中美南海外交困境：影響及對(duì)策

婁亞萍

摘要：伴隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施，近年來(lái)美國(guó)越來(lái)越深地介入南海問(wèn)題，并與越南和菲律賓等國(guó)形成內(nèi)外呼應(yīng)之勢(shì)，致使該地區(qū)局勢(shì)急劇惡化。當(dāng)前，中美在南海陷入多重外交困境，尤其表現(xiàn)為法理困境、安全困境和信任困境。這使得美國(guó)因素成為南海問(wèn)題中一個(gè)無(wú)法回避的變量。中國(guó)所能做的就是盡量限制和弱化這種因素，以免將南海問(wèn)題變成中美之間的戰(zhàn)略對(duì)抗。

關(guān)鍵詞：海權(quán) 南海問(wèn)題 安全困境 戰(zhàn)略互信

中圖分類號(hào)：D82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2016）04-0031-41

南海問(wèn)題本質(zhì)上屬于中國(guó)與東南亞各聲索國(guó)之間的島嶼主權(quán)爭(zhēng)端，并不直接涉及中美兩個(gè)大國(guó)之間的關(guān)系。伴隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施，近年來(lái)美國(guó)越來(lái)越深地介入南海問(wèn)題，并與越菲等國(guó)形成內(nèi)外呼應(yīng)之勢(shì)，致使該地區(qū)局勢(shì)急劇惡化。因此，南海問(wèn)題是中國(guó)與周邊鄰國(guó)的雙邊問(wèn)題，更是中美間的一場(chǎng)較量。在中美兩國(guó)海上實(shí)力差距逐漸縮小的總體背景下，兩國(guó)的互疑不斷加深，中美在南海陷入多重外交困境。有鑒于此，本文在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，深入分析中美南海外交困境的維度及其影響，以期對(duì)中國(guó)解決南海問(wèn)題有所裨益。

一、中美南海外交困境：多維度釋義

南海因其重要的地理位置和豐富的海洋資源而備受關(guān)注。對(duì)美國(guó)而言，南海爭(zhēng)端又有著至關(guān)重要的意義：美國(guó)欲借助南海爭(zhēng)端的不斷發(fā)展與演化，推動(dòng)其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施，強(qiáng)化自身在亞太安全事務(wù)中的主導(dǎo)作用。2010年以來(lái)，隨著南海問(wèn)題的升級(jí)，中國(guó)政府改變了以往僅表示外交抗議的做法，在行動(dòng)上也表現(xiàn)出本國(guó)的立場(chǎng)。近年來(lái)，中美圍繞南海問(wèn)題的斗爭(zhēng)逐漸陷入了“挑戰(zhàn)——反應(yīng)——再挑戰(zhàn)——再反應(yīng)”的惡性循環(huán)，其突出表現(xiàn)在法理困境、安全困境和信任困境三個(gè)方面。

（一）法理困境

從法理人手“解構(gòu)”中國(guó)的南海主權(quán)聲索和主張，動(dòng)搖中國(guó)處理南海問(wèn)題的基礎(chǔ)，這是美國(guó)介入南海問(wèn)題的重要手段。美國(guó)的基本邏輯在于：第一，國(guó)際法是世界范圍內(nèi)普遍公認(rèn)的法律，中國(guó)政府也必須承認(rèn)和遵守；第二，為確保美國(guó)在國(guó)際海洋秩序中的主導(dǎo)地位，不能讓中國(guó)來(lái)書(shū)寫(xiě)規(guī)則；第三，批評(píng)中國(guó)所主張的“九段線”不符合國(guó)際法，從法律層面質(zhì)疑中國(guó)在南海區(qū)域行動(dòng)的合法性，從而使美國(guó)站在道德和法律的制高點(diǎn)。為此，美國(guó)采取了以下舉措：第一，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為基礎(chǔ)，反對(duì)以歷史依據(jù)來(lái)聲張主權(quán)。由于中美雙方對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第58條及其他相關(guān)條款的理解存在差異，美國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)際法尤其是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于南海主權(quán)爭(zhēng)議的適用性，對(duì)中國(guó)所主張的歷史依據(jù)和歷史性權(quán)利則“選擇性地失明”。近年來(lái)，其更是公開(kāi)質(zhì)疑和反對(duì)以歷史依據(jù)來(lái)主張主權(quán)，其矛頭直指中國(guó)。第二，要求中國(guó)對(duì)“九段線”做出澄清。美國(guó)認(rèn)為，“九段線”缺乏合法性，其內(nèi)涵不清晰，中國(guó)有必要向國(guó)際社會(huì)清楚地表明自己的具體主張以及“九段線”的含義。2014年2月5日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿拉塞爾在國(guó)會(huì)作證時(shí)對(duì)“九段線”公開(kāi)發(fā)難，他指出：“中國(guó)不基于地形地貌，而是使用‘九段線來(lái)宣稱擁有海上主權(quán)的任何做法都是不符合國(guó)際法的。”第二，支持菲律賓尋求以國(guó)際仲裁的方式解決南海爭(zhēng)端。在菲律賓就南海問(wèn)題向國(guó)際法院提交仲裁后，美國(guó)已經(jīng)明確表示支持。美國(guó)在2015年和2016年連續(xù)兩年的G7外長(zhǎng)會(huì)議上伙同日本共同炒作南海問(wèn)題，其目的顯然是為南海仲裁案攪動(dòng)國(guó)際輿論。

針對(duì)美國(guó)的這些做法，中國(guó)已經(jīng)從歷史事實(shí)和法理依據(jù)兩個(gè)維度進(jìn)行了回應(yīng)。首先，中國(guó)在南海地區(qū)的活動(dòng)及由此產(chǎn)生的相關(guān)權(quán)利最早可上溯到兩千多年前。中國(guó)政府早在1948年就已劃定并宣布了“九段線”，且直至20世紀(jì)70年代，周邊國(guó)家都未曾提出質(zhì)疑。其次，在法理依據(jù)上，國(guó)際法固然需要得到尊重，但不能因此否定中國(guó)的歷史性權(quán)利。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效于1994年，不能追溯和重新劃分歷史上業(yè)已形成的各國(guó)主權(quán)和海域管轄權(quán)，且《公約》也承認(rèn)各國(guó)關(guān)于海洋和島礁的歷史性權(quán)利。第三，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不適用于島礁歸屬權(quán)的調(diào)整。與海洋有關(guān)的海洋法是一個(gè)龐大的法律體系，而不僅僅限于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，有關(guān)國(guó)家僅僅抓住《公約》說(shuō)事是不成立的。然而，中國(guó)的回應(yīng)仍重在強(qiáng)調(diào)其在南海管轄方面的歷史事實(shí)，對(duì)于美國(guó)質(zhì)疑的“九段線”的合法性，尚未有實(shí)質(zhì)性突破，籠統(tǒng)的回應(yīng)最容易受人以柄，從而不斷引發(fā)新的爭(zhēng)議。

（二）安全困境

按現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)，所謂“安全困境”，是指“一個(gè)國(guó)家為了保障自身安全而采取的措施反而會(huì)降低其他國(guó)家的安全感，從而導(dǎo)致該國(guó)自身不安全的加劇?！薄鞍踩Ь场钡母驹蚴菬o(wú)政府狀態(tài)下國(guó)家間的恐懼感和缺乏信任。在無(wú)政府狀態(tài)下，一國(guó)主觀上僅僅是出于防御的需要而增強(qiáng)實(shí)力的行為，也難免引起他國(guó)的疑懼并增進(jìn)實(shí)力以謀求安全，從而陷入惡性循環(huán)。這一現(xiàn)象普遍存在于國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，中美在南海地區(qū)的“安全困境”風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)得尤為突出。

近年來(lái)，隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)的海上力量發(fā)展迅速。中國(guó)因軍費(fèi)開(kāi)支自2008年起超過(guò)除美國(guó)之外的所有大國(guó)而成為全球第二大軍事預(yù)算國(guó)，這為其?？哲姂?zhàn)力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國(guó)的“藍(lán)水海軍”正迅速發(fā)展。除建造航母外，中國(guó)潛艇和水面艦艇的現(xiàn)代化速度也在加快。伴隨著中國(guó)海上力量的壯大和安全利益的全球化，中國(guó)海軍積極防御的空間逐漸擴(kuò)大。在海洋安全環(huán)境日趨復(fù)雜化的形勢(shì)下，中國(guó)海軍將沖出“第一島鏈”的軍演常態(tài)化，開(kāi)始履行多樣化任務(wù)。針對(duì)南沙島礁被侵占的現(xiàn)實(shí)，出于維護(hù)本國(guó)在南海海域安全利益的需要，中國(guó)采取了相關(guān)措施宣示和捍衛(wèi)主權(quán)，如設(shè)立三沙市，南海巡航常態(tài)化，舉行聯(lián)合軍演，在南沙部分駐守島礁進(jìn)行相關(guān)建設(shè)和設(shè)施維護(hù)。

然而，美國(guó)認(rèn)定中國(guó)試圖沖出“島鏈”限制并開(kāi)始全面涉足海洋，對(duì)中國(guó)走向“海上強(qiáng)國(guó)”的擔(dān)心加劇。一些美國(guó)學(xué)者甚至認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展海軍力量的目的是欲將美國(guó)推離中國(guó)海岸甚至整個(gè)南海地區(qū)，從而使美國(guó)進(jìn)入南海的自由受到限制。美國(guó)堅(jiān)信，只有拉大其自身與中國(guó)在南海的軍事實(shí)力差距，才能遏制中國(guó)的“挑釁”行為，維護(hù)南海地區(qū)的穩(wěn)定。因此，它所采取的主要措施是：第一，加強(qiáng)在南海地區(qū)的軍事存在。目前美國(guó)的軍事基地有374個(gè)，分布在世界140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，控制了全球戰(zhàn)略要地，遏制了海上咽喉。美國(guó)在東南亞的主要軍事基地是新加坡樟宜?？栈亍拇颂幊霭l(fā)，美國(guó)海軍艦隊(duì)向西可在24小時(shí)內(nèi)穿過(guò)馬六甲海峽，進(jìn)人印度洋、阿拉伯海，到達(dá)海灣地區(qū)；向東則可以直接進(jìn)入南海海域。近年來(lái)，美國(guó)還積極與馬來(lái)西亞、菲律賓、文萊、泰國(guó)等東南亞國(guó)家協(xié)商，爭(zhēng)取使美艦艇得以進(jìn)入這些國(guó)家的港口進(jìn)行補(bǔ)給和維護(hù)。第二，加強(qiáng)與菲律賓、越南等國(guó)的安全合作。近年來(lái)，美國(guó)頻頻與南海周邊國(guó)家舉行軍演，并試圖在南海地區(qū)形成多層次、寬領(lǐng)域、大縱深的“占據(jù)”狀態(tài)，以便在有需要之際可隨時(shí)介入南海爭(zhēng)端。這讓中國(guó)產(chǎn)生強(qiáng)烈的“不安全”感。第三，密切跟蹤、監(jiān)視中國(guó)海上力量的發(fā)展。近年來(lái)，美國(guó)借口“航行自由”對(duì)華抵近偵查已然常態(tài)化。其偵察的目的主要是為掌握中國(guó)核潛艇基地、航母基地以及島礁建設(shè)的進(jìn)程，這顯然對(duì)中國(guó)的安全構(gòu)成威脅。在此背景下，兩國(guó)的試探交鋒相應(yīng)地有了“安全困境”的涵義。

（三）信任困境

按照西方現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論，隨著利益的擴(kuò)大，崛起大國(guó)會(huì)不滿現(xiàn)狀，要求改變國(guó)際秩序，因此難免成為挑戰(zhàn)者。霸權(quán)國(guó)家為防止挑戰(zhàn)，必然要實(shí)施遏制政策。因此，從理論上看，霸權(quán)國(guó)家與崛起國(guó)家必然存在矛盾，它們之間是缺乏互信的。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，2001年中國(guó)的GDP僅相當(dāng)于美國(guó)的八分之一，排名世界第六，到2014年已經(jīng)接近美國(guó)的三分之二，自2010年起在世界的排名穩(wěn)居第二。與此同時(shí)，美國(guó)卻問(wèn)題不斷：次貸危機(jī)引發(fā)金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、失業(yè)率居高不下，等等。盡管目前美強(qiáng)中弱的基本格局沒(méi)有改變，但由于中國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭十分迅猛，兩國(guó)的實(shí)力差距在縮小，令美國(guó)頗為擔(dān)憂。而且在美國(guó)看來(lái)，作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)不會(huì)滿足于現(xiàn)狀，自然就成為冷戰(zhàn)后美國(guó)的首要防范對(duì)象。

盡管中國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)其海權(quán)發(fā)展的和平目的，中國(guó)的崛起無(wú)意也不會(huì)挑戰(zhàn)美國(guó)的霸主地位，然而，“無(wú)論國(guó)家性質(zhì)和意圖如何，實(shí)力對(duì)比的變化難免引起他國(guó)的疑懼”。一個(gè)令人憂慮的趨勢(shì)是，中美之間本已不多的互信在減少，本來(lái)不少的戰(zhàn)略猜疑在增加。美國(guó)正試圖在其政策話語(yǔ)中構(gòu)建一個(gè)野心勃勃且自負(fù)的海洋中國(guó)形象，而中國(guó)也擔(dān)心美國(guó)正對(duì)它進(jìn)行圍堵，兩國(guó)的互動(dòng)也就陷入了在猜嫌和競(jìng)爭(zhēng)的相互激發(fā)中不斷升級(jí)的惡性循環(huán)。

在美國(guó)軍界，很多人懷疑中國(guó)企圖將美國(guó)的軍事力量逐出西太平洋。中國(guó)在近海加強(qiáng)防御作戰(zhàn)能力及構(gòu)筑戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的努力正被美視為“反介入”或“區(qū)域拒止”戰(zhàn)略，美據(jù)此加速增強(qiáng)在亞太的兵力部署，提出并驗(yàn)證“空海一體戰(zhàn)”概念以進(jìn)行應(yīng)對(duì)。中國(guó)在南海捍衛(wèi)主權(quán)的政策和行為也被美視為對(duì)其安全利益的挑戰(zhàn)?！败娛禄笔敲绹?guó)關(guān)于南海的表態(tài)中出現(xiàn)頻率越來(lái)越高的一個(gè)詞。美國(guó)的邏輯是，中國(guó)在南?！疤詈Ｔ鞃u”是旨在進(jìn)行軍事部署，中國(guó)的軍艦軍機(jī)在這里出現(xiàn)就是“軍事化”，是導(dǎo)致南海局勢(shì)緊張的根源之一。在中國(guó)軍方、民間人士甚至部分學(xué)者中，同樣也有不少人懷疑甚至認(rèn)定美國(guó)的所作所為都是在對(duì)中國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略包圍和遏制。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略也引起中國(guó)的警覺(jué)。盡管美國(guó)政府官員一再解釋，這種戰(zhàn)略調(diào)整并非針對(duì)中國(guó)，但這種解釋只能是越描越黑。盡管如今兩國(guó)戰(zhàn)略界甚至決策層均已意識(shí)到“信任困境”的存在及其關(guān)鍵癥結(jié)之所在，卻似乎無(wú)力遏止這一趨勢(shì)的惡化。修昔底德陷阱如同一個(gè)巨大的黑洞，吞噬著中美增進(jìn)互信的不懈努力。兩國(guó)在南海問(wèn)題上的互不信任，是對(duì)彼此更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)的相互猜疑，是一種更加難以調(diào)和和妥協(xié)的矛盾在具體事務(wù)中的體現(xiàn)。

二、中美南海外交困境：對(duì)中國(guó)安全的影響

美國(guó)的介入使得南海局勢(shì)更為復(fù)雜化和白熱化。中國(guó)既要應(yīng)對(duì)菲律賓、越南等當(dāng)事國(guó)，又要與立場(chǎng)帶有明顯偏向性的美國(guó)周旋，而且有美國(guó)這一超級(jí)大國(guó)的撐腰，東盟相關(guān)國(guó)家的底氣更足，行為更具有進(jìn)攻性，從而在某種程度上增加了解決南海問(wèn)題的難度。

（一）法理依據(jù)或?qū)⒊蔀橹袊?guó)解決南海問(wèn)題的最大障礙

圍繞《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和“九段線”展開(kāi)的輿論斗爭(zhēng)成為近年來(lái)中美南海較量的焦點(diǎn)。美國(guó)力圖在輿論上將中國(guó)塑造為一個(gè)不遵守國(guó)際法的“擴(kuò)張性”國(guó)家，從而使自己站在道德和法律的制高點(diǎn)。雖然美國(guó)至今還不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的簽字國(guó)，但近年來(lái)，美國(guó)政府和政要多次在不同場(chǎng)合發(fā)表言論，借口所謂的“航行自由”，批評(píng)中國(guó)在南海的主權(quán)主張不符合國(guó)際法，其目的是為它公開(kāi)介入南海爭(zhēng)端尋找一個(gè)冠冕堂皇的理由。在菲律賓就南海問(wèn)題向國(guó)際法院提請(qǐng)仲裁后，美國(guó)又一再要求中國(guó)接受裁決，聲稱國(guó)際仲裁庭的裁決對(duì)菲律賓和中國(guó)具有同等約束力，似乎中國(guó)在南海不按國(guó)際法行事，而美國(guó)則成了遵守國(guó)際法的“典范”。盡管中國(guó)對(duì)南海仲裁案采取不接受、不參與的態(tài)度，將來(lái)也有權(quán)不執(zhí)行“最終裁決”，但菲律賓訴諸國(guó)際仲裁本身無(wú)論其結(jié)果如何，都將對(duì)中國(guó)造成不利的影響。菲律賓訴諸法律的行為將進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際法在解決海洋爭(zhēng)端中的效力，弱化歷史性權(quán)利。

南海問(wèn)題的最終解決無(wú)法回避一個(gè)問(wèn)題，即“九段線”的法律地位。中國(guó)把“九段線”作為中國(guó)南海海域的權(quán)益邊界，這一主張面臨的法理性挑戰(zhàn)是：首先，“九段線”的涵義和法律地位模糊不清。中國(guó)至今仍沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)能對(duì)其涵義做出清晰的解釋，在中國(guó)學(xué)術(shù)界也存在“國(guó)界線說(shuō)”、“歷史性水域說(shuō)”、“歷史性權(quán)利說(shuō)”、“島嶼歸屬線說(shuō)”等多種說(shuō)法；其次，“九段線”并沒(méi)有被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可，相反，它被視為是中國(guó)單方面的行為，并且被某些國(guó)家渲染上中國(guó)海上霸權(quán)的色彩；再次，法律手段是得到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的方式。中國(guó)主張的歷史性權(quán)利雖然也有其合理性，但難以被其他國(guó)家所接受。如此看來(lái)，法理依據(jù)或?qū)⒊蔀橹袊?guó)解決南海問(wèn)題的最大障礙。尋找一種既符合現(xiàn)代海洋法規(guī)則，又能最大程度地拓展中國(guó)南海權(quán)益的解釋實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。如果我們不能從法律角度對(duì)“九段線”存在的合法性、以“九段線”劃界的可行性及“九段線”內(nèi)涵的歷史性做出更令人信服的說(shuō)明，南海問(wèn)題將無(wú)法最終解決。

（二）中美因南海問(wèn)題發(fā)生直接軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)度越來(lái)越高

近年來(lái)，隨著美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的介入越來(lái)越深，中美在該地區(qū)發(fā)生直接軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)增加。2001年中美南海撞機(jī)事件是一個(gè)先兆，2009年的“無(wú)暇”號(hào)事件是又一次警訊。類似的事件可能會(huì)日漸增多。由于強(qiáng)烈的疑懼和不安全感，雙方自我定位和對(duì)對(duì)方的戰(zhàn)略判斷都發(fā)生重大變化。當(dāng)中美都以帶有敵意的眼光去解讀對(duì)方的戰(zhàn)略，據(jù)此采取的應(yīng)對(duì)措施無(wú)疑助長(zhǎng)了兩國(guó)海上沖突的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)對(duì)華抵近偵查每年為500次以上，每次長(zhǎng)達(dá)10小時(shí)，這種行為一旦引起誤判或?？找馔馐录?，則可能引發(fā)局部沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)，而目前中美尚未建立完善的海上沖突管理機(jī)制以應(yīng)付這種意外。

中美在南海發(fā)生直接沖突的另一種可能是美國(guó)被其盟國(guó)菲律賓綁架而卷入與中國(guó)的沖突。美菲之間簽訂有《美菲共同防御條約》。根據(jù)條約，美應(yīng)在爭(zhēng)端中幫助菲律賓維護(hù)國(guó)家安全，尤其是主權(quán)與領(lǐng)土安全。菲律賓也極力強(qiáng)調(diào)美菲的盟友關(guān)系，力圖把美國(guó)和其捆綁在一起。雖然奧巴馬政府迄今未曾公開(kāi)宣稱《美菲共同防御條約》適用于有爭(zhēng)議的南海地區(qū)，但菲律賓2011年以來(lái)的種種冒險(xiǎn)行動(dòng)似乎表明其已得到美國(guó)的某種暗示或保證。如果中菲因南海問(wèn)題發(fā)生軍事沖突，勢(shì)必會(huì)引起美國(guó)的反應(yīng)和行動(dòng)，也不排除美國(guó)將以軍事手段進(jìn)行干預(yù)。事實(shí)上，隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施，美國(guó)對(duì)其亞太地區(qū)的軍事部署進(jìn)行了調(diào)整，如強(qiáng)化在南海地區(qū)的軍事存在及頻繁開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的聯(lián)合軍演等，這些舉措顯然有助于美國(guó)有效地參與南海爭(zhēng)端。不過(guò)，美國(guó)的主要目的仍是確保在其南海地區(qū)的“航行自由”不受影響，直接參戰(zhàn)的可能性不大。盡管如此，奧巴馬政府有意使東盟國(guó)家與中國(guó)相對(duì)立的政策會(huì)令南海問(wèn)題在中美關(guān)系中所占的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)越來(lái)越高。

（三）中國(guó)解決南海問(wèn)題的難度增加

一方面，美國(guó)在南海地區(qū)的軍事存在及行動(dòng)一定程度上鼓勵(lì)了部分東盟國(guó)家采取針對(duì)中國(guó)的冒險(xiǎn)行為，使之有可能在該地區(qū)一意孤行地推行自己的政策而較少顧及中國(guó)的感受與反應(yīng)?！敖陙?lái)，在美國(guó)因素日漸突出的背景下，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼等南海爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)在南海的‘三加快傾向——加快主權(quán)固化、加快事實(shí)占領(lǐng)、加快獨(dú)自開(kāi)發(fā)——表現(xiàn)得特別明顯?！蹦壳爸袊?guó)只控制了南沙群島中的9個(gè)島礁（其中包括臺(tái)灣控制的太平島、中洲島），越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)相繼侵占了南沙群島范圍內(nèi)的41個(gè)島礁。仰仗美國(guó)的撐腰，相關(guān)國(guó)家打著“共同開(kāi)發(fā)”的幌子加緊對(duì)南海資源的爭(zhēng)奪，中國(guó)的海上維權(quán)斗爭(zhēng)將長(zhǎng)期持續(xù)。在這種情況下，中國(guó)極力倡導(dǎo)的“通過(guò)平等協(xié)商解決爭(zhēng)端”的做法難以得到各聲索國(guó)的有效認(rèn)同。中國(guó)要想與它們通過(guò)談判收回被占島嶼，其難度可想而知。

另一方面，由于美國(guó)在國(guó)際事務(wù)中的超強(qiáng)地位，美國(guó)因素還可能影響南海問(wèn)題解決方案的走向。中國(guó)明確反對(duì)南海問(wèn)題的國(guó)際化、多邊化，而美國(guó)則希望將南海問(wèn)題國(guó)際化并置其于國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督和制約之下，從而達(dá)到防范和削弱中國(guó)的目的。在這一問(wèn)題上，東南亞當(dāng)事國(guó)和美國(guó)立場(chǎng)一致。中國(guó)反對(duì)南海問(wèn)題國(guó)際化的原因在于：南海主權(quán)爭(zhēng)端屬于中國(guó)和東南亞當(dāng)事國(guó)之間的雙邊糾紛，中國(guó)主張通過(guò)雙邊談判的方式加以解決；南海問(wèn)題國(guó)際化將有利于越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼等爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)將其在南海的占領(lǐng)和資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀合法化。由于美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施和在南海地區(qū)軍事存在的增強(qiáng)，美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端解決方案的走向可能產(chǎn)生直接或間接的影響。

三、中美南海外交困境：中國(guó)對(duì)策

中美南海外交困境并非無(wú)解之局，如何從戰(zhàn)略高度看待并切實(shí)緩解中美南海外交困境，理應(yīng)成為中國(guó)對(duì)美外交的重要內(nèi)容。

第一，建立制度和法律保障機(jī)制，占據(jù)法律制高點(diǎn)。當(dāng)前，中美圍繞南海問(wèn)題較量的焦點(diǎn)已由單純的安全層面擴(kuò)展至法律層面。因此，中國(guó)當(dāng)以法律論證為基礎(chǔ)，尋求更多有利于中國(guó)主張的法律和事實(shí)依據(jù)，從而贏得戰(zhàn)略上的主動(dòng)權(quán)。中國(guó)可采取的具體措施有：（一）認(rèn)真研究《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)條款及其精神?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是現(xiàn)代國(guó)際海洋法的基石，加強(qiáng)國(guó)際法的研究可以成為中國(guó)維護(hù)主權(quán)的利器。如何在尊重國(guó)際條約和國(guó)際慣例的前提下，靈活運(yùn)用國(guó)際法律制度，維護(hù)和拓展中國(guó)的海洋權(quán)益，這是需要我們認(rèn)真研究和應(yīng)對(duì)的問(wèn)題；（二）加強(qiáng)對(duì)歷史性權(quán)利的研究。歷史性權(quán)利是南海爭(zhēng)端中的一個(gè)重大法理與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其在國(guó)際法中可以找到合法性依據(jù)。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)南海諸島歷史地理的研究，特別是加快搜集歷代中國(guó)對(duì)南海開(kāi)發(fā)、利用和治理的資料，以便為中國(guó)的南海維權(quán)準(zhǔn)備翔實(shí)的史料證據(jù)；（三）加緊制定《海洋基本法》。通過(guò)國(guó)內(nèi)立法的形式捍衛(wèi)海洋權(quán)益對(duì)中國(guó)的南海維權(quán)尤為重要。此前，中國(guó)已頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》、《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》等，但是不能滿足中國(guó)海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)的需要，亟需制定一部系統(tǒng)的《海洋基本法》?！爸贫ā逗Ｑ蠡痉ā房梢园阎袊?guó)的海洋戰(zhàn)略和海洋政策法律化和系統(tǒng)化，進(jìn)一步明確中國(guó)在海洋事務(wù)方面遵循的基本原則和中國(guó)的海洋權(quán)利主張，有利于進(jìn)一步完善中國(guó)在海關(guān)、財(cái)政、移民、衛(wèi)生、資源、環(huán)境、航行等方面的海洋管理體制，有利于更好地維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益?！?/p>

第二，建立中美南海安全互信機(jī)制，有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。中美南海外交困境的核心機(jī)理在于雙方對(duì)對(duì)方實(shí)力增進(jìn)的誤解或疑懼，因而建立安全互信機(jī)制，消解意圖的不確定性是緩解外交困境的主要路徑。安全互信機(jī)制有助于國(guó)家間加強(qiáng)對(duì)彼此戰(zhàn)略意圖的了解，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，從而有效防范風(fēng)險(xiǎn)。為此，中國(guó)應(yīng)在以下方面做出努力：一是推動(dòng)雙邊軍事交流的制度化。軍事交流的制度化、規(guī)范化，能夠減少阻力、誤會(huì)和猜疑，有助于中美關(guān)系的良性發(fā)展。當(dāng)前中美兩軍已經(jīng)建立了一系列對(duì)話機(jī)制，但彼此的合作仍停留在增信釋疑和軍事外交的層面上，其內(nèi)容仍以人員交流和功能性合作為主，且常常由于種種原因而中斷，推動(dòng)軍事交流的穩(wěn)定化和制度化是當(dāng)前雙方的重要任務(wù)。2014年11月，中美兩國(guó)完成《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)信任措施機(jī)制》和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》的文本簽署，這是兩軍關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展的制度化保障。通過(guò)這種機(jī)制建設(shè)，可以增加溝通，避免雙方對(duì)彼此意圖的錯(cuò)誤猜忌；二是進(jìn)一步提高兩國(guó)的軍事透明度。在軍事層面，美軍不僅懷疑中方隱瞞中國(guó)軍費(fèi)的實(shí)際數(shù)額，還批評(píng)中國(guó)故意隱藏軍事實(shí)力。事實(shí)上，當(dāng)美國(guó)在批評(píng)中國(guó)不透明時(shí)，美軍對(duì)中方同樣缺乏透明度。中美應(yīng)通過(guò)不斷提高軍事活動(dòng)的透明度等措施減少兩國(guó)之間出現(xiàn)問(wèn)題和誤判的可能性；三是推進(jìn)中美危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)。由于中美之間圍繞南海問(wèn)題的摩擦、沖突或危機(jī)暫時(shí)還無(wú)法完全避免，中美因第三方發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)上升，近幾年兩國(guó)在南海的偶然沖突時(shí)有發(fā)生就是明證。有效的危機(jī)管理機(jī)制可起到安全閥的作用?！半p方要就危機(jī)處置程序形成一套成熟可操作的規(guī)范，以防止處于危機(jī)中的決策部門出現(xiàn)誤判或誤操作，進(jìn)而引起不必要的猜忌或?qū)??！?/p>

第三，充實(shí)和拓展現(xiàn)有海上安全的對(duì)話機(jī)制，增進(jìn)相互理解?，F(xiàn)實(shí)主義的“安全困境”理論認(rèn)為，“安全困境”的核心是國(guó)家間的恐懼感和不信任感。約翰·赫茲（John H.Herz）為此感嘆道，“正是由于對(duì)自己鄰居意圖的不確定性及由此產(chǎn)生的焦慮才使人類處于困境之中”。在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景下，雙方都會(huì)擔(dān)心對(duì)方獲益更多，從而使自己處于不利地位。而經(jīng)常會(huì)面則使得溝通順暢成為可能，這就為累積互信，最終走出包括“安全困境”在內(nèi)的外交困境奠定基礎(chǔ)。

目前，中美之間已建有多個(gè)雙邊或多邊委員會(huì)對(duì)話機(jī)制、合作機(jī)制及論壇等，這些機(jī)制為雙方協(xié)調(diào)有關(guān)南海問(wèn)題的立場(chǎng)提供了平臺(tái)。鑒于南海問(wèn)題的激化和海洋安全議題的凸顯，中美雙方有必要充實(shí)現(xiàn)有海上軍事安全對(duì)話機(jī)制的內(nèi)容和形式。一是在繼續(xù)推進(jìn)原有議題，落實(shí)具體行為準(zhǔn)則的同時(shí)，還可使對(duì)話內(nèi)容向包括美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略、美國(guó)亞太同盟體系、南海爭(zhēng)端等在內(nèi)的地區(qū)安全議題擴(kuò)展，增進(jìn)彼此的共識(shí)。二是有必要建立一個(gè)海上安全問(wèn)題的峰會(huì)機(jī)制。在中美峰會(huì)機(jī)制中，可實(shí)現(xiàn)兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人以及兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)級(jí)的對(duì)話，將對(duì)話機(jī)制的層次提升至國(guó)家元首級(jí)，并且定期舉行，可以一年一次。在此機(jī)制下，可設(shè)立中美峰會(huì)協(xié)調(diào)溝通委員會(huì)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便就發(fā)生在南海的海上安全問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)的溝通與協(xié)調(diào)，從而降低因誤判導(dǎo)致摩擦和沖突的可能性。三是相對(duì)于對(duì)話機(jī)制本身而言，中國(guó)更需要注意利用該機(jī)制清晰地表明自己的立場(chǎng)與訴求。中國(guó)無(wú)意挑戰(zhàn)美國(guó)的海洋霸權(quán)，也不會(huì)阻礙南海地區(qū)的航行自由。中國(guó)在南沙進(jìn)行的島礁建設(shè)主要是旨在改善駐守人員的工作和生活條件，并更好地履行中方承擔(dān)的相關(guān)國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。中國(guó)應(yīng)通過(guò)多渠道溝通向美國(guó)表明上述立場(chǎng)并力爭(zhēng)獲得美國(guó)的理解，而不宜夸大和渲染雙方間的海權(quán)矛盾。美國(guó)則應(yīng)對(duì)中國(guó)面臨的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益危機(jī)及解決此類危機(jī)所需要的海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略予以理解。惟有雙方不斷溝通，才有望逐步減少彼此戰(zhàn)略中的敵意，降低在南海發(fā)生直接沖突的概率。

第四，推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，以實(shí)力求和平。中國(guó)發(fā)展本國(guó)的海權(quán)有益于增強(qiáng)它與美國(guó)分享海洋權(quán)益的能力。即使美國(guó)視中國(guó)海權(quán)的發(fā)展為對(duì)自身霸主地位的威脅，中國(guó)也絕不應(yīng)為此而因噎廢食，因?yàn)樵诶鋺?zhàn)思維者的眼中，中國(guó)海軍哪怕增加一艘救生用的小舢板，也會(huì)成為“中國(guó)威脅論”的佐證。為此，中國(guó)應(yīng)在以下方面有所作為：一、進(jìn)一步提高海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略在國(guó)家總體戰(zhàn)略中的地位。海洋興則國(guó)家興，海洋強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。中共十八大報(bào)告首提“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)由此成為整個(gè)中華民族奮斗的戰(zhàn)略目標(biāo)；二、加強(qiáng)海上力量建設(shè)。海軍建設(shè)是海權(quán)必不可少的基本環(huán)節(jié)，是和美國(guó)進(jìn)行博弈的最直接、最根本的條件?；粮裾J(rèn)為，均勢(shì)是和平的前提，而美國(guó)又是一個(gè)崇拜強(qiáng)者的國(guó)家，只有強(qiáng)者才有可能成為美國(guó)的朋友，相反，弱者是不可能被美國(guó)當(dāng)作平等的朋友的；三、推動(dòng)國(guó)際海洋新機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前的國(guó)際海洋機(jī)制是由西方主導(dǎo)的，包括中國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的利益未能得到有效的保障。隨著中國(guó)海上實(shí)力的增強(qiáng)，中國(guó)必須對(duì)國(guó)際海洋新機(jī)制的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，增加在規(guī)則和法律制定中的中國(guó)話語(yǔ)權(quán)。需要指出的是，中國(guó)海上力量的建設(shè)將永遠(yuǎn)以主權(quán)為基本訴求，海軍建設(shè)以自衛(wèi)為根本目的，在此基礎(chǔ)上爭(zhēng)取與美國(guó)平等談判的權(quán)利，而不會(huì)挑戰(zhàn)美國(guó)的霸權(quán)。誠(chéng)然，這也需要美國(guó)的認(rèn)可與配合。

結(jié)語(yǔ)

2009年以來(lái)，在“亞太再平衡”的戰(zhàn)略背景下，美國(guó)越來(lái)越深地介入南海問(wèn)題，并初步形成其南海戰(zhàn)略的三大支柱美國(guó)在南海的軍事存在、雙邊軍事同盟和多邊安全伙伴網(wǎng)，且從法理、軍事、外交等方面多管齊下，向中國(guó)施加壓力。隨著美國(guó)在南海地區(qū)軍事存在的不斷強(qiáng)化，中美在南海問(wèn)題上的矛盾與分歧正日益突出。毋庸諱言，南海問(wèn)題已然成為繼臺(tái)灣問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題和經(jīng)貿(mào)問(wèn)題之后中美之間政治和外交博弈的—個(gè)新熱點(diǎn)。這不僅加劇了中國(guó)周邊環(huán)境的危險(xiǎn)性和不確定性，也給中美新型大國(guó)關(guān)系的構(gòu)建增添了許多新的變數(shù)。未來(lái)，南海問(wèn)題中的美國(guó)因素仍無(wú)法回避，中國(guó)所能做的就是盡可能弱化其不利影響，避免把南海問(wèn)題變成中美之間的戰(zhàn)略對(duì)抗。需要指出的是，美國(guó)在何種程度上介入南海爭(zhēng)端，仍然取決于其全球利益。當(dāng)前，中美經(jīng)濟(jì)上相互依賴，政治上互有所需，美國(guó)無(wú)法承擔(dān)與中國(guó)徹底攤牌的代價(jià)，因此，其在南海問(wèn)題上與中國(guó)發(fā)生嚴(yán)重對(duì)峙的可能性并不大。

收稿日期：2016年1月

（責(zé)任編輯：趙裴）