土地修復(fù)制度的建設(shè)

阮婧臻

一、引言

隨著我國社會的發(fā)展，污染問題越發(fā)嚴(yán)重，從沙塵暴到霧霾，我國民眾經(jīng)歷著各種環(huán)境事件。同時(shí)，隨著這些問題的到來，癌癥村等社會事件開始在人們的談話中越來越多，民眾正在走入一個(gè)關(guān)心環(huán)境、關(guān)注自己環(huán)境權(quán)益的時(shí)代?？諝鈫栴}、水資源問題得到更多的關(guān)注，但是大家都有些忽視了土地污染的問題。

20世界70年代的“拉夫運(yùn)河事件”讓美國在切膚之痛中開始了棕地修復(fù)之路，1980年制定了美國污染防治體系的基礎(chǔ)——《超級基金法》。該法通過制定全國性計(jì)劃來解決廢棄或失控危險(xiǎn)垃圾對環(huán)境和公眾健康造成的風(fēng)險(xiǎn)，并規(guī)定了對污染的應(yīng)急響應(yīng)、信息收集和分析、責(zé)任方和責(zé)任及場地清理等措施。在遲于美國30多年后的今天，我國土地污染觸目驚心的情況下，我國土地修復(fù)制度才開始了自己的艱難跋涉。我國土地修復(fù)開始晚，發(fā)展慢，但是其優(yōu)勢在于國外經(jīng)歷多年的探索，已有了較為完善的土地修復(fù)制度，這將給我國提供極大的助力。

二、我國土地修復(fù)制度面臨的困難

（一）責(zé)任主體難確定

土地污染在一般情況下是個(gè)長期的過程，具有隱蔽性和積累性。我國長期以來對于土地污染的監(jiān)管是散漫的，并沒有將預(yù)防為主的原則真正貫徹在行政過程中。如2004年4月28日，北京宋家莊地鐵站施工過程中發(fā)生一起工人中毒事件。宋家莊地鐵站所在地點(diǎn)原是北京一家農(nóng)藥廠廠址，始建于上世紀(jì)70年代。盡管已搬離多年，但仍有部分有毒有害氣體遺留在地下。當(dāng)挖掘作業(yè)到達(dá)地下5米處時(shí)，3名工人急性中毒，后被送往醫(yī)院治療，該施工場地隨之被關(guān)閉。北京市環(huán)保局隨后開展了場地監(jiān)測并采取了相關(guān)措施。之后污染土壤被挖出運(yùn)走進(jìn)行焚燒處理。像這種事件還能找到確定的污染者，但是在某些事件中，被污染地可能經(jīng)過多任使用者，也可能是多個(gè)污染者的共同行為導(dǎo)致，或者是多年前的某個(gè)已不能尋找的單位個(gè)人所為。

同時(shí)我國還沒有對該責(zé)任主體進(jìn)行法理上的一個(gè)定位，沒有法律依據(jù)的情況下，要尋找并區(qū)分出責(zé)任主體是較為困難的，使被侵害人獲得賠償?shù)膸茁式档?，同時(shí)我國實(shí)行的污染者負(fù)責(zé)原則使污染者賠償成為被侵害人賠償?shù)奈ㄒ粊碓?，這就使被侵害人極可能陷入沒有賠償?shù)奈ｋU(xiǎn)境地。土地污染所造成的侵害是長期而隱蔽的過程，使被侵害人容易患上慢性疾病，治療這些疾病需要大量的費(fèi)用和長期的過程，被侵害人得不到賠償就必須自己負(fù)責(zé)，這是不公平而且容易影響社會和諧的。

（二）修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不確定

我國現(xiàn)行的關(guān)于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是1995年1月1日頒布，1996年03月01日開始實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)已使用了近20年，這20年我國的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，土壤污染事故頻發(fā)，該標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)新情況。同時(shí)，土地修復(fù)是件困難而且長期的事情，不同的污染土地在現(xiàn)有條件下能夠修復(fù)到的程度是不一樣的，不同的修復(fù)后的用途也決定了土地修復(fù)所要達(dá)到的效果是不一樣的。修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是國家對土地的一種保護(hù)，只有制定切實(shí)可用的，符合客觀需要的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)才能使土地修復(fù)在技術(shù)上得到長足的發(fā)展。

（三）修復(fù)技術(shù)發(fā)展緩慢

根據(jù)環(huán)保部、發(fā)改委和國家統(tǒng)計(jì)局的全國第四次環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查結(jié)果來看，在我國環(huán)境服務(wù)業(yè)中，涉及土壤治理的生態(tài)修復(fù)企業(yè)僅僅占3.7%，還有巨大的提升空間。我國土地修復(fù)技術(shù)起步較晚，在具體實(shí)踐中多采用較低級別的處理方式，如異地填埋，容易造成處理不徹底或者二次污染。

（四）修復(fù)資金缺口大

我國現(xiàn)在的污染土地還是靠污染者治理和政府財(cái)政支持，具有極大的限制性，無法長期實(shí)行。因?yàn)橥恋匦迯?fù)所需的資金極大，污染者很難自己承擔(dān)，同時(shí)，污染土地對公共安全的不利影響又迫使政府盡快的解決，政府在無法使污染者付費(fèi)時(shí)只能使用財(cái)政資金。這實(shí)際上是增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)對污染者給予了利益。

（五）法律、制度等規(guī)制不夠

在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)預(yù)防的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于治理的費(fèi)用。事前行為的規(guī)制是法律、制度的重要功能，在土地修復(fù)制度中不能只看著土地被污染之后的修復(fù)，更應(yīng)采取措施在其他土地被污染前就進(jìn)行防范。我國新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了預(yù)防為主的原則就是為了建立看重預(yù)防的國家意識，敦促各級政府，特別是環(huán)保部門，加強(qiáng)監(jiān)管力度。但是因?yàn)榕涮追?、制度的不完善，我國還沒有建立一個(gè)先預(yù)防，從源頭減少土地污染的新機(jī)制。

三、制度構(gòu)建

（一）樹立土地保護(hù)意識

在全國樹立土地保護(hù)意識，增強(qiáng)政府和人民對土地安全的重視，強(qiáng)調(diào)土地的重要性。只有人民都意識到土地的重要，土地現(xiàn)在的被污染程度，及土地污染對人類的重大災(zāi)難性，才能發(fā)動人民的力量，為下一步政策的順利實(shí)行創(chuàng)造一個(gè)有利的社會環(huán)境。

人類的法制化進(jìn)程告訴我們，國家政策的順利實(shí)施必須依靠民眾對其的認(rèn)同，民眾認(rèn)為該政策對他的生活是正影響時(shí)他才會從行動中遵守，同時(shí)，當(dāng)該政策對其具有有利性時(shí)，他會積極的參與，使該政策更好的得到實(shí)行。土地安全關(guān)系著人民的菜籃子，與人民的生活息息相關(guān)，制定良好的土地制度，增加人民的參與度，比如規(guī)定人民可以在發(fā)現(xiàn)污染土地或者污染土地的行為時(shí)，有權(quán)利向政府、環(huán)保部門舉報(bào)，接收到舉報(bào)的部門必須在時(shí)限內(nèi)給予答復(fù)，若該部門漠視人民的舉報(bào)，人民有權(quán)利起訴或者向上級機(jī)關(guān)投訴，也就是說建立一個(gè)人民可以使用的解決途徑，就可以將廣大的人民力量吸收到土地修復(fù)制度中來。人民將承擔(dān)發(fā)現(xiàn)者，監(jiān)督者的角色，更好的促進(jìn)土地修復(fù)制度的實(shí)行。

（二）完善法律制度

制定完善的法律制度，規(guī)定從土地被使用之初到使用中再到使用結(jié)束后這一過程中的土地污染監(jiān)管流程，務(wù)必從源頭上減少土地污染的面積和程度。國外在土地修復(fù)的立法上有很多的實(shí)踐，我國在土地污染上具有特殊性，不能直接照搬國外的立法。我國本身是一個(gè)土地類型多樣，氣候等自然條件不一致的國家，土地污染原因也具有多樣性，特別是社會環(huán)境與國外有較大的差別，如丹麥半數(shù)的修復(fù)工作都由私人實(shí)施。1995 年，自愿修復(fù)工作預(yù)算達(dá)到了 840 萬美元。這在我國現(xiàn)在的條件下很難達(dá)成，所以我國立法要更注重自己國家的國情。

（三）理順管理機(jī)構(gòu)

我國的國家機(jī)構(gòu)體系分類較細(xì)，土地修復(fù)這一問題就涉及環(huán)保、土地、工商等多個(gè)部門。各部門都有自己的利益需求，造成的矛盾使土地監(jiān)管主體混亂，延遲了土地修復(fù)的發(fā)現(xiàn)和急時(shí)的治理?？梢越⒁原h(huán)保部門為主體的聯(lián)動機(jī)制，聯(lián)合各部門的力量加大對土地使用者的監(jiān)管，堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，將土壤污染壓縮到最小，同時(shí)在出現(xiàn)土地污染的時(shí)候更快的發(fā)現(xiàn)及治理。

（四）完善土地標(biāo)準(zhǔn)

制定完善的土地標(biāo)準(zhǔn)，給土地使用者一個(gè)限度，才能迫使土地使用者在使用土地時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防范，在利益權(quán)衡下選擇更好的土地使用方式。同時(shí)，在修復(fù)土地的時(shí)候有標(biāo)準(zhǔn)才能估算土地修復(fù)費(fèi)用，涉及資金的問題都是重要問題。

（五）增加資金來源

我國現(xiàn)階段的土地污染治理主要依靠政府財(cái)政資金，但是政府財(cái)政資金具有有限性，完全依靠政府治理是不現(xiàn)實(shí)的。歐盟國家污染土地修復(fù)資金來源包括廢棄物征收稅法，工業(yè)基金，政府津貼，土地注冊交易費(fèi)用，污染土地拍賣價(jià)格和私人籌措資金。這些方式提醒我國在土地修復(fù)上，要有政府的資金投入，更多的是其他利益方的資金投入。政府要積極引入其他主體參與土地治理問題，比如被污染土地出讓時(shí)，可以以降低價(jià)格的條件，讓受讓方承擔(dān)土地污染的治理費(fèi)用。同時(shí)政府做好監(jiān)督工作，確保該受讓方實(shí)現(xiàn)土地的治理。

四、結(jié)語

總的來說就是參考國內(nèi)外土地修復(fù)制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，構(gòu)建我國的土地修復(fù)制度。包括法律法規(guī)的制定、政府各部門職能的分配、土地修復(fù)中的資金問題等。在這樣的多方面治理下，我們的土地才能得到保護(hù)，我們的生存才能延續(xù)。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）