,農(nóng)戶在與合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)之間合作生產(chǎn)過程中往往形成價值鏈的“低端鎖定”,無法圍繞農(nóng)產(chǎn)品供應鏈建設向價值鏈的高端攀升。通過政策導向,促使農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展集體經(jīng)濟的同時,承擔更多的綜合性服務功能,為農(nóng)戶生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)社區(qū)建設提供社會化服務,有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。同時公益性服務的有序供給也將為鄉(xiāng)村治理提供物質保障,從而有助于鄉(xiāng)村治理的順利開展。

以發(fā)展農(nóng)民合作社為突破口,建立公共財政供給與合作組織供給相結合的農(nóng)村公共品供給機制,是鄉(xiāng)村綜合治理有序發(fā)展的關鍵點。通過綜合性農(nóng)民合作社建設,賦予合作社更多的社會化服務功能,使得合作社不僅能成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主體,更能夠成為農(nóng)村社區(qū)綜合治理的重要參與者。發(fā)展農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)金融服務、農(nóng)資供應服務、農(nóng)村社區(qū)服務層面的綜合性服務供給,應突出農(nóng)民合作社在農(nóng)村社區(qū)治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全面構建的保障作用。實現(xiàn)綜合性合作社建設與農(nóng)村基層管理的融合,有助于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公共產(chǎn)品投放以及農(nóng)村治理的績效。

二、案例分析

曼瑟爾·奧爾森認為組織的作用是增進成員的利益[43]。在以家庭為農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本單元的前提下,有效拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道，實現(xiàn)農(nóng)村精神文明與物質文明同步推進以及鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新,依然需要以農(nóng)村基層黨政組織為基本架構。但是重塑農(nóng)業(yè)社區(qū)內(nèi)部約束力量,則需要通過農(nóng)民合作組織來集結農(nóng)戶,形成合作意識,發(fā)展新的公共產(chǎn)品供應渠道，帶領農(nóng)民致富,并以此重塑農(nóng)村社區(qū)建設[44,45]。

本文將通過對3個典型案例進行分析,試圖說明鄉(xiāng)村治理過程中對于農(nóng)村社會化服務供應、鄉(xiāng)村文化生活投資缺失是鄉(xiāng)村治理失序的重要原因。缺乏對社區(qū)資源(尤其是經(jīng)濟資源)的掌控,導致了眾多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)準公共產(chǎn)品投資減少。為維系農(nóng)村基層正常行政職能,村兩委通過攫取村民經(jīng)濟資源,或與正在崛起的農(nóng)民專業(yè)合作社爭奪經(jīng)濟資源,借此獲取農(nóng)村準公共產(chǎn)品投資所需資本,是當前農(nóng)業(yè)社區(qū)管理過程中不得不面對的問題。合作社與村兩委成員的職能重疊,既有助于團結農(nóng)戶、降低組織成本和交易成本,又有利于農(nóng)村集體共享合作社經(jīng)濟資源,使之用于鄉(xiāng)村社會化服務投入,實際上使得農(nóng)民合作社成為農(nóng)村社會化服務供給方。促進合作社與農(nóng)村基層管理者利益趨同,賦予合作社更多社會化服務功能,是當前鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展的可行方案。

(一)西樵鎮(zhèn)平沙島村民撂荒事件的思考

《南方農(nóng)村報》2010年5月8日報道,廣東省佛山市南海區(qū)西樵鎮(zhèn)平沙島農(nóng)民采用撂荒棄耕的“自殘”行為來反抗鎮(zhèn)政府和村委會不顧農(nóng)民基本權益,強行向外出租土地的群體性事件。事情起源于西樵鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和平沙村村委會試圖引進佛山市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)(永利公司下屬中南農(nóng)場)進行規(guī)模化香水百合種植,該村村委會采取“暗箱操作”,私下勾結4個村小組簽署《農(nóng)用地托管合同》,以每畝每年900元的租金向永利公司流轉1 200畝土地,并規(guī)定租金每3年上調(diào)7%,租賃期限15年。但村民利益在整個土地租賃過程中被忽視,在沒有獲得經(jīng)濟補償和妥善安置勞動力的前提下,村民被村委會告知提前終止與農(nóng)戶的土地承包合同。村民在失去生存保障后,采用阻路、撂荒等暴力手段反對村委會對農(nóng)民的不公待遇。村民、村委會、農(nóng)業(yè)龍頭公司三方不僅經(jīng)濟利益受到極大損失,同時村莊內(nèi)部治理也因為村委會不顧及村民的集體利益的“失信”行為而陷入癱瘓。

農(nóng)村的群眾基礎是開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的關鍵。村、鎮(zhèn)兩級管理部門失信于民,妄圖通過犧牲農(nóng)戶利益,通過“快速套現(xiàn)”來獲得集體資本積累的短視行為,使其政令失去公信力,后續(xù)鄉(xiāng)村管理無法繼續(xù)實施。同樣根植于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,一旦失去了群眾基礎,其規(guī)?；?jīng)營難以為繼,農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營陷入困境也就在所難免。

探究平沙村村委“涸澤而漁”的行為,發(fā)現(xiàn)平沙村作為佛山的農(nóng)業(yè)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱,村集體資產(chǎn)長期為負,村集體經(jīng)濟已無力承擔村莊基礎設施維護和公共產(chǎn)品投入。為維系日常管理和獲得維持村莊治理的資本,而選擇背棄與農(nóng)戶簽訂的土地承包協(xié)議,轉而與農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂合同,正是出于希望快速獲取鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源,實現(xiàn)彌補村集體資產(chǎn)虧空的考慮。

(二)蓬萊市某合作社與村集體的矛盾

膠東地區(qū)是我國無花果的主要產(chǎn)區(qū)(產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量2/3左右),其中蓬萊市是膠東地區(qū)無花果的三大主要集聚區(qū)之一,某農(nóng)民專業(yè)合作社是一家由村莊能人領辦成立的省級示范性專業(yè)合作社,主要經(jīng)營產(chǎn)品為無花果鮮果以及衍生產(chǎn)品的開發(fā)和銷售。合作社成立于2008年,注冊資本5萬元?，F(xiàn)有正式社員286戶(均為個人成員)。合作社通過土地流轉現(xiàn)有示范基地50畝,社員種植面積總計510畝;2010-2013年是合作社發(fā)展的黃金期,短短5年時間,合作社資產(chǎn)總額由原來的5萬元增加到2013年底200萬元,合作社年經(jīng)營收入達100萬元,帶動農(nóng)戶673戶*本案例的相關數(shù)據(jù)來自于2014年7月筆者對紅旗果業(yè)合作社的訪談記錄。。

合作社主要管理者均非村兩委成員,村委看到無花果銷售的火爆和合作社盈利能力的不斷增強,希望由村委組織進行無花果統(tǒng)一銷售。而合作社由于多年經(jīng)營已經(jīng)在無花果規(guī)?；N植與集中收購農(nóng)戶成品果項目上擁有先發(fā)優(yōu)勢,村委成員自辦的果品收購站在號召農(nóng)戶和經(jīng)營規(guī)模上均無法抗衡。村領導采用斷水、斷電、派人阻撓合作社收購鮮果,甚至動用行政干預來勸阻入社社員退社等方式阻撓合作社正常經(jīng)營。在村民文化廣場修建過程中,合作社本著能進一步拉近與村民的距離,希望通過公益性服務來夯實合作社的群眾基礎,希望由合作社獨立出資興建,并由合作社負責基建財務框算。而村委則希望合作社直接出錢由村里全盤負責基建,不允許合作社參與。雙方的意見分歧導致了最終合作社放棄投資興建文化廣場,進一步加深了合作社與村委之間的矛盾。

村委與合作社的矛盾,主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村內(nèi)部經(jīng)濟資源的控制權與行政權威管理的背離。隨著承包責任制和農(nóng)村稅費改革的推進,農(nóng)村基層管理機構對農(nóng)村經(jīng)濟資源的控制能力逐漸下降,合作社經(jīng)濟發(fā)展成功,影響了村集體對于經(jīng)濟資源的有效控制。一旦合作社的經(jīng)營與村兩委的要求相背離,村兩委與農(nóng)民合作社就鄉(xiāng)村實際經(jīng)濟控制權的爭奪勢必延伸到對農(nóng)村管理主導權的爭奪,最終阻礙了鄉(xiāng)村治理的有序推進。促進農(nóng)村基層管理和農(nóng)民專業(yè)合作社在鄉(xiāng)村治理層面達成共識,最容易實現(xiàn)的方法是村兩委領導領辦合作社或合作社管理層兼任村委領導,雖然這種方法能夠有效降低合作組織與村集體之間的組織成本,但是無法確認村集體領導具備經(jīng)營合作社和抗御市場風險的企業(yè)家才能,抑或合作社領導具有鄉(xiāng)村基層管理經(jīng)驗。簡單地將合作社經(jīng)營與村集體領導合并,并不能夠達到合作經(jīng)濟建設與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同。

(三)福山西埠莊村山藥專業(yè)合作社的經(jīng)驗

山東煙臺西埠莊村山藥專業(yè)合作社成立于2011年10月,投資總計100萬元?，F(xiàn)有社員170戶。西埠莊村一直以來就有種植“鐵棍”山藥的傳統(tǒng),認識到本村具有種植山藥的技術優(yōu)勢和廣泛的群眾種植認同度,村委領導帶領全村42戶種植戶成立了山藥專業(yè)合作社,主要圍繞山藥種植、農(nóng)資供應、技術培訓和采購銷售進行合作化經(jīng)營*該案例數(shù)據(jù)來自于2014年7月煙臺大學經(jīng)管學院暑期調(diào)研實踐團隊對山東煙臺市福山區(qū)門樓鎮(zhèn)西埠莊村山藥專業(yè)合作社合作社經(jīng)營與社區(qū)管理的調(diào)研數(shù)據(jù)。。

村委主要領導擔任合作社負責人(村支書擔任合作社理事長,村會計為合作社財務負責人,村治保主任擔任合作社監(jiān)事會會長)。在引導農(nóng)民科學種植和按合同交售山藥環(huán)節(jié)上,充分發(fā)揮村兩委領導班子的凝聚力和行政執(zhí)行力度,降低了組織成本和農(nóng)戶監(jiān)督成本,有效地保障山藥質量，控制了收購成本。

經(jīng)營層面上,西埠莊村鄉(xiāng)村治理和合作社發(fā)展實現(xiàn)互利共贏。通過合作社經(jīng)營擴大了種植規(guī)模,合作社經(jīng)營性用地面積達500畝,2013年合作社擁有資產(chǎn)總額84萬元,種植示范基地在短短三年時間內(nèi)擴大到230畝。合作社年均利潤達47萬元。合作社的發(fā)展積累起的合作財富主要用于提供本村社區(qū)內(nèi)準公共產(chǎn)品服務。西埠莊村內(nèi)的村活動中心、村圖書室和村民娛樂休閑廣場以及健身設施均來自于合作社的資金支持。同時合作社圍繞山藥產(chǎn)業(yè)鏈種植、加工、銷售環(huán)節(jié)為農(nóng)戶種植提供足夠的生產(chǎn)性服務(種植技術、生資供應、統(tǒng)一品牌銷售),實現(xiàn)合作社綜合性服務功能提升。

合作社在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時注重社區(qū)文化事業(yè)的培養(yǎng),對內(nèi)促進社員致富,對外維護合作社品牌，代表農(nóng)戶參與市場競爭,為農(nóng)戶利益最大化服務。注重生產(chǎn)性服務與公益性服務并重,充分利用村兩委的社會資本積累,通過降低組織成本,分散和規(guī)避經(jīng)營風險從而實現(xiàn)了為農(nóng)戶服務,為社區(qū)建設服務以及村莊的共同致富(見圖1)。

圖1 綜合性合作社建設示意圖

西埠莊村綜合性合作社建設案例給我們的啟示是: 發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)營主體(農(nóng)民合作經(jīng)濟組織),有助于促進農(nóng)民通過合作將原本“細碎化”的分散經(jīng)營行為有機整合;先進產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營,帶動農(nóng)民整體致富;而農(nóng)村基層綜合性合作社建設夯實了鄉(xiāng)村善治的組織基礎,促進合作經(jīng)濟組織與村兩委在農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給渠道拓展和合理利用層面形成契合,合作組織作為農(nóng)村社會化服務的供給創(chuàng)新主體,為鄉(xiāng)村治理有序推進提供資金保障、生產(chǎn)服務及生活服務供給。

三、案例比較

在當前的中國鄉(xiāng)村,村兩委作為“村民自治”的組織載體,既擔負著黨政權力制度載體,又成為代表廣大農(nóng)民利益的自我組織機構,缺少了村兩委的支持和協(xié)調(diào),鄉(xiāng)村社會化服務供給創(chuàng)新在農(nóng)村社區(qū)的開展將會困難重重。以合作社為載體,通過適度規(guī)模化經(jīng)營來引導農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式的有效轉變,并吸納農(nóng)村“非制度精英”進入制度化管理團隊,來增強黨政基層組織的向心力,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟建設的“兼容”,有可能成為鄉(xiāng)村治理改善與社會化服務供給模式創(chuàng)新的新途徑[46,47]。

借助合作社的經(jīng)濟優(yōu)勢,激勵合作社為農(nóng)業(yè)社區(qū)提供更多綜合性服務,圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設、農(nóng)村環(huán)境治理、農(nóng)民生活服務等層面提供社會化服務,將合作社經(jīng)營“內(nèi)嵌”到鄉(xiāng)村綜合治理框架內(nèi),農(nóng)村社會化服務供給體系創(chuàng)新來促進農(nóng)村社區(qū)管理績效優(yōu)化,將有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、鄉(xiāng)村治理成效全面提升。

在上述的三個案例中,案例一所描述的村民與村兩委之間因為土地權益展開爭奪，其實質是村集體經(jīng)濟羸弱造成鄉(xiāng)村治理必須的社區(qū)公共服務資金投入難以保障,撕毀與村民的土地承包合同,攫取土地資源潛在收益的違約行為對于村兩委而言成本最低,一旦成功可獲得集體經(jīng)濟(亦或是小團體)收益的最大化。集體經(jīng)濟差的農(nóng)村社區(qū),村兩委與農(nóng)戶之間的矛盾更多集中在對于社區(qū)內(nèi)潛在經(jīng)濟資源的爭奪。

案例二闡述的觀點是,已經(jīng)具有一定規(guī)模集體經(jīng)濟積累的農(nóng)村,當出現(xiàn)新興的農(nóng)民專業(yè)合作組織帶領農(nóng)戶開展合作經(jīng)濟時,一旦其經(jīng)營與村集體利益出現(xiàn)背離時,合作社經(jīng)營可能被村兩委的行政力量所俘獲;合作社占據(jù)的部分經(jīng)濟資源被農(nóng)村基層管理部門獲取,成為受村兩委直接或間接領導的合作社;或者合作社與村兩委之間形成零和博弈,使合作社集體收益受損，村兩委“公信力”下降并且鄉(xiāng)村基層社區(qū)社會化服務質量下降。

第三個案例中村兩委針對本村的資源稟賦發(fā)展由村兩委成員領辦的農(nóng)民專業(yè)合作社,既能借助村行政力量來降低農(nóng)戶違約,提升合作社組織凝聚力;同時村兩委與合作社經(jīng)營目標相容,集體經(jīng)濟和合作經(jīng)濟之間不會就農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟資源的使用產(chǎn)生重大分歧，合作社的成長也拓展了農(nóng)村社區(qū)社會化服務供給渠道。

縱觀上述三個案例,可以得出以下結論:在鄉(xiāng)村基層管理機構的有效運行需要獲得足夠的物質基礎支持,農(nóng)村社會化服務供給匱乏制約了鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn),缺乏資金投入的村兩委難以通過向社區(qū)投入足夠的社會化服務來提高農(nóng)村綜合治理績效。農(nóng)村的經(jīng)濟建設與社區(qū)內(nèi)的社會化服務供給存在互補關系,圍繞農(nóng)產(chǎn)品供應鏈各個節(jié)點,以合作社為紐帶形成適度規(guī)?；?jīng)營,需要將農(nóng)產(chǎn)品供應鏈構建納入到規(guī)?；⒔M織化、系統(tǒng)化和市場化相結合的“準縱向一體化”產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架內(nèi)實施。而降低組織成本,提升組織運營效率的關鍵就在于結合廣大基層農(nóng)民,形成與農(nóng)業(yè)社區(qū)建設激勵相容。為農(nóng)村社區(qū)提供必要的社會化服務無疑就是最明顯的“置信承諾”,通過提供優(yōu)質的綜合性社會化服務,有助于將“一盤散沙”的小農(nóng)戶形成社區(qū)內(nèi)共同體,激勵農(nóng)戶主動參與經(jīng)濟合作和社區(qū)內(nèi)社會文化事務,構建經(jīng)濟與社會利益相結合的緊密型社區(qū)共同體,有助于緩解“三農(nóng)”問題和實現(xiàn)社區(qū)管理優(yōu)化。

四、結論與建議

發(fā)展村莊的經(jīng)濟基礎是村莊實現(xiàn)“善治”的關鍵點與突破口。通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社,發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,帶動農(nóng)民致富。合作社向農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品,幫助村莊發(fā)展雖然能夠形成“可置信承諾”,潤滑村集體與合作社的關系。但是合作社發(fā)展一旦與村集體經(jīng)濟利益存在矛盾,任何一方受損都將會影響到農(nóng)民利益與鄉(xiāng)村治理。短期內(nèi)雖然可以通過村集體與合作社管理層職能重疊,來緩和雙方利益矛盾,合作社也可以根據(jù)基層社區(qū)社會化服務需要針對性地提供服務。但是村集體領導是否具有領導合作社的能力,領導層的功能重疊是否會誘致村集體利用權威治理來干預合作社正常經(jīng)營,亦或者如何解決農(nóng)民專業(yè)合作社借助村集體行政干預侵占農(nóng)戶利益的問題,由此可知單純領導者重疊并非是最終的解決方案。

發(fā)展多功能、多類型的農(nóng)民綜合性合作組織(社),走以經(jīng)濟建設支持社會事業(yè)的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展道路,通過生產(chǎn)性服務供應來加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,促進農(nóng)產(chǎn)品供應鏈全面構建,進一步夯實經(jīng)濟基礎;進而以合作社為主導形成農(nóng)村社區(qū)服務、文化教育、福利服務內(nèi)部有序供給,有助于農(nóng)業(yè)社區(qū)以農(nóng)業(yè)發(fā)展為根本形成鄉(xiāng)村善治[46,47]。

發(fā)展路徑為:

1.發(fā)展村莊合作經(jīng)濟,通過發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織來形成其在農(nóng)產(chǎn)品供應鏈環(huán)節(jié)上的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,并逐漸向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游拓展,從而提升村莊內(nèi)涉農(nóng)的規(guī)?；?jīng)濟總量,以高效農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)為抓手,創(chuàng)立“一村一品”的產(chǎn)業(yè)品牌和村莊的地理標識產(chǎn)品與綠色認證。以此來增加農(nóng)民收入，提升鄉(xiāng)村的社會知名度與影響力。

2.賦予農(nóng)民合作組織更多的綜合性服務功能(滿足農(nóng)產(chǎn)品供應鏈建設所需的生產(chǎn)性服務與鄉(xiāng)村治理所需公共服務投入)。利用農(nóng)業(yè)合作組織的規(guī)模和資本,為農(nóng)村社區(qū)提供社會化服務,以此來增加村莊公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品供給渠道,為新農(nóng)村建設提供鄉(xiāng)村“善治”的物質基礎。

3.鼓勵村其他非政府組織(村老年人協(xié)會、婦女協(xié)會和用水協(xié)會等)成為農(nóng)村“自治”的重要監(jiān)督與協(xié)助日常工作的重要輔助力量。組建由村兩委、綜合性合作社、其他自治組織共同形成的村莊內(nèi)部綜合治理委員會,重要建設事項由村“兩委”形成提案,最終決定權由治理委員會決定。

就目前來看,以農(nóng)民合作社為基礎,形成合作社綜合性服務功能,將合作社建設嵌入到農(nóng)村社區(qū)治理中,達到鄉(xiāng)村治理有序推進的目標，其合理性分析和合意性政策設計尚處于初始階段;同樣綜合性合作社(農(nóng)協(xié))的發(fā)展在中國尚處在萌芽和探索階段[48],相關的立法和制度基礎尚未形成。但東亞近鄰日本、韓國的綜合性農(nóng)協(xié)發(fā)展經(jīng)驗說明,形成集生產(chǎn)、銷售、農(nóng)技推廣、文化教育、社區(qū)福利功能為一體的綜合性合作社,將成為未來我們農(nóng)民合作社建設和社區(qū)綜合治理探索的新領域。對綜合性合作社形成的制度設計和職能定位有可能成為未來合作社研究和鄉(xiāng)村治理研究的重點。

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Economic Development, Rural Cooperative and Improvement of Village Governance Mode: A Comparative Study Based on Multi-cases

ZHANG Yi-feng，CHEN Ying-yu，PAN Xiao-fei

(SchoolofEconomicsandManagement,YantaiUniversity,Yantai,Shandong264005,China)

The improvement of village governance mode could not only influence the efficiency of rural governance, but also support the institutional guarantee of agricultural sustainable development. In this paper, by using three cases, the study confirmed that the foundation of good rural governance is the effective control of the economic resources of the community. To provide quality of rural social services, utilizing economic resources for agricultural community will become the guarantee of the optimization of agricultural community governance. In the short period, overlapping the governance functions of rural special cooperative leaders and village committee leaders can achieve the synchronous development of economy and the supply of social services. Meanwhile, it also can reduce the costs of rural community comprehensive management and improve the efficiency of the rural governance. In the medium and long term, giving more comprehensive service functions to rural special cooperative can provide more effective social services for the agricultural community, and will form a virtuous operation of rural governance.

agricultural development; rural special cooperative; agricultural social service; village governance mode;comprehensive service

2015-11-10

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.06.08

國家自然科學基金重點項目(71333011)；國家自然科學基金項目(71373063)；教育部人文社會科學規(guī)劃項目(16YJA790066)

張益豐(1973-)，男，煙臺大學經(jīng)濟管理學院副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學博士，主要研究方向為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織。

F301.4

A

1009-9107(2016)06-0050-09