對我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思考

摘 要： 加快我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)，必須重視和解決以下問題：正確認(rèn)識(shí)和理解公共文化，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵、特點(diǎn)、性質(zhì)與功能；強(qiáng)化各級(jí)政府公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和自覺意識(shí)；加強(qiáng)公共文化服務(wù)設(shè)施和組織的“體系化”建設(shè)；著力提升公共文化服務(wù)效能；大力推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 公共文化；現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系；公共文化服務(wù)保障法；社會(huì)化發(fā)展

中圖分類號(hào)：G120 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.04.01

歡迎按以下方式引用：李國新.對我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的思考[J].克拉瑪依學(xué)刊，2016（4）3-15.

一、對公共文化服務(wù)的認(rèn)識(shí)和理解

公共文化這一概念在我國出現(xiàn)的時(shí)間并不長，過去稱作社會(huì)文化、群眾文化，公共文化是文化的組成部分，與其他文化類型相比，公共文化最顯著的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)其“公共”屬性，即文化的普惠性、共享性和基本性。學(xué)術(shù)研究層面對公共文化有多種界定和解釋，簡單地理解，公共文化是所有人都有條件、有保障、能就近方便享有文化服務(wù)和文化活動(dòng)，所謂人不分老幼、地不分南北，有教無類，普遍均等，它是全體人民對社會(huì)文明進(jìn)步成果、對文化創(chuàng)造成果的共享。用規(guī)范的語言表達(dá)，公共文化就是以滿足公民基本文化需求為主要目的，由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，向全體公民提供的公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)。

從宏觀層面講，公共文化這一概念不是對文化類型、樣態(tài)、形式加以區(qū)分的結(jié)果，考量的標(biāo)準(zhǔn)是普通老百姓對文化服務(wù)、文化活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求和可及性、參與性；只要是進(jìn)入了老百姓的日常文化生活，只要是老百姓有條件、有保障、能享有、愿參與的文化服務(wù)和文化活動(dòng)，就屬于公共文化。發(fā)展先進(jìn)文化、創(chuàng)新傳統(tǒng)文化、扶持通俗文化、引導(dǎo)流行文化、改造落后文化、抵制有害文化，促進(jìn)全社會(huì)形成積極向上的精神追求和健康文明的生活方式，是中國特色公共文化內(nèi)容建設(shè)的根本任務(wù)。

公共文化所提供的具體內(nèi)容、具體活動(dòng)、具體服務(wù)需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和供給能力相適應(yīng)，因此，它是動(dòng)態(tài)調(diào)整、與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜的。2011年，黨的十七屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，將公共文化的主要內(nèi)容概括為“六大任務(wù)”，即以保障人民群眾讀書、看報(bào)、看電視、聽廣播、進(jìn)行公共文化鑒賞、參與公共文化活動(dòng)等基本文化權(quán)益為主要內(nèi)容。2015年初出臺(tái)的《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》（以下簡稱《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》），提出了包括基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目、硬件設(shè)施和人員配備在內(nèi)的3大類、14項(xiàng)、22條基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在“六大任務(wù)”的基礎(chǔ)上有明顯拓展。2015年以來，全國各?。▍^(qū)、市）相繼出臺(tái)落實(shí)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（以下簡稱《意見》）和《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的地方性實(shí)施意見、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提出的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和服務(wù)項(xiàng)目也各具特色。文化享有是選擇性需求，選擇性需求必定是“蘿卜白菜各有所愛”，所以公共文化服務(wù)需要多樣化、多載體、多形態(tài)、多渠道、多方式，適應(yīng)多種基本需求。

從目前我國行政管理體制的角度看，公共文化涉及了思想宣傳、文化、新聞出版、廣播電視乃至全民健身、全民科普、群眾性法治文化活動(dòng)等多個(gè)部門，不限于國務(wù)院文化行政部門主管的被稱為“小文化”范疇內(nèi)的公共文化，它是一項(xiàng)涉及面廣泛的社會(huì)性事業(yè)。

公共文化也是一個(gè)有中國特色的概念，在國外還沒有見到嚴(yán)格對應(yīng)的文化分類方式。我們所說的公共文化，在西方的文化分類中一般包含在“文化、娛樂、宗教”當(dāng)中。在日本，公共圖書館、博物館、公民館這類具有終身教育特征的文化服務(wù)被納入社會(huì)教育范疇，各種文化藝術(shù)創(chuàng)作演出、文化遺產(chǎn)保護(hù)、著作權(quán)保護(hù)等被納入文化藝術(shù)范疇?？梢姡煌瑖业奈幕砟?、認(rèn)識(shí)、做法不盡相同。

社會(huì)發(fā)展為什么需要公共文化，或者說公共文化獨(dú)特的屬性、功能、特征是什么？回答這個(gè)問題需要把公共文化放到文化的大背景下思考。談到文化，我們熟悉一句話：“觀乎人文以化成天下”。什么是“人文”？“剛?cè)峤诲e(cuò)，天文也；文明以止，人文也?！保ā兑住べS卦·傳》）陰陽相濟(jì)、剛?cè)峤诲e(cuò)、對立統(tǒng)一，這是自然規(guī)律；文治教化，包括人倫道德、禮制儀規(guī)，這是社會(huì)現(xiàn)象，就是人文。重視人倫道德，就可以教化百姓、和諧社會(huì)、成就天下，這就是文化。所以，文化說到底就是以文化人，用民族共有的價(jià)值觀念、精神追求、文化基因熏陶人、塑造人、改造人、凝聚人，從而成就建立在共有價(jià)值觀和文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的和諧社會(huì)。我們今天講文化是民族的血脈、是人民的精神家園，我們講文化要發(fā)揮引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的作用，就是中國傳統(tǒng)文化“以文化人”“觀乎人文以化成天下”思想理念的時(shí)代發(fā)展和時(shí)代表達(dá)。

文化的使命功能決定了公共文化首先要承擔(dān)面向所有人傳播和內(nèi)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀、提高公民道德和文化素質(zhì)的使命與功能。社會(huì)發(fā)展的根本目的是為了人的全面發(fā)展，文化的本質(zhì)功能是以文化人；價(jià)值信仰是一個(gè)民族的精神支柱，公民的道德和文化素養(yǎng)是社會(huì)文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。所以，有中國特色社會(huì)主義的公共文化建設(shè)，首先需要承擔(dān)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)思潮、凝聚社會(huì)共識(shí)、培育合格公民的重任。公共文化完成這一任務(wù)的獨(dú)特方式在于它是通過融入老百姓日常生活喜聞樂見的文化藝術(shù)形式去實(shí)現(xiàn)，讓老百姓在滿足精神追求、豐富文化生活的過程中，以充分的自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)、自我服務(wù)，潛移默化地受到熏陶，讓核心價(jià)值觀、共有倫理規(guī)范、傳統(tǒng)文化基因內(nèi)化于心，這就是公共文化滋潤人的心靈、陶冶人的情操、提高人的素養(yǎng)、升華人的境界的獨(dú)特功能。沒有豐富多彩、普遍均等的公共文化服務(wù)，社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)、社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)就失去了基礎(chǔ)。

公共文化服務(wù)能力是國家文化軟實(shí)力的基礎(chǔ)，這是公共文化又一個(gè)重要的功能體現(xiàn)。我們今天面對的文化環(huán)境是全球化的，全球文化是多極、多元文化；不同的思想文化之間有交流、有交融，也有交鋒。文化交鋒本質(zhì)上是國家、民族軟實(shí)力的交鋒。什么是軟實(shí)力？美國學(xué)者約瑟夫說，軟實(shí)力是一種依靠吸引而非通過威逼或利誘的手段來達(dá)到目標(biāo)的能力。[1]12由此引申，國家軟實(shí)力是一個(gè)國家的文化要素、政治觀念和政策體系等共同作用而形成的吸引力、制勝力，其中最為重要的因素和力量就是文化。道路自信、制度自信的基礎(chǔ)是文化自信。沒有全體人民的文化認(rèn)同、沒有主流價(jià)值觀的內(nèi)化于心，文化安全受威脅是必然的。全國人大在新疆基層進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)了解到，現(xiàn)在駐村干部最為關(guān)注的問題之一，就是村民看不看電視、聽不聽廣播。為什么？基層干部說：“廣播大喇叭響，陣地就在，政權(quán)就在”，形象地道出了公共文化服務(wù)能力與文化軟實(shí)力、國家文化安全之間的密切關(guān)系。

公共文化服務(wù)屬于政府提供的基本公共服務(wù)，這是公共文化與其他文化類型、樣態(tài)相比最突出的特點(diǎn)，也是形成公共文化服務(wù)政策體系的理論基礎(chǔ)。提供基本公共服務(wù)是政府的重要職能之一。我國目前的基本公共服務(wù)包括公共文化、體育。對政府來說，提供基本公共服務(wù)是責(zé)任；對老百姓來說，享受基本公共服務(wù)是權(quán)利。公共文化納入基本公共服務(wù)，從理論上回答了公共文化服務(wù)實(shí)行普遍均等、惠及全民原則的必要性與合法性，回答了公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)、主要由公共財(cái)政支撐的合理性與合法性，明確了公共文化屬于基本公共服務(wù)，這是過去十多年來我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得的最重要的理論突破之一。

公共文化服務(wù)本身所具有的特點(diǎn)是基本性、公益性、均等性和便利性。這“四性”是過去十多年我們對公共文化服務(wù)特點(diǎn)認(rèn)識(shí)和理解的總結(jié)概括，它是一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。在“四性”中，“均等”是核心，公共文化服務(wù)的最終目標(biāo)是讓文化的陽光普照每一個(gè)人；“基本”是尺度，公共文化服務(wù)保障基本文化權(quán)益、滿足基本文化需求；“公益”是保障，公共文化服務(wù)政府主導(dǎo)、以公共財(cái)政支撐為主；“便利”是前提，公共文化服務(wù)是老百姓身邊的文化、是融入老百姓日常生活的文化，必須方便利用。

二、強(qiáng)化政府責(zé)任

公共文化服務(wù)是政府提供的基本公共服務(wù)、是體現(xiàn)社會(huì)公平正義的事業(yè)，因此，加強(qiáng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)首先要進(jìn)一步提高全社會(huì)，特別是各級(jí)黨委政府對公共文化服務(wù)重要作用的理解和認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化各級(jí)政府公共文化服務(wù)體系建設(shè)的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和自覺意識(shí)。

加強(qiáng)公共文化立法、提高公共文化建設(shè)法制化水平，是強(qiáng)化政府責(zé)任的根本體現(xiàn)。公共文化服務(wù)體現(xiàn)的是軟實(shí)力，缺少立竿見影的效果，難以體現(xiàn)政績，因而也缺少建設(shè)驅(qū)動(dòng)力，唯其如此，特別需要依靠法律來規(guī)制和保障?？v觀世界各國，以法治手段治理公共文化是普遍經(jīng)驗(yàn)，為公共文化做出專門或相關(guān)立法的國家已經(jīng)為數(shù)不少，如美國有《國家藝術(shù)暨人文基金會(huì)法案》，日本有《社會(huì)教育法》和《文化藝術(shù)振興基本法》，韓國有《文化基本法》和《文化藝術(shù)振興法》《地區(qū)文化振興法》，加拿大有《多元文化主義法案》，俄羅斯有《聯(lián)邦文化基本法》，瑞士有《文化促進(jìn)聯(lián)邦法》，挪威有《文化活動(dòng)政府責(zé)任法》，烏克蘭有《烏克蘭文化法》等。還有大量針對圖書館、博物館、公民館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)立法，比如目前搜集可見的國外圖書館立法就有100多部。[2]1長期以來，我國的公共文化立法一直很薄弱，民間有“兩部半法律治文化”的說法（一部《文物保護(hù)法》、一部《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、一部《著作權(quán)法》還不完全是文化領(lǐng)域的事），說法不見得準(zhǔn)確，但反映了立法的薄弱。進(jìn)入新世紀(jì)，我國的公共文化立法逐步提速，黨的十八大以來駛?cè)肟燔嚨?。黨的十八屆四中全會(huì)要求建立健全保障人民基本文化權(quán)利的法律制度，文化立法成為重點(diǎn)加強(qiáng)的立法領(lǐng)域。最近幾年，全國人大代表、政協(xié)委員高度關(guān)注公共文化立法，就此形成諸多共識(shí)。制定《公共文化服務(wù)保障法》是我國公共文化立法的重大突破，希望能夠盡快出臺(tái)。同時(shí)，也還需要加強(qiáng)和加快其他公共文化專門法律法規(guī)、配套規(guī)章政策的建設(shè)，大力推動(dòng)地方性公共文化法律法規(guī)建設(shè)，真正形成以法治思維、法律制度和法治手段推動(dòng)我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的局面。

理順公共文化管理體制、加強(qiáng)各級(jí)政府對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是強(qiáng)化政府責(zé)任的現(xiàn)實(shí)要求。目前，我國公共文化宏觀管理體制不順，與公共文化服務(wù)相關(guān)的部門、省以下實(shí)現(xiàn)了“文廣新”的整合，而省級(jí)和國務(wù)院層面依然分屬文化和新聞出版廣電兩個(gè)部門主管；一個(gè)地縣的文化局長，往往對應(yīng)著五六個(gè)上級(jí)主管部門，而主管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、協(xié)同建設(shè)不夠的現(xiàn)象不時(shí)可見。黨的十八屆三中全會(huì)提出的構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重點(diǎn)任務(wù)，列在首位的就是建立公共文化服務(wù)體系協(xié)調(diào)機(jī)制，切中要害。建議大力推動(dòng)公共文化宏觀管理體制改革，為解決公共文化服務(wù)條塊分割、行業(yè)壁壘、資源分散、重復(fù)建設(shè)、效益不高的問題提供組織保障。目前，要充分發(fā)揮國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組的作用，重大政策、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)要超越部門局限，充分利用協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進(jìn)。

促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，是強(qiáng)化政府責(zé)任的戰(zhàn)略重點(diǎn)。和其他許多領(lǐng)域一樣，發(fā)展不均衡是目前我國公共文化服務(wù)的突出短板，公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)差距、地域差距、人群差距相對擴(kuò)大的態(tài)勢仍在延續(xù)。到2014年底，全國還有130多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域沒有公共圖書館，550多個(gè)縣級(jí)公共圖書館、700多個(gè)縣級(jí)文化館建筑面積小于國家最低標(biāo)準(zhǔn)的800平方米。另一方面，我們也有全世界面積最大的單體公共圖書館，總面積達(dá)12萬平方米，10萬平方米以上的省級(jí)公共圖書館我們已經(jīng)有五六所。公共圖書館的人群覆蓋能力，像蘇州、嘉興這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了平均三四萬人一所，跨入了國際先進(jìn)水平，領(lǐng)先于全國平均水平10倍以上。從地域上看，全國地方文化事業(yè)費(fèi)東部9省市占41.6%、中部10省占22.9%、西部12省區(qū)占29.3%；從行政層級(jí)上看，縣及縣以下所占比重不到50%。人均文化事業(yè)費(fèi)上海、北京都在120元以上，而像河南、河北、安徽、江西這些中部人口大省僅在10～20元。[3]1-102016年進(jìn)行的第四次全國文化館評(píng)估定級(jí)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析顯示，全國839個(gè)貧困縣文化館平均館舍面積是全國縣級(jí)文化館平均面積的77.4%，貧困縣文化館免費(fèi)開放補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是縣級(jí)文化館平均水平的59.5%。①目前公共文化服務(wù)當(dāng)中針對殘疾人、農(nóng)民工、老年人、邊疆少數(shù)民族地區(qū)群眾等特殊群體的服務(wù)普遍較少。

促進(jìn)均衡發(fā)展關(guān)鍵是補(bǔ)齊短板。實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)、推動(dòng)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展的首要任務(wù)，是促進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，盡快接近或達(dá)到全國平均水平。2015年底，國務(wù)院7部委出臺(tái)了《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展指標(biāo)已經(jīng)明確。由此看來，貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)能否與全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)相適應(yīng)，關(guān)鍵是怎樣落實(shí)公共文化服務(wù)的精準(zhǔn)扶貧、怎樣讓文化扶貧措施與一縣一鄉(xiāng)一村甚至一戶的脫貧致富緊密聯(lián)系起來，比如，不搞“大水漫灌”、千村一律的資源配置和服務(wù)提供，而是因地制宜地開展農(nóng)村致富資源和服務(wù)訂制，這就需要充分發(fā)揮專家的參謀咨詢作用和基層公共文化隊(duì)伍的資源整合能力。再如，培養(yǎng)留得下、用得上、靠得住、離不開的鄉(xiāng)土人才，才能實(shí)現(xiàn)真正的“種文化”，這是解決貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的根本之策。數(shù)字文化服務(wù)是解決貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的重要手段，但今天留在貧困地區(qū)的農(nóng)民，“3860”（泛指婦女、兒童和老人）占了相當(dāng)比例，這部分人大都缺乏上網(wǎng)能力，因此，充分利用現(xiàn)有文化設(shè)施、設(shè)備廣泛開展貧困地區(qū)農(nóng)村“3860”上網(wǎng)培訓(xùn)，讓他們具有基本的信息獲取能力，是數(shù)字文化服務(wù)發(fā)揮作用的前提。貧困地區(qū)公共文化服務(wù)需要有針對性地解決“最后一公里”問題，不能讓國家承諾落空。促進(jìn)貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)跨越式發(fā)展，誠如習(xí)總書記所說，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)。

促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，還需要注意近年來出現(xiàn)的一些新變化。目前，我國公共文化服務(wù)體系總體發(fā)展水平，東部地區(qū)最好，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)最差。許多體現(xiàn)均等化發(fā)展的指標(biāo)，墊底的往往是中部地區(qū)的幾個(gè)人口大?。ㄒ姳?）。上海的人均文化事業(yè)費(fèi)是河南的7.5倍，人均擁有公共圖書館藏書是河南的12倍，人均公共圖書館購書費(fèi)是河南的33倍。中部人口大省是中國的縮影，總量不小，人均水平不高，公共文化服務(wù)均等化指標(biāo)大部分已經(jīng)落在了西部地區(qū)之后。促進(jìn)均衡發(fā)展，國家需要從總體上對資金、資源、扶持政策作出適當(dāng)調(diào)整，促進(jìn)中部地區(qū)，特別是中部人口大省的公共文化服務(wù)與全國同步均衡發(fā)展。

促進(jìn)均衡發(fā)展的另一重點(diǎn)任務(wù)是關(guān)注弱勢群體，包括未成年人、老年人、殘疾人，特別是農(nóng)民工和相伴而生的農(nóng)村留守婦女、兒童、留守老人等的公共文化服務(wù)，落實(shí)把農(nóng)民工文化服務(wù)納入常住地公共文化服務(wù)體系的政策。近年來，各地有許多探索和實(shí)踐，但是農(nóng)民工的文化融入、文化享有還遠(yuǎn)沒有達(dá)到城市市民的水平。對農(nóng)村留守婦女、兒童、留守老人，過去公共文化服務(wù)關(guān)注不夠，這是一個(gè)更需要文化滋潤、文化關(guān)懷的群體，需要各級(jí)黨委政府、公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)探索有效的方式和途徑。

完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制是強(qiáng)化政府責(zé)任的基本任務(wù)。財(cái)政保障是老生常談、但又是一個(gè)不能不說的重要問題?；竟卜?wù)由政府主導(dǎo)是世界各國的普遍做法，政府主導(dǎo)的集中體現(xiàn)就是公共財(cái)政支撐。我國公共財(cái)政對公共文化的保障水平從不同的角度觀察、用不同的方法比較，有不同的結(jié)論：有人說嚴(yán)重不足，也有人說即便和發(fā)達(dá)國家相比也差不多了。目前更需要做的是進(jìn)一步完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，對公共財(cái)政支持公共文化服務(wù)的一些具體問題的認(rèn)識(shí)需要深化、細(xì)化、具體化。

首先，不論是國際橫向比較，還是與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性比較，我國公共文化財(cái)政保障仍然處于一個(gè)較低水平?？梢詮膸讉€(gè)不同的維度加以比較分析。表2是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的2013年世界主要國家文化事業(yè)支出和我國2014年現(xiàn)狀的比較。如果以我國的文化、體育、傳媒和發(fā)達(dá)國家的文化事業(yè)支出比，我們的水平不算低，但是我國的文化、體育、傳媒包括新聞出版、廣電、文化、文物、檔案、全民健身和競技體育，真正用于文化事業(yè)的也就是常說的“小文化”的，只占總量的23.4%，這是在做國際比較時(shí)需要注意的問題。

換一個(gè)比較角度，表3是我國文化事業(yè)和同屬于公共服務(wù)的其他社會(huì)事業(yè)的橫向比較，同樣可以看到公共文化服務(wù)財(cái)政保障的水平不高。

從我國文化事業(yè)投入總量和占比看，近十多年來絕對數(shù)量大幅度攀升。2005年全國文化事業(yè)費(fèi)133億元，2014年上升到583億元，增長23%。如果從文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重看，2005年為0.39%，2014年下降到0.38%，占比沒升反降，說明文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)還沒有與財(cái)政支出同步增長。所以，總體上說，我國公共財(cái)政對公共文化服務(wù)的投入還應(yīng)進(jìn)一步提高。

第二，公共文化投入應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和供給能力相適應(yīng)?；竟参幕?wù)內(nèi)容、種類、數(shù)量、水平是什么，這是首先需要研究并加以明確的。有了比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，公共財(cái)政的保障才有基本的尺度，才能體現(xiàn)保障的針對性和精準(zhǔn)化。2015年初發(fā)布的《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》在解決這一問題上有突破，不僅提出了目前我國基本公共文化服務(wù)的內(nèi)容、范圍、種類，還提出了新的經(jīng)費(fèi)保障原則，包括四大要素：一是按標(biāo)準(zhǔn)測算，二是納入財(cái)政預(yù)算，三是以常住人口為保障對象，四是以基本公共文化服務(wù)為保障范圍。簡單地說，列入指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的基本公共文化服務(wù)主要由公共財(cái)政保障；指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)之外的個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化公共文化服務(wù)，主要通過市場機(jī)制解決。上述原則體現(xiàn)的是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來強(qiáng)化和約束政府公共文化投入的思路，這種思路可以根除公共文化服務(wù)投入“拍腦袋”或根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的思想覺悟、認(rèn)識(shí)水平來決策的現(xiàn)象。完善公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制應(yīng)該把這樣的思路法制化。

第三，公共文化服務(wù)是多層次、多樣化的服務(wù)，不同性質(zhì)、不同門類、不同層次的公共文化服務(wù)，社會(huì)力量參與的廣度和深度不完全一樣，公共財(cái)政的支持力度也有所不同。一般來說，意識(shí)形態(tài)色彩和公益屬性較強(qiáng)的事業(yè)，公共財(cái)政支撐的力度也較強(qiáng)，如公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)就是全世界的通行做法。美國公共圖書館的運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)92%來自各級(jí)政府，[4]24日本《圖書館法》規(guī)定“公立圖書館不得征收入館費(fèi)及任何針對圖書館資料利用的費(fèi)用”，韓國《圖書館法》規(guī)定“地方政府設(shè)立并運(yùn)營的公立公共圖書館的運(yùn)營費(fèi)從地方政府預(yù)算中支出”[5]91，12。在日本，按照《圖書館法》《社會(huì)教育法》的規(guī)定，公共圖書館、公民館這類機(jī)構(gòu)，設(shè)置主體是政府和法人，并沒有延伸到自然人。與此同時(shí)，像博物館、美術(shù)館、全民健身場館一類機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障的社會(huì)化程度一般會(huì)高一些，因?yàn)閬碜曰饡?huì)、社會(huì)捐助的經(jīng)費(fèi)多一些，面向個(gè)人的低收費(fèi)或有償服務(wù)也是其比較普遍的做法。所以，完善財(cái)政保障機(jī)制也需要分類指導(dǎo)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高投入方向的針對性和精準(zhǔn)度，不可一概而論。

三、加強(qiáng)體系建設(shè)

這里所說的“體系”，主要指設(shè)施體系和組織體系。和發(fā)達(dá)國家相比，目前我國公共文化服務(wù)的最大短板就是體系化程度低，集中體現(xiàn)在設(shè)施體系和組織體系兩大方面。

什么是體系化的設(shè)施建設(shè)？圖1是日本學(xué)者的研究結(jié)論。[5]27-28在這樣一個(gè)人口聚居區(qū)域，如果要讓圖書館具有保證人均年外借3冊以上的服務(wù)能力，設(shè)施應(yīng)該怎么建？研究認(rèn)為，假如是中型圖書館和小型圖書館相結(jié)合，需要建3個(gè)中型館、2個(gè)小型館；假如全建小型館，需要8個(gè)小型館。到這種程度，設(shè)施就是體系化的，設(shè)施體系就具有支撐服務(wù)全覆蓋的能力，就可以叫設(shè)施全覆蓋。

再看美國克利夫蘭市的實(shí)例（圖2）。⑤該市面積214平方千米，人口40萬，公共圖書館服務(wù)體系由1個(gè)總館、1個(gè)資源保障中心、28個(gè)分館、35輛流動(dòng)服務(wù)車構(gòu)成。平均1所固定圖書館覆蓋面積7.4平方千米，服務(wù)半徑1 500米，覆蓋人口1.4萬人。

相比之下，我們的設(shè)施建設(shè)問題就比較明顯了。單體設(shè)施我們可以建得很高大上，但不成體系，沒有互聯(lián)互通效能；單一機(jī)構(gòu)也可以把服務(wù)搞得有聲有色，但不成體系，體現(xiàn)不出均衡發(fā)展效果。怎樣讓我們的設(shè)施形成體系，真正具備全覆蓋的能力，而不是把公共文化服務(wù)設(shè)施按行政區(qū)劃的“全設(shè)置”說成是“全覆蓋”？目前，重點(diǎn)并不是大拆大建，而是解決消滅空白、完善功能、合理布局的問題。就設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模而言，我們的薄弱環(huán)節(jié)是散布在老百姓身邊的方便實(shí)用的中小型設(shè)施不足，導(dǎo)致我們的設(shè)施覆蓋能力不足，有許多空白點(diǎn)。表4是發(fā)達(dá)國家和我國公共圖書館數(shù)量及覆蓋能力的比較，可以看到明顯的差距。按照國家頒布的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)公共文化服務(wù)設(shè)施，已經(jīng)寫入了《指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，所以，消滅設(shè)施設(shè)置空白點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)設(shè)施建設(shè)全面達(dá)到國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)是一個(gè)履行政府承諾的問題。

更進(jìn)一步講，在許多地方，公共文化設(shè)施是一個(gè)應(yīng)對文化交鋒、維護(hù)文化安全的重要陣地，設(shè)施建設(shè)是一個(gè)政治問題。據(jù)國家宗教局統(tǒng)計(jì)，目前全國共有經(jīng)批準(zhǔn)開放的宗教活動(dòng)場所近13.9萬處，⑥但全國縣以上公共圖書館、文化館、博物館，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)文化站，一共才5.2萬所左右。我們在一些地方看到，不少城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都有新建的寺廟或教堂等，大的能容納幾百人，而一些基層文化活動(dòng)場所卻只能容納幾十人?？梢哉f，公共文化設(shè)施就是意識(shí)形態(tài)陣地、固邊安民陣地，其設(shè)施的薄弱，猶如陣地不堅(jiān)；其設(shè)施的空白，無異于陣地失守。

與設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模相比，目前在設(shè)施布局上存在的問題更嚴(yán)重。設(shè)施建設(shè)沒有有效覆蓋面積、有效服務(wù)半徑的理念，沒有固定設(shè)施、流動(dòng)設(shè)施、數(shù)字服務(wù)設(shè)施相輔相成、互為補(bǔ)充的理念。我們可以做到“縣縣有圖書館文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”，但一個(gè)縣一個(gè)圖書館、一個(gè)文化館，是解決不了公共文化服務(wù)全覆蓋問題的，這就是我們常說的“設(shè)施孤島”問題。公共文化服務(wù)的全覆蓋是以設(shè)施對所有人群的覆蓋能力為基礎(chǔ)的，國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，設(shè)施要具備全覆蓋能力必須形成體系。著眼于形成設(shè)施體系，我們的設(shè)施建設(shè)必須解決好消滅空白、完善功能、合理布局三大問題。

設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)，但設(shè)施體系不等于服務(wù)體系，設(shè)施的互聯(lián)互通必須依靠互聯(lián)互通的組織體系支撐。所謂組織體系，就是圖書館、文化館的總分館體制；總分館體制的本質(zhì)就是通過總分結(jié)合的組織體系，把單個(gè)的公共文化服務(wù)設(shè)施聯(lián)結(jié)起來，形成一個(gè)設(shè)施群、一個(gè)組織體系，在體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源共建共享、服務(wù)上下聯(lián)動(dòng)，從而解決農(nóng)村、基層資源和服務(wù)總量不足、質(zhì)量不高的問題，促進(jìn)公共文化服務(wù)城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展?！兑庖姟芬笠钥h級(jí)圖書館、文化館為中心推廣總分館制建設(shè)，是符合事業(yè)發(fā)展規(guī)律、也符合我國實(shí)際的政策措施?？傮w來說，加強(qiáng)公共文化服務(wù)設(shè)施體系和組織體系建設(shè)、提高公共文化服務(wù)的體系化程度，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)。

四、提高服務(wù)效能

以下是體現(xiàn)公共圖書館和文化館服務(wù)效能指標(biāo)的國際比較數(shù)據(jù)（表5）。

日本的公民館和我國的文化館性質(zhì)功能相近。日本全國15 000多所公民館，年人均利用1.6次，⑨我國43 000多所縣以上文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，年人均利用0.27次。

再看一個(gè)國內(nèi)的研究結(jié)論。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)對我國各省區(qū)公共文化服務(wù)做過一個(gè)投入產(chǎn)出效能指數(shù)研究，基本結(jié)論見圖3。⑩多數(shù)省份公共文化服務(wù)效能還停留在投入低、效果差，甚至投入相對高、效果比較差的水平。

服務(wù)效能不高是我國公共文化服務(wù)存在的突出問題。造成服務(wù)效能不高的原因是綜合性的，因此提升服務(wù)效能也需要有的放矢、對癥下藥，打出“組合拳”。按照公共文化服務(wù)提升效能的一般規(guī)律和普遍經(jīng)驗(yàn)，以下幾個(gè)問題是制約服務(wù)效能提升的關(guān)鍵性要素，需要統(tǒng)籌考慮、找準(zhǔn)癥結(jié)、重點(diǎn)突破。

第一，加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)，防止設(shè)施“空心化”。公共文化服務(wù)沒有相應(yīng)的內(nèi)容保障或內(nèi)容保障不到位就如同無米之炊。為什么在現(xiàn)實(shí)生活中可以看到有的圖書館、文化館人流堪比商場、超市，簡直是人滿為患，而有的卻是“門庭冷落車馬稀”，工作人員比利用者還多？一個(gè)重要的原因是公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)有沒有可供選擇、足以吸引人利用的內(nèi)容。國際圖聯(lián)2001年發(fā)布過一個(gè)公共圖書館的“采購率”標(biāo)準(zhǔn)（見表6）。

所謂“采購率”，其實(shí)就是公共圖書館的文獻(xiàn)資源保障標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也被稱為是資源保障的“臨界標(biāo)準(zhǔn)”。按照公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)律，不管資源載體、形式有什么變化，資源保障達(dá)到“臨界標(biāo)準(zhǔn)”，所做的投入才是有效的；如果達(dá)不到，所有的投入基本上是無效的，無效投入就是浪費(fèi)?，F(xiàn)在有的地方往往把公共文化設(shè)施當(dāng)作地標(biāo)建筑建設(shè)，這本身沒什么錯(cuò)，城市總得有地標(biāo)建筑，但問題是建了外殼卻忽視了內(nèi)容，于是出現(xiàn)了一些“空心圖書館”“空心文化館”，沒有資源、內(nèi)容保障的“空心”設(shè)施發(fā)揮不了應(yīng)有作用。所以要讓公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮作用，必須要加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)，建立并執(zhí)行資源保障標(biāo)準(zhǔn)。最近有一些可喜的現(xiàn)象，各地落實(shí)《意見》出臺(tái)的地方性基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，都提出了一些資源保障的量化指標(biāo)，落實(shí)到位，就可以使內(nèi)容建設(shè)上一個(gè)新臺(tái)階，為提升服務(wù)效能奠定基礎(chǔ)。另外，基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)也是加強(qiáng)內(nèi)容建設(shè)的舉措，國務(wù)院為此專門出臺(tái)了指導(dǎo)意見?；鶎泳C合性文化服務(wù)中心建設(shè)的重點(diǎn)是把原本由不同部門配置、分散孤立、用途單一的文化資源進(jìn)行整合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面形成綜合性的終端服務(wù)平臺(tái)，真正把上面的“千條線”變成基層的“一根針”，從而豐富資源內(nèi)容，強(qiáng)化服務(wù)能力，提高綜合服務(wù)效益。

第二，提高公共文化服務(wù)、產(chǎn)品供給和群眾需求的有效匹配、對接水平。公共文化服務(wù)以人民為中心，最根本的體現(xiàn)就是以人民群眾的文化需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我們的重大文化惠民工程、各級(jí)政府和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)“送”給老百姓的服務(wù)和產(chǎn)品，要進(jìn)一步解決和需求匹配、對接的問題。匹配和對接既包括對需求的適應(yīng)，也包括對需求的引導(dǎo)和培育。從這個(gè)意義上說，公共文化服務(wù)和產(chǎn)品供給也需要進(jìn)行供給側(cè)改革。真正搞清楚了老百姓的基本需求和多樣化需求是什么，標(biāo)準(zhǔn)化的基本服務(wù)和個(gè)性化的特色服務(wù)就可以有機(jī)統(tǒng)一，就能減少或杜絕公共文化的供需脫節(jié)，公共文化服務(wù)才能承擔(dān)起培育和促進(jìn)文化消費(fèi)的新功能、新任務(wù)。

服務(wù)、產(chǎn)品和需求有效對接匹配的難點(diǎn)首先在于怎樣精準(zhǔn)識(shí)別需求。近年來，各地出現(xiàn)了一些破解難點(diǎn)的創(chuàng)新做法，如利用互聯(lián)網(wǎng)把圖書館、讀者、書店連接起來，把基層公共圖書館的圖書采購權(quán)交給老百姓，完全實(shí)現(xiàn)老百姓看什么、圖書館就買什么；有的地方實(shí)行公共文化服務(wù)、活動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上的“點(diǎn)單式”服務(wù)，把“政府配送”變?yōu)椤叭罕娺x擇”；在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新背景下，有的地方出現(xiàn)了公共文化服務(wù)或活動(dòng)的“網(wǎng)絡(luò)眾籌”，等等。對這些解決服務(wù)和需求有效對接的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)加以總結(jié)推廣。

第三，激發(fā)人民群眾的文化創(chuàng)造熱情。公共文化是老百姓自己的文化，是老百姓生活中的文化，因此，人民群眾通過自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)形成的公共文化服務(wù)、活動(dòng)和產(chǎn)品不僅植根生活、反映生活、成為生活的組成部分，而且成本最低、參與度最廣、自我服務(wù)和教育功能最強(qiáng)，所以豐富公共文化服務(wù)和產(chǎn)品，提高服務(wù)效能，一定要進(jìn)一步通過培育文化志愿者、業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)等形式，提高群眾文化藝術(shù)素養(yǎng)，激發(fā)群眾文化創(chuàng)造熱情，培育出一大批老百姓自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。目前全國縣以上文化館創(chuàng)辦的群眾文藝團(tuán)體有6 400多個(gè)，由文化館、文化站指導(dǎo)的群眾業(yè)余文藝團(tuán)隊(duì)有40多萬支，[3]129把這支隊(duì)伍充分調(diào)動(dòng)起來、激活起來，讓他們充分釋放創(chuàng)造活力，在自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)中實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我教育，對于豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)效能有事半功倍之效。

第四，深化公共文化和科技融合。在今天，提高服務(wù)效能離不開公共文化與科技的深度融合，離不開公共文化服務(wù)廣泛應(yīng)用的現(xiàn)代科技手段。近年來各地創(chuàng)造出許多各具特色的綜合性、一站式公共文化云服務(wù)平臺(tái)，還有大量的運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程和服務(wù)方式加以改造的項(xiàng)目，以及公共文化服務(wù)和活動(dòng)線上線下相結(jié)合的新模式等等，顯示了利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和“+互聯(lián)網(wǎng)”拓展服務(wù)范圍、延伸服務(wù)渠道、創(chuàng)造服務(wù)業(yè)態(tài)、創(chuàng)新服務(wù)方式的廣闊前景。近年來，我國的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)還結(jié)合“智慧城市”“寬帶中國”等國家戰(zhàn)略計(jì)劃，集成和應(yīng)用現(xiàn)代科技成果與高新技術(shù)改造設(shè)施空間，創(chuàng)建了一批具有交互體驗(yàn)特點(diǎn)的實(shí)體空間，如公共圖書館、文化館、博物館數(shù)字體驗(yàn)空間，面向公眾的“創(chuàng)客空間”；還創(chuàng)造了一批新的服務(wù)載體和媒體終端，如適應(yīng)無線移動(dòng)環(huán)境的公共數(shù)字文化服務(wù)“一體機(jī)”、顛覆傳統(tǒng)展覽展示方式的“大型數(shù)字互動(dòng)墻”等，改變了公共文化設(shè)施的存在樣態(tài)、表現(xiàn)方式，以及公眾的參與方式和體驗(yàn)方式。同時(shí)，公共文化服務(wù)的重大現(xiàn)實(shí)需求也催生了新的文化產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，如數(shù)字資源生產(chǎn)企業(yè)、數(shù)字化智能化設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)，公共文化軟件、系統(tǒng)研發(fā)企業(yè)等，展現(xiàn)了公共文化和文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的前景。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共文化服務(wù)將帶來公共文化服務(wù)資源匯聚方式、行為模型構(gòu)建，以及智能分析、決策支持的一系列重要變化，現(xiàn)在已經(jīng)有公共文化機(jī)構(gòu)將公眾行為大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用于需求識(shí)別、精準(zhǔn)服務(wù)等?？傊?，在提高服務(wù)效能方面，公共文化與現(xiàn)代科技的深度融合、現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用大有作為，前景廣闊。

第五，切實(shí)加強(qiáng)基層公共文化隊(duì)伍建設(shè)。公共文化服務(wù)以人為本，也包括公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、運(yùn)營和管理的以人為本，不能見物不見人。目前，我國基層公共文化隊(duì)伍建設(shè)滯后，主要問題集中在全國4萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60萬個(gè)行政村。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站配備1—2名有編制的工作人員，規(guī)模大的適當(dāng)增加，以及村級(jí)設(shè)有由政府購買的公益性文化崗位，從理論上說基本可以做到。但“在編不在崗、在崗不在任”的問題比較普遍，基層公共文化隊(duì)伍“不專職、不專業(yè)、不專心”的“三不?！爆F(xiàn)象比較突出。設(shè)施建起來了，人的問題解決不好，設(shè)施管不好、用不好、作用發(fā)揮不好是必然的?；鶎庸参幕瘷C(jī)構(gòu)服務(wù)效能不高，隊(duì)伍建設(shè)滯后是重要原因。

提高公共文化服務(wù)效能，需要有一支規(guī)模宏大、敬業(yè)、專業(yè)的基層公共文化隊(duì)伍。從我國的實(shí)際出發(fā)，基層隊(duì)伍建設(shè)的重中之重、有效突破口是領(lǐng)軍人才隊(duì)伍建設(shè)，因?yàn)樗麄兪腔鶎庸参幕?duì)伍的“關(guān)鍵少數(shù)”。然而目前，我國公共文化領(lǐng)域行政化傾向還是比較嚴(yán)重的，圖書館長、文化館長往往成為行政主管部門安排干部、過渡干部甚至安慰干部的職位，越到基層越嚴(yán)重，嚴(yán)重削弱了公共文化服務(wù)的專業(yè)化水平，制約了服務(wù)效能的提升。所以，提升效能必須有人才隊(duì)伍支撐，人才隊(duì)伍首先應(yīng)該解決領(lǐng)軍人才、“關(guān)鍵少數(shù)”遴選、任命的制度化、專業(yè)化問題。建議《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》要強(qiáng)化這方面的規(guī)范，至少應(yīng)該規(guī)定公共文化領(lǐng)軍人才必須接受系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)以后才能上崗，以確保公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)營能夠真正符合發(fā)展規(guī)律。

第六，建立以效能為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制是指揮棒，什么是好的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)？什么是優(yōu)秀的公共文化機(jī)構(gòu)管理者？過去沒有把服務(wù)效能指標(biāo)放在突出位置，導(dǎo)向不明確。要讓服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)跨越式提升就要把體現(xiàn)服務(wù)效能的核心指標(biāo)放在評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制的突出位置，如國際通行的目標(biāo)人群覆蓋率以及到館率、參與率、外借率、資源流轉(zhuǎn)率、服務(wù)成本、投入產(chǎn)出比、公眾滿意度等；在評(píng)價(jià)方式上，要盡快建立獨(dú)立、規(guī)范、制度化的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。

五、推動(dòng)社會(huì)化發(fā)展

我國公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展動(dòng)力不足。主要表現(xiàn)為：一是全社會(huì)公共文化服務(wù)資源尚未有效整合。比如，全國工青婦科教系統(tǒng)擁有服務(wù)設(shè)施6 800所⑾，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多，但真正納入公共文化服務(wù)體系的并不多。二是吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的政策動(dòng)力、激勵(lì)機(jī)制尚不健全。比如我們的捐贈(zèng)稅收減免政策和實(shí)現(xiàn)減免的煩瑣程序就和發(fā)達(dá)國家有不小的差距。三是社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方式、途徑有限。公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭姓徺I、政府和社會(huì)資本合作、基層公共文化設(shè)施社會(huì)化管理運(yùn)營等社會(huì)化發(fā)展方式剛剛起步，仍然處于探索階段。

近十多年來，我們對公共文化服務(wù)社會(huì)化問題的認(rèn)識(shí)在逐步深化。黨的十七屆六中全會(huì)時(shí)還引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，十八屆三中全會(huì)提出促進(jìn)社會(huì)化發(fā)展，到2015年初出臺(tái)《意見》，社會(huì)化發(fā)展已經(jīng)提到了增強(qiáng)公共文化發(fā)展動(dòng)力的高度?？梢灶A(yù)期，“十三五”時(shí)期將是我國公共文化服務(wù)社會(huì)化迅速發(fā)展的時(shí)期，以下三方面應(yīng)成為突破的重點(diǎn)。

首先是培育和促進(jìn)文化消費(fèi)。這是公共文化服務(wù)承擔(dān)的新功能、新任務(wù)。這一功能在理論上的突破是，不能把公共文化服務(wù)簡單地理解成是低端服務(wù)，公共文化服務(wù)是滿足基本文化需求和多樣化文化需求的有機(jī)統(tǒng)一，是標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，要推動(dòng)公共文化服務(wù)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過普惠性的基本公共文化服務(wù)培育群眾的文化素養(yǎng)、文化愛好和文化技能，反過來刺激和促進(jìn)群眾的個(gè)性化文化需求，從而帶動(dòng)文化消費(fèi)。近年來，各地在通過公共文化服務(wù)培育和促進(jìn)文化消費(fèi)方面有一些探索和實(shí)踐，如實(shí)行公益性演出補(bǔ)貼制度，商業(yè)性演出安排低價(jià)場次和門票，開展文化消費(fèi)季，實(shí)施文化消費(fèi)卡計(jì)劃，開發(fā)文化資源衍生品，依托特色文化資源開發(fā)創(chuàng)意產(chǎn)品、信息產(chǎn)品等。這方面進(jìn)一步探索實(shí)踐的空間還很大。

第二方面的任務(wù)是社會(huì)力量參與方式創(chuàng)新。重點(diǎn)是三大創(chuàng)新方式：一是加大政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的力度。文化部、財(cái)政部已經(jīng)發(fā)出了專門文件，出臺(tái)了購買指導(dǎo)目錄，購買的范圍已經(jīng)覆蓋了公共文化服務(wù)的所有方面，明確要求各級(jí)政府的公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)都要拿出一部分專項(xiàng)用于向社會(huì)組織購買服務(wù)。二是在公共文化領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，即PPP模式。公共文化領(lǐng)域的PPP模式，不僅是設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，還包括服務(wù)項(xiàng)目合作，可能更多的是服務(wù)項(xiàng)目合作，如已經(jīng)在一些地方探索的政府和社會(huì)力量合作建設(shè)城市公共閱讀體系等。三是基層公共文化服務(wù)設(shè)施社會(huì)化管理運(yùn)營試點(diǎn)。實(shí)際上就是政府向社會(huì)組織購買基層公共文化設(shè)施的管理和運(yùn)營服務(wù)，國外也稱為公共文化服務(wù)設(shè)施的“委托經(jīng)營”或“指定管理者制度”。十八屆三中全會(huì)以后，全國已經(jīng)有為數(shù)不少的這類探索和實(shí)踐。

第三方面的任務(wù)是培育和規(guī)范文化類社會(huì)組織。十八屆三中全會(huì)的提法是“培育文化非營利組織”，《意見》的提法是“培育和規(guī)范文化類社會(huì)組織”。按照我國的現(xiàn)行政策，文化類社會(huì)組織包括文化類行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。在我國，文化類社會(huì)組織的主要矛盾是發(fā)育程度低、單位數(shù)量少，所以在培育和規(guī)范之間首先應(yīng)該是加大培育的力度。沒有一大批具有專業(yè)服務(wù)理念和專業(yè)服務(wù)能力、管理運(yùn)行規(guī)范的社會(huì)組織，所謂政府購買、所謂基層設(shè)施的社會(huì)化管理運(yùn)營就沒有承接主體，公共文化服務(wù)的提供主體就實(shí)現(xiàn)不了多樣化，就形不成競爭機(jī)制，資源配置方式、服務(wù)提供方式也就無法通過市場機(jī)制、市場手段實(shí)現(xiàn)。所以，首先是培育，在培育的基礎(chǔ)上再加以規(guī)范。規(guī)范的主要任務(wù)是明確社會(huì)組織的功能定位，加強(qiáng)行業(yè)自律，建立管理制度，形成專業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

要正確理解和認(rèn)識(shí)促進(jìn)公共文化社會(huì)化發(fā)展與公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)之間的關(guān)系。公共文化服務(wù)的責(zé)任主體始終是政府，公共財(cái)政支持始終是公共文化服務(wù)的主要保障方式。公共文化在資源配置、服務(wù)提供的具體方法上完全可以采用市場機(jī)制、市場手段，但方式轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移的是具體任務(wù)而不是主體責(zé)任。公共文化領(lǐng)域的政府購買、PPP模式、基層設(shè)施的社會(huì)化管理運(yùn)營，這些方法國外已經(jīng)采用多年，有成功的案例，也有失敗的教訓(xùn)，更有多方的爭論，我們的任務(wù)是知己知彼、興利除弊，為我所用。要防止一些地方政府以社會(huì)化發(fā)展為借口對公共文化服務(wù)推責(zé)任、甩包袱，要防止社會(huì)化發(fā)展異化為“以文養(yǎng)文、以文補(bǔ)文”，也要防止把社會(huì)力量參與方式創(chuàng)新探索簡單化為“一包就靈”“一買就靈”。

我國的公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。我們徹底改變了公共文化服務(wù)全面落后于發(fā)達(dá)國家的狀況，走出了一條保障13億人基本文化權(quán)利的中國道路，創(chuàng)造了公共文化服務(wù)的中國經(jīng)驗(yàn)和中國模式。在這一過程中，也形成了一系列行之有效的政策、標(biāo)準(zhǔn)和制度，為公共文化立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。及時(shí)把管用的政策、成功的經(jīng)驗(yàn)上升為法律，建立健全公共文化法律體系，必將推動(dòng)我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)新的跨越。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2016年北京大學(xué)國家現(xiàn)代公共文化研究中心、文化部公共文化研究基地第四次全國文化館評(píng)估定級(jí)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，第135-136頁。

②數(shù)據(jù)來源：2015年中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒。

③國外數(shù)據(jù)來源：http：//stats.oecd.org/Index.aspx？DataSetCode=SNA_TABLE11#.（2015.12.22）；中國數(shù)據(jù)來源：2015年中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒。

④數(shù)據(jù)來源：2015年文化部財(cái)務(wù)司編印中國文化統(tǒng)計(jì)提要。

⑤數(shù)據(jù)來源：http：//cpl.org/locations/branches.（2015-12-15）。

⑥數(shù)據(jù)來源：中國宗教概況（國家宗教事務(wù)局官 網(wǎng)）. http：//www.sara.gov.cn/zwgk/17839.htm. （2016-1-8）。

⑦數(shù)據(jù)來源：美國，ALA Library Fact Sheets. http：//www.ala.org/tools/libfactsheets.（2015-12-19）；英國，Annual report to Parliament on public library activities during 2015，https：//www.gov.uk/government/publications/annual-report-to-parliament-on-public-library-activities-during-2015.（2015-12-19）；德國，Museums in Germany-where history and culture are brought to life，http：//www.germany.travel/en/towns-cities-culture/museums/museums.html.（2015-12-19）；澳大利亞，AUSTRALIAN PUBLIC LIBRARIES STATISTICAL REPORT. http：//www.nsla.org.au/sites/www.nsla.org.au/files/publications/NSLA.Aust_Pub_Lib_Stats_2012-13_0.pdf.（2015-12-19）；中國，中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）。

⑧數(shù)據(jù)來源：美國，Public Libraries in the United Survey Fiscal Year 2012 . http：//www.imls.gov/research/public_libraries_in_the_us_fy_2012_report.aspx（2016-1-5）；英國，http：//www.statista.com/（2016-1-5）；日本，文部科學(xué)省.平成23年度（2011）社會(huì)教育·.http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do？bid=00001047459&-cycode=0.（2016-1-5）；中國，中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）。

⑨數(shù)據(jù)來源：文部科學(xué)省.平成23年度（2011）社會(huì)教育·公民. http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do？bid=000001047457&cycode=0.（2016-1-5）。

⑩數(shù)據(jù)來源：楊永恒.公共文化服務(wù)效能指數(shù)：理論、方法和初步結(jié)果. “十三五”時(shí)期現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)研討會(huì)演講PPT.（2015-11-21）。

數(shù)據(jù)來源：文化部公共文化司.關(guān)于推動(dòng)工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動(dòng)中心和科技館等免費(fèi)開放調(diào)研報(bào)告，2011，6。

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