我國耕地發(fā)展權(quán)制度的反思與創(chuàng)新

王　熒

(福建江夏學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院, 福建 福州 350108)

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我國耕地發(fā)展權(quán)制度的反思與創(chuàng)新

王熒

(福建江夏學(xué)院 經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院, 福建 福州 350108)

通過梳理耕地保護與非農(nóng)化配置制度的4個階段歷程，可以發(fā)現(xiàn)：我國耕地發(fā)展權(quán)制度經(jīng)歷了產(chǎn)權(quán)從缺失到確定，再到建立起總量控制下的計劃命令的配置機制，再到當(dāng)前朝著經(jīng)濟措施的配置機制轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程。當(dāng)前，作為新增耕地發(fā)展權(quán)的市場交易機制——浙江指標(biāo)交易、重慶地票交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等機制改進了耕地的空間配置效率與公平狀況，作為現(xiàn)存耕地的發(fā)展權(quán)的價值補償機制——成都耕地保護基金機制改進了耕地的產(chǎn)業(yè)間配置效率與公平狀況。然而，現(xiàn)有制度創(chuàng)新依然存在耕地發(fā)展權(quán)種類設(shè)置不完全、產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰、權(quán)能實現(xiàn)不完善等問題。為此，應(yīng)該從種類設(shè)置、產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)能實現(xiàn)等方面進一步清晰界定耕地發(fā)展權(quán)，并構(gòu)建相應(yīng)的市場交易或財稅等配置機制，最終使相關(guān)經(jīng)濟主體既有機會在耕地保護中獲得補償，亦可在耕地非農(nóng)化中獲得收益，從而誘使正確的經(jīng)濟行為，實現(xiàn)耕地保護與非農(nóng)化的最優(yōu)均衡。

耕地發(fā)展權(quán)； 耕地保護；非農(nóng)化； 市場機制； 耕地保護基金

一、耕地發(fā)展權(quán)與耕地保護和非農(nóng)化配置

耕地不僅能提供糧食生產(chǎn)服務(wù)、帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值，同時耕地的存在也能帶來糧食安全、生態(tài)服務(wù)等各種存在價值(見圖1)，其中，存在價值具有公共物品屬性。因此，耕地保護與非農(nóng)化配置的核心問題是如何保護并將這些存在價值內(nèi)化到耕地利用的決策當(dāng)中[1]，實現(xiàn)耕地收益的最大化。耕地發(fā)展權(quán)的設(shè)置與交易保護和實現(xiàn)了耕地的存在價值，因此，合理設(shè)置耕地發(fā)展權(quán)并構(gòu)建相應(yīng)的配置機制是實現(xiàn)耕地保護與非農(nóng)化優(yōu)化配置的根本途徑[2]。

圖1　耕地價值、耕地產(chǎn)權(quán)以及耕地價格關(guān)系

耕地發(fā)展權(quán)的配置機制主要有兩類：計劃命令的配置機制和經(jīng)濟措施的配置機制[1-2]。其中，計劃命令的配置機制是公共管理部門以行政命令的形式，將等于允許進行非農(nóng)化的耕地數(shù)量的耕地發(fā)展權(quán)，分時間按計劃分配給相關(guān)經(jīng)濟主體，并匹配到具體地塊。經(jīng)濟措施的配置機制是通過稅(補貼)和總量控制下的市場交易來實現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的內(nèi)在價值。稅(補貼)的方式本質(zhì)上是公共管理部門通過稅或補貼的形式來實現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的內(nèi)在價值；總量控制下的市場交易方式是公共管理部門首先界定好耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能、歸屬并建立相應(yīng)的市場交易機制，讓市場機制來協(xié)調(diào)耕地保護各經(jīng)濟主體的利益?？傮w而言，相比于計劃命令的配置機制，經(jīng)濟措施的配置機制更具經(jīng)濟有效性[1-2]。

在人均耕地不到世界平均水平40%的中國，耕地資源的保護與非農(nóng)化配置更是備受關(guān)注。學(xué)術(shù)界普遍認為:盡管在法律上還未明確界定，但耕地發(fā)展權(quán)在我國的土地規(guī)劃與管理中卻是存在的[3]。不過現(xiàn)有的制度中，缺乏配套的補償、交易等機制設(shè)計[4]，顯得剛性有余而彈性不足，導(dǎo)致我國耕地保護與非農(nóng)化配置存在諸多問題[5]。近年來，部分地方政府開始探索新的耕地保護與非農(nóng)化配置機制，比較有代表性的是成都耕地保護基金機制[6]、重慶地票交易機制[7]、浙江耕地指標(biāo)交易機制[3,5]，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制?，F(xiàn)有文獻[8-13]以耕地發(fā)展權(quán)理論為基礎(chǔ)，對這些機制展開了深入研究，取得了豐碩成果，但不足之處在于：(1)對于我國耕地發(fā)展權(quán)制度變遷歷程的階段梳理、變遷路徑與經(jīng)濟邏輯的解釋與分析，現(xiàn)有文獻較少涉及；(2)關(guān)于我國耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)、分類、歸屬以及發(fā)展權(quán)機制創(chuàng)新的績效等方面尚存爭議。為此，本文在梳理我國耕地保護與非農(nóng)化機制變遷歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新路徑，在制度經(jīng)濟學(xué)的框架下，解釋其背后的經(jīng)濟邏輯，最后，從耕地發(fā)展權(quán)分類設(shè)置、產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)能實現(xiàn)等方面系統(tǒng)構(gòu)建了中國特色耕地發(fā)展權(quán)制度。

二、我國耕地保護與非農(nóng)化配置制度的變遷歷程

回顧我國耕地保護與非農(nóng)化配置制度的變遷歷史，可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，我國耕地保護與非農(nóng)化配置制度經(jīng)歷了耕地發(fā)展權(quán)從缺失到確定，再到建立起總量控制下的計劃命令的配置機制，再到當(dāng)前朝著經(jīng)濟措施的配置機制轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程，共經(jīng)歷了4個階段。

第一階段：1982年頒布的《憲法》雖然明確了除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，然而，該《憲法》一方面沒有明確解決耕地保護與非農(nóng)化產(chǎn)權(quán)模糊的問題，另一方面也沒有明確界定農(nóng)民集體，導(dǎo)致農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體虛置，土地產(chǎn)權(quán)的行為主體最終落實到各級政府的多個部門手中，造成耕地管理混亂，亂占濫用耕地的現(xiàn)象非常嚴(yán)重[5]。

第二階段：1986年訂立的《土地管理法》沒有明確解決耕地保護以及耕地非農(nóng)化產(chǎn)權(quán)模糊等問題，但卻明晰了耕地非農(nóng)化的行為主體——擁有征收權(quán)和出讓權(quán)的地方政府(以縣級為主體)，從而為地方政府開展土地財政奠定了制度基礎(chǔ)。隨著我國工業(yè)化、城市化的推進，大量的優(yōu)質(zhì)耕地不可避免地被地方政府轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。

第三階段：1998年《土地管理法》的修訂構(gòu)建起了我國最嚴(yán)格的耕地保護制度，明確了要通過實行土地利用總體規(guī)劃制度實現(xiàn)土地利用管理和耕地保護。此后，各級政府均制定了“土地利用總體規(guī)劃”，將耕地區(qū)分為基本農(nóng)田、一般農(nóng)田(普通耕地)和建設(shè)留用地，在明確需要保護的耕地總量以及允許非農(nóng)化耕地總量的基礎(chǔ)上，通過計劃分配建設(shè)占用耕地、耕地(以及基本農(nóng)田)保有量以及耕地補充數(shù)量等指令性指標(biāo)將耕地保護、補充任務(wù)和允許耕地非農(nóng)化的權(quán)利層層分解給各級地方政府,并落實到具體地塊[9]。具體上，通過規(guī)劃分配建設(shè)占用耕地指標(biāo)來控制耕地非農(nóng)化規(guī)模并落實到具體地塊；通過規(guī)劃分配耕地保有量指標(biāo)和基本農(nóng)田保有量指標(biāo)來落實耕地以及基本農(nóng)田的保有任務(wù)；通過規(guī)劃分配耕地補充數(shù)量指標(biāo)來實現(xiàn)耕地占補平衡?？傮w上，建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地(以及基本農(nóng)田)保有量和補充耕地量指標(biāo)共同執(zhí)行了耕地發(fā)展權(quán)權(quán)能[12]；在配置方式上，這3種指標(biāo)主要采用了計劃命令的配置機制。耕地發(fā)展權(quán)的計劃命令的配置方式，具有計劃經(jīng)濟模式所有常見的問題：一方面無法實現(xiàn)各地非農(nóng)建設(shè)用地需要與耕地保護之間的有效率的匹配，另一方面導(dǎo)致不同地區(qū)耕地保護的責(zé)任負擔(dān)與利益分享的非均衡，給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)經(jīng)濟主體帶來福利損失，最終造成土地利用的不公；地方政府反而在耕地非農(nóng)化中獲得大量的土地增值收益，造成大量耕地被低效非農(nóng)化。

第四階段：為了突破政策的制約，部分地方開始探索如何在現(xiàn)行計劃命令的配置機制下引入市場機制以破解耕地保護與非農(nóng)化配置的難題。比較有代表性的有“浙江指標(biāo)交易”“重慶地票交易機制”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”和“成都耕地保護基金”等幾種創(chuàng)新機制。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論看，浙江指標(biāo)交易、重慶地票交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和成都耕地保護基金等幾種耕地保護創(chuàng)新機制的本質(zhì)都是耕地發(fā)展權(quán)機制的創(chuàng)新，這些探索機制是在以往耕地發(fā)展權(quán)的計劃命令基礎(chǔ)上引入了經(jīng)濟措施。其中，重慶地票交易機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制本質(zhì)上和浙江指標(biāo)交易機制是一致的，均為新增耕地發(fā)展權(quán)的市場交易機制；成都耕地保護基金機制則是現(xiàn)存耕地發(fā)展權(quán)內(nèi)在價值的補償機制。

不同種類的耕地發(fā)展權(quán)具有不同的權(quán)能。由于實行了耕地占補平衡制度，現(xiàn)有《土地管理法》中將耕地區(qū)分為現(xiàn)存的耕地和新增的耕地，二者在非農(nóng)化轉(zhuǎn)用中具有不同的權(quán)限：現(xiàn)存的耕地嚴(yán)禁非農(nóng)化，只有在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并且要增補數(shù)量和質(zhì)量不減少的情況下，才能將現(xiàn)存的耕地非農(nóng)化。因此，在耕地保護與非農(nóng)化管理中，現(xiàn)存耕地只具有一種權(quán)能：表征耕地的存在并且擁有獲得耕地保護的外部性價值補貼的權(quán)利。新增耕地的發(fā)展權(quán)除了擁有現(xiàn)存耕地發(fā)展權(quán)權(quán)能之外，還擁有允許等量的其他現(xiàn)存耕地在符合各種規(guī)劃下進行非農(nóng)化的權(quán)能。

圖2　耕地發(fā)展權(quán)制度的發(fā)展歷程與路徑

三、我國耕地發(fā)展權(quán)制度變遷的經(jīng)濟邏輯

總體上看，我國耕地發(fā)展權(quán)制度的每個發(fā)展階段都從一定程度上修正了此前制度安排的不足之處，促進了效率與公平的改進，不過，每個階段也遺留了部分問題，從而為下一階段的制度變遷埋下伏筆。

(一)效率與公平標(biāo)準(zhǔn)

1.耕地配置的最優(yōu)效率標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，要實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，則必須使配置后的資源在不同地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)的邊際總收益均相等。因此，耕地最優(yōu)配置要實現(xiàn)兩個配置效率：(1)最優(yōu)產(chǎn)業(yè)間配置效率，即，要求各地區(qū)耕地農(nóng)用的邊際總收益等于用于非農(nóng)建設(shè)利用的邊際總收益；(2)最優(yōu)空間配置效率，即要求各個區(qū)域在耕地非農(nóng)化中獲得的邊際凈收益相等。

2.耕地配置的社會公平標(biāo)準(zhǔn)

以我國憲法為準(zhǔn)繩，以黨的十八大思想為指導(dǎo)，總結(jié)起來，我國耕地配置中應(yīng)該要體現(xiàn)的公平原則即耕地收益按貢獻分配原則。解決耕地收益要分配給誰、分配多少的問題，關(guān)鍵要看誰在耕地保護與非農(nóng)化配置的收益中付出勞動做了貢獻、付出多少勞動做了多大的貢獻。

(二)第一階段向第二階段變遷的效率與公平分析

1.效率與公平改進

科斯明確指出，“權(quán)利界定是市場交易的一個必需前奏”，“有了明確的權(quán)利界定，在市場交易下資產(chǎn)的使用會帶來最高的資產(chǎn)價值”，只有明晰了產(chǎn)權(quán)，才能夠以市價作為競爭準(zhǔn)則。1986年訂立的《土地管理法》確立起了地方政府以征收權(quán)和出讓權(quán)的形式執(zhí)行耕地發(fā)展權(quán)權(quán)能，從而結(jié)束了在此之前由于產(chǎn)權(quán)缺失而引發(fā)的亂占濫用耕地的現(xiàn)象，逐步提升了耕地的利用價值。

作為制度創(chuàng)新的供給者和耕地發(fā)展權(quán)的實際擁有者，在耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用中，政府獲得了大部分的耕地增值收益，土地開發(fā)者獲得了耕地非農(nóng)利用的收益，農(nóng)民以及農(nóng)民集體獲得相應(yīng)的耕地征收補償。因此，在耕地相關(guān)經(jīng)濟主體的共同推動下，大量耕地被非農(nóng)化。

2.存在的問題

然而，在確立起耕地發(fā)展權(quán)及其行為主體的同時，代表全國整體利益的中央政府未能建立起相應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)總量控制與分配機制，而具有實際執(zhí)行權(quán)的地方政府在追求地方利益最大化過程中，就不可避免地忽略耕地保護的公共外部收益，從而導(dǎo)致耕地被過度非農(nóng)化。

(三)第二階段向第三階段變遷的效率與公平分析

1.效率與公平改進

1998年《土地管理法》的修訂架構(gòu)起了通過實行土地利用總體規(guī)劃制度來實現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的總量控制以及地區(qū)間的計劃分配，從一定程度上遏制了1986年以來的大量耕地被過度非農(nóng)化的勢頭。

2.存在的問題

由于該機制缺乏配套的補償、交易等機制設(shè)計[4]，顯得剛性有余而彈性不足，依然造成我國耕地保護與非農(nóng)化配置效率低下且利益分配不公的結(jié)果。

首先，在計劃命令的配置機制下，我國耕地配置存在產(chǎn)業(yè)間配置和空間配置均無效率的狀態(tài)[19-20]。

(1)產(chǎn)業(yè)間配置效率分析

圖3中的橫軸Q為耕地數(shù)量，縱軸P為耕地價格，曲線Sp為耕地非農(nóng)化的私有供給曲線，Ss為加入外部性收益后的耕地非農(nóng)化的社會供給曲線，Ds為耕地非農(nóng)化的社會需求曲線。社會供給曲線Ss與社會需求曲線Ds的交點E*為耕地非農(nóng)化最優(yōu)配置的均衡點，其對應(yīng)的價格P*為耕地合理的價格，其對應(yīng)的數(shù)量Q*為耕地合理的非農(nóng)化數(shù)量。在第三階段的耕地保護機制下，政府并沒有全面采取補貼等政策措施以彌補耕地保護的外部性價值，從而造成市場失靈，即，在第三階段的耕地保護機制下我國的耕地非農(nóng)化供給曲線不是Ss而是私有供給曲線Sp，耕地非農(nóng)化的均衡點為Em，相應(yīng)的耕地非農(nóng)化數(shù)量為Qm，明顯多于耕地最優(yōu)的非農(nóng)化數(shù)量Q*，即存在過度非農(nóng)化。

圖3　耕地產(chǎn)業(yè)間的配置效率

(2)空間配置效率分析

第三階段的計劃命令配置機制中，由于以下5個原因，導(dǎo)致存在空間配置效率損失的狀況。首先，耕地保護的外部收益與耕地所處的自然環(huán)境等因素密切相關(guān)，換言之，正確評估各地區(qū)耕地非農(nóng)化的凈收益本身就是非常困難的事情；其次，由于信息不完全的存在，上級政府準(zhǔn)確評估各地區(qū)耕地非農(nóng)化的凈收益將變得更加困難；再次，為了協(xié)調(diào)各地區(qū)發(fā)展的不平衡，上級政府將可能主要依據(jù)平均原則而不是效率原則分配指標(biāo)；第四，為了能夠少保護耕地、多非農(nóng)發(fā)展，各地區(qū)政府往往會對上級政府進行積極的“尋租”活動，導(dǎo)致上級政府在分配耕地非農(nóng)化指標(biāo)時，進一步偏離效率與公平的原則；最后，我國還沒建立相關(guān)指標(biāo)交易市場，以糾正政府計劃分配耕地非農(nóng)化指標(biāo)造成的無效率狀態(tài)。

(3)公平分析

在第三階段的計劃命令配置機制下，我國耕地配置存在收益分配不公的狀況，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，為了完成保護大量耕地的任務(wù)，部分農(nóng)民、農(nóng)民集體以及地方政府限制了自身發(fā)展，創(chuàng)造了大量耕地存在價值，但卻沒有獲得相應(yīng)的貢獻補償，明顯與“按勞分配，按貢獻分配”的原則相背離。第二，農(nóng)民集體所有的耕地不能直接非農(nóng)化，只能由政府征收并獲得非農(nóng)化審批轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，才可以進入市場交易，在這一過程中，農(nóng)民以及農(nóng)民集體只能獲得給定標(biāo)準(zhǔn)的征地補償，而政府和開發(fā)商則共同分享了絕大部分耕地非農(nóng)化的增值收益，這一方面反映農(nóng)民集體土地和城市土地同地不同權(quán)不同價,明顯違背了市場公平原則;另一方面，政府和開發(fā)商不需要太多的勞動與貢獻卻獲得了大部分的耕地增值收益，存在“不勞而獲”，違背了“按勞分配，按貢獻分配”的原則。

(四)第三階段向第四階段變遷的效率與公平分析

1.效率與公平改進

首先，在配置效率方面，地票交易機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制和浙江指標(biāo)交易機制是在指令式的計劃配置機制的基礎(chǔ)上引入市場交易機制，從而糾正了上級政府在初始分配耕地非農(nóng)化指標(biāo)時的無效率，協(xié)調(diào)了各地區(qū)耕地非農(nóng)化邊際凈收益差異，改進了耕地保護與非農(nóng)化的空間配置效率。成都耕地保護基金機制則是以補貼的形式，對耕地保護的正外部性進行補償，從而糾正了正外部性存在而造成的市場失靈，提高了耕地保護與非農(nóng)化的產(chǎn)業(yè)間配置效率。

其次，在利益分配的公平方面，重慶地票交易機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制和浙江指標(biāo)交易機制中，一方面，政府在核配耕地非農(nóng)化指標(biāo)以及耕地保護任務(wù)時，可以出于社會公平的目標(biāo)，來核配子權(quán)利束，從而協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、耕地保護潛力等差異；另外一方面，有潛力的地方政府、農(nóng)民以及農(nóng)民集體可以通過補充耕地，獲得相應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)，并可以將耕地發(fā)展權(quán)通過市場進行交易獲得相應(yīng)的收益，從而遵循了耕地收益按貢獻分配原則。成都耕地保護基金機制中，政府以補貼的方式補償了農(nóng)民以及農(nóng)民集體保護大量耕地的行為，從而實現(xiàn)了一定程度的按勞分配、按貢獻分配。

2.存在的問題

第一，耕地發(fā)展權(quán)種類設(shè)置問題有待進一步明確。重慶地票交易機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制和浙江指標(biāo)交易機制雖然改進了不同地區(qū)間耕地補充與耕地非農(nóng)化配置的空間效率，但是，對于現(xiàn)存耕地的外部性價值的保護與實現(xiàn)，該機制卻無能為力。成都耕地保護基金機制則是以補貼的形式，對現(xiàn)存耕地的正外部性進行補償，改進了耕地保護的產(chǎn)業(yè)間配置效率。由此可見，唯有同步構(gòu)建類似成都的耕地保護基金機制與類似重慶、浙江等地的新增耕地發(fā)展權(quán)交易制度，才能同時實現(xiàn)耕地保護與非農(nóng)化的空間配置效率和產(chǎn)業(yè)間的配置效率。事實上，僅僅構(gòu)建類似重慶、浙江等地的新增耕地發(fā)展權(quán)交易制度而沒有同時構(gòu)建類似成都的耕地保護基金制度，耕地非農(nóng)化程度很可能會被自發(fā)地加大。由于耕地保護的正外部性未能有效內(nèi)化，許多地區(qū)存在耕地過度非農(nóng)化的傾向，但是受到上級政府計劃分配建設(shè)占用耕地、基本農(nóng)田保有量、補充耕地量等3個指標(biāo)的總量約束，所以未能大幅度地過度非農(nóng)化。如果此時只引入類似重慶、浙江等地的新增耕地發(fā)展權(quán)交易制度，那么這些地區(qū)就可以通過向其他地區(qū)購買地票等新增耕地發(fā)展權(quán)的方式來突破上級政府的總量約束，從而進一步擴大耕地非農(nóng)化規(guī)模。

第二，不同耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)形式問題還有待進一步明確。目前，各地區(qū)耕地保護與非農(nóng)化創(chuàng)新機制中，涉及到眾多的指標(biāo)，這些指標(biāo)執(zhí)行了哪種耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能，是單獨執(zhí)行還是組合起來共同執(zhí)行耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能，或者說，應(yīng)該如何將不同耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能分解到現(xiàn)有的這些指標(biāo)來實現(xiàn)，對于這一問題，不管是學(xué)術(shù)界還是政府規(guī)章制度層面都未有明確的答案。

第三，我國耕地發(fā)展權(quán)歸屬的問題還有待進一步明確。當(dāng)前，各地區(qū)耕地保護與非農(nóng)化創(chuàng)新機制的各種指標(biāo)都或多或少執(zhí)行了耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能，但是，沒有一個地區(qū)就這些指標(biāo)的具體歸屬給出一個明確的界定。就中國的耕地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新實踐來看，無論是重慶地票機制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制還是浙江指標(biāo)交易機制，本質(zhì)上都是地方政府通過拆遷、復(fù)墾農(nóng)村宅基地和推動農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)占用耕地指標(biāo)的行動。不同地區(qū)的創(chuàng)新差別主要體現(xiàn)在拆遷補償和集中居住等標(biāo)準(zhǔn)上。然而，在所有創(chuàng)新機制中，地方政府部門基本上主導(dǎo)了拆遷補償水平、集中居住標(biāo)準(zhǔn)、補償安置政策的制定，農(nóng)民和農(nóng)民集體只能被動接受地方政府的安排，他們的利益因此而受到損害的可能性極大。在成都耕地保護基金機制中，部分地方政府限制了自身發(fā)展，保護了大量農(nóng)地，然而不但沒有獲得相應(yīng)的收益，還要擔(dān)負一定的籌集耕地保護基金的責(zé)任，不利于激發(fā)政府的耕地保護積極性。

四、耕地發(fā)展權(quán)制度的進一步創(chuàng)新

(一)我國耕地發(fā)展權(quán)制度進一步創(chuàng)新的思路

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，只要對資產(chǎn)進行清晰的產(chǎn)權(quán)界定和合理的初始歸屬界定，并構(gòu)建相應(yīng)的市場機制，即使存在交易成本，市場的自愿談判也會實現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果?？扑苟ɡ碓诟乇Ｗo中的運用，可以用圖4來說明：創(chuàng)新的耕地發(fā)展權(quán)機制，可以幫助經(jīng)濟主體形成合理的耕地保護收益預(yù)期，進而理順各經(jīng)濟主體的經(jīng)濟利益分配關(guān)系，形成正確的經(jīng)濟誘因，引致合理的耕地保護行為，最終實現(xiàn)期望的耕地資源配置效率和社會公平。由此可以得出耕地發(fā)展權(quán)制度進一步創(chuàng)新的思路：首先，以現(xiàn)有耕地保護與非農(nóng)化創(chuàng)新機制為基礎(chǔ)，清晰界定耕地發(fā)展權(quán)的種類、權(quán)能與歸屬，最根本的是使耕地相關(guān)經(jīng)濟主體既能在耕地保護中獲得補償，又可在耕地非農(nóng)化中獲得收益，從而誘使經(jīng)濟主體根據(jù)自身利益，實現(xiàn)耕地保護與非農(nóng)化的最優(yōu)平衡；其次，構(gòu)建相應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)價值實現(xiàn)機制(市場交易機制或財稅機制)，充分保護與實現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的各種權(quán)利的實現(xiàn)；最后，加強耕地保護的考核與監(jiān)督，以確保各經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為在權(quán)利范圍內(nèi)進行，保障耕地保護的管制目標(biāo)的實現(xiàn)。

圖4　土地產(chǎn)權(quán)制度—耕地經(jīng)濟收益—耕地配置結(jié)果關(guān)系

(二)中國特色耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新

1.中國特色的耕地發(fā)展權(quán)設(shè)置

首先，為了能夠?qū)Σ煌|(zhì)量的耕地實現(xiàn)不同的保護，將耕地發(fā)展權(quán)區(qū)分為基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和普通耕地發(fā)展權(quán)(見表1)。其次，為了能夠同時實現(xiàn)現(xiàn)有建設(shè)占用耕地總量控制、耕地總量保有、耕地占補平衡等制度，并且適應(yīng)我國耕地保護與非農(nóng)化涉及眾多經(jīng)濟主體的特征，將各種耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能對應(yīng)地分解為建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)——只有同時擁有這3個指標(biāo)才能對相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地進行非農(nóng)化。其中，建設(shè)占用耕地指標(biāo)是政府制定“土地利用總體規(guī)劃”和“土地利用年度計劃”所產(chǎn)生的，其權(quán)能為表征符合規(guī)劃，擁有規(guī)劃、實施耕地非農(nóng)化權(quán)利；每單位耕地(不管是現(xiàn)存還是新增的耕地)均產(chǎn)生一單位耕地保有量指標(biāo)，其權(quán)能為表征耕地的保有，并獲得耕地保護補貼金或獲得市場交易收入；每單位新增耕地除了產(chǎn)生一單位耕地保有量耕地指標(biāo)外還產(chǎn)生一單位補充指標(biāo)，耕地補充指標(biāo)權(quán)能為表征耕地的補充，并獲得市場交易收入。由于基本農(nóng)田是高質(zhì)量的耕地，因此，基本農(nóng)田補充指標(biāo)可以作為普通耕地補充指標(biāo)使用，而普通耕地補充指標(biāo)不可以作為基本農(nóng)田補充指標(biāo)使用。

2.各種耕地發(fā)展權(quán)指標(biāo)的配置機制

為了實現(xiàn)各種耕地發(fā)展權(quán)的最優(yōu)配置，需要構(gòu)建建設(shè)占用耕地、耕地保有量和耕地補充量等指標(biāo)的配置機制。建設(shè)占用耕地指標(biāo)的配置主要通過政府的規(guī)劃審批予以實現(xiàn)；耕地補充指標(biāo)的內(nèi)在價值可以通過類似重慶地票交易、浙江指標(biāo)交易等市場交易機制予以實現(xiàn)；耕地保有量指標(biāo)的補償金則需要通過構(gòu)建類似成都耕地保護基金的機制予以實現(xiàn)，同時，還可以通過耕地保有量指標(biāo)的市場交易協(xié)調(diào)各地耕地保護的收益差異。不過與成都有所不同的是，應(yīng)該構(gòu)建兩級耕地保護基金——國家耕地保護基金和地方耕地保護基金，其中國家耕地保護基金主要是為了協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)各地區(qū)共同承擔(dān)耕地保護責(zé)任與共同享受耕地保護收益，地方耕地保護基金則是為了協(xié)調(diào)各地區(qū)內(nèi)部耕地保護與非農(nóng)化建設(shè)均能共享各地區(qū)的發(fā)展成果。具體的創(chuàng)建內(nèi)容主要包括3個方面：

一是耕地保護基金的來源。國家耕地保護基金應(yīng)該由中央政府籌集，地方耕地保護基金則由耕地所在地的市、區(qū)(市)縣級政府共同籌集。主要來源是每年新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地出讓收入和未來將要建立的房產(chǎn)稅，即，耕地保護基金來自部分耕地非農(nóng)化收益和非農(nóng)建設(shè)用地的收益，從而將耕地保護的外部性收益內(nèi)化為耕地非農(nóng)化的成本。

二是耕地保護基金的發(fā)放對象與標(biāo)準(zhǔn)。每年對完成確權(quán)頒證的耕地發(fā)放耕地保護補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著每年耕地保護基金的增長情況而變化，并區(qū)分基本農(nóng)田和普通耕地，基本農(nóng)田的補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)高于普通耕地標(biāo)準(zhǔn)。國家耕地保護基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該全國統(tǒng)一，而地方耕地保護基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)該在本地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一。

表1　我國耕地發(fā)展權(quán)分類、權(quán)能、形式和配置機制

三是耕地保護基金使用范圍以及受益人的責(zé)任。耕地保護基金，由各級組建單位統(tǒng)籌使用，絕大部分發(fā)放給耕地保有量指標(biāo)所有者。領(lǐng)取耕?；鸬母乇Ｓ辛恐笜?biāo)所有者承擔(dān)相應(yīng)的耕地保護義務(wù)。

耕地補充指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)均可以獲得相應(yīng)的收益，因此，都可以以這些指標(biāo)為抵押獲得相應(yīng)的貸款，或者以這些指標(biāo)為基礎(chǔ)標(biāo)的進行資產(chǎn)證券化，從而拓寬耕地保護的資金來源，引導(dǎo)社會資本通過市場機制流向耕地保護領(lǐng)域。

3.我國各種耕地發(fā)展權(quán)的歸屬

首先，政府擁有耕地非農(nóng)化的權(quán)利，并通過建設(shè)占用耕地指標(biāo)的規(guī)劃和實施予以實現(xiàn)，具體歸屬上，建設(shè)占用基本農(nóng)田指標(biāo)歸中央政府所有，建設(shè)占用普通耕地指標(biāo)歸地方政府所有。這一方面有利于國家意志的體現(xiàn)、落實和耕地公共外部性的保護，又賦予地方政府一定的靈活度；此外,這與我國現(xiàn)狀相一致，可以將制度變遷的成本最小化。

其次，耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)歸耕地所有者所有，地方政府則以產(chǎn)權(quán)稅的形式分享一定比例的耕地保護與耕地補充的收益。這樣歸屬有利于激發(fā)地方政府和耕地所有者保護現(xiàn)存耕地的積極性，同時解決了農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制后農(nóng)村土地所有者產(chǎn)權(quán)權(quán)能架空的問題，協(xié)調(diào)了農(nóng)民集體事權(quán)與財權(quán)的平衡，更好地發(fā)揮農(nóng)民集體在保護農(nóng)村公共資源中的作用。

(三)耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下耕地保護與非農(nóng)化的效率與公平

1.耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下耕地保護與非農(nóng)化管理模式的轉(zhuǎn)變

在耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下，我國耕地保護與非農(nóng)化管理的實現(xiàn)方式可以轉(zhuǎn)變?yōu)楸?所示的耕地發(fā)展權(quán)模式。各級地方政府無法持有足夠數(shù)量的耕地保有量指標(biāo)時，可以向具有多余耕地保有量指標(biāo)的地方購買；同樣，占用耕地的單位無法開墾相應(yīng)數(shù)量與質(zhì)量的耕地時，可以在市場上購買相應(yīng)數(shù)量的耕地補充量指標(biāo)予以抵消。

表2　我國耕地保護與非農(nóng)化管理模式

2.耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下耕地保護與非農(nóng)化的效率與公平

從效率角度看，在耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下，同步構(gòu)建起了耕地保有量指標(biāo)的補償機制、交易機制，以及耕地補充指標(biāo)交易機制，只有同時擁有建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)時才能對相應(yīng)數(shù)量的耕地非農(nóng)化，從而將耕地保護的存在價值通過耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)內(nèi)化到耕地非農(nóng)化的成本之中，進而實現(xiàn)耕地在產(chǎn)業(yè)間的配置效率。并且，構(gòu)建起了耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)的市場交易機制，從而協(xié)調(diào)了各地區(qū)耕地保有和耕地補充的邊際收益，實現(xiàn)了耕地的空間配置效率。

從公平角度看，農(nóng)民以及農(nóng)民集體作為耕地所有者，保護和補充了耕地,并獲得了相應(yīng)的耕地保護和耕地補充的收益；地方政府一方面可以通過產(chǎn)權(quán)稅的形式分享耕地保護與耕地補充的部分收益，另外一方面亦可通過規(guī)劃、實施建設(shè)占用耕地指標(biāo)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進耕地非農(nóng)化，并獲得耕地非農(nóng)化的增值?？傮w而言，各經(jīng)濟主體均可以依據(jù)其在耕地保護與非農(nóng)化配置中的貢獻獲得相應(yīng)收益，從而誘使經(jīng)濟主體根據(jù)自身利益，公平有效地實現(xiàn)耕地保護與非農(nóng)化的配置目標(biāo)。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國耕地發(fā)展權(quán)從無到有、再從計劃命令的配置機制向經(jīng)濟措施的配置機制轉(zhuǎn)變，共經(jīng)歷了4個階段。當(dāng)前，耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新雖然改進了耕地配置的效率與公平，但依然存在耕地發(fā)展權(quán)種類設(shè)置、權(quán)能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬有待進一步明確的問題。

因此，為了能夠?qū)Σ煌|(zhì)量的耕地實現(xiàn)不同的保護，需將耕地發(fā)展權(quán)區(qū)分為基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和普通耕地發(fā)展權(quán)。其次，為了能夠同時實現(xiàn)現(xiàn)有建設(shè)占用耕地總量控制、耕地總量保有、耕地占補平衡等制度，并且適應(yīng)我國耕地保護與非農(nóng)化涉及眾多經(jīng)濟主體的特征，將各種耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能對應(yīng)地分解為建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)，同時，同步構(gòu)建起耕地保有量指標(biāo)的補償機制和交易機制以及耕地補充指標(biāo)的交易機制，從而將耕地的存在價值通過耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)內(nèi)化到耕地非農(nóng)化的成本之中，進而實現(xiàn)耕地的最優(yōu)配置。第三，在各指標(biāo)的歸屬上，建設(shè)占用基本農(nóng)田指標(biāo)歸中央政府所有，建設(shè)占用普通耕地指標(biāo)歸地方政府所有，耕地保有量指標(biāo)和耕地補充指標(biāo)歸耕地所有者所有，地方政府則以產(chǎn)權(quán)稅的形式分享一定比例的耕地保護與耕地補充的收益，使耕地相關(guān)經(jīng)濟主體既有機會在耕地保護中獲得補償，亦可在耕地非農(nóng)化中獲得收益，從而誘使經(jīng)濟主體根據(jù)自身利益，在耕地保護與非農(nóng)化中貢獻自己力量，實現(xiàn)期望的效率與公平。

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Reflection and Innovation on Cultivated Land Development Rights System in China

WANG Ying

(College of Economics and Commerce, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108，China)

Systemic analyzed the 4 historical phases of protection and non-agricultural transformation allocation system on cultivated land development in China, this paper concludes that: cultivated land development rights system undergoes a process from property rights insufficiency to establishment of property rights; then from plan command configuration mechanism to configuration mechanism of economic measures. Now, as new cultivated land market exchange mechanism, such as Zhejiang index trading, Chongqing dipiao trading and pothook of city construction land increase and rural residential land decrease, these market trade system improves spatial efficiency and fairness of cultivated land protection and non-agricultural configuration; and Chengdu cultivated land protection fund is the compensation mechanism of existing cultivated land development rights, which improve efficiency and fairness of cultivated land protection and non-agricultural configuration. However, there still exist issues such as incomplete classification, unclear property rights, etc. Thus, we should further classify cultivated land development rights on type setting, property ownership, right implementation and establish corresponding allocation mechanism, thus helping economic subject take reasonable protection behavior and achieve the optimal objective of cultivated land resource allocation.

cultivated land development rights; cultivated land protection; non agriculturalization; market mechanism; cultivated land protection fund

2016-08-17DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.06.004

國家社會科學(xué)基金項目(15BJY080)

王熒(1980—)，男，福建閩清人,福建江夏學(xué)院副教授，主要研究方向為資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)。E-mail: 55780836@qq.com

F301.11

A

1672-0202(2016)06-0029-11