清真食品立法思考

劉盼清

摘 要：近年來，有關(guān)清真食品是否應(yīng)該立法的爭論愈演愈烈，雙方各執(zhí)一詞。毫無疑問，清真食品的管理是政府必須要履行的職責(zé)，多省、市的政府制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章也證明政府在履行管理的職責(zé)，但這種管理沒有必要上升到國家立法層面，中央政府不應(yīng)當(dāng)參與其中。清真食品不應(yīng)當(dāng)在中央層面上立法，它在理論層面上并不具備如部門人大代表及全國人大民委所主張的合理性和必要性，同時從實踐角度來看，清真食品立法解決不了實際存在的問題。

關(guān)鍵詞：清真食品；立法；清真食品立法

一、清真食品立法問題概述

國家一直以來秉承著民族團結(jié)，維護少數(shù)民族利益的傳統(tǒng)，對清真食品給予了足夠的重視。早在2002年，國務(wù)院委托全國人民代表大會民族委員會（簡稱全國人大民委）起草清真食品國家規(guī)范。隨后，多地出臺了《清真食品管理辦法》、《清真食品認證通則》等法律規(guī)范以應(yīng)對清真食品的管理問題。

二、清真食品立法的合理性分析

立法的合理性是指立法活動要符合社會發(fā)展的現(xiàn)實需要和規(guī)律，公平分配各種社會利益，最終實現(xiàn)社會正義，保障人權(quán)。立法合理性可以通過科學(xué)性、民主性、公正性三個具體標準來衡量。①清真食品立法并不符合這三個標準。

（一）從中央和地方立法權(quán)限劃分看立法的科學(xué)性

在廣義的立法概念前提下，我國的立法體制由中央立法和地方立法兩個層級共同構(gòu)建。確定對某個事項立法后，首當(dāng)其沖的便是由中央立法還是地方立法來調(diào)控以實現(xiàn)科學(xué)的立法，這實質(zhì)上是如何劃分中央與地方立法權(quán)限的問題。中央與地方立法權(quán)限劃分應(yīng)當(dāng)以影響范圍作為劃分標準，而不是重要程度，因為根據(jù)主觀性的重要程度劃分制定的中央立法很可能只流于形式，這類原則性的規(guī)定解決不了地方上獨有的實際問題。

（二）立法的民主性和公正性

立法的民主性一方面要求民眾能夠參與立法的過程，另一方面還要求立法實際能反映民意，實現(xiàn)人民的權(quán)益。而公正性則要求立法需照顧到所有人的利益訴求。憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，“國家保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”，“各民族有保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由”等，有學(xué)者將此作為清真食品應(yīng)當(dāng)立法的依據(jù)②，這是有失偏頗的。首先，此處的“人權(quán)”應(yīng)從整體來看，指的是普適性的人權(quán)概念，而不特指某部分特殊群體的權(quán)利；其次，國家保障少數(shù)民族權(quán)益的同時不得損害其他人的利益，對穆斯林食用的清真食品這一問題立法，這是從國家層面用法律形式間接提高穆斯林地位的行為，也是對其他群體的法律權(quán)益的實質(zhì)貶損，有違公平正義。

立法權(quán)應(yīng)以公眾福利作為衡量的標尺，人民的福利才是最終目的。③國家層面的立法自然應(yīng)當(dāng)全體公民，至少是大部分公民的福利為指導(dǎo)原則。相對于全中國13億人口來說，2300萬的穆斯林只能是占了少部分，單獨為這少部分人食品問題的立法就是照顧部分群體的“特別法”、“特殊法”、“宗教法”，這恰恰和我國依法治國的方針是相違背的。

三、實踐角度下的清真食品立法

（一）逆向立法缺乏實際操作性

全國人大民委主張制定法律的時機不成熟，可以先制定行政法規(guī)，在行政法規(guī)出臺后再總結(jié)實踐經(jīng)驗，再進一步上升到法律。逆向立法這種立法模式本身就值得推敲，既然對某一事項可以制定行政法規(guī)，那就說明這一事項總的指導(dǎo)思想、基本原則、主要的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容已基本確立，而法律相對行政法規(guī)來說其要求更具有原則性，理應(yīng)可以制定，這恰恰和不能先制定法律的預(yù)設(shè)相互矛盾。因此清真食品立法可以先制定行政法規(guī)，再徐徐以圖上升為法律這種提法在法理上并沒有支撐的依據(jù)，實際操作上也缺乏可行性。如果出臺的行政法規(guī)規(guī)定了清真食品的概念、一系列流程的標準、執(zhí)法監(jiān)督的部門及方式等內(nèi)容，那么法律還有什么東西可寫呢，既要不照搬行政法規(guī)的內(nèi)容，又要原則性的高度，實屬不易。

（二）現(xiàn)有法律體系不需要立法

在一個法律體系中，立法并不是越多越好，誠然過少的立法會使得人民的權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障，但過多的立法往往會出現(xiàn)保護過度的弊端，從而限制人民的自由選擇意志，間接地侵害民眾的生命財產(chǎn)等權(quán)利?！疤热粢粋€國家的立法權(quán)在量上達到了任意支配一個普通公民的自由與財產(chǎn)的地步，那么它就具備了一個專制國家的基本條件?！闭且驗榱⒎?quán)是人民賦予給立法者的，立法權(quán)在總量上，須以滿足人民的生命和財產(chǎn)的妥當(dāng)保障之需要為限。在清真食品規(guī)范法律體系中，截至目前，有20個省（區(qū)、市）將清真食品管理寫入《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》《散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》中，河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等12個?。▍^(qū)、市）制定了清真食品管理的地方性法規(guī)，北京、天津、河南、山東等4個?。ㄊ校┲贫苏?guī)章，此外，呼和浩特市等9個有立法權(quán)的市出臺了清真食品管理單行條例，西寧、廣州等2個市出臺了政府規(guī)章。這些清真食品管理的地方性法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的保護體系已經(jīng)相對完善，在立法的量上達成了普通民眾和穆斯林之間的利益平衡。

2016年5月31日，國家民委有關(guān)負責(zé)人就清真食品管理問題回答記者問題時強調(diào)了在清真食品管理法制建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)嚴格將清真食品界定為群眾的生活飲食習(xí)俗，而不是將清真食品界定為符合伊斯蘭教教義的食品。這就間接的宣告清真食品立法的目的不是為了保證清真食品的“清真”，而是為了保證清真食品的食品安全，那么完全沒有必要，清真食品的本身也是食品，我國已有一部專門的《食品安全法》，將清真食品單列出來再制定一部法律無疑是畫蛇添足，浪費資源。

（三）立法解決不了執(zhí)法問題

“清真不清”、擅打或濫用“清真”品牌等現(xiàn)象層出不窮的主要原因集中在管理和執(zhí)法的主體錯位上，而不是立法上，現(xiàn)實中真正的執(zhí)法主體只有民族事務(wù)工作部門，而工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門通常都置身事外。民族事務(wù)工作部門是一個管理協(xié)調(diào)部門，不僅執(zhí)法權(quán)威性低，而且編制人員少，執(zhí)法能力也較低，把清真食品的管理工作寄托于一個基于促進各部門協(xié)作目的而設(shè)立的民族事務(wù)工作部門，這顯然是不現(xiàn)實的，也就造成了現(xiàn)在穆斯林怨聲載道，抱怨國家清真食品監(jiān)管不到位的局面。即使清真食品立法，如果不加強監(jiān)管執(zhí)行體制，現(xiàn)在面臨的實際問題依舊得不到解決。

（四）存在政教合一的風(fēng)險

寧夏、云南、陜西、青海、甘肅、河南、四川幾省曾經(jīng)發(fā)布清真食品標準的地區(qū)清真食品的認證規(guī)則，這種行為值得商榷。由于制定這類規(guī)則的權(quán)利歸屬于宗教還是國家這一核心問題并未有定論，無論是政府主動參與制定，還是政府代制定規(guī)則的中國伊斯蘭教協(xié)會發(fā)布，制定清真食品相關(guān)規(guī)則都會存在違背政教分離原則的問題?！叭粽畠H作為規(guī)則發(fā)布的代行者，那么宗教干預(yù)行政，違背我國處理宗教關(guān)系的政教分離的基本原則；若政府也參與了規(guī)則的制定，暫且不論是否保障了宗教人士的權(quán)利，參與制定行為的本身也是違背政教分離原則的?！?/p>

四、結(jié)論

清真食品不應(yīng)當(dāng)立法，一旦立法，解釋權(quán)的歸屬、執(zhí)法主體的變更、引發(fā)宗教矛盾等一系列的實踐問題都會接踵而至。況且從理論上來說，清真食品不具有立法的合理性和必要性。我們過去是不會用法律，隨著依法治國理念的推進，我們今天又走向另一個極端，處處用法律，過于高度法律的作用，陷入法律萬能論的邏輯中無法自拔。清真食品現(xiàn)有的地方立法體系完全夠用，更應(yīng)將目光放在除立法以外的其他原因上。如果清真食品需要一個統(tǒng)一的規(guī)范，沒有必要中央立法認可，國家完全可以制定一個政策引導(dǎo)地方的立法統(tǒng)一化，或者由當(dāng)?shù)氐娜舜蟠硖岢鱿嚓P(guān)議案推動，而無需一定要出臺一部法律或者行政法規(guī)。（作者單位：西北政法大學(xué)）

注釋：

① 沈太霞.立法合理性問題研究.暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012，12：45-46.

② 李俊良.論建立和完善清真食品管理制度.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012，13：168.鄒儉偉.對清真食品業(yè)進行國家立法保護的意義及方式.共產(chǎn)黨人，2015，16：41-42.韓小兵.從清真食品立法看宗教信仰自由及少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的法律保護.中國宗教，2003，12：37-38.

③ 江國華.立法權(quán)及其憲法規(guī)制.當(dāng)代法學(xué)，2007，4，6.