“十三五”：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)處于高發(fā)窗口期

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組

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“十三五”：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)處于高發(fā)窗口期

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組*

我國已經(jīng)進(jìn)入中上等收入國家行列，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正面臨著周期性調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)也面臨著巨大轉(zhuǎn)型。此時(shí)前期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中積累的諸多矛盾還未化解，而新的矛盾和問題又在形成和疊加。“十三五”時(shí)期我國將步入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，諸多新舊矛盾和問題轉(zhuǎn)化為局部或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)既有顯性的、也有潛在的，其中產(chǎn)能過剩、金融風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫、生態(tài)環(huán)境安全等顯性風(fēng)險(xiǎn)需要高度關(guān)注；潛在風(fēng)險(xiǎn)中改革步伐過慢風(fēng)險(xiǎn)最應(yīng)該引起重視。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)、互相影響、輾轉(zhuǎn)放大，發(fā)生概率較高，沖擊甚至打斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展進(jìn)程的可能性會(huì)增加，需要采取有力措施積極加以應(yīng)對(duì)。

十三五 經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展風(fēng)險(xiǎn) 政策建議

一、“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要顯性風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”時(shí)期，國際國內(nèi)長期積累形成的一些顯性風(fēng)險(xiǎn)可能爆發(fā)。這些風(fēng)險(xiǎn)涉及周邊安全、對(duì)外經(jīng)貿(mào)、制造業(yè)、房地產(chǎn)、財(cái)政、金融、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、影響面廣，且相互疊加、輾轉(zhuǎn)放大。一旦應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成嚴(yán)重干擾和沖擊。

(一)國際經(jīng)濟(jì)政治格局深刻調(diào)整，外部不利條件顯著增多

我國周邊安全形勢趨緊，和平發(fā)展環(huán)境面臨更大的不確定性。隨著我國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體并在許多方面開始趕超美國，我國已被推到世界舞臺(tái)中心地帶，引發(fā)了美國的“霸權(quán)焦慮”，中美關(guān)系正在發(fā)生深刻變化。在美國的國際關(guān)系哲學(xué)中，老牌大國和新興大國不可避免地會(huì)陷入“修昔底德陷阱”*古希臘歷史學(xué)家修昔底德通過研究斯巴達(dá)和雅典關(guān)系的變化，曾做出預(yù)言：一個(gè)新崛起的大國必然挑戰(zhàn)現(xiàn)存大國，而現(xiàn)存大國也必然回應(yīng)這種威脅，新老大國關(guān)系會(huì)步入危險(xiǎn)期，而多數(shù)以戰(zhàn)爭告終。。因此，對(duì)于任何可能挑戰(zhàn)美國全球霸權(quán)地位的國家，無論其政治社會(huì)制度如何，美國都會(huì)采取遏制的基本策略，從前蘇聯(lián)到日本概莫能外。

國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國先是拋出“中美二國集團(tuán)(G2)”設(shè)想，希望我國與其分享全球治理權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)更大國際責(zé)任。隨著這一設(shè)想破產(chǎn)，美國開始有步驟地重返亞太，加強(qiáng)對(duì)我國的戰(zhàn)略防范和牽制：政治上加強(qiáng)與日本、菲律賓、澳大利亞等傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，積極發(fā)展與印、緬、越等我周邊新興國家關(guān)系；經(jīng)濟(jì)上力推跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)談判，對(duì)我推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形成新的壓力；軍事上加強(qiáng)亞太前沿部署和軍事存在，強(qiáng)化兩個(gè)島鏈和阿富汗等軍事基地，以南海自由航行為借口打造對(duì)沖我崛起的安全新秩序。隨著美國加大介入，我國周邊不安定因素明顯增多，與日本、菲律賓、越南等國的矛盾顯性化復(fù)雜化，釣魚島、黃巖島、南海等領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端蜂起。在這些爭端中，美國采取選邊站的立場，致使矛盾問題更加棘手，有效解決的難度大大增加。

“十三五”時(shí)期是中美建設(shè)新型大國關(guān)系非常重要時(shí)期。這一時(shí)期，中美發(fā)生直接軍事沖突的可能性雖然不大，但美國及其盟友對(duì)我戰(zhàn)略牽制、圍堵甚至遏制態(tài)勢預(yù)計(jì)進(jìn)一步強(qiáng)化：首先，中美力量對(duì)比繼續(xù)發(fā)生變化。國際貨幣基金組織2015年10月預(yù)測，2015—2019年中國經(jīng)濟(jì)增速將明顯快于美國，經(jīng)濟(jì)總量與美國的差距將持續(xù)縮小，中美以美元計(jì)值的現(xiàn)價(jià)國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)之比將從61.7%升至70.1%；若以購買力評(píng)價(jià)計(jì)算，2014年中國GDP總量將超過美國躍居世界第一。這很可能進(jìn)一步引起美國霸權(quán)衰落的焦慮，特別是觸發(fā)其國內(nèi)鷹派勢力的強(qiáng)烈反應(yīng)。其次，美國對(duì)我國對(duì)外戰(zhàn)略產(chǎn)生新的警惕。過去很長時(shí)期，我國無論從外交宣傳上還是實(shí)際行動(dòng)上，都未對(duì)美國全球霸權(quán)地位發(fā)起挑戰(zhàn)。美國一直相信我國是其主導(dǎo)下的全球秩序的受益者和維護(hù)者。然而，隨著我國在對(duì)外戰(zhàn)略中采取更加積極主動(dòng)的態(tài)勢，美國對(duì)我是否還愿意繼續(xù)承認(rèn)和維護(hù)現(xiàn)有國際體系產(chǎn)生懷疑?！笆濉睍r(shí)期，隨著我國加快“一帶一路”建設(shè)、加強(qiáng)金磚國家合作、推動(dòng)人民幣國際化、在周邊沖突中采取強(qiáng)硬的姿態(tài)，美國或更加相信我國對(duì)外戰(zhàn)略已轉(zhuǎn)向突破美國霸權(quán)地位、改造現(xiàn)有國際體系，對(duì)我國的疑慮和遏制或進(jìn)一步升級(jí)。第三，2017年1月奧巴馬政府任期將結(jié)束。目前看，希拉里·克林頓作為民主黨強(qiáng)有力的候選人，即使不出任總統(tǒng)，也會(huì)在新政府中位居要職。作為美國對(duì)華鷹派勢力的代表和美國重返亞太戰(zhàn)略的主要制定者，希拉里再次步入美國政府高層，對(duì)中美關(guān)系恐將帶來更加復(fù)雜的影響。

同時(shí)，“十三五”時(shí)期“三股勢力”在中亞、西亞地區(qū)或?qū)②呌诨钴S，在我西部邊境地區(qū)的滲透、干擾和破壞可能進(jìn)一步升級(jí)。我國周邊安全面臨“東西夾擊”的嚴(yán)峻形勢。這不僅對(duì)我國發(fā)展產(chǎn)生不利影響，還將迫使我國投入更多政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等資源予以應(yīng)對(duì)。改革開放以來相對(duì)和平寬松的國際和周邊環(huán)境有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則醞釀變革，我國在全球經(jīng)貿(mào)體系中面臨被“邊緣化”的風(fēng)險(xiǎn)。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化傳統(tǒng)模式進(jìn)行反思，認(rèn)為世界貿(mào)易組織(WTO)主導(dǎo)的以邊境措施調(diào)整為主的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，無法解決各國國內(nèi)規(guī)制不一致的問題，導(dǎo)致包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家充分享受經(jīng)濟(jì)全球化的收益，卻沒有對(duì)國內(nèi)體制機(jī)制進(jìn)行符合美國期望的改革和調(diào)整。因此，美國力推TPP、TTIP等高標(biāo)準(zhǔn)廣覆蓋的超大自由貿(mào)易區(qū)談判，及國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)談判，力圖在勞工保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、國有企業(yè)競爭中立、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購等領(lǐng)域設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)并與貨物貿(mào)易掛鉤，推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易和投資走向更高水平自由化。

“十三五”時(shí)期，TPP、TTIP談判形成“廣覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)則體系的可能性很大。從過去經(jīng)驗(yàn)看，美國國內(nèi)規(guī)制及其主導(dǎo)的自由貿(mào)易區(qū)規(guī)則會(huì)對(duì)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變產(chǎn)生強(qiáng)大推動(dòng)力。例如，1995年WTO成立時(shí)，在服務(wù)貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的規(guī)則便深受北美自由貿(mào)易區(qū)的影響?！笆濉睍r(shí)期，不排除美國大力推動(dòng)TPP、TTIP在部分領(lǐng)域形成的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則納入WTO談判，形成有約束力的全球性制度。這些規(guī)則招招指向我國發(fā)展模式的軟肋，對(duì)我經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型形成強(qiáng)大倒逼壓力。若不能及時(shí)跟進(jìn)和有效應(yīng)對(duì)，我國在全球經(jīng)貿(mào)新體系形成過程中有可能被邊緣化。

(二)產(chǎn)能過剩帶來的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，對(duì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展可能形成沖擊

受周期性因素、結(jié)構(gòu)性因素和體制性因素疊加影響，我國制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題突出。鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃、電解鋁、船舶、造紙、制革等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重過剩，太陽能光伏、風(fēng)電設(shè)備、鋰電池等部分新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和惡性競爭問題也較為突出。

“十三五”時(shí)期，國際國內(nèi)若干因素可能導(dǎo)致產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)更加突出。特別是“十三五”前期，消化過剩產(chǎn)能的前景將充滿挑戰(zhàn)，供求失衡風(fēng)險(xiǎn)會(huì)上升。一是外需環(huán)境根本好轉(zhuǎn)難度較大。國際經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)繼續(xù)維持低速增長，依靠出口化解過剩產(chǎn)能依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體特別是美國力促再工業(yè)化，本土制造業(yè)加快發(fā)展，海外產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，對(duì)我形成部分進(jìn)口替代，進(jìn)一步擠壓我出口空間。二是國內(nèi)市場需求增速可能放緩。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入周期性下行階段，由過去年均10%左右的高速增長轉(zhuǎn)入年均6%～8%的中高速增長。城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)居民新建住房投資需求、新增汽車需求等增速都將出現(xiàn)趨勢性回落，繼續(xù)利用短期擴(kuò)張性政策化解產(chǎn)能過剩的空間明顯縮小。三是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的體制機(jī)制因素短期不易化解。生產(chǎn)要素特別是土地、資源、環(huán)境等價(jià)格扭曲，政績考核和財(cái)稅體制不完善，落后產(chǎn)能退出機(jī)制不健全等，是本輪產(chǎn)能過剩的重要體制機(jī)制根源。解決這些深層次問題是一個(gè)長期的、漸進(jìn)過程，短期效果不會(huì)十分明顯。

產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)如應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、財(cái)政金融乃至社會(huì)穩(wěn)定形成沖擊。一是加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。產(chǎn)能過剩導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)品低價(jià)銷售甚至滯銷，企業(yè)開工不足，利潤率普遍降低，停產(chǎn)企業(yè)增加。近兩年來，鋼鐵、有色金屬、建材、煤炭、船舶等行業(yè)效益下滑明顯，其他多個(gè)行業(yè)景氣程度也有所下降。國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2011—2013年，工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入利潤率分別為7.3%、6.7%和6.1%，已連續(xù)三年呈下滑趨勢，目前甚至已低于2009年時(shí)的低谷水平。效益下滑導(dǎo)致企業(yè)缺乏擴(kuò)大投資的動(dòng)力和能力，投資對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用受到制約。“十三五”時(shí)期，在國內(nèi)外市場空間緊縮情形下，如沒有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，產(chǎn)能過剩對(duì)企業(yè)投資的約束將進(jìn)一步強(qiáng)化。二是增加社會(huì)就業(yè)壓力。伴隨效益下滑、投資不振，企業(yè)吸納就業(yè)能力下降。“十三五”時(shí)期，我國政府將持續(xù)加大淘汰落后產(chǎn)能的力度，特別是以重化工業(yè)為主的省份，化解過剩產(chǎn)能的進(jìn)程將加快，必然進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、失業(yè)人數(shù)增加，進(jìn)而在局部地區(qū)、部分行業(yè)形成較大就業(yè)壓力。例如，對(duì)河北省唐山市的調(diào)查顯示，2014—2017年該市鋼鐵、焦化、水泥、造紙等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，將直接分流20多萬人，間接影響16萬個(gè)工作崗位。失業(yè)往往是社會(huì)不穩(wěn)定的最直接誘因，會(huì)引起一些地區(qū)犯罪率上升、群體事件頻發(fā)。此外，相當(dāng)多產(chǎn)能過剩企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金來源并非銀行貸款，而是內(nèi)部職工持股、民間借貸等。這些企業(yè)債務(wù)清償一旦發(fā)生問題，波及面大、影響鏈條長，將對(duì)地方社會(huì)穩(wěn)定形成威脅。三是影響財(cái)政金融穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)興衰、企業(yè)效益緊緊連著財(cái)政金融體系的健康運(yùn)行。目前，增值稅是主體稅種，企業(yè)是主要納稅人，非金融企業(yè)及其他部門貸款占金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的44%。產(chǎn)能過剩導(dǎo)致企業(yè)效益下滑、虧損面擴(kuò)大，納稅能力和償債能力降低，甚至可能發(fā)生破產(chǎn)形成壞賬。這將顯著影響債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)十分沉重的地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并提高銀行不良資產(chǎn)率、加大金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)在局部地區(qū)顯現(xiàn)，區(qū)域性乃至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上升

房地產(chǎn)市場已進(jìn)入景氣下行階段。在一些人口規(guī)模有限、剛性需求不足的三、四線城市，住房供求嚴(yán)重失衡，空置率畸高，房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)局部“去泡沫化”。

“十三五”時(shí)期，支撐我國房地產(chǎn)市場高速發(fā)展的多重因素將逐漸趨弱。一是從供給側(cè)看，隨著農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)推進(jìn)，將釋放更多的農(nóng)村集體建設(shè)用地供給，占房地產(chǎn)開發(fā)成本大頭的土地價(jià)格上升動(dòng)力趨弱。二是從需求側(cè)看，我國經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入換擋期，25～44歲人口數(shù)量減少導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的“人口結(jié)構(gòu)紅利”弱化，房地產(chǎn)市場的居住需求增速可能下降。三是金融體制改革將為居民提供更多投資渠道，房地產(chǎn)市場的投資需求增速也可能下降。在這些因素影響下，房地產(chǎn)業(yè)或進(jìn)入較長時(shí)期的下行調(diào)整階段，將出現(xiàn)劇烈洗牌，住宅開發(fā)企業(yè)數(shù)量可能明顯減少，企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組現(xiàn)象或頻頻發(fā)生。

從日本等國家經(jīng)驗(yàn)看，房地產(chǎn)市場若長期萎靡甚至出現(xiàn)房價(jià)硬著陸，可能誘發(fā)區(qū)域性乃至系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一是顯著影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)測算，我國房地產(chǎn)業(yè)直接和間接創(chuàng)造的GDP占GDP總量的16%左右，房地產(chǎn)已成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的產(chǎn)業(yè)。通過構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)恒等式和乘數(shù)-加速數(shù)模型，綜合考慮房地產(chǎn)開發(fā)投資直接影響與間接影響的計(jì)算結(jié)果表明，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速每下降10%～20%，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長下降0.7～1.4個(gè)百分點(diǎn)。在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、市場預(yù)期開始逆轉(zhuǎn)情況下，若應(yīng)對(duì)不當(dāng)，房地產(chǎn)市場將會(huì)繼續(xù)下行，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，進(jìn)而引起經(jīng)濟(jì)增長率進(jìn)一步下行。二是沖擊財(cái)政金融穩(wěn)定。國有土地出讓收入已成為市縣級(jí)政府財(cái)政收入的重要來源，占一些地區(qū)財(cái)政收入的1/2以上。房地產(chǎn)市場景氣程度與地方政府“錢袋子”直接相關(guān)，房地產(chǎn)市場不景氣、土地市場降溫將導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入銳減，償債壓力加大。據(jù)測算，若2014年房地產(chǎn)市場調(diào)整導(dǎo)致土地出讓收入下降20%，將導(dǎo)致地方財(cái)政收入減少8400億元，相當(dāng)于地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)額的35%。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)貸款和住房按揭貸款是銀行資產(chǎn)的重要組成部分，房地產(chǎn)市場不景氣將引發(fā)居民財(cái)富縮水、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)，加之地方政府償債困難，會(huì)直接導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)增加，金融風(fēng)險(xiǎn)提高。

(四)財(cái)政金融系統(tǒng)累積了相當(dāng)程度的矛盾，風(fēng)險(xiǎn)日益凸出

社會(huì)債務(wù)特別是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。目前，我國政府、企業(yè)和居民債務(wù)余額達(dá)115萬億元左右，全社會(huì)杠桿率已超過210%，接近國際經(jīng)驗(yàn)顯示的風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)窗口期(250%～280%)。考慮到我國高儲(chǔ)蓄率的現(xiàn)實(shí)，總體上不會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但在社會(huì)總債務(wù)中，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，其連鎖效應(yīng)不容忽視。截至2015年6月底，我國地方政府性債務(wù)總額達(dá)17.9萬億元，一些地方政府債務(wù)與財(cái)政收入之比超過150%，有的接近200%。地方債務(wù)償還主體主要集中在市縣級(jí)政府，且近兩三年為償債高峰期(圖1)。隨著土地市場降溫導(dǎo)致市縣財(cái)政收入減少和償債支出迅速增加，地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，西南地區(qū)一些省市債務(wù)違約概率已高達(dá)20%以上，需引起高度警惕。

圖1 地方有償還責(zé)任債務(wù)年度情況及違約概率(單位：億元，%)數(shù)據(jù)來源：國家審計(jì)署《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》,2013年12月30日。

“十三五”時(shí)期，隨著我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入換擋期，地方財(cái)政收入增速將逐步降低，房地產(chǎn)市場高速發(fā)展動(dòng)力趨弱、土地市場降溫，地方土地使用權(quán)出讓收入增長將明顯受限；隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，地方公共服務(wù)支出預(yù)計(jì)呈剛性增長，債務(wù)規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大。同時(shí)，當(dāng)前地方融資平臺(tái)中一般風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)占比很高(圖2)，且大部分融資平臺(tái)的本金償付壓力將在未來3～5年集中出現(xiàn)(圖3)。一旦融資平臺(tái)償付出現(xiàn)問題，作為顯性或隱性擔(dān)保者的地方政府不得不出面兜底，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無疑將雪上加霜。從美歐國家經(jīng)驗(yàn)看，債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致的財(cái)政緊縮乃至地方政府破產(chǎn)，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、政府信譽(yù)和社會(huì)公眾心理形成顯著沖擊。

金融風(fēng)險(xiǎn)特別是影子銀行風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。“十三五”時(shí)期，在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入周期性下行背景下，若地方債務(wù)、產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)市場等三方面風(fēng)險(xiǎn)疊加相撞，則有可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)大幅增加，引發(fā)局部性甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在已出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)苗頭中，影子銀行問題最為迫切(表1)。目前，我國影子銀行的規(guī)模大約為35萬億元，占債務(wù)融資的比例從2008年的22.1%上升到2012年的39.2%，其中25%左右投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域，30%左右投入到產(chǎn)能過剩行業(yè)。同時(shí)，各種信托產(chǎn)品、理財(cái)產(chǎn)品也到了集中兌付高峰和違約高峰期。此外，廣泛分布在縣區(qū)的影子銀行，在吸納了大量民間資金的同時(shí)，運(yùn)作不規(guī)范，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，債務(wù)鏈條脆弱，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和局部金融秩序形成嚴(yán)重沖擊，對(duì)全國金融穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。2017年至“十三五”前期，影子銀行問題恐怕是我國必須著力防范和化解的主要金融風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 債券發(fā)行人不同財(cái)務(wù)指標(biāo)的財(cái)務(wù)分析

數(shù)據(jù)來源：萬得數(shù)據(jù)庫。

圖3 地方融資平臺(tái)債券償付期(單位：人民幣，10億元)數(shù)據(jù)來源：萬得數(shù)據(jù)庫。

新增人民幣信貸20082009201020112012RMB貸款41709629795174708200外匯貸款52933415571916委托貸款362679113013001280信托貸款2684383862011290未貼現(xiàn)銀行匯票93467233110301050企業(yè)債券4721301120113702250非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資286452586438251其他-71100450523總?cè)谫Y(新增)583914154143001283015760同比(%)-21421-1023L-t貸款+信托貸款+企業(yè)債券27266731601136525322同比(%)37147-11-3946債務(wù)融資541913447134141194314986中長期貸款19854992442420811782影子銀行占債務(wù)融資的比例(%)22.121.537.632.739.2 數(shù)據(jù)來源:人民銀行、作者估算。

(五)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的威脅明顯上升，在一些地方成為大規(guī)模群體性事件的重要誘因

我國生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)。一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，大氣、水、固體廢棄物污染嚴(yán)重，霧霾等環(huán)境突發(fā)事件增多。我國已超過美國成為全球最大的化石能源二氧化碳排放國，生態(tài)環(huán)境硬性約束越來越大。生態(tài)環(huán)境問題的形成經(jīng)歷了較長時(shí)間，治理不是一朝一夕的事。同時(shí)，“十三五”時(shí)期我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將繼續(xù)推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)重型化特征仍有可能繼續(xù)強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)重要自然資源高度依賴的格局不會(huì)發(fā)生根本性改變，生態(tài)環(huán)境可能延續(xù)目前的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢，并將向更加復(fù)雜的方向演變，資源環(huán)境壓力預(yù)計(jì)繼續(xù)加大。因此，盡管生態(tài)文明建設(shè)得到空前重視，生態(tài)環(huán)境惡化的速度有望得到控制，部分地區(qū)、部分領(lǐng)域可能實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但總體看“十三五”期間我國生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)仍將處于高位，生態(tài)環(huán)境危害發(fā)生的頻率或顯著增加，環(huán)境突發(fā)事件和群體事件呈易發(fā)頻發(fā)趨勢，演化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的速度加快。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)處于高位，對(duì)我國可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力，在一些地方將成為誘發(fā)大規(guī)模群體性事件的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

損害經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。自然環(huán)境是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)賴以開展的基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的平衡性和可持續(xù)性是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。我國生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)功能失調(diào)，引發(fā)一系列自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。近年來，黃河、長江等發(fā)生洪澇災(zāi)害的次數(shù)增加；北方旱災(zāi)頻繁，沙塵暴、霧霾肆虐；南方夏季高溫多雨、冬季雨雪冰凍災(zāi)害不斷。這些自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅人民群眾生產(chǎn)生活安全，迫使國家投入大量資源防范和應(yīng)對(duì)，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展特別是生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。“十三五”時(shí)期，這一態(tài)勢根本扭轉(zhuǎn)的難度較大，生態(tài)環(huán)境惡化依然將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展形成損害。

誘發(fā)大規(guī)模群體性事件。隨著環(huán)境惡化的負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)和人民群眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)提高，環(huán)境問題頻頻引發(fā)人員聚集、抗議和沖突，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)的速度加快。目前，環(huán)境問題已經(jīng)成為僅次于征地拆遷的第二大上訪誘因。近年來，一些地方爆發(fā)反對(duì)PX項(xiàng)目(對(duì)二甲苯化工項(xiàng)目)、核電項(xiàng)目、城市垃圾處理項(xiàng)目等大規(guī)模群體性事件，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序形成沖擊。在此過程中，地方政府若處置不當(dāng)，很容易激化矛盾、導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)，使得單純的環(huán)境事件變得復(fù)雜化。“十三五”時(shí)期，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)，石化、核電等項(xiàng)目等上馬的需求依然較大，城市新建、改擴(kuò)建垃圾處理設(shè)施的必要性也在上升，環(huán)境問題仍將成為誘發(fā)大規(guī)模群體性事件的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

二、“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要潛在風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨若干潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中長期存在的問題。較之顯性風(fēng)險(xiǎn)，潛在風(fēng)險(xiǎn)短期爆發(fā)的可能性較小，但若不能有效應(yīng)對(duì)，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展造成長遠(yuǎn)損害，甚至埋下社會(huì)不穩(wěn)定的重大隱患。

(一)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨空心化風(fēng)險(xiǎn)

“十三五”時(shí)期，隨著我國向高收入國家邁進(jìn)，勞動(dòng)力、土地、能源資源、環(huán)境等成本進(jìn)入長期上升通道，支撐經(jīng)濟(jì)高速增長的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢更趨弱化，勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨越來越大的壓力。從勞動(dòng)力情況看，勞動(dòng)力供給總量在2015年前將見頂趨降；同時(shí)，農(nóng)村可供轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力趨于減少。未來十年制造業(yè)勞動(dòng)力供給數(shù)量增速將比之前下降1個(gè)百分點(diǎn)以上，這將加速勞動(dòng)力成本上漲態(tài)勢。從能源資源情況看，我國對(duì)石油、煤炭、鐵礦石等能礦資源的需求量繼續(xù)增長，在可預(yù)見的未來資源價(jià)格上漲的壓力將依然存在。國際貨幣基金組織預(yù)測，2015-2019年全球大宗商品價(jià)格指數(shù)雖緩慢下降，但仍處于160左右的高位(2005年=100)。

同時(shí)，我國有利于創(chuàng)新的大環(huán)境尚未形成，產(chǎn)品、技術(shù)、商業(yè)模式等的創(chuàng)新水平亟待提升；金融體制改革任重道遠(yuǎn)，資本有效配置能力亟待加強(qiáng)；教育體制尚不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，高素質(zhì)人才隊(duì)伍建設(shè)亟待強(qiáng)化。我國以技術(shù)、資本和人力資源為主要特征的新型比較優(yōu)勢還未完全形成，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固。推動(dòng)比較優(yōu)勢動(dòng)態(tài)升級(jí)、完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，進(jìn)而躍升至國際產(chǎn)業(yè)鏈高端，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)，若不成功很可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化問題出現(xiàn)。

在我國國內(nèi)比較優(yōu)勢艱難升級(jí)的同時(shí)，“十三五”時(shí)期國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將繼續(xù)發(fā)生深刻調(diào)整，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“上壓下擠”的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升。

一方面，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍推行再工業(yè)化戰(zhàn)略，更加重視發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，力圖推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)平衡，搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革制高點(diǎn)。如美國提出以新能源為核心的“重振制造業(yè)戰(zhàn)略”，歐盟提出以節(jié)能環(huán)保、數(shù)字化技術(shù)等為重點(diǎn)的“2020戰(zhàn)略”，日本提出以節(jié)能環(huán)保、健康醫(yī)療等為主要內(nèi)容的“重生戰(zhàn)略”。在這些戰(zhàn)略推動(dòng)下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體本土制造業(yè)加快發(fā)展，海外產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，對(duì)核心技術(shù)輸出特別是對(duì)我國的輸出更加嚴(yán)格限制，對(duì)本國消費(fèi)市場實(shí)施更多保護(hù)。“十三五”時(shí)期，這一態(tài)勢預(yù)計(jì)更加明顯。我國高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能遭受來自發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體“上壓”壓力，利用其先進(jìn)技術(shù)發(fā)展高端制造業(yè)面臨更大困難。

另一方面，東南亞、南亞、非洲等地區(qū)不少發(fā)展中國家利用低成本優(yōu)勢大力吸引外資，正在成為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接地，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)特別是低端加工組裝環(huán)節(jié)開始向這些地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，這對(duì)我傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品出口形成了明顯的供給替代效應(yīng)。我國在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域面臨來自發(fā)展中國家“下擠”壓力，與這些國家在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的競爭加劇。

(二)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程過慢可能加劇城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾，埋下社會(huì)不穩(wěn)定隱患

實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略部署，是“十三五”時(shí)期國家主要任務(wù)之一。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的核心所在，也是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大區(qū)別。然而，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須掌握好力度與節(jié)奏，過快或過慢都會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，加劇城鄉(xiāng)矛盾和城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾。目前看，“十三五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要風(fēng)險(xiǎn)是過慢的風(fēng)險(xiǎn)。

地方財(cái)政壓力加大可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度慢于農(nóng)民進(jìn)城速度，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾進(jìn)一步上升。更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，將導(dǎo)致政府支出壓力劇增。據(jù)測算，2014—2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各級(jí)政府公共財(cái)政支出(包括公共設(shè)施投資、教育、住房、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)等)約需46501億元，年均6642億元。受財(cái)政能力限制，目前2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬中只有一部分能真正轉(zhuǎn)為市民，享受與城鎮(zhèn)原住居民同等的公共服務(wù)，更遑論新進(jìn)城的農(nóng)民工。這將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度慢于農(nóng)民進(jìn)城速度，加劇城鎮(zhèn)原住居民與進(jìn)城農(nóng)民工、中高收入階層與低收入階層的二元矛盾。同時(shí)，“十三五”時(shí)期新生代農(nóng)民工占進(jìn)城農(nóng)民工的比重預(yù)計(jì)超過50%。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工受教育程度更高，融入城市的愿望更強(qiáng)烈，與城鎮(zhèn)原住居民享受同等公共服務(wù)的要求更明確。一旦其愿望無法實(shí)現(xiàn)，與城鎮(zhèn)原住居民及中高收入群體的矛盾可能更加尖銳，使得城鎮(zhèn)社會(huì)不穩(wěn)定隱患增加。

(三)收入分配結(jié)構(gòu)若得不到實(shí)質(zhì)性調(diào)整，將妨礙橄欖型社會(huì)建立，延滯需求結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型

2012年，我國居民收入基尼系數(shù)達(dá)到0.474，按國際標(biāo)準(zhǔn)屬于收入差距較大的國家?！笆濉睍r(shí)期，我國總體收入差距預(yù)計(jì)呈縮小態(tài)勢，但已經(jīng)形成的收入和財(cái)富差距短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)；同時(shí)，前一階段與收入分配差距相伴生的社會(huì)階層固化現(xiàn)象短期內(nèi)也難以得到有效調(diào)節(jié)，處于社會(huì)底層的民眾向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)仍將受到限制，相對(duì)貧困問題仍然很突出。總體看，“十三五”時(shí)期我國收入分配結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改善難度不小。這將妨礙中等收入群體為主的橄欖型社會(huì)建立，延滯需求結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

妨礙橄欖型社會(huì)建立。收入分配差距大和階層分化，會(huì)導(dǎo)致中等收入群體成長緩慢，整個(gè)社會(huì)呈金字塔型結(jié)構(gòu)，與“兩頭小、中間大”的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)相比，社會(huì)穩(wěn)定性較差。一方面，“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，“蛋糕”不可能像以前那樣快速做大，另一方面，民眾對(duì)政府調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的要求和期待不斷上升，對(duì)收入分配不平等的容忍度有所下降。特別是我國收入分配不平等與尋租和腐敗相聯(lián)系，更容易導(dǎo)致不同收入階層的隔閡對(duì)立，甚至引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

延滯需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從宏觀上看，政府、企業(yè)、居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，收入向政府和企業(yè)傾斜，有利于擴(kuò)張投資和增加產(chǎn)能，不利于擴(kuò)大消費(fèi)。從微觀上看，各階層收入分配結(jié)構(gòu)不合理，收入向儲(chǔ)蓄傾向高的高收入群體傾斜，有利于增加儲(chǔ)蓄、形成投資，推動(dòng)產(chǎn)能擴(kuò)張，但不利于中低收入群體提高收入、增加消費(fèi)。由此導(dǎo)致投資增長快于消費(fèi)，固化現(xiàn)有需求結(jié)構(gòu)，難以及時(shí)建立消費(fèi)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

(四)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)若得不到有效改進(jìn)，核心價(jià)值觀將更加難以凝聚，社會(huì)矛盾和沖突也將更加易發(fā)多發(fā)

改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時(shí)保持傳統(tǒng)威權(quán)型治理結(jié)構(gòu)，在較短時(shí)間完成了財(cái)富跨越式增長，但也帶來了功利主義盛行、公平正義缺失、社會(huì)矛盾和糾紛缺乏有效化解渠道而不斷累積等后果，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步不匹配的“跛足”局面。

“十三五”時(shí)期，隨著我國向高收入國家邁進(jìn)，社會(huì)建設(shè)的重要性將進(jìn)一步提升，公眾對(duì)超越功利主義的道德、法治、公平、正義的需求將更加強(qiáng)烈，通過社會(huì)組織自我治理的呼聲也將進(jìn)一步高漲。在此情形下，我國社會(huì)治理結(jié)構(gòu)若得不到有效改進(jìn)，社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步凸顯，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為社會(huì)幸福指數(shù)的可能性會(huì)進(jìn)一步降低。

社會(huì)核心價(jià)值觀更加難以凝聚。我國正在大力推動(dòng)立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)，這是執(zhí)政者對(duì)當(dāng)前功利主義盛行、社會(huì)核心價(jià)值觀缺失乃至裂變的回應(yīng)，也是關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的根本大事。但應(yīng)看到，核心價(jià)值觀能否真正內(nèi)化于心外化于行，不在于強(qiáng)力宣傳和行政命令，而在于示范和表率，在于政府自身職能轉(zhuǎn)變和高素質(zhì)工作人員隊(duì)伍建設(shè)。居于社會(huì)治理核心位置的政府機(jī)構(gòu)自身能否摒棄功利主義，讓政府職能回歸公共服務(wù)、維護(hù)公平正義和公序良俗；在社會(huì)治理中發(fā)揮核心作用的政府機(jī)構(gòu)工作人員能否真正帶頭實(shí)踐社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在道德水準(zhǔn)和遵紀(jì)守法方面起到表率作用，對(duì)于社會(huì)核心價(jià)值觀凝聚起著至關(guān)重要的作用。如果政府機(jī)構(gòu)特別是地方政府一面提倡社會(huì)主義核心價(jià)值觀，一面仍以GDP增長為目標(biāo)，在政府職能方面嚴(yán)重“越位”和“缺位”；如果各級(jí)政府言行不一，說的一套、做的一套，一面大談社會(huì)主義核心價(jià)值觀，一面大力干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)讓權(quán)力與資本結(jié)合，亂占土地、強(qiáng)力拆遷，大上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，那么主流意識(shí)形態(tài)的說服力將更加弱化，社會(huì)核心價(jià)值觀將更加難以凝聚。

社會(huì)矛盾沖突更加易發(fā)多發(fā)。金字塔型下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與橄欖型下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相比，后者的社會(huì)矛盾和問題并不一定減少，但在矛盾溯源時(shí)政府不會(huì)成為眾矢之的，在矛盾解決中政府也不會(huì)被寄予過高期望，而社會(huì)組織在解決這些矛盾和問題方面發(fā)揮重要作用，由此導(dǎo)致矛盾沖突在擴(kuò)散范圍、發(fā)生烈度、消極影響等方面一般處于可控狀態(tài)。“十三五”時(shí)期，我國社會(huì)治理方式若不能滿足公眾對(duì)民主和法治的要求，社會(huì)組織發(fā)育不完善導(dǎo)致政府與民眾之間缺乏有效的緩沖渠道，那么“出現(xiàn)矛盾怨政府”“解決矛盾找政府”的傾向可能進(jìn)一步抬頭，通過集體行動(dòng)向政府示威、施壓，以求解決問題可能會(huì)成為越來越多人的選擇。而政府囿于知識(shí)不足、效率不高、天然保守等原因，一旦不能及時(shí)化解問題，矛盾沖突將更加易發(fā)多發(fā)，大規(guī)模群體性事件發(fā)生的可能性將明顯上升。

(五)深化改革步伐過慢可能導(dǎo)致執(zhí)政者公信力逐漸喪失

既得利益群體的阻礙將成為改革步伐緩慢的主要原因。與改革開放初相比，本輪改革的帕累托改進(jìn)效應(yīng)正在弱化，改革深入推進(jìn)勢必觸動(dòng)部分人的既得利益，從而遭遇其阻礙和抵制。有學(xué)者認(rèn)為，過去若干年間，中國改革實(shí)際已處于停滯狀態(tài)，其主因是改革和轉(zhuǎn)型過程中形成的既得利益格局阻止進(jìn)一步變革，要求維持現(xiàn)狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”。未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否全面轉(zhuǎn)型，反映時(shí)代進(jìn)步要求和人民群眾呼聲的改革能否順利推進(jìn)，很大程度取決于如何處理好既得利益集團(tuán)的利益問題。令人擔(dān)憂的是，既得利益群體往往掌握著大量政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源，熟諳主流規(guī)則，對(duì)改革的阻礙和抵制力量更強(qiáng)大、手段更隱蔽。

目前看，既得利益群體拖延改革的主要方式可能有：一是讓具體改革方案陷入無休止?fàn)幷?，遲遲不能出臺(tái)；二是夸大改革成本和風(fēng)險(xiǎn)，加深改革決策者的顧慮，導(dǎo)致改革瞻前顧后、現(xiàn)有體制逐漸固化；三是將民眾對(duì)社會(huì)的不滿引導(dǎo)到對(duì)改革的不滿上，營造回歸舊體制的輿論氛圍；四是主動(dòng)制造事端，引起國內(nèi)社會(huì)秩序混亂和國際安全環(huán)境趨緊，分散改革決策者的注意力，導(dǎo)致改革喪失相對(duì)穩(wěn)定寬松的國際國內(nèi)環(huán)境。若改革遲遲不能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，發(fā)展成果不能更多惠及廣大人民群眾，公平正義不能有效實(shí)現(xiàn)，公眾對(duì)執(zhí)政者的信心可能逐漸喪失，極端主義思潮可能逐漸占據(jù)上風(fēng)。

(六)重要能源資源保障程度下降，安全風(fēng)險(xiǎn)上升

水資源總量平衡壓力將進(jìn)一步加大，水質(zhì)性缺水形勢更加嚴(yán)峻?！笆濉睍r(shí)期，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)，我國工業(yè)用水、居民生活用水都將保持較快增長速度，工業(yè)污水、生活污水也將同步保持增長。如果環(huán)境監(jiān)管能力和手段不能及時(shí)跟進(jìn)，河流、湖泊等地表水系納污壓力將有增無減。同時(shí)，未來五年我國廣泛存在的農(nóng)業(yè)面源污染問題也難以得到有效控制。按照現(xiàn)狀慣性趨勢預(yù)測，“十三五”乃至更長時(shí)間，由于地表水系污染導(dǎo)致的水質(zhì)性缺水將是影響我國水資源安全的最大隱患。

耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降趨勢難以根本改變?！笆濉睍r(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，以及國家一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略的實(shí)施，都將使我國建設(shè)用地需求有增無減。同時(shí)，我國后備耕地資源質(zhì)量差，數(shù)量少，未來五年“占補(bǔ)平衡”的結(jié)果仍將是“占優(yōu)補(bǔ)劣”，優(yōu)質(zhì)耕地流失和劣質(zhì)耕地增加造成耕地質(zhì)量下降的問題仍將延續(xù)。此外，受修復(fù)技術(shù)和資金投入的雙重制約，化肥、農(nóng)藥大量施用導(dǎo)致的土壤污染問題在未來5年也很難得到有效控制，甚至?xí)霈F(xiàn)擴(kuò)散蔓延趨勢。主要能源資源缺口加大，對(duì)外依存度高?！笆濉睍r(shí)期我國天然氣、鐵礦石、銅礦、鋁土礦等能源資源供需缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大，2020年對(duì)外依存度分別提高到50%、70%、87%和60%，石油對(duì)外依存度也將繼續(xù)增強(qiáng)。未來5年全球主要金屬礦產(chǎn)需求仍將保持較快增長勢頭，印度、東盟等國家和地區(qū)需求將進(jìn)一步擴(kuò)大，成為繼我國后世界重要礦產(chǎn)資源需求增長的主要拉動(dòng)者，與我國形成明顯競爭關(guān)系，這將加大我國利用全球資源調(diào)劑國內(nèi)供需缺口的難度。同時(shí)，我國主要能源礦產(chǎn)資源進(jìn)口來源和進(jìn)口通道都比較單一，特別是石油進(jìn)口的重要來源——中東和非洲一直是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)。如果能源資源供應(yīng)國或運(yùn)輸通道發(fā)生問題，必然嚴(yán)重影響我供給安全。

水、耕地、能源資源等保障程度下降，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生硬約束，給國家經(jīng)濟(jì)安全帶來更大風(fēng)險(xiǎn)。水、耕地等資源數(shù)量減少、質(zhì)量下降，將影響我國糧食安全，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致“四化”不能同步發(fā)展。重要能源資源供給趨緊，將推動(dòng)資源價(jià)格明顯上漲，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，進(jìn)一步增加經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要風(fēng)險(xiǎn)的總體特征及其關(guān)聯(lián)性

“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)較過去將明顯上升，各類顯性和潛在風(fēng)險(xiǎn)呈相互交織、輾轉(zhuǎn)放大態(tài)勢。其中，一些發(fā)生概率較大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)特別引起重視。

(一)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要風(fēng)險(xiǎn)的總體特征

“十三五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將換檔至中高速的新常態(tài)，國際國內(nèi)不利條件明顯增多，保持經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間運(yùn)行需付出更多努力。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢逐漸消失，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡、不協(xié)調(diào)難以為繼，前期大規(guī)模刺激政策的后遺癥進(jìn)一步顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切性空前提高，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式進(jìn)入關(guān)鍵期。同時(shí)，全面深化改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，通過改革推動(dòng)我國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主法治社會(huì)邁進(jìn)的任務(wù)更重，沖破思想觀念阻礙、利益固化藩籬的要求更加突出。這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，過去結(jié)構(gòu)失衡和改革滯后帶來的一系列問題將難以通過高增長加以掩蓋，而調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、全面深化改革涉及利益再分配，不可避免地會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)窗口期，出現(xiàn)越來越多“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”特征。

這一時(shí)期，各種顯性和潛在風(fēng)險(xiǎn)呈易發(fā)多發(fā)、相互疊加、輾轉(zhuǎn)放大態(tài)勢，各種風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系增強(qiáng)，單一風(fēng)險(xiǎn)借助網(wǎng)絡(luò)化渠道跨部門和跨區(qū)域傳導(dǎo)的可能性明顯加大，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的頻度加快，局部性、非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)向全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性加大，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生導(dǎo)致的損失及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的難度和成本都會(huì)上升。如果應(yīng)對(duì)不力，我國掉入“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)將明顯上升，社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也將明顯增強(qiáng)，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程甚至有被打斷的可能。

表2 “十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要風(fēng)險(xiǎn)的專家估分

發(fā)生領(lǐng)域主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)發(fā)生概率發(fā)生的影響對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長的影響對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的影響對(duì)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的影響總分均分總分均分總分均分總分均分顯性風(fēng)險(xiǎn)國際環(huán)境1.周邊安全形勢趨緊,和平發(fā)展難度加大1766.31465.21144.11083.92.世界經(jīng)貿(mào)新規(guī)則形成,我國可能被邊緣化1505.41555.51435.1973.5產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)能過剩1896.81876.71946.91505.4房地產(chǎn)市場房地產(chǎn)泡沫破裂1696.01987.11816.51896.8財(cái)政系統(tǒng)地方債務(wù)違約1605.71816.51495.31535.5金融系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)上升1826.51997.11706.11836.5生態(tài)環(huán)境生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件增多2097.51645.91595.71946.9潛在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)空心化1575.61696.01686.01314.7新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過慢1405.01455.21395.01505.4收入分配貧富差距過大1826.51525.41525.42057.3社會(huì)治理新型社會(huì)治理體系形成緩慢1816.51395.01515.41886.7深化改革改革步伐過慢1846.61756.31796.41736.2能源資源重要資源保障程度下降,安全風(fēng)險(xiǎn)上升1625.81736.21575.61214.3 注:風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響采用分級(jí)評(píng)分制。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率分高、較高、中等和較低四等級(jí),分別對(duì)應(yīng)8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響分十分嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般和較小四等級(jí),分別對(duì)應(yīng)8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。評(píng)分時(shí)只打整分。

為進(jìn)一步評(píng)估“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和影響，我們采取德爾斐專家評(píng)估法，邀請(qǐng)了來自宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融、世界經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)地理、社會(huì)管理、體制改革、能源經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的28位專家，對(duì)“十三五”時(shí)期各類顯性風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響進(jìn)行評(píng)分，結(jié)果見表2。“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)以下三個(gè)特征：首先，各類顯性風(fēng)險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率都在較高或中等水平，沒有發(fā)生概率較低、可以相對(duì)忽略的風(fēng)險(xiǎn)。這進(jìn)一步印證了我國將進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)窗口期的判斷。其次，從顯性風(fēng)險(xiǎn)看，產(chǎn)能過剩、金融風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)泡沫破裂風(fēng)險(xiǎn)最應(yīng)引起重視。這三類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率都較高，且一旦發(fā)生，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定都將產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響。這與金融系統(tǒng)和房地產(chǎn)市場在國民經(jīng)濟(jì)中牽一發(fā)而動(dòng)全身的地位緊密相關(guān)。還有，生態(tài)環(huán)境安全應(yīng)引起高度重視，它對(duì)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定影響最大，治理不好將干擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第三，從潛在風(fēng)險(xiǎn)看，改革步伐過慢的風(fēng)險(xiǎn)最應(yīng)引起重視。這類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較高，且一旦發(fā)生，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定都將產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響。這在很大程度上反映了參與評(píng)分專家對(duì)我國改革前景的擔(dān)憂，也反映了思想觀念的阻礙和利益固化的藩籬力量十分強(qiáng)大。其次，貧富差距過大和新型社會(huì)治理體系形成緩慢的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率也較高，且一旦發(fā)生，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響可能一般，但對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響較為嚴(yán)重，也應(yīng)引起高度重視。

(二)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性

1.顯性風(fēng)險(xiǎn)的各主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相互聯(lián)系、相互影響

如果國內(nèi)外環(huán)境變化引起經(jīng)濟(jì)增長率繼續(xù)下行，將加劇產(chǎn)能過剩矛盾，加快房地產(chǎn)市場去泡沫化進(jìn)程，導(dǎo)致制造業(yè)企業(yè)效益進(jìn)一步下滑，房地產(chǎn)企業(yè)虧損或破產(chǎn)面擴(kuò)大、土地市場明顯降溫，對(duì)地方財(cái)政收入和銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響，加大地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在財(cái)力下降、償債壓力上升形勢下，提供公共服務(wù)、化解社會(huì)矛盾的能力下降，居民不滿情緒上升，社會(huì)矛盾將更加多發(fā)頻發(fā)。金融系統(tǒng)在資產(chǎn)質(zhì)量下降、不良貸款率上升形勢下，可能采取更加保守的運(yùn)營策略以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)和居民獲得信貸的難度上升，這又將進(jìn)一步加大產(chǎn)能過?；怆y度、加劇房地產(chǎn)市場下行風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)市場和金融系統(tǒng)陷入惡性循環(huán)?？傊?，在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、國內(nèi)外不利條件增多、消費(fèi)投資信心不足、負(fù)面社會(huì)預(yù)期上升的大背景下，顯性風(fēng)險(xiǎn)各主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)疊加相撞、輾轉(zhuǎn)放大的趨勢增強(qiáng)，相互傳染速度加快，集中爆發(fā)的可能性就會(huì)增加。

2.潛在風(fēng)險(xiǎn)的各主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)存在較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性

產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)若不能有效遏制，將顯著影響第二、第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力，延緩農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，減少城鎮(zhèn)低收入群體的就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾將進(jìn)一步加劇。如果再加上收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，作為社會(huì)秩序穩(wěn)定器的中產(chǎn)階層無法充分成長，無業(yè)可就的低收入群體與高收入群體間的矛盾將更加尖銳，各種糾紛、沖突甚至對(duì)抗將更加易發(fā)多發(fā)。在此情形下，全面深化改革將缺乏穩(wěn)定寬松的社會(huì)環(huán)境，改革試錯(cuò)的空間收窄，科學(xué)把握改革力度和節(jié)奏的難度加大，改革的風(fēng)險(xiǎn)成本將上升。

3.顯性風(fēng)險(xiǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)之間相互影響、輾轉(zhuǎn)放大

顯性風(fēng)險(xiǎn)若應(yīng)對(duì)不當(dāng)，很可能加大潛在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的概率、加強(qiáng)潛在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的烈度、加重潛在風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的后果，最終使其顯性化。產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)等顯性風(fēng)險(xiǎn)一旦集中爆發(fā)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成嚴(yán)重沖擊，而消除這些風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)面影響、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)再次走上持續(xù)健康發(fā)展軌道，預(yù)計(jì)需要較長時(shí)間。

“十三五”時(shí)期，產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)周期性下行，勢必都會(huì)引起政府財(cái)政收入增速不斷下降，而財(cái)政公共支出則剛性增長。這無疑會(huì)帶來以下連鎖反應(yīng)，一是削弱政府化解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)的能力。在此情況下，地方政府被迫壓縮公共服務(wù)支出，將有限財(cái)力用于為城鎮(zhèn)原住居民供給公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾將更加突出。二是削弱政府調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的動(dòng)力和能力，甚至可能出現(xiàn)政府部門、大型國有企業(yè)等強(qiáng)勢群體進(jìn)一步與民爭利的情形，收入分配調(diào)整滯后的消極影響將更加顯現(xiàn)。三是削弱全面深化改革的社會(huì)基礎(chǔ)，群眾不滿情緒增長，掌握改革的力度與節(jié)奏更加困難。四是降低政府引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，致使產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升。因此，集中力量有效化解顯性風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)平穩(wěn)和社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定，防止經(jīng)濟(jì)增長過快失速和社會(huì)矛盾大面積激化，讓“十三五”時(shí)期能有一個(gè)良好開局，是防范和化解各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的重要前提，也是全面深化改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的必要保證。

潛在風(fēng)險(xiǎn)若不能有效化解，也將加大應(yīng)對(duì)顯性風(fēng)險(xiǎn)的難度。產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程過慢風(fēng)險(xiǎn)、收入分配調(diào)整滯后風(fēng)險(xiǎn)、改革步伐緩慢風(fēng)險(xiǎn)等一旦成為現(xiàn)實(shí)，將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整延滯，內(nèi)需空間擴(kuò)大受阻，改革紅利無法釋放，從根本上削弱我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展動(dòng)力，加大經(jīng)濟(jì)下行壓力。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行情景下，化解產(chǎn)能過剩將更加困難，房地產(chǎn)市場面臨更大下行壓力，財(cái)政收入增速將繼續(xù)放緩，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步上升，金融風(fēng)險(xiǎn)也將進(jìn)一步增加。而如果社會(huì)治理方式得不到改進(jìn)導(dǎo)致社會(huì)沖突加劇，將迫使政府投入更多人力物力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，擠占本來可以用于化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的資源，也使得顯性風(fēng)險(xiǎn)的化解缺乏相對(duì)寬松的社會(huì)氛圍。

四、防范和化解“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略思路和政策建議

“十三五”時(shí)期，針對(duì)國內(nèi)外環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)要以科學(xué)發(fā)展和改革創(chuàng)新的辦法，統(tǒng)籌推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解工作，堅(jiān)持點(diǎn)面兼顧、遠(yuǎn)近兼舉、標(biāo)本兼治、內(nèi)外兼修，主動(dòng)防范和化解主要風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)戰(zhàn)略思路

針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)及其成因和發(fā)展趨勢，“十三五”期間防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的總體思路是：緊密結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化的新特點(diǎn)新趨勢，堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展和改革創(chuàng)新的辦法防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外采取經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)體優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)施聯(lián)俄、拉歐、穩(wěn)美、融邊、進(jìn)拉非的戰(zhàn)略部署，對(duì)內(nèi)重點(diǎn)實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)治理創(chuàng)新和全面深化改革三大戰(zhàn)略，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

針對(duì)外部環(huán)境變化風(fēng)險(xiǎn)，我國在對(duì)外關(guān)系上應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)體優(yōu)先的“雙優(yōu)”戰(zhàn)略。在今后一段時(shí)間內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不足于同美國形成對(duì)峙，為此我們必須利用戰(zhàn)略智慧化解對(duì)抗、減少對(duì)抗、避免對(duì)抗，積極主動(dòng)化解外部環(huán)境變化壓力和風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)與俄、德、法等大經(jīng)濟(jì)體的聯(lián)系，建立歐亞經(jīng)濟(jì)海上戰(zhàn)略支點(diǎn)，推動(dòng)歐亞經(jīng)濟(jì)一體化，以此爭取更多的發(fā)展時(shí)間，創(chuàng)造更大的國際發(fā)展空間，將我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力做強(qiáng)做大，然后再將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為綜合優(yōu)勢。在國際關(guān)系上，利用我國不斷上升的經(jīng)濟(jì)力量和軟性資源，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)體，實(shí)施聯(lián)俄拉歐穩(wěn)美融邊進(jìn)拉非的戰(zhàn)略部署，結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，在美國戰(zhàn)略重心東移的背景下實(shí)施西進(jìn)戰(zhàn)略，用好美國戰(zhàn)略東移的時(shí)間差，將與美國博弈的戰(zhàn)略空間適度拉開，向歐洲、拉美和非洲擴(kuò)展。加強(qiáng)與俄羅斯戰(zhàn)略合作，爭取形成政治軍事戰(zhàn)略同盟；擴(kuò)大與歐洲合作關(guān)系，開拓合作空間，簽訂雙邊多邊自貿(mào)協(xié)定，實(shí)行新的伙伴關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)歐亞經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造條件；穩(wěn)定中美關(guān)系，求同存異，減少和避免對(duì)抗，實(shí)施合作共贏戰(zhàn)略；以經(jīng)濟(jì)力量融合周邊國家，積極發(fā)展和培育周邊戰(zhàn)略支點(diǎn)，以雙邊自貿(mào)協(xié)定、貨幣互換協(xié)議等帶動(dòng)多邊合作；積極進(jìn)入拉丁美洲、非洲和中東地區(qū)，建立新型戰(zhàn)略合作關(guān)系。

針對(duì)國內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化，我國應(yīng)堅(jiān)持“守住一個(gè)底線、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)穩(wěn)定、實(shí)施三大戰(zhàn)略、堅(jiān)持四大原則”的戰(zhàn)略思路，及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中面臨的突出矛盾和問題，妥善處理緊急狀況和突發(fā)事件，主動(dòng)防范和化解主要風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)不發(fā)生系統(tǒng)性或區(qū)域性重大風(fēng)險(xiǎn)(即一個(gè)底線)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)(即兩個(gè)穩(wěn)定)，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)治理創(chuàng)新和全面深化改革(即三大戰(zhàn)略)，從根源上解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的高風(fēng)險(xiǎn)狀況，為中國跨越“中等收入陷阱”向發(fā)達(dá)的高收入國家行列邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興創(chuàng)造有利條件。

積極實(shí)施三大戰(zhàn)略：(1)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的迫切需要以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的新變化，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，主動(dòng)化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中積累的矛盾和問題，高度重視經(jīng)濟(jì)虛擬化、泡沫化和生態(tài)環(huán)境問題擴(kuò)大化傾向，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。(2)社會(huì)治理創(chuàng)新戰(zhàn)略。適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、利益關(guān)系不斷調(diào)整、利益訴求日益多元化的新趨勢，加快推進(jìn)城市化和城鎮(zhèn)管理方式創(chuàng)新，重視解決農(nóng)民、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)低收入群體等弱勢群體利益訴求，重視擴(kuò)大中產(chǎn)階層、中等收入群體人口比重，重視發(fā)揮社會(huì)中介組織、非政府組織的作用，建立多元共治的新型社會(huì)治理模式，增進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。(3)全面深化改革戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化并不必然帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，管理體制和利益調(diào)整機(jī)制不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，導(dǎo)致深層次的矛盾和問題不斷積累并日益嚴(yán)重，這往往是風(fēng)險(xiǎn)的根源和最根本因素?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、生態(tài)等領(lǐng)域全面深化改革，從體制上解決長期積累的矛盾和問題，從根源上防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

把握好防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)原則：(1)點(diǎn)面兼顧。密切關(guān)注、跟蹤和監(jiān)控敏感地區(qū)、敏感領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)酵、發(fā)展，控制局部風(fēng)險(xiǎn)向全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)傳染和蔓延，同時(shí)在面上建立網(wǎng)格化、全覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，及時(shí)控制和切斷風(fēng)險(xiǎn)傳播和蔓延路徑，最大限度減小風(fēng)險(xiǎn)損失。(2)遠(yuǎn)近兼舉。堅(jiān)持長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)與短期風(fēng)險(xiǎn)防范相協(xié)調(diào)，關(guān)注并及時(shí)化解短期矛盾和問題，防范短期顯性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)和潛在風(fēng)險(xiǎn)積累成長，同時(shí)立足長遠(yuǎn)、注重采取長效措施，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期穩(wěn)定發(fā)展。(3)標(biāo)本兼治。在積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題的同時(shí)，要堅(jiān)持全面深化改革，從體制機(jī)制創(chuàng)新入手，從根源上避免和減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題的積累、發(fā)酵，從根本上防范系統(tǒng)性、全局性風(fēng)險(xiǎn)。(4)內(nèi)外兼修。適應(yīng)國際政治經(jīng)濟(jì)格局的深刻調(diào)整以及我國國際地位的新變化，開展多元化、全方位外交，加強(qiáng)內(nèi)外政策協(xié)調(diào)與配合，充分利用國內(nèi)國外兩個(gè)市場兩種資源，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能源資源保障能力。

(二)對(duì)策建議

1.建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范和管理機(jī)制

針對(duì)“十三五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率增大、危害程度提高、關(guān)聯(lián)傳導(dǎo)性增強(qiáng)、極端事件增多等新特征，建立防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制，健全高層級(jí)的國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)，完善相關(guān)法律。建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理體制，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、防范和管理主體責(zé)任，制訂各類風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急預(yù)案，提高政府有效應(yīng)對(duì)和及時(shí)化解各類風(fēng)險(xiǎn)事件的能力。

第一，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)民眾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定或者生態(tài)環(huán)境可能有重大影響的重大工程、建設(shè)項(xiàng)目、大型賽事、公共政策及其調(diào)整等，都要事先進(jìn)行充分的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和評(píng)估，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為重大決策的最重要依據(jù)之一。

第二，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。探索建立各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，實(shí)時(shí)監(jiān)測經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外貿(mào)易、財(cái)政收支、金融、房地產(chǎn)、資源環(huán)境、社會(huì)、就業(yè)、收入等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)發(fā)展變化趨勢，對(duì)異常情況和高風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及時(shí)發(fā)出預(yù)警信息提示。

第三，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。中央在國家安全管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)和管理機(jī)構(gòu)，對(duì)全國性重大風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)測、預(yù)警、防范和管理。地方政府針對(duì)本地區(qū)重大風(fēng)險(xiǎn)，建立健全地方風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警、防范和管理體系，明確風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任主體和責(zé)任追究機(jī)制。

第四，建立健全重大危機(jī)處置機(jī)制。完善危機(jī)處置預(yù)案，著眼于最復(fù)雜、最困難的情況，研究制定一套切實(shí)管用的應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，能夠處變不驚、快速反應(yīng)。完善應(yīng)急決策機(jī)制，提高決策機(jī)構(gòu)的危機(jī)決策能力和協(xié)調(diào)溝通能力，確保危機(jī)時(shí)刻信息快速溝通、資源有效調(diào)配和命令及時(shí)下達(dá)并得到迅速執(zhí)行。健全重大危機(jī)處置責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，明確各級(jí)各類危機(jī)處置直接責(zé)任人和責(zé)任單位。

2.密切關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的突出風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)具體領(lǐng)域的顯性風(fēng)險(xiǎn)，點(diǎn)面兼顧、內(nèi)外兼修，積極主動(dòng)化解突出矛盾和問題，有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)事件，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

第一，積極防范外來風(fēng)險(xiǎn)。主動(dòng)適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)政治格局深刻調(diào)整，開展全方位外交，加強(qiáng)與世界各國經(jīng)貿(mào)關(guān)系和政治互信，取得國際社會(huì)支持和信任，避免和減少突發(fā)性事件，防范和化解外部風(fēng)險(xiǎn)，最大限度防止向其他領(lǐng)域擴(kuò)散，降低風(fēng)險(xiǎn)損失。在亞太地區(qū)，要積極主動(dòng)推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)(FTAAP)進(jìn)程，爭取讓FTAAP替代和覆蓋TPP與區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系(RCEP)；在大西洋地區(qū)，要瞄準(zhǔn)歐洲，搞好兩個(gè)雙邊關(guān)系，用兩個(gè)雙邊自貿(mào)關(guān)系應(yīng)對(duì)TTIP。一是同德、法、英、意等大國搞好雙邊關(guān)系，爭取在較短時(shí)間內(nèi)簽署雙邊自貿(mào)協(xié)定，以此帶動(dòng)同其他歐洲國家簽署多邊自貿(mào)協(xié)定。二是同歐盟搞好雙邊關(guān)系，積極主動(dòng)推進(jìn)同歐盟雙邊自貿(mào)協(xié)定的形成。另外，我國也不要完全拒絕TPP和TTIP，可以通過加快和加大改革開放，創(chuàng)造高尺度的市場開放環(huán)境，積極主動(dòng)參與兩個(gè)協(xié)議的形成。畢竟一個(gè)更加充分的自由貿(mào)易與投資環(huán)境可給我國可帶來不可忽視的利益。

第二，積極防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。中央財(cái)政可適當(dāng)擴(kuò)大舉債規(guī)模，延長地方政府債務(wù)期限，解決地方債務(wù)期限錯(cuò)配問題。地方政府要?jiǎng)?chuàng)新舉債機(jī)制，對(duì)存量債務(wù)逐步加大地方自發(fā)自還債的范圍和規(guī)模，對(duì)增量債務(wù)探索建立發(fā)行市政債的機(jī)制，嚴(yán)格限制地方政府的各種或有債務(wù)。建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)市場，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制。加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅體制。深化稅費(fèi)制度改革，加快資源稅改革推進(jìn)力度，完善房地產(chǎn)稅收制度，增強(qiáng)地方政府組織收入能力。加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管，將銀行理財(cái)、同業(yè)業(yè)務(wù)、信托產(chǎn)品等表外業(yè)務(wù)納入表內(nèi)管理，探索將私募、互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等新興高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)態(tài)也納入到金融監(jiān)管體系中。完善多層次金融市場和多元化融資體系，提高同業(yè)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和透明度，清理處置地方政府融資平臺(tái)涉及的影子銀行通道業(yè)務(wù)，從體制機(jī)制上減輕對(duì)影子銀行的融資依賴。重新分配中央地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)，建立中央地方兩級(jí)金融監(jiān)管體系，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。按照利率市場化步驟，逐步推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，與其他制度配套結(jié)合，共同支撐起我國金融風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)代新體系。

第三，積極防范產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。一方面細(xì)化和落實(shí)中央提出的消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批的化解產(chǎn)能過?？傮w部署，進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加減法并舉推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，加快設(shè)備更新、工藝路線改造，加大研發(fā)投入力度，大力發(fā)展中高端產(chǎn)品和中高端產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建新的競爭優(yōu)勢，培養(yǎng)新的增長點(diǎn)，防范產(chǎn)業(yè)過剩和產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。改善民間和中小企業(yè)投資環(huán)境，拓寬民間投資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入非自然壟斷的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營資本聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革。另一方面，要積極應(yīng)對(duì)化解產(chǎn)能過?？赡芤l(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)事件，防范產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政、金融、社會(huì)就業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)散。

第四，積極防范房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。加快建立房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，針對(duì)房地產(chǎn)市場可能出現(xiàn)的快速下行風(fēng)險(xiǎn)制訂分級(jí)預(yù)案，防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、泡沫風(fēng)險(xiǎn)和供給過剩風(fēng)險(xiǎn)疊加爆發(fā)，造成泡沫集中破裂，由局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿中燥L(fēng)險(xiǎn)?？陀^對(duì)待本輪房地產(chǎn)市場下行調(diào)整，有效化解房地產(chǎn)市場短期供給過剩風(fēng)險(xiǎn)，避免大起大落，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。密切關(guān)注貨幣政策調(diào)整對(duì)房價(jià)的影響，積極拓寬投資渠道，用市場力量引導(dǎo)社會(huì)資本分流，減輕房地產(chǎn)市場調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的過度沖擊。嚴(yán)格約束地方政府的投資行為，扭轉(zhuǎn)地方政府依賴房地產(chǎn)業(yè)提振經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。加強(qiáng)對(duì)影子銀行等房地產(chǎn)金融高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的監(jiān)管。

第五，積極防范突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品藥品安全、生產(chǎn)安全以及城鎮(zhèn)化過程中土地征占、房屋拆遷等突發(fā)事件，如果處置不當(dāng)，就會(huì)迅速向經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域傳染擴(kuò)散，并急劇放大經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和問題，帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)。因此，要對(duì)重大決策、重大改革、重大活動(dòng)、重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高政府有效應(yīng)對(duì)和及時(shí)化解社會(huì)突發(fā)事件的能力。建立應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，制定和完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)突發(fā)事件處置方案的宣傳和演練，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，防范突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散和蔓延。

3.積極應(yīng)對(duì)和化解深層次風(fēng)險(xiǎn)因素

針對(duì)長期的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，遠(yuǎn)近兼舉、標(biāo)本兼治，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，全面深化改革，維護(hù)社會(huì)公平正義，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第一，完善宏觀調(diào)控機(jī)制。轉(zhuǎn)變政府調(diào)控作用方式和機(jī)制，提高駕馭和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，避免順周期調(diào)控，防止經(jīng)濟(jì)在周期性下行過程中下降過快，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。緊密跟蹤經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特點(diǎn)、新趨勢，健全宏觀審慎政策框架，避免短期刺激對(duì)長期發(fā)展的負(fù)面影響。構(gòu)建平等準(zhǔn)入、公平競爭的市場環(huán)境，釋放有序競爭新活力。加大技術(shù)創(chuàng)新力度，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育新的消費(fèi)熱點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，積極防范經(jīng)濟(jì)周期性下行風(fēng)險(xiǎn)，特別是在傳統(tǒng)比較優(yōu)勢不斷消失、新的競爭優(yōu)勢不能及時(shí)形成情景下，受國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度擠壓，產(chǎn)業(yè)可能發(fā)生空心化的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，積極化解城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾。持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，著力解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，適度加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，積極主動(dòng)改革戶籍制度和城鄉(xiāng)割裂的社會(huì)保障制度，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，確保進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷家庭成員平等享有勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等服務(wù)，逐步將社會(huì)救助、社會(huì)福利等公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口延伸。建立轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，中央應(yīng)更多的承擔(dān)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)成本，減少由體制和公共政策安排帶來的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元對(duì)立，化解城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

第三，調(diào)整優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)。加大收入分配改革力度，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位工資改革、最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等方式，適度降低政府、企業(yè)和高收入人群所得比重，有效提高居民和中低收入人群所得比重，培育和壯大中產(chǎn)階層，逐步調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體之間收入差距，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和構(gòu)建橄欖型社會(huì)創(chuàng)造條件。加強(qiáng)市場化工資決定機(jī)制建設(shè)，普遍實(shí)施工資集體協(xié)商制度，完善勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法，促進(jìn)職工工資可持續(xù)正常增長。進(jìn)一步突出創(chuàng)造性勞動(dòng)的地位，創(chuàng)新成果更多向技能人才、科研人才和管理創(chuàng)新人才傾斜。

第四，持續(xù)創(chuàng)新社會(huì)治理。永續(xù)踐行中國夢引領(lǐng)的核心價(jià)值觀，增加社會(huì)正能量。加大社會(huì)治理創(chuàng)新力度，優(yōu)化社會(huì)共同治理框架，增強(qiáng)社會(huì)參與和法制保障能力。加快完善基層自治機(jī)制，注重發(fā)揮中介組織作用，加快形成社會(huì)自律運(yùn)行機(jī)制。積極培育自主型、良性互動(dòng)型的社會(huì)主體，推動(dòng)社區(qū)職能轉(zhuǎn)變和能力建設(shè)，構(gòu)建基層治理共同體，逐步建立相互補(bǔ)充、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多元共治的社會(huì)治理監(jiān)管體系。推進(jìn)維權(quán)維穩(wěn)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，充分反映社會(huì)需求和及時(shí)化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)。建立常態(tài)化反恐機(jī)制，健全全時(shí)空治安防控和反恐體系，立體化確保社會(huì)穩(wěn)定。

第五，建立改革風(fēng)險(xiǎn)綜合應(yīng)對(duì)機(jī)制。按照“固基礎(chǔ)、強(qiáng)動(dòng)力、克阻力、促協(xié)同、抓預(yù)警、保底線”的總體思路，建立健全重大改革風(fēng)險(xiǎn)的綜合應(yīng)對(duì)及化解機(jī)制。堅(jiān)決以反腐敗為切入口，重建經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，為全面深化改革奠定堅(jiān)實(shí)政治基礎(chǔ)。通過加強(qiáng)改革監(jiān)測評(píng)估、構(gòu)建扁平化政府、為重大改革試點(diǎn)立法、推動(dòng)新型市場化改革等重大改革舉措，增強(qiáng)改革動(dòng)力、克服改革阻力。建立制度化改革利益訴求機(jī)制，有序協(xié)同推進(jìn)改革。密切跟蹤改革動(dòng)態(tài)，科學(xué)把握全面深化改革的力度與節(jié)奏，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)改革進(jìn)行預(yù)警，提前采取有力措施，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定。

第六，積極應(yīng)對(duì)能源資源風(fēng)險(xiǎn)。以提高能源安全保障能力為主線，推進(jìn)化石能源安全生產(chǎn)，大力發(fā)展清潔能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。以提高能源效率為主線，保障合理用能，鼓勵(lì)節(jié)約用能，控制過度用能，限制粗放用能。完善能源經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)機(jī)制，防范能源產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做好能源項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制。強(qiáng)化水資源保障體系建設(shè)，完善用水總量控制制度、用水效率控制制度和水功能區(qū)限制納污制度。建立健全土地資源開發(fā)利用約束機(jī)制和節(jié)地評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)控建設(shè)用地過快增長。提升重要礦產(chǎn)資源保障能力，強(qiáng)化國內(nèi)供給能力，提升境外獲取能力。

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責(zé)任編輯：沈家文

*執(zhí)筆人：馬曉河、宋立、劉現(xiàn)偉、楊長湧、卞靖。