中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展策略

文/敬乂嘉

中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展策略

文/敬乂嘉

法團(tuán)主義被廣泛用于分析中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系。該模型突出了國(guó)家對(duì)體制外社會(huì)組織的敵視態(tài)度，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家與在不同程度上作為行政機(jī)關(guān)延伸的社會(huì)組織之間的共生關(guān)系。該體制的一般政策要求是限制公民社會(huì)的自主性，使其保持為行政機(jī)關(guān)的附屬部分。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和社會(huì)重構(gòu)帶來(lái)了中國(guó)法團(tuán)主義實(shí)踐的新變化。首先，多元社會(huì)和混合價(jià)值體系的出現(xiàn)，削弱了國(guó)家作為社會(huì)合法性的壟斷擁有者的地位。同時(shí)，面對(duì)日益增加的社會(huì)問(wèn)題和公共服務(wù)需求，國(guó)家也自覺(jué)地放棄了全能政府的角色，而轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的、社會(huì)的和混合性的沖突解決和服務(wù)提供方式。

盡管如此，中國(guó)的政府與社會(huì)組織關(guān)系仍然主要是通過(guò)政府行為來(lái)塑造的，不論是單向的還是多少基于共識(shí)的行為。盡管政府希望維持對(duì)社會(huì)組織的有效控制，新的實(shí)用需要、資源約束、行政改革和外部學(xué)習(xí)都使得政府的社會(huì)組織發(fā)展策略更加復(fù)雜化，任何單一維度的政策取向都變得不切實(shí)際。

控制與賦權(quán)：新變化與政府策略

政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。除了對(duì)社會(huì)組織政治立場(chǎng)的一貫重視，政府愈發(fā)需要它們的信息、知識(shí)、資源甚至合法性，官方文件中對(duì)社會(huì)組織的定調(diào)也變得越來(lái)越積極和鼓勵(lì)。雖然政策文件與其實(shí)際貫徹之間存在差距，但這些政治話語(yǔ)的變化無(wú)疑反映了一個(gè)重要趨勢(shì)：政府的社會(huì)組織發(fā)展策略正轉(zhuǎn)向更加柔性和激勵(lì)導(dǎo)向的控制，以及更加實(shí)用的賦權(quán)。換言之，可以通過(guò)非強(qiáng)制性的手段來(lái)避免政府與社會(huì)組織間的政治對(duì)抗性；而在雙方具有共同利益的領(lǐng)域，可以投入真實(shí)的熱情和努力來(lái)構(gòu)建政府與社會(huì)組織的補(bǔ)充與互補(bǔ)關(guān)系。這些變化使中國(guó)的社會(huì)體制更加多元，正試圖形成一種國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)組織繁榮。

有關(guān)政府的社會(huì)組織策略的現(xiàn)有文獻(xiàn)只是部分注意到了這些變化，這些現(xiàn)有研究因?yàn)橐恍┬聴l件的出現(xiàn)而需要顯著擴(kuò)展。首先，中國(guó)國(guó)家能力的增強(qiáng)，使得其權(quán)變性的社會(huì)組織發(fā)展框架更具微妙和包容的特征。增長(zhǎng)的國(guó)家能力使得政府可以超越“分類控制”的策略而補(bǔ)之以更為柔性的方法，例如對(duì)社會(huì)信譽(yù)的審慎分配，以及基于信任的資源分享等吸納策略。第二個(gè)重要因素是社會(huì)組織合法性的提升。官員以及社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知不足，限制了中國(guó)官員采用其他備選策略的傾向和熱情。這一情況隨著中國(guó)的全球化、網(wǎng)絡(luò)普及和社會(huì)組織增長(zhǎng)的影響而得到改變。第三個(gè)因素是對(duì)有能力的社會(huì)組織合作者的現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)專業(yè)化和有能力的社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)需求，使得政府對(duì)體制外社會(huì)組織的態(tài)度由消極轉(zhuǎn)向積極，“宏觀支持、微觀控制”的政策難以為繼。最后，公共部門的制度改革也促使中國(guó)政府調(diào)整社會(huì)組織策略。中國(guó)公共行政正快速現(xiàn)代化，基于理性和規(guī)則的管理正在修正傳統(tǒng)的基于偏愛(ài)和非正式互動(dòng)的政府與社會(huì)組織關(guān)系。

1.豐富化的控制策略

控制指政府采取措施確保社會(huì)組織遵循現(xiàn)有政治和法律體制。在理想情況下，控制策略帶來(lái)社會(huì)組織對(duì)政府的政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力的積極擁護(hù)；最低限度則是避免后者致力于與政府的政治爭(zhēng)議和沖突，尤其對(duì)前者的公開(kāi)政治挑戰(zhàn)。對(duì)政府控制策略的分類存在兩個(gè)維度，即資源（合法性資源和財(cái)政資源）和控制方式（強(qiáng)制和引導(dǎo)）。政府正更多使用財(cái)政和引導(dǎo)的手段。

控制策略I結(jié)合了強(qiáng)制手段與合法性資源，是最為傳統(tǒng)但缺乏彈性的政治和組織控制。通過(guò)登記注冊(cè)限制、業(yè)務(wù)監(jiān)控和法律制裁的方法，政府直接決定社會(huì)組織的法律地位。典型案例為社會(huì)組織的雙重管理制度。控制策略II結(jié)合了強(qiáng)制手段與財(cái)政資源，代表政府對(duì)社會(huì)組織的資金來(lái)源和管理進(jìn)行監(jiān)管。政府決定社會(huì)組織的稅收豁免待遇和向使用者進(jìn)行服務(wù)收費(fèi)的資格。政府也可通過(guò)給予或收回稅收減免政策來(lái)影響公民和企業(yè)向社會(huì)組織的捐款。典型案例為公益捐贈(zèng)稅前扣除與社會(huì)組織免稅政策?？刂撇呗訧II結(jié)合了引導(dǎo)手段與合法性資源，代表政府與社會(huì)組織分享合法性資源。政府通過(guò)社會(huì)組織排名、評(píng)優(yōu)、咨詢、聯(lián)席會(huì)議、試點(diǎn)項(xiàng)目以及其他正式和非正式的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)后者的吸納和引導(dǎo)。典型案例是目前政府對(duì)社會(huì)組織的柔性吸納策略?？刂撇呗訧V結(jié)合了引導(dǎo)手段與財(cái)政資源，代表對(duì)于社會(huì)組織的財(cái)政資源支持。財(cái)政資源可以被直接用于維護(hù)政治穩(wěn)定，也可被用于實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織的共識(shí)和目標(biāo)整合。典型案例是政府購(gòu)買服務(wù)。

2.演進(jìn)中的賦權(quán)策略

賦權(quán)指政府采取措施推動(dòng)社會(huì)組織成長(zhǎng)和能力建設(shè)，從而能夠獨(dú)立地或與政府合作來(lái)滿足社會(huì)需求。政府賦權(quán)的核心是提升組織的專業(yè)性和服務(wù)能力。中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始有意識(shí)地通過(guò)系統(tǒng)性的選擇性賦權(quán)，來(lái)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)的總體目標(biāo)。在賦權(quán)的過(guò)程中，政府面臨著兩個(gè)問(wèn)題。賦什么權(quán)，是組織發(fā)展還是服務(wù)績(jī)效？如何賦權(quán)，是行政方式還是市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)方式？政府正更多地使用市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的手段。賦權(quán)策略V結(jié)合了行政手段與組織發(fā)展，代表了直接的行政意圖和及其實(shí)施，以推進(jìn)發(fā)展具備完善治理結(jié)構(gòu)和較高服務(wù)能力的社會(huì)組織。典型案例是各地著力打造的旗艦型社會(huì)組織。賦權(quán)策略VI結(jié)合了市場(chǎng)手段與組織發(fā)展，避免直接的政治干預(yù)，政府通過(guò)市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的方法來(lái)促進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展。典型案例是公益創(chuàng)投項(xiàng)目。賦權(quán)策略VII結(jié)合了行政手段與服務(wù)績(jī)效，是政府通過(guò)政策、立法和規(guī)制等方式，解決社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)的供給方和需求方所面臨的問(wèn)題。典型案例是當(dāng)前的社會(huì)組織制度建設(shè)。賦權(quán)策略VIII結(jié)合了市場(chǎng)手段與服務(wù)績(jī)效，運(yùn)用市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)的手段來(lái)提高非營(yíng)利部門的服務(wù)績(jī)效。典型案例如社區(qū)公益服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目。

結(jié)論

中國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。持續(xù)的市場(chǎng)化改革和日益加強(qiáng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)，使得多元主義—法團(tuán)主義的分析模式不能在中國(guó)簡(jiǎn)單適用。中國(guó)的政府與社會(huì)組織關(guān)系不是線性的。中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展還處在一個(gè)快速而不穩(wěn)定的階段，這加劇了政府與社會(huì)組織互動(dòng)的復(fù)雜性。

政治控制和社會(huì)穩(wěn)定仍然是社會(huì)組織政策的核心。在雙重管理制度有選擇地放松的同時(shí)，政府采取了一些新的控制措施，例如要求在兩新組織內(nèi)開(kāi)展黨建工作。隨著社會(huì)組織日益正式化，成為職業(yè)性的機(jī)構(gòu)，財(cái)政控制手段變得日益重要。與傳統(tǒng)控制的冰冷面孔相比，利用引導(dǎo)手段進(jìn)行控制成為一個(gè)新的趨勢(shì)，這種手段較少?gòu)?qiáng)調(diào)等級(jí)和單向控制，較多地以激勵(lì)和合作為基礎(chǔ)。盡管發(fā)生了很多變化，政府的控制能力并未出現(xiàn)削弱的跡象。在一個(gè)崇尚小政府和市場(chǎng)規(guī)則的時(shí)代，全能政府在意識(shí)形態(tài)、財(cái)政和實(shí)踐上都難以為繼，其對(duì)有能力和歸順的社會(huì)組織的需求也日益顯著。社會(huì)組織被寄望發(fā)揮補(bǔ)充性的乃至互補(bǔ)性的作用，協(xié)助政府回應(yīng)新的社會(huì)服務(wù)和問(wèn)題。除行政手段外，政府還越來(lái)越多地使用市場(chǎng)手段和準(zhǔn)市場(chǎng)手段來(lái)推動(dòng)社會(huì)組織的成長(zhǎng)和績(jī)效提高，并且有所成效。

許多現(xiàn)有文獻(xiàn)將政府的社會(huì)組織政策置于一個(gè)線性的框架下，通常以支持和反對(duì)作為政策的兩頭。即使在本文所討論的新情況出現(xiàn)之前，這種一對(duì)一的關(guān)系與現(xiàn)實(shí)情況也有較大差距。本文所提出的策略矩陣反映了現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，多樣化的策略可以同時(shí)在一個(gè)或多個(gè)組織上應(yīng)用。例如，對(duì)一個(gè)特定的社會(huì)組織，控制和賦權(quán)的策略可以同時(shí)使用。對(duì)不同的社會(huì)組織，例如體制內(nèi)的和草根的組織，它們都能夠參與到競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)項(xiàng)目，也都能實(shí)現(xiàn)與政府的合法性分享。對(duì)投身于社會(huì)組織管理和發(fā)展的政府，關(guān)鍵問(wèn)題不是選擇控制或賦權(quán)，或者選擇某種控制策略或賦權(quán)策略，而是對(duì)各種策略進(jìn)行綜合運(yùn)用。當(dāng)政府目標(biāo)變得更加多元和模糊，政府對(duì)因果關(guān)系難以確定，以及當(dāng)分權(quán)的系統(tǒng)不允許單一的策略或行動(dòng)時(shí)，以上這些策略及其組合會(huì)變得更加復(fù)雜。

從政府的角度，理想的情景是發(fā)展兼具政治忠誠(chéng)和專業(yè)能力的社會(huì)組織。事實(shí)上，對(duì)控制和賦權(quán)策略的選擇性使用，其實(shí)質(zhì)仍然是鋪就一條在21世紀(jì)的新形勢(shì)下培養(yǎng)“又紅又?！鄙鐣?huì)組織的道路。本文闡述的八種策略具有相互包容和加強(qiáng)的關(guān)系。例如，以激勵(lì)為基礎(chǔ)的控制通常具有某些賦權(quán)的成分，可能會(huì)激發(fā)社會(huì)組織更愿意順應(yīng)和追隨政府。與社會(huì)組織分享政府的合法性和財(cái)政資源，即使是出于加強(qiáng)控制的目的，也能起到增加它們自主權(quán)的賦權(quán)效果。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織直接或間接賦權(quán)的基本前提，是不創(chuàng)造或加強(qiáng)政治上的反對(duì)力量。某些策略之間的差別并不顯著。例如服務(wù)外包和競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)都由政府為社會(huì)組織提供資金。不過(guò)后者著力于運(yùn)用正式的和有規(guī)律的競(jìng)爭(zhēng)，更關(guān)注專業(yè)能力，一定程度會(huì)制約顧客主義和政治聯(lián)盟主導(dǎo)的現(xiàn)象。

無(wú)論策略如何，當(dāng)前對(duì)社會(huì)組織管理制度框架的調(diào)整及實(shí)踐，在整體上都展現(xiàn)出一個(gè)去政治化的發(fā)展方向。社會(huì)組織既不再被要求和被期望成為一個(gè)由政治驅(qū)動(dòng)或捆綁的無(wú)效率組織，也不允許成為政治體制的對(duì)立面。

去政治化的走向在一個(gè)政治化的政社關(guān)系大背景下面臨先天的局限性；正如控制與賦權(quán)之間的理想合力并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)。盡管政府對(duì)柔性控制的使用提供了為社會(huì)組織賦權(quán)的更多空間，前者對(duì)后者的限制作用仍然是明顯的。從對(duì)四種賦權(quán)策略的使用上看，它們推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的潛能，很大程度受到政治環(huán)境的限制。在傾向于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、以及傾向于懷疑非由政府直接控制的領(lǐng)域和組織的環(huán)境中，賦權(quán)策略容易停留在表面。近期對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)創(chuàng)新地方案例的研究，都顯示了因?yàn)檎慰刂频男枰獙?dǎo)致的賦權(quán)不足或失效。無(wú)論如何，一個(gè)顯然的趨勢(shì)是，各級(jí)政府在未來(lái)必然需要鼓勵(lì)社會(huì)組織有效回應(yīng)社會(huì)的需求。政府面臨著進(jìn)一步平衡其控制與賦權(quán)策略的任務(wù)。

（敬乂嘉系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；摘自《學(xué)?！?016年第2期；原題為《控制與賦權(quán)：中國(guó)政府的社會(huì)組織發(fā)展策略》）