試論我國(guó)的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

摘 要：當(dāng)前我國(guó)的行政執(zhí)法與刑事司法銜接的各項(xiàng)基本結(jié)構(gòu)框架已經(jīng)建立，并且在建立的過程中，行政執(zhí)法與刑事司法工作的銜接機(jī)制也得以逐步完善。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中仍存在著行政執(zhí)法與刑事司法相脫節(jié)的問題，使不少違法犯罪分子沒有得到有效打擊，逃避了處罰。由于該銜接機(jī)制的相關(guān)實(shí)體性法律和程序性法律規(guī)范的缺失，要從根源上處理好這些問題，真正建立起行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接仍然是一個(gè)復(fù)雜的過程。因此，研究行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制中存在的問題并提出解決的方法無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;刑事司法;銜接機(jī)制

中圖分類號(hào)：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0160-02

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加快，社會(huì)矛盾日益凸顯，使得行政權(quán)在社會(huì)生活中的地位變得愈加重要。另一方面，刑事司法在打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)正義等方面也起到了舉足輕重的作用。因此，在現(xiàn)階段社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程不斷加快的背景下，為了充分協(xié)調(diào)并發(fā)揮出行政權(quán)和刑事司法的作用，就要進(jìn)一步加大二者銜接工作的力度，完善銜接機(jī)制程序，激發(fā)該機(jī)制應(yīng)有的活力。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的必要性

所謂行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織在行政執(zhí)法過程中，將涉罪行為從行政執(zhí)法中分離出來(lái)，過渡到刑事司法程序中，進(jìn)行偵查、追訴并審判的辦案協(xié)作機(jī)制[1]。為了從理論和實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制進(jìn)行研究并提出完善對(duì)策，首先應(yīng)明確二者銜接的必要性。

1.法理依據(jù)。一方面，刑法中規(guī)定了許多行政犯罪，在許多行政法規(guī)中也寫明“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，而且在實(shí)踐中行政違法與刑事犯罪的分界很難確定。從法律責(zé)任追究者的角度看，行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究都是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的針對(duì)違法犯罪者的處罰，法律責(zé)任主體總體上表現(xiàn)為個(gè)人或單位等私權(quán)主體[2]。既然如此，當(dāng)某一行政行為涉嫌刑事犯罪之時(shí)，通過兩法之間的轉(zhuǎn)化將行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化成為刑事證據(jù)也是有可能的。

另一方面，兩者的銜接也符合權(quán)力制約的要求，可與國(guó)家權(quán)力制約相聯(lián)系[3]。行政權(quán)力是憲法賦予國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，同時(shí)也是極易被濫用的一項(xiàng)權(quán)力。因此，設(shè)置切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制保障行政權(quán)力的合理規(guī)范運(yùn)行是很有必要的。具體而言，對(duì)于行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制應(yīng)采“廣義說”，即在該機(jī)制中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪行為應(yīng)該被如何納入刑事司法程序之中來(lái)。在實(shí)踐中，職務(wù)犯罪常常與行政相對(duì)人的犯罪行為相伴而生，只有建立起行之有效的銜接機(jī)制，才能更好地實(shí)現(xiàn)“權(quán)利制約權(quán)力”這一目標(biāo)。

2.法律依據(jù)。在我國(guó)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安、司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，具有充足的法律依據(jù)。我國(guó)《行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”;第38條規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別做出如下決定：……違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)?！本C上所述，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，不僅具有法理上的依據(jù)，更具有法律上的正當(dāng)性，因此，應(yīng)當(dāng)在分析現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷加以完善。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的現(xiàn)狀及面臨的困境

目前，在我國(guó)具體的法律實(shí)踐中，行政執(zhí)法和刑事司法兩者之間仍然存在沖突，并未很好地銜接，這主要是因?yàn)槎咴诟拍钌媳旧砭途哂泻艽蟮牟顒e。行政執(zhí)法主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)或受委托的組織對(duì)于違反行政法規(guī)的行為采取處罰措施，主要是為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo);而刑事司法主要是體現(xiàn)在多個(gè)機(jī)關(guān)的共同運(yùn)作，通過多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的合作從而形成體系。行政權(quán)和司法權(quán)在性質(zhì)、功能、原則和程序等方面同樣具有很大區(qū)別，正因?yàn)槎叽嬖谌绱舜蟮牟町?，所以?dǎo)致現(xiàn)在行政執(zhí)法和刑事司法的鏈接現(xiàn)狀存在以下問題。

第一，目前我國(guó)關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的法律規(guī)范主要由行政法規(guī)、部門規(guī)章甚至是一些指導(dǎo)性文件構(gòu)建而成，這就導(dǎo)致其法律規(guī)范比較簡(jiǎn)單因而不能解決所有遇到的問題。行政執(zhí)法和刑事司法的銜接必然牽扯行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的分工以及配合，但是由于司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)本來(lái)就是兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，分別屬于不同的系統(tǒng)，因此雙方在共同出臺(tái)規(guī)范性文件或各自在出臺(tái)規(guī)定時(shí)必定會(huì)更為傾向本方利益，無(wú)法形成行政執(zhí)法與刑事司法的有效合并，致使兩法銜接事實(shí)上處于無(wú)“法”可依的狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致已有的銜接機(jī)制大多停留在書面文件、聯(lián)席會(huì)議上，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性工作難以展開，兩法鏈接也難以運(yùn)作。

第二，對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制缺乏有效的監(jiān)督。首先，行政機(jī)關(guān)本身具有較大的行政權(quán)力，使得檢察機(jī)關(guān)不得不顧慮自身需要，導(dǎo)致難以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行真正有效的監(jiān)督。其次，目前在檢察系統(tǒng)中，具備完善的專業(yè)知識(shí)的人才仍很缺乏，也致使在遇到問題時(shí)，無(wú)法發(fā)揮切實(shí)有效的監(jiān)督職能。其三，在我國(guó)目前的法律文本中并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于銜接機(jī)制的監(jiān)督權(quán)。因?yàn)椴檎夷壳暗南嚓P(guān)規(guī)定可知，法律僅明確行政機(jī)關(guān)如何移送、公安機(jī)關(guān)如何處理的相關(guān)問題，而問題的關(guān)鍵卻是在于“不移送”。

三、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的對(duì)策

銜接機(jī)制為檢察職能的行使提供了廣闊的空間，使檢察監(jiān)督由訴中監(jiān)督向訴前監(jiān)督延伸，使檢察機(jī)關(guān)不僅對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的人和事是否移交公安機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，而且將移交案件情況與檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督銜接起來(lái)，賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法情況的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。既監(jiān)督行政執(zhí)法行為，又監(jiān)督行政執(zhí)法人員，同時(shí)啟動(dòng)對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)和偵查活動(dòng)的監(jiān)督程序，為檢察院全面履行監(jiān)督職能提供了契機(jī)和空間，豐富了檢察監(jiān)督的內(nèi)涵[4]。我們從上文中反映的問題出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面健全和完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

第一，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的立法。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題應(yīng)有法律的支持，使各項(xiàng)具體規(guī)定明確、細(xì)化，建議建立起有效的法律框架，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的具體安排，確立行政刑法的立法形式。行政刑法是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)和分配公共利益的行政目的，將違反行政法規(guī)范同時(shí)又觸犯國(guó)家刑律的行為規(guī)定為行政犯罪行為，并追究其法律責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。將故意或重大過失不移送刑事案件，行政機(jī)關(guān)集體決定的不移送刑事案件等情形納入刑法規(guī)制的范圍，嚴(yán)密法網(wǎng)。

第二，完善立案監(jiān)督制度，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行刑銜接的法律監(jiān)督權(quán)。將檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。一是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，確立案件并行移送規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉罪案件的同時(shí)應(yīng)送達(dá)檢察院偵查監(jiān)督部門備案，立案監(jiān)督不僅限于公安機(jī)關(guān)立案之后的行為，還包括立案之前的受案與初查行為，使檢察院有針對(duì)性地開展立案監(jiān)督工作;二是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)對(duì)撤銷的這類案件實(shí)行備報(bào)審查，防止行政程序取代刑事程序，督促公安機(jī)關(guān)慎重立案。

如前文所述，行政執(zhí)法與刑事司法的整合是我國(guó)現(xiàn)階段大力推進(jìn)的一種銜接機(jī)制，因此應(yīng)當(dāng)積極探索行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法銜接的制度化。隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和改革開放的發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)正發(fā)生著重大變化，隨之而來(lái)的是國(guó)家對(duì)社會(huì)行政、司法活動(dòng)的管理和任務(wù)也越來(lái)越多。當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展，要求改革相關(guān)法律、創(chuàng)新國(guó)家執(zhí)法與司法的相銜接法律制度的理念和呼聲日益增強(qiáng)。因此，分清兩者的界限、理順兩者在實(shí)施過程中相銜接的法律制度建設(shè)問題，創(chuàng)新兩者相銜接的法律制度，就顯得尤為重要。因?yàn)橹挥羞@樣，才能使它們依法各行其職，又相互銜接，在綜合司法執(zhí)法中形成統(tǒng)一的合力，提高司法執(zhí)法的效力、增強(qiáng)司法執(zhí)法的權(quán)威性，進(jìn)一步為實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律體系的科學(xué)化、規(guī)范化與統(tǒng)一性，為構(gòu)建和諧社會(huì)、為我國(guó)執(zhí)法司法法律體系的一體化建設(shè)而創(chuàng)造有利條件，從而進(jìn)一步為刑事法治的順利推進(jìn)開辟了理論通道，“兩法銜接”機(jī)制研究也就可以成為揭示法治社會(huì)性質(zhì)的一個(gè)學(xué)術(shù)生長(zhǎng)點(diǎn)，從而找到其發(fā)展的方向。

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On China's Administrative Law Enforcement and the Cohesive Mechanism of Criminal Justice

ZHANG Yun

（East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042，China）

Abstract： The fundamental framework of convergence of administrative enforcement and criminal justice has already been established， and during the procedure， the mechanism of convergence is gradually improved. However， there is no denying that in practice， the administrative enforcement loses touch with criminal justice causing to the ineffective attack on crimes. Given the lack of substantive law and procedure law， it still is a complicated process to establish a effective convergence mechanism about administrative enforcement and criminal justice. So， there is no doubting that "it is of great important theories value and practical meaning to inquiry into and find solutions to the issue of convergence mechanism about administrative enforcement and criminal justice.

Key words： "Administrative enforcement;Criminal justice;Convergence mechanism