美國(guó)外資審查的最新動(dòng)態(tài)與應(yīng)對(duì)策略*

陳 超

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美國(guó)外資審查的最新動(dòng)態(tài)與應(yīng)對(duì)策略*

陳 超

近年來，中國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資趨勢(shì)加大，已經(jīng)超過美國(guó)來華投資，其中民營(yíng)企業(yè)更是成為主力，投資規(guī)模從2008年的4.6億美元增加到2013年的38.7億美元。然而，在中國(guó)對(duì)美投資規(guī)模加大，投資領(lǐng)域日趨多樣化的同時(shí)，中國(guó)企業(yè)也面臨越來越多的監(jiān)管審查障礙和泛政治化的干擾。本文介紹了中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資的現(xiàn)狀，分析了中國(guó)對(duì)美投資面臨的障礙，梳理了美國(guó)外資審查方面的趨勢(shì)變化，提出了中國(guó)企業(yè)如何走出國(guó)境的政策建議。

海外投資 對(duì)美投資 美國(guó)投資審查

一、中國(guó)對(duì)美投資的現(xiàn)狀

美國(guó)市場(chǎng)的消費(fèi)總量占據(jù)了全球總量的42%，人均可支配收入為3.2萬美元，是全球最主要的市場(chǎng)。中國(guó)對(duì)外投資自2005年以來快速增長(zhǎng)，其中對(duì)美投資增長(zhǎng)尤為迅速，并呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)：

(一)從投資規(guī)?？矗袊?guó)對(duì)美直接投資已遠(yuǎn)超美國(guó)來華直接投資

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)對(duì)美直接投資首次超過美國(guó)對(duì)華直接投資，成為了繼香港之后中國(guó)大陸第二大直接投資目的地。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)對(duì)美直接投資高達(dá)157億美元，同比增長(zhǎng)30%。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2015年美國(guó)對(duì)華投資只有25.9億美元，與2012年對(duì)華投資持平，在全部對(duì)華投資中排名第六。近年來，中企對(duì)美投資呈加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，美國(guó)榮鼎咨詢公司的報(bào)告顯示，至2015年中企對(duì)美投資已連續(xù)三年超過百億美元。進(jìn)入2016年以來，這種增勢(shì)更加迅猛。全球并購(gòu)數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)迪羅基(Dealogic)的數(shù)據(jù)顯示，在2016年前兩個(gè)月里，中企對(duì)美并購(gòu)金額已達(dá)235億美元，超過2015年全年中企對(duì)美并購(gòu)總額。

圖1 2015年對(duì)華投資前十位國(guó)家/地區(qū)數(shù)據(jù)來源：中國(guó)商務(wù)部。

(二)從投資主體看，民營(yíng)企業(yè)已成為中國(guó)對(duì)美直接投資的主力軍

五年前，民營(yíng)企業(yè)對(duì)美投資的比例只占19%，而現(xiàn)在民營(yíng)企業(yè)占總投資的84%。另一個(gè)值得關(guān)注的就是金融投資者的增加，包括私募股權(quán)投資公司、保險(xiǎn)公司、金融集團(tuán)和實(shí)業(yè)公司。這些投資者五年前的投資占比幾乎為零，而目前占比56%。未來，隨著中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家對(duì)國(guó)際并購(gòu)的進(jìn)一步支持，美國(guó)對(duì)金融投資的限制進(jìn)一步放開，民營(yíng)企業(yè)和金融投資者必將扮演更加重要的角色。

(三)從投資領(lǐng)域看，中國(guó)對(duì)美投資的行業(yè)構(gòu)成已經(jīng)多樣化

過去幾年，中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資已從資源能源擴(kuò)展到食品消費(fèi)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、高科技以及房地產(chǎn)等眾多領(lǐng)域。2015年中國(guó)對(duì)美投資中最大的行業(yè)分別為房地產(chǎn)行業(yè)(安邦收購(gòu)717第五大道)、金融服務(wù)行業(yè)(復(fù)星收購(gòu)艾倫索爾保險(xiǎn))、信息和通信技術(shù)(ICT，中國(guó)財(cái)團(tuán)收購(gòu)集成硅公司)、汽車(中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司收購(gòu)Henniges汽車)、保健和生物科技(海普瑞收購(gòu)Cytovance生物制品)和娛樂(萬達(dá)收購(gòu)世界鐵人三項(xiàng)公司)。這表明目前中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的驅(qū)動(dòng)力，從最初獲取資源能源供應(yīng)，逐步轉(zhuǎn)向開拓市場(chǎng)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

圖2 2005—2015年中國(guó)在美直接投資數(shù)據(jù)來源：Rhodium Group。

圖3 2005—2015年中國(guó)對(duì)美直接投資行業(yè)數(shù)據(jù)來源：Rhodium Group。

從對(duì)美投資申報(bào)的行業(yè)來看，中國(guó)的申報(bào)主要集中在制造業(yè)，金融、信息和服務(wù)業(yè)，采礦、公用事業(yè)和建筑業(yè)三大部門。其中最主要的是制造業(yè)，在2011年到2013年間占比達(dá)到44.44%。在2011年到2013年間，美外資委審查項(xiàng)目的40%集中于制造業(yè)，在投資總量大幅增長(zhǎng)的背景下，中企遭遇審查的案例一直最多。

二、中國(guó)對(duì)美投資面臨的主要障礙

(一)美國(guó)外資監(jiān)管審查標(biāo)準(zhǔn)不透明、不確定性高，對(duì)中國(guó)企業(yè)構(gòu)成障礙

美國(guó)政府對(duì)外資的審查主要是通過外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)來進(jìn)行。在實(shí)際操作中，CFIUS審批流程缺乏可預(yù)測(cè)性和透明度，主要體現(xiàn)在：一是國(guó)家安全的實(shí)質(zhì)審查缺乏明確的、易把握的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“國(guó)家安全”等關(guān)鍵詞的定義較為模糊，留下了較大的裁量余地；二是由于CFIUS審查案例的保密性，缺乏可供參考的先例，且CFIUS堅(jiān)持對(duì)每個(gè)交易申報(bào)進(jìn)行個(gè)案審查，為其不遵守先例的實(shí)踐提供了空間；三是CFIUS審查流程涉及國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和多個(gè)部門間的博弈，難以排除政治因素干擾。由于CFIUS審查機(jī)制的不透明，過去幾年中國(guó)企業(yè)很多原本不必報(bào)CFIUS審查的項(xiàng)目也主動(dòng)申請(qǐng)接受檢查，導(dǎo)致申請(qǐng)數(shù)量顯著增加。榮鼎咨詢公司的最新報(bào)告顯示，2012年到2015年，中企對(duì)美發(fā)起的投資并購(gòu)案例分別為36、52、100、103起，2012年到2014年中企在美并購(gòu)遭CFIUS審查數(shù)量分別為23、21、24起(2015年審查數(shù)量尚未公布)。

(二)隨著中國(guó)對(duì)美投資加快增長(zhǎng)，可能面臨諸多“泛政治化”的干擾

上世紀(jì)80年代日本對(duì)美投資加速時(shí)，曾遭遇美國(guó)政治干擾，國(guó)會(huì)制定實(shí)施了CFIUS審查機(jī)制。目前，中國(guó)對(duì)美投資也面臨同樣的事情：一是美國(guó)商業(yè)利益團(tuán)體以國(guó)家安全的幌子保護(hù)自己，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙外來者，典型的比如中興、華為在美國(guó)電信領(lǐng)域投資受到思科的攻擊；二是部分國(guó)會(huì)議員借反華撈取政治資本，通過各種渠道影響CFIUS審查，抵制中國(guó)企業(yè)，例如2010年國(guó)會(huì)議員要求審查鞍鋼集團(tuán)對(duì)美投資項(xiàng)目；三是部分鷹派人士要求收緊外資審查標(biāo)準(zhǔn)，建議將基于國(guó)家安全的審查機(jī)制擴(kuò)大為基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的審查機(jī)制。在中美雙方戰(zhàn)略互信不足的情況下，泛政治化引發(fā)的不確定性，已成為中國(guó)企業(yè)赴美投資時(shí)遇到的重大難題之一。實(shí)際上，過去幾年真正被CFIUS否定的中國(guó)對(duì)美投資項(xiàng)目有限，而更多的交易因擔(dān)心CFIUS審查、國(guó)會(huì)強(qiáng)烈抗議以及媒體和公眾的抵制等，在沒有申請(qǐng)前就主動(dòng)放棄了。

(三)中國(guó)企業(yè)缺乏國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從實(shí)踐情況看，部分國(guó)內(nèi)企業(yè)仍缺乏對(duì)美國(guó)法律制度、市場(chǎng)環(huán)境的深入了解，對(duì)法律合規(guī)等工作重視不夠，不能善用當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)、稅務(wù)會(huì)計(jì)、公共關(guān)系等專業(yè)顧問，導(dǎo)致投資項(xiàng)目遇到障礙而無法完成。據(jù)美國(guó)喬治敦大學(xué)的莫蘭教授研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)企業(yè)由于自身在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目談判方面的經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致對(duì)美投資項(xiàng)目往往比其他外國(guó)投資者支付更高的溢價(jià)。

三、美國(guó)外資審查方面的變化趨勢(shì)

(一)申報(bào)受理數(shù)量自2009年以來逐步回暖

美外資委年報(bào)顯示，2008年美外資委審查的外國(guó)投資項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到峰值155個(gè)。2009年受金融危機(jī)的影響，驟降至65個(gè)。伴隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，受理申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量不斷攀升。雖然這個(gè)過程中，2013年的受理數(shù)量為97個(gè)，較2012年略有回落，但整體呈現(xiàn)出了回暖趨勢(shì)。

(二)外國(guó)投資委員會(huì)的作用和審查力度增強(qiáng)

“911”恐怖襲擊后，美國(guó)政府明顯加強(qiáng)了對(duì)外資的國(guó)家安全審查，并頒布了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(FINSA)，擴(kuò)大了政府對(duì)涉及國(guó)家安全和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的外國(guó)企業(yè)審查范圍和管理權(quán)限，提高了外國(guó)投資委員會(huì)的權(quán)力和地位，大大改變了美國(guó)政府對(duì)外國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的態(tài)度。外國(guó)投資委員會(huì)審查作用的擴(kuò)大，導(dǎo)致美國(guó)對(duì)外資進(jìn)入實(shí)施更多的行政干預(yù)。

(三)外資審查范圍擴(kuò)大

美國(guó)并沒有專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)外國(guó)直接投資領(lǐng)域進(jìn)行鼓勵(lì)、限制、禁止等行政性指導(dǎo)，而是通過相關(guān)的行業(yè)性立法對(duì)外國(guó)投資予以限制。其中，外國(guó)對(duì)美投資涉及的敏感領(lǐng)域包括交通運(yùn)輸、通訊傳媒、金融服務(wù)、國(guó)防工業(yè)和能源礦產(chǎn)等?！栋？松チ_里奧修正案》對(duì)外國(guó)投資的審查主要集中于對(duì)美國(guó)國(guó)防安全的直接影響，而FINSA則側(cè)重于美國(guó)的國(guó)家安全。顯然，F(xiàn)INSA擴(kuò)大了審查范圍。首先，F(xiàn)INSA加強(qiáng)了對(duì)重要技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施交易的審查，明確要求對(duì)外資收購(gòu)“重要基礎(chǔ)設(shè)施”及與美國(guó)國(guó)家安全有關(guān)的核心基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)及能源等核心資產(chǎn)成為審查的主要內(nèi)容；其次，F(xiàn)INSA加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)“國(guó)有企業(yè)”投資的安全審查，外國(guó)國(guó)有企業(yè)在美國(guó)的并購(gòu)受到嚴(yán)格限制；第三，F(xiàn)INSA明確了審查要考慮該外國(guó)政府與美國(guó)之間的外交一致性，在多邊反恐、防止核擴(kuò)散及出口限制方面的政策一致性，以及是否在地區(qū)范圍內(nèi)對(duì)美國(guó)具有潛在軍事威脅等，這預(yù)示著對(duì)來自中國(guó)等與美國(guó)外交一致性不強(qiáng)的國(guó)家將面臨不利局面；第四，F(xiàn)INSA規(guī)定，總統(tǒng)和外國(guó)投資委員會(huì)有權(quán)將其認(rèn)為需要予以考慮的其他任何因素納入審查范圍，這增強(qiáng)了總統(tǒng)和委員會(huì)對(duì)外資的限制。

(四)審查程序更復(fù)雜和嚴(yán)密

FINSA在保持以往對(duì)外來投資審查的框架下，賦予外國(guó)投資委員會(huì)更多的權(quán)力，同時(shí)加強(qiáng)了國(guó)會(huì)對(duì)其審查過程和透明度的監(jiān)督。首先，F(xiàn)INSA要求外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)審查過的交易類型發(fā)布指南，以增加外國(guó)投資委員會(huì)審查的透明度和提高外國(guó)投資的可預(yù)期性。其次，F(xiàn)INSA對(duì)外國(guó)投資委員會(huì)使用“常青條款”做出嚴(yán)格限制，規(guī)定只有當(dāng)交易方向外國(guó)投資委員會(huì)提交的信息存在實(shí)質(zhì)性虛假或錯(cuò)誤，或在故意嚴(yán)重違反減緩協(xié)議且無其他救濟(jì)措施的情況下，外國(guó)投資委員會(huì)才有權(quán)重新調(diào)查以前審查過的交易，這在很大程度上限制了外國(guó)投資委員會(huì)的權(quán)力濫用。第三，審查程序更復(fù)雜，外資并購(gòu)的政治壓力加大。一般并購(gòu)案的審查期限是3天，如無異議即可獲得批準(zhǔn)。若有異議則必須再進(jìn)行45天的深度審查。深度審查結(jié)束后，總統(tǒng)還有權(quán)在15天內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步審查。審查期限的延長(zhǎng)使外國(guó)企業(yè)將長(zhǎng)期處于美國(guó)的政治壓力之下，增加了并購(gòu)的不確定性。同時(shí)，F(xiàn)INSA將外國(guó)投資委員會(huì)的很多現(xiàn)行做法以法律形式固定下來，明確了審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督，有利于減緩泛政治化傾向。

(五)對(duì)外國(guó)政府控制的美國(guó)企業(yè)接近美國(guó)軍事設(shè)施的關(guān)注度提高

在美國(guó)總審計(jì)局(GAO)2014年底發(fā)布的報(bào)告中明確提出，對(duì)外國(guó)政府控制的美國(guó)企業(yè)接近美國(guó)政府相關(guān)設(shè)施特別關(guān)注。GAO建議美國(guó)國(guó)防部采取措施，評(píng)估外國(guó)機(jī)構(gòu)臨近軍事訓(xùn)練基地可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)并與其他機(jī)構(gòu)合作獲得相關(guān)交易信息，并且明確提及美外資委應(yīng)發(fā)揮重要作用。這一定程度上提示了地理位置的臨近性，是美國(guó)外資委審查項(xiàng)目的重要考慮因素。這被普遍認(rèn)為是導(dǎo)致三一集團(tuán)項(xiàng)目被美國(guó)外資委審查并否決的主要原因。

(六)對(duì)中國(guó)投資的審查日趨嚴(yán)格

近年來，由于國(guó)家安全、選舉政治、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)低迷形勢(shì)下的貿(mào)易保護(hù)主義等多種因素驅(qū)使，美國(guó)方面頻頻發(fā)難中國(guó)企業(yè)。從美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)布指責(zé)華為、中興的調(diào)查報(bào)告，到美國(guó)外資委否決三一重工收購(gòu)項(xiàng)目，再到美國(guó)國(guó)務(wù)院對(duì)保利科技公司實(shí)行制裁等，美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)阻撓和嚴(yán)苛十分明顯。與日俱增的中國(guó)投資在美國(guó)引發(fā)了公眾的疑慮。一方面，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)通過國(guó)內(nèi)銀行系統(tǒng)為企業(yè)海外擴(kuò)張?zhí)峁┝畠r(jià)貸款，使中國(guó)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)有能力收購(gòu)其具有重要經(jīng)濟(jì)影響力的公司；另一方面，輿論普遍認(rèn)為中國(guó)在美敏感行業(yè)的投資可能威脅美國(guó)國(guó)家安全，因此必須受到更加嚴(yán)格的監(jiān)督。

四、美國(guó)外資安全審查的敏感產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和敏感投資主體

美國(guó)財(cái)政部文件公開表示，CFIUS考察一項(xiàng)兼并、收購(gòu)或接管交易是否會(huì)威脅美國(guó)國(guó)家安全是依據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷的：一是外國(guó)投資主體的性質(zhì)，二是交易對(duì)象所涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。雖然美國(guó)相關(guān)方面并未公布敏感投資產(chǎn)業(yè)的清單，理由是不能向外泄露國(guó)家相關(guān)的安全政策，也不希望一些投資機(jī)構(gòu)束手束腳；對(duì)于敏感的投資主體，美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)表示只是會(huì)對(duì)一些國(guó)外政府直接控制的企業(yè)給予重點(diǎn)關(guān)注，并未提及是否對(duì)各個(gè)國(guó)家本身同等看待。

對(duì)于中國(guó)對(duì)外投資的企業(yè)而言，確定出CFIUS審查的敏感產(chǎn)業(yè)清單和敏感的外國(guó)投資主體是至關(guān)重要的。這可以幫助國(guó)內(nèi)企業(yè)赴美投資時(shí)成功避開敏感產(chǎn)業(yè)，提高交易成功的幾率。同時(shí)，判斷出我國(guó)在CFIUS審查的敏感外國(guó)投資主體中所處的地位，也會(huì)為我國(guó)政府和企業(yè)有效應(yīng)對(duì)赴美投資的一系列問題提供更多的參考。

(一)CFIUS審查對(duì)國(guó)家安全概念的界定

在美國(guó)對(duì)外資的安全審查中，如何界定“國(guó)家安全”概念是關(guān)鍵。只有首先劃清“國(guó)家安全”邊界，CFIUS在審查外資兼并、收購(gòu)和接管是否對(duì)美國(guó)國(guó)家安全形成威脅時(shí)才有明確依據(jù)。然而界定“國(guó)家安全”概念十分困難，引發(fā)了美國(guó)政界和學(xué)界諸多爭(zhēng)論。實(shí)踐中，美國(guó)采用開放式列表方法，列舉與國(guó)家安全相關(guān)的因素。從《?？松环鹆_里奧修正案》到《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，列表逐步擴(kuò)充，需要考慮的國(guó)家安全因素增多。

按照美國(guó)財(cái)政部公布的文件及美國(guó)國(guó)會(huì)學(xué)者的研究，美國(guó)國(guó)家安全因素列表共有13項(xiàng)內(nèi)容。6～13項(xiàng)是FINSA新增的，極大地?cái)U(kuò)張了CFIUS需要考慮的國(guó)家安全因素，并提出了兩個(gè)重要概念：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)。美國(guó)國(guó)家安全因素列表呈現(xiàn)兩個(gè)顯著特點(diǎn)：首先，“國(guó)家安全”的內(nèi)涵從傳統(tǒng)的國(guó)防和軍事安全，擴(kuò)張到包括國(guó)防和軍事安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和公共健康安全；其次，外國(guó)投資國(guó)家安全審查與出口管制出現(xiàn)共同考慮的交叉性因素。

(二)美國(guó)外資安全審查的敏感產(chǎn)業(yè)清單模擬

根據(jù)已有的相關(guān)信息進(jìn)行判斷，模擬得到敏感產(chǎn)業(yè)清單的依據(jù)和方法主要有以下幾點(diǎn)：一是美國(guó)相關(guān)方面在一些經(jīng)典案例中進(jìn)行國(guó)家安全審查的時(shí)候透露出的相關(guān)信息。CFIUS在進(jìn)行審查時(shí)采取的是逐案審查的方式，在其審查案例中可以透露出一些美國(guó)所默認(rèn)的敏感產(chǎn)業(yè)信息。二是美國(guó)出口商業(yè)管制清單和管制軍品清單，出口管制和國(guó)家外資安全審查的目標(biāo)是一致的，都是為了防止敏感的產(chǎn)品和技術(shù)被他國(guó)獲取，從而威脅自身的國(guó)家安全，因而存在相當(dāng)多的敏感產(chǎn)業(yè)的交叉，甚至管制品全部涵蓋在內(nèi)。從2007年FINSA公布后外國(guó)投資國(guó)家安全審查在“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域出現(xiàn)與出口管制的交叉因素，亦可見一斑。三是中國(guó)重要國(guó)有企業(yè)行業(yè)布局。中國(guó)一直堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)性作用。哪些產(chǎn)業(yè)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈是一個(gè)技術(shù)性問題，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度關(guān)系不大。因此，從中國(guó)重要國(guó)有企業(yè)的行業(yè)布局，可以部分推測(cè)關(guān)系美國(guó)國(guó)防和經(jīng)濟(jì)安全的敏感產(chǎn)業(yè)。

美國(guó)外資國(guó)家安全審查典型案例?？v觀近幾年來受到CFIUS審查的案例主要分為三類：一是最終被總統(tǒng)否決的交易；二是雖未被總統(tǒng)否決，但是投資當(dāng)事人被迫中止進(jìn)行交易；三是雖未被總統(tǒng)否決，當(dāng)事人方面也并未表示放棄，交易也通過審查，但是交易由于受到美國(guó)國(guó)會(huì)和公眾的強(qiáng)烈關(guān)注而遭遇很大的阻力和困難。

美國(guó)出口商業(yè)管制清單和管制軍品清單。美國(guó)出口管制清單分為兩大類：軍品清單和商業(yè)管制清單。軍品清單包括21個(gè)大類，商業(yè)管制清單包括l0個(gè)大類。商業(yè)管制清單的每一大類按照物項(xiàng)性質(zhì)分為5組，包括：A組，設(shè)備、套件及部件；B組，測(cè)試、檢查和生產(chǎn)設(shè)備；C組，材料；D組，軟件；E組，技術(shù)。軍品清單管制的產(chǎn)品制造行業(yè)是與美國(guó)國(guó)防和軍事安全密切相關(guān)的行業(yè)。商業(yè)管制清單管制的產(chǎn)品制造行業(yè)，與美國(guó)國(guó)防和軍事安全的關(guān)系雖較軍品管制清單要弱，但與經(jīng)濟(jì)安全存在密切關(guān)系。

中國(guó)央企的產(chǎn)業(yè)布局。2006年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)行業(yè)布局進(jìn)行了進(jìn)一步戰(zhàn)略調(diào)整，形成對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的七大重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的絕對(duì)控制力，以及對(duì)九大基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重要骨干企業(yè)的較強(qiáng)控制力。其中，七大重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域是：軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)。

美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的敏感產(chǎn)業(yè)清單模擬。從美國(guó)出口管制軍品清單和商業(yè)管制清單、CFIUS審查典型案例及我國(guó)中央國(guó)有企業(yè)主要產(chǎn)業(yè)布局，可以模擬出一個(gè)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查的敏感產(chǎn)業(yè)清單。清單可以分為兩級(jí)：第一級(jí)是高度敏感產(chǎn)業(yè)，主要是與軍事和國(guó)防安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)；第二級(jí)是敏感產(chǎn)業(yè)，主要是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，包括能源、電網(wǎng)電力、電子信息、交通運(yùn)輸、裝備制造及生化等六大產(chǎn)業(yè)。每一產(chǎn)業(yè)中有一些特別需要注意的行業(yè)。從過去經(jīng)驗(yàn)看，并購(gòu)這些行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，被CFIUS認(rèn)為存在美國(guó)國(guó)家安全隱患的可能性會(huì)顯著上升。

(三)美國(guó)外資安全審查的敏感投資主體

受到CFIUS重點(diǎn)關(guān)注的是擬進(jìn)行兼并、收購(gòu)等交易的外國(guó)投資主體本身的身份和性質(zhì)。從其審查歷史來看，對(duì)于涉及相同產(chǎn)業(yè)的交易，收購(gòu)方的不同，在CFIUS進(jìn)行國(guó)家安全審查時(shí)會(huì)有本質(zhì)的、且十分明顯的區(qū)別。

在審查中存在差別的投資主體主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是投資主體的性質(zhì)，一般而言，國(guó)有企業(yè)的兼并收購(gòu)會(huì)被CFIUS認(rèn)為存在相當(dāng)大的安全隱患，對(duì)于此類的投資主體在進(jìn)行交易時(shí)，在美國(guó)國(guó)會(huì)和美國(guó)社會(huì)公眾方面都會(huì)面對(duì)很大的壓力。二是投資主體是來自哪個(gè)國(guó)家，美國(guó)對(duì)部分國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注，即存在一些“敏感”國(guó)家，具有這些“敏感”國(guó)家身份的投資者，無論是民營(yíng)還是國(guó)有，都會(huì)在審查中遭遇更嚴(yán)苛的對(duì)待。

雖然美國(guó)從未明確哪些國(guó)家在外國(guó)投資安全審查中屬于“敏感”國(guó)家，但依然可以借助美國(guó)出口管制體系對(duì)出口目的地的分類標(biāo)準(zhǔn)，推斷美國(guó)國(guó)家安全審查的敏感國(guó)。美國(guó)《出口管理?xiàng)l例》(EAR)根據(jù)管制嚴(yán)厲程度，將出口目的地分為A、B、C、D、E五組，其中我國(guó)被列入D組，屬于管制程度相當(dāng)嚴(yán)厲的國(guó)家?？梢哉J(rèn)為，來自D組和E組國(guó)家的投資者，被CFIUS認(rèn)為是敏感投資者的可能性較A組和B組要大得多。

五、對(duì)策與建議

為減少中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的阻力，中國(guó)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)了解美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)安全審查的政策，盡可能少地觸碰“雷區(qū)”。國(guó)家相關(guān)方面也可以出臺(tái)相關(guān)的政策，按照投資主體和并購(gòu)對(duì)象所在行業(yè)，分別給予投資者不同級(jí)別的敏感提醒，幫助提高交易的成功率。即使中止交易，可以盡可能減少損失。此外，中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極推動(dòng)公司治理規(guī)范化、透明化。積極完善公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)信息披露，提高公司的透明度。要明確區(qū)分國(guó)家作為國(guó)有股權(quán)所有者和行政管理者的不同職能，減少政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。最后，積極開展對(duì)外溝通和交流。加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)，特別是投資接受國(guó)政府和監(jiān)管部門的對(duì)話、交流與合作，了解當(dāng)?shù)氐耐顿Y政策和投資環(huán)境，介紹中國(guó)企業(yè)的投資原則、動(dòng)機(jī)和做法，表達(dá)合理訴求與關(guān)切，加深理解，增信釋疑，有效遏制保護(hù)主義?？紤]到美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的特別關(guān)注及對(duì)中國(guó)投資者的歧視性態(tài)度，中國(guó)企業(yè)在美投資時(shí)應(yīng)充分考量投資標(biāo)的的屬性，深入了解當(dāng)?shù)厍闆r，認(rèn)真調(diào)研審批先例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，舉一反三，盡量規(guī)避可能觸及敏感區(qū)域的資產(chǎn)，或?qū)ο嚓P(guān)資產(chǎn)進(jìn)行主動(dòng)剝離，以減少監(jiān)管阻力，增加投資項(xiàng)目的成功把握。具體的相關(guān)政策建議主要包括以下幾點(diǎn)。

(一)積極推動(dòng)中美投資協(xié)定(BIT)談判，為企業(yè)赴美投資創(chuàng)造良好環(huán)境

在剛剛結(jié)束的中美第25輪BIT談判中，中美雙方交換了第二輪負(fù)面清單改進(jìn)出價(jià)，并就各自改進(jìn)出價(jià)進(jìn)行了磋商。研究人士認(rèn)為，隨著美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬任期結(jié)束的臨近，中美BIT談判正進(jìn)入加速階段。應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)雙向開放，尋找共贏點(diǎn)。對(duì)于“負(fù)面清單”等當(dāng)前突出的分歧，可借助新思維嘗試創(chuàng)新談判，按步驟或多個(gè)輪子并進(jìn)，推動(dòng)中美BIT談判如期完成。激活與擴(kuò)大中國(guó)對(duì)美投資，首先必須增強(qiáng)兩國(guó)政治互信。推進(jìn)BIT談判是其中重要的一環(huán)，建議關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是要向美方反映中國(guó)企業(yè)受到不公平對(duì)待的具體案例，督促美方提高CFIUS審查程度的透明度和可預(yù)測(cè)性，通過更完善的方式進(jìn)行外資審查。目前，讓美方列出限制投資清單的要求并不現(xiàn)實(shí)，故我方不必在此問題上糾纏。二是提請(qǐng)美國(guó)政府抵制那些要求修改審查程序以允許更多干預(yù)的提議。三是提請(qǐng)美方糾正對(duì)待中資審查過程中的“泛政治化”傾向，正確看待和評(píng)價(jià)中國(guó)企業(yè)投資的商業(yè)與經(jīng)濟(jì)目的，同時(shí)在聯(lián)邦政府層面形成統(tǒng)一的鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)對(duì)美直接投資的機(jī)制。此外，中國(guó)要積極落實(shí)十八屆三中全會(huì)確定的改革部署，推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)等改革措施，顯示開放市場(chǎng)的誠(chéng)意和態(tài)度，為推進(jìn)中美BIT談判提供更多的籌碼。

(二)積極宣傳中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的好處和公共形象，贏取更多的理解和支持

美國(guó)政府和議員較為看好投資項(xiàng)目能否為當(dāng)?shù)貛砭蜆I(yè)和福利，也更重視美國(guó)機(jī)構(gòu)的研究成果。20世紀(jì)80年代日本企業(yè)對(duì)美投資受阻后，積極通過與美國(guó)智庫、記者、前政府官員等合作的方式塑造華盛頓對(duì)來自日本投資的主流意見，起到良好效果。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)：一是中國(guó)企業(yè)要學(xué)會(huì)講好自己的故事，通過與美方智庫、研究機(jī)構(gòu)、媒體等合作的方式，積極宣傳給當(dāng)?shù)貛淼暮锰?，主?dòng)塑造良好形象，贏得美國(guó)人的接納和歡迎。二是在推進(jìn)中美BIT談判的關(guān)鍵階段，中國(guó)政府部門或行業(yè)組織可以通過與美方智庫等合作，編制中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資白皮書，宣傳中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資帶來的好處。三是還可以通過中國(guó)在美投資的支持者和受益者(包括合作伙伴和地方官員等)的現(xiàn)身說法，積極宣傳中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的好處。

(三)優(yōu)化中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的政策環(huán)境，為國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去提供更多政策便利和支持

從國(guó)際上看，離不開國(guó)家政策的支持。20世紀(jì)70年代，日本政府為了鼓勵(lì)企業(yè)走出去，大幅放松監(jiān)管審批，并建立了一套全方位的促進(jìn)體系：一是提供政治和經(jīng)濟(jì)外交支持。通過對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助、簽訂雙邊投資協(xié)定、設(shè)立境外投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)等幫助企業(yè)拓展海外投資。二是建立境外投資稅收支持制度。包括將海外投資虧損排除在外，進(jìn)而增加綜合抵免額，采取稅收饒讓抵免對(duì)本國(guó)企業(yè)在海外投資中獲取的稅收優(yōu)惠視為已繳納稅款。三是提供多樣化的資金支持。通過日本協(xié)力銀行、海外貿(mào)易開發(fā)協(xié)會(huì)、中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際協(xié)力事業(yè)團(tuán)等對(duì)符合條件的海外投資提供長(zhǎng)期低息貸款。四是提供完善的擔(dān)保和保險(xiǎn)。國(guó)際協(xié)力銀行為企業(yè)海外投資的融資提供擔(dān)保，政府還設(shè)立“海外投資保險(xiǎn)制度”為海外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)提供保險(xiǎn)。五是提供完善的信息咨詢服務(wù)。與日本政府采取的措施類似，美國(guó)在二戰(zhàn)后為了支持企業(yè)海外投資，除了提供外交支持、稅收優(yōu)惠外，還通過美國(guó)進(jìn)出口銀行為企業(yè)海外投資提供貸款等資金支持。

(四)探索以基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資為試點(diǎn)，擴(kuò)大中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資合作

開展基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資合作，對(duì)中美雙方都具有重要的意義。對(duì)美方而言，其基礎(chǔ)設(shè)施大多建成于20世紀(jì)中期，由于長(zhǎng)時(shí)間投資不足，正面臨老化、失修等問題。據(jù)美國(guó)商會(huì)估算，2013—2030年美國(guó)在交通、能源、水務(wù)這三大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的潛在投資需求高達(dá)8.2萬億美元。但是由于近來政府財(cái)政負(fù)擔(dān)上升，近年約有超過70%的美國(guó)城市被迫削減了對(duì)交通、水務(wù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，迫切需要私人資本的投資，不少州和地方政府積極尋求我國(guó)企業(yè)的投資。對(duì)我國(guó)來講，對(duì)美開展基礎(chǔ)設(shè)施投資具有政治經(jīng)濟(jì)等多方面的意義，不少國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)投資美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施也有較大的興趣。未來，建議通過中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話等渠道，與美國(guó)探討在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域開展投資合作的可能性，督促美方為我國(guó)企業(yè)參與美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資營(yíng)造良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏。

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4.石晨：《FINSA后CFIUS國(guó)家安全審查的新發(fā)展及對(duì)中國(guó)企業(yè)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2014年第30期。

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責(zé)任編輯：艾 冰

*本文為2015—2016年度中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心基金課題《“十三五”時(shí)期中國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資戰(zhàn)略研究》階段性成果。

陳超，中國(guó)投資有限責(zé)任公司研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。