鋼鐵利益集團(tuán)影響下的貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)能過?！阡撹F進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案的案例研究

顧振華 沈 瑤

鋼鐵利益集團(tuán)影響下的貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)能過?！阡撹F進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案的案例研究

顧振華 沈 瑤

以鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案作為切入點，對兩起案件中政府、國內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的博弈展開案例研究。結(jié)果表明：當(dāng)面對利益受損時，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國外鋼鐵企業(yè)和政府以及國內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過政治聯(lián)系影響政府，國外和國內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)主要通過政治壓力影響政府；從影響結(jié)果上看，強(qiáng)有力的國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的保護(hù)雖在當(dāng)時幫助國內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但也為后來的產(chǎn)能過剩埋下了隱患；另外，國外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時間。

案例研究；國內(nèi)外利益集團(tuán)；下游利益集團(tuán)；貿(mào)易保護(hù)；產(chǎn)能過剩

一、引言

鋼鐵行業(yè)一直是中國政府關(guān)注的重點，它的發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系到財稅、就業(yè)等各方面問題。2015年中國粗鋼產(chǎn)量達(dá)到8.04億噸，占全球總產(chǎn)量的50.3%，連續(xù)20年蟬聯(lián)世界第一產(chǎn)鋼大國。但是，整個鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩，利潤率下降，不少企業(yè)徘徊在虧損的邊緣。事實上，從早期的產(chǎn)能不足，大量外國進(jìn)口鋼材通過傾銷占領(lǐng)國內(nèi)市場，到近期的產(chǎn)能過剩，大量國內(nèi)出口鋼材被外國政府征收高額反傾銷稅，鋼鐵行業(yè)的整體表現(xiàn)一直都不十分穩(wěn)定。不過，鋼鐵行業(yè)國企壟斷、政府干預(yù)較強(qiáng)、整體創(chuàng)新不足的特點使得行業(yè)內(nèi)的企業(yè)基本形成“一榮俱榮、一損俱損”的利益集團(tuán)。那么，鋼鐵行業(yè)所擁有的利益集團(tuán)性質(zhì)，是否會給該行業(yè)在貿(mào)易政策上帶來更多的保護(hù)，從而引起行業(yè)整體產(chǎn)能的波動呢？

為了能夠回答上述問題，本文以2003年前后鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”

反傾銷案作為切入點，對兩起案件中中國政府、國內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的相互博弈展開案例分析和研究。通過對案件發(fā)生的時間、過程以及產(chǎn)生的各種影響進(jìn)行仔細(xì)觀察，得到以下結(jié)論：當(dāng)面對各自利益受損時，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國外鋼鐵企業(yè)和政府以及國內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過政治聯(lián)系影響政府，國外和國內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)則分別依靠母國政府以及媒體和上訪等形式向政府施加壓力；從影響的結(jié)果上來看，強(qiáng)有力的國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)確實能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的“雙重”保護(hù)雖然在當(dāng)時幫助國內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但是也為后來的產(chǎn)能過剩埋下了隱患；另外，國外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時間。

二、文獻(xiàn)綜述

在諸多有關(guān)利益集團(tuán)的研究中，Grossman和Helpman（1994）所建立的“保護(hù)待售”模型應(yīng)該是最受重視和關(guān)注的。該模型為分析政府和利益集團(tuán)之間相互博弈，從而影響政府決策的機(jī)制提供了一個較為清晰的分析框架。其中，利益集團(tuán)先向政府提供政治獻(xiàn)金以獲得貿(mào)易保護(hù)；接著政府在給定的政治獻(xiàn)金數(shù)量上最大化其目標(biāo)，決定貿(mào)易保護(hù)政策。最終結(jié)果顯示，擁有利益集團(tuán)的行業(yè)將會得到較高的貿(mào)易保護(hù)。Gawande等（2006）在該模型中加入了外國利益集團(tuán)的影響，使得該分析框架更為完整。

盛斌（2002）根據(jù)中國的政治體制對“保護(hù)待售”模型進(jìn)行了改進(jìn)，沒有將政治獻(xiàn)金作為利益集團(tuán)影響政府的手段。在他看來，不同行業(yè)中的利益集團(tuán)要么憑借他們與政府之間的關(guān)系；要么采取一些其他“隱性”手段直接向政府施壓從而影響政府決策，反映在政府目標(biāo)函數(shù)中就是行業(yè)利潤將擁有更高的權(quán)重。這種“邊際意義”上的權(quán)重變化被視為所有“隱性”影響手段的集中體現(xiàn)。結(jié)果表明，若某個行業(yè)受重視程度越高則獲得的貿(mào)易保護(hù)也就越多。

應(yīng)該說，上述研究是分析有關(guān)中國利益集團(tuán)問題的基礎(chǔ)。Grossman 和 Helpman（1994）開創(chuàng)了使用經(jīng)濟(jì)模型分析利益集團(tuán)問題的先河。Gawande等（2006）引入了外國利益集團(tuán)。盛斌（2002）則嘗試將邊際影響代替政治獻(xiàn)金作為利益集團(tuán)在中國的主要影響方式。不過，若想進(jìn)行更深一步的研究，仍舊需要對以下3個問題作出明確和切合實際的回答：中國各行業(yè)可能存在哪些利益集團(tuán)？這些利益集團(tuán)的影響機(jī)制究竟是什么？利益集團(tuán)的存在會對中國政府決策帶來什么樣的變化？本文通過對鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案進(jìn)行較為詳細(xì)的案例分析，嘗試回答了上述問題。可能的邊際貢獻(xiàn)在于：本文采用了案例分析作為研究方法，通過對中國鋼鐵行業(yè)中的各種利益集團(tuán)進(jìn)行考察和分析，為建立起符合中國現(xiàn)實的理論分析框架提供了微觀基礎(chǔ)。

三、鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案始末

（一）1999～2005年中國鋼鐵行業(yè)的概況

從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，隨著中國經(jīng)濟(jì)一路高歌猛進(jìn)，國內(nèi)各行業(yè)對于鋼產(chǎn)品的需求也水漲船高。加上美國、歐盟等啟動了鋼鐵保障措施，而中國“入世”后降低了進(jìn)口鋼材的關(guān)稅，原本流向美歐的鋼鐵產(chǎn)品紛紛涌向中國市場。這些進(jìn)口鋼材憑借較好的質(zhì)量、較低的價格，迅速占領(lǐng)了部分國內(nèi)市場，使得國內(nèi)鋼鐵企業(yè)的利潤下滑，部分企業(yè)甚至陷入了虧損狀態(tài)。在這樣的背景下，2002年3月和4月，原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部連續(xù)收到了國內(nèi)數(shù)家大型鋼鐵公司聯(lián)合提出的兩項申請——《“冷軋板卷”產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查申請》以及《關(guān)于對鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查的申請》。2002年11月原外經(jīng)貿(mào)部便宣布對涉案鋼材產(chǎn)品實施保障措施，2003年5月則初裁決定對進(jìn)口“冷軋板卷”征收反傾銷稅。但事情很快發(fā)生轉(zhuǎn)折，2003年9月中國商務(wù)部發(fā)布公告稱：“暫不對被調(diào)查產(chǎn)品（冷軋板卷）實施反傾銷措施?！本o接著，2003年12月26日中國又宣布中止了原本要實施3年的進(jìn)口保障措施。

除了應(yīng)對美歐鋼鐵保障措施以外，是否還有其他原因在短短兩年內(nèi)造成了這么劇烈的政策反復(fù)？作為中方鋼鐵企業(yè)法律事務(wù)代理人的王雪華律師作出了回答：“這次鋼鐵保障措施案不僅僅牽涉到了國內(nèi)外各個鋼鐵企業(yè)的利益，還牽涉到了我們國內(nèi)眾多鋼鐵下游企業(yè)的利益。”下文通過對兩個案件起因、經(jīng)過、結(jié)果以及影響的詳細(xì)描述和分析，考察在案件中中國政府、國內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)以及鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的相互博弈。

（二）案件的起因

冷軋板卷是鋼材產(chǎn)品的一種，它的機(jī)械性能和工藝性能較好，因此從20世紀(jì)90年代開始，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，各個行業(yè)對于冷軋板卷的需求量均節(jié)節(jié)攀高，根據(jù) UN comtrade數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，從1998～2001年冷軋板卷的表觀消費(fèi)量（產(chǎn)量+進(jìn)口量-出口量）保持平均每年約20%的增長，而國內(nèi)產(chǎn)能的增長率不足11%。國內(nèi)供需的失衡使得大量進(jìn)口冷軋板卷涌入國內(nèi)市場，其中原產(chǎn)地為俄羅斯、韓國、烏克蘭、哈薩克斯坦和臺灣地區(qū)的冷軋板卷成為了進(jìn)口的主力。國內(nèi)冷軋板卷的主要生產(chǎn)商上海寶鋼集團(tuán)公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司和武漢鋼鐵股份有限公司聯(lián)合于2002年2月20日向原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部提交了反傾銷調(diào)查申請。

未等到中國政府部門的回應(yīng)，中國鋼鐵行業(yè)又遭受到了中國加入世界貿(mào)易組織以來最大的沖擊。2002年3月5日美國總統(tǒng)宣布對10類鋼鐵產(chǎn)品實施保障措施，于2002年3月20日生效，為期3年。歐盟于2002年3月29日采取應(yīng)對措施，對15種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取200天的配額保障措施。美歐兩大鋼鐵進(jìn)口源頭的貿(mào)易保障措施，加上中國對鋼材的大量需求以及“入世”后逐步消減的關(guān)稅，不僅是冷軋板卷，大量熱軋鋼材、不銹鋼材等幾乎所有鋼鐵產(chǎn)品迅速涌入中國市場，給國內(nèi)鋼鐵行業(yè)帶來了巨大的沖擊。如表1所示，2001～2002年上海寶鋼、武漢鋼鐵以及鞍山鋼鐵等大型上市鋼鐵企業(yè)的凈利潤和營業(yè)收入增速都出現(xiàn)了不同程度的下滑，更不用說一些中小型鋼鐵企業(yè)已經(jīng)徘徊在了虧損甚至停產(chǎn)的邊緣。

表1 1999～2003年3家大型國有上市鋼鐵企業(yè)的業(yè)績增速 （單位：%）

（三）案件的申請和調(diào)查

考慮到“冷軋板卷”反傾銷申請沒有得到及時的回應(yīng)，為了維護(hù)鋼鐵行業(yè)的整體利益，避免進(jìn)口產(chǎn)品造成進(jìn)一步損害，2002年4月19日，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會組織協(xié)同國內(nèi)前5大鋼鐵企業(yè)——上海寶鋼集團(tuán)公司、武漢鋼鐵 （集團(tuán)） 公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司、首鋼總公司和邯鄲鋼鐵集團(tuán)有限公司向原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部和原國家經(jīng)貿(mào)委正式提交了《關(guān)于對鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查的申請》（以下簡稱《申請》），同時提供了近百萬字的有關(guān)鋼鐵行業(yè)進(jìn)出口情況以及行業(yè)現(xiàn)狀的資料?！渡暾垺凡牧系淖珜憽⒄砗吞峤挥蓵r任寶鋼副董事長兼總經(jīng)理的謝企華主要負(fù)責(zé)，并由當(dāng)時的武漢鋼鐵董事總經(jīng)理劉本仁、鞍鋼黨委書記劉玠一同參與。另外，除了上述3位兼任中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會副會長的努力外，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會黨委書記吳建常也親自從中斡旋，最終該《申請》以中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會外加5大鋼鐵企業(yè)的名義正式提交?！斑M(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品數(shù)量的急劇增加已經(jīng)給國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，如遲延采取措施，其嚴(yán)重?fù)p害將難以補(bǔ)救?！薄渡暾垺分械倪@段話體現(xiàn)了當(dāng)時緊張的氣氛。

面對兩起接踵而至的貿(mào)易保護(hù)申請以及幾乎整個鋼鐵行業(yè)的訴求，加上又牽涉到“入世”后的國際貿(mào)易摩擦問題，原外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委非常重視，立刻組織相關(guān)人員進(jìn)行初步審查，并報送原國家經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會以及海關(guān)總署。僅一個月后的2002年5月20日原外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委便正式公告立案，一天后就做出了初裁決定，對9大類48個稅號的鋼鐵產(chǎn)品先實施180天的臨時保障措施，并且聲明將會對整個國內(nèi)鋼鐵行業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行徹底調(diào)查。一位不愿透露姓名的官員向《經(jīng)濟(jì)觀察報》表示：這么快就做出決定，難免有些倉促，一是因為國內(nèi)壓力確實很大，二則可能是剛加入世貿(mào)組織，政府還缺乏經(jīng)驗。

2002年5月29日，原國家經(jīng)貿(mào)委啟動了正式調(diào)查程序。該案利害關(guān)系方共355家企業(yè)，其中國內(nèi)生產(chǎn)者6家，國內(nèi)進(jìn)口商20家，國內(nèi)用戶263家，國外生產(chǎn)商50家，國外出口商16家，涉案產(chǎn)品涵蓋了多數(shù)鋼鐵產(chǎn)品類別，共9大類。鑒于該案件牽涉面之廣，牽涉資金之大，被當(dāng)時業(yè)界稱為“‘入世’第一案”。2002年6月，原國家經(jīng)貿(mào)委抽調(diào)精兵強(qiáng)將成立了一支數(shù)百人的龐大調(diào)查組，他們有的親赴國內(nèi)各大鋼鐵企業(yè)進(jìn)行實地調(diào)研，有的則通過調(diào)查問卷、電話采訪、召開陳述會等形式聽取申請者、應(yīng)訴方以及社會各界的意見和建議，有的則收集大量有關(guān)國內(nèi)外鋼鐵產(chǎn)品的數(shù)據(jù)。

在這些大量前期工作的基礎(chǔ)之上，2002年9月4日，原國家經(jīng)貿(mào)委如期在北京召開了“部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查聽證會”（以下簡稱“聽證會”）。該聽證會是當(dāng)時國內(nèi)進(jìn)口保障與反傾銷領(lǐng)域交鋒最為激烈的調(diào)查聽證會，原國家經(jīng)貿(mào)委副主任張志剛主持了聽證會。除了涉案的國內(nèi)以及國外的鋼鐵企業(yè)、進(jìn)口商、用戶及其代理人外，還有俄羅斯、烏克蘭、韓國和美國等國駐華代表，專家學(xué)者等總共800多人次參加了聽證會。有72家企事業(yè)單位遞交了書面材料，會上共有67人次作了發(fā)言。會議一開始由時任中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會長吳溪淳代表整個鋼鐵行業(yè)作了發(fā)言，隨后來自國內(nèi)外鋼鐵企業(yè)的代表、鋼鐵上下游企業(yè)的代表、國外政府駐華代表、法律界和學(xué)術(shù)界代表相繼發(fā)言，各抒己見。會議從9月4日上午開始一直持續(xù)到9月5日下午，申請方和應(yīng)訴方主要的分歧包括產(chǎn)品分類依據(jù)、市場份額劃定以及對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否造成實質(zhì)傷害等問題。最后，上海寶鋼集團(tuán)副董事長謝企華代表國內(nèi)企業(yè)作了總結(jié)報告。在最后報告中，謝企華強(qiáng)調(diào)了3個客觀存在的事實：即包括冷軋板卷在內(nèi)的進(jìn)口鋼材激增的事實；國內(nèi)相關(guān)鋼材產(chǎn)品價格呈下跌走勢的事實；國內(nèi)鋼鐵行業(yè)受到進(jìn)口產(chǎn)品沖擊后，出現(xiàn)銷售收入下降、利潤大幅減少、企業(yè)開工率嚴(yán)重不足的事實。據(jù)此，謝企華認(rèn)為進(jìn)口鋼材產(chǎn)品已經(jīng)對中國鋼鐵行業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，她代表涉案的國內(nèi)鋼鐵企業(yè)向有關(guān)部門提出予以保護(hù)的申請。

根據(jù)聽證會上利益雙方的報告內(nèi)容以及前期調(diào)查和統(tǒng)計的結(jié)果，2002年9月23日，原國家經(jīng)貿(mào)委召開了本次保障案件的擴(kuò)大會議，會議在產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局局長王琴華的主持下結(jié)合現(xiàn)有材料基本肯定了申請方的意見，對具體實施辦法做出了擬裁決。令人頗感意外的是，得知擬裁決消息后，烏克蘭、韓國和日本等有關(guān)政府代表團(tuán)于10月7日特意再次向原國家經(jīng)貿(mào)委陳述了意見，歐盟駐華使團(tuán)也提交了書面意見，期望中國政府不要對相關(guān)進(jìn)口鋼材采取貿(mào)易保護(hù)措施。

（四）案件的裁定

綜合考慮各方利益，原國家經(jīng)貿(mào)委于2002年11月12日發(fā)布了《關(guān)于部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查的終裁決定》，裁定包括冷軋薄板、冷軋不銹鋼薄板（帶）在類的5類產(chǎn)品對國內(nèi)鋼鐵行業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取保護(hù)措施。無獨(dú)有偶，2003年5月20日商務(wù)部公告稱，基于2002年6～8月原國家經(jīng)貿(mào)委對鋼鐵行業(yè)的問卷調(diào)查、聽證會以及實地調(diào)查的結(jié)果，認(rèn)為來自俄、韓、烏、哈4國以及臺灣地區(qū)的進(jìn)口冷軋板卷確實存在傾銷行為，損害了國內(nèi)市場，初裁決定征收幅度不同的反傾銷稅。

5類鋼鐵產(chǎn)品的進(jìn)口保障措施加上“冷軋板卷”產(chǎn)品的反傾銷，這種雙重保護(hù)不僅使得國外鋼鐵企業(yè)紛紛提出反對意見，使用鋼鐵作為投入品的下游企業(yè)也集體表達(dá)了不滿。時任商務(wù)部公平貿(mào)易局調(diào)查專員的王賀軍表示：實施了進(jìn)口保障和反傾銷措施之后，接到了很多下游行業(yè)和企業(yè)的來信、來電以及上訪，他們均認(rèn)為這些鋼鐵保護(hù)措施大大增加了他們的生產(chǎn)成本，企業(yè)面臨虧損甚至破產(chǎn)。國內(nèi)某著名家電企業(yè)的采購部長在接受《電器制造商》雜志的采訪時表示：“漲了！都漲了！目前每噸價格已經(jīng)比過去上漲了1，000多元！我們企業(yè)每年的冰箱產(chǎn)量這么大，壓力真的很大！”

（五）案件的反復(fù)和終止

正當(dāng)各方以為這件“‘入世’第一案”已經(jīng)塵埃落定之時，商務(wù)部2003年9月24日在發(fā)布的《中華人民共和國商務(wù)部關(guān)于對原產(chǎn)于俄羅斯、韓國、烏克蘭、哈薩克斯坦等4國和臺灣地區(qū)的進(jìn)口冷軋板卷反傾銷調(diào)查的最終裁定》中表示，“鑒于本案的特殊情況，經(jīng)國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會同意，商務(wù)部暫不對被調(diào)查產(chǎn)品實施反傾銷措施，實施時間視情另行公告?！边@一消息迅速引起了市場的關(guān)注，不少企業(yè)家表示這可能是一個“轉(zhuǎn)機(jī)”。

王賀軍專員對這個“轉(zhuǎn)機(jī)”解釋道：“2002年9月到2003年4月，冷軋板卷價格上漲很快，與當(dāng)時調(diào)查期間的情況有了很大的不同。”3個月后，2003年12月26日，商務(wù)部發(fā)布公告終止對部分鋼鐵產(chǎn)品實施保障措施。宋和平局長稱：“此舉是因為2003年12月美歐相繼取消了保障措施?！本o接著，2004年5月17日，商務(wù)部發(fā)布公告稱征收反傾銷稅后，冷軋板卷國際市場情況及國內(nèi)供求關(guān)系發(fā)生實質(zhì)變化，商務(wù)部決定對征收反傾銷稅的必要性進(jìn)行復(fù)審，并于2004年6月1日再次召開聽證會。曾參與2002年聽證會的北京WTO事務(wù)中心法律部主任徐麗表示：“按照國際慣例，即便要取消已實行的貿(mào)易保護(hù)措施，一般也都會在措施實施一年以后，此次反傾銷稅從2003年5月征收到2003年9月暫停，再到2004年5月主動提出復(fù)審，反傾銷稅征收時間事實上很短，不僅說明國內(nèi)冷軋板卷情況發(fā)生了較大變化，該措施的確存在爭議?！?/p>

2004年6月1日，商務(wù)部再次召開有關(guān)冷軋板卷是否繼續(xù)保護(hù)的聽證會。來自國內(nèi)外企業(yè)、進(jìn)出口商、行業(yè)協(xié)會和駐華代表等300多名代表參加了此次會議。會議上，臺灣中國鋼鐵股份有限公司、韓國聯(lián)合鋼鐵工業(yè)株式會社等多家企業(yè)代表指出，受到2002年實施的反傾銷稅的影響，中國冷軋板卷進(jìn)口量下降了11%左右，但是中國國內(nèi)的冷軋板卷市場仍舊供不應(yīng)求，2004年冷軋板卷價格已經(jīng)突破5，000元每噸，比2003年同期高出了1，000多元，在這樣的情況下繼續(xù)征收平均9%的反傾銷稅已經(jīng)沒有必要。同時，烏克蘭駐華大使再次代表外國政府向中國政府表達(dá)了取消反傾銷措施的意愿。除了來自外國企業(yè)和政府的訴求外，通過各種渠道進(jìn)行反映的國內(nèi)下游行業(yè)的“抱怨”也給商務(wù)部施加了很大的壓力?；谏鲜鲈?，商務(wù)部于2004年9月10日裁定，由于供求關(guān)系發(fā)生實質(zhì)變化，中國大陸冷軋板卷資源出現(xiàn)階段性短缺局面，已沒有必要對進(jìn)口冷軋板卷繼續(xù)征收反傾銷稅，根據(jù)有關(guān)規(guī)定對上述產(chǎn)品中止征收反傾銷稅。

根據(jù)上文的敘述，圖1簡要地概括了兩起貿(mào)易保護(hù)案件的始末。從中看到，短短兩年左右的時間，從雙重保護(hù)到取消雙重保護(hù)，中國鋼鐵行業(yè)經(jīng)歷了一個較為動蕩的時期。除了鋼鐵行業(yè)之外，使用各種鋼鐵產(chǎn)品作為投入品的下游各行業(yè)也受到了巨大的影響。下文著重分析兩起案件對各行業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)影響，從而明確各個利益集團(tuán)展開行動的動機(jī)。

圖1 鋼鐵進(jìn)口保障和“冷軋板卷”反傾銷案簡明時間圖

四、案件對各行業(yè)的影響

（一）對國內(nèi)鋼鐵行業(yè)的影響

圖2從鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)出口量上反映了中國國內(nèi)鋼鐵行業(yè)所經(jīng)歷的變化。首先，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅猛勢頭，鋼鐵進(jìn)口量從1998年的1，200萬噸增長至2001年接近2，000萬噸，出口量則一直徘徊在500萬噸左右，這顯示出了國內(nèi)產(chǎn)能的不足，國內(nèi)鋼鐵行業(yè)此時已經(jīng)受到了一定程度的沖擊。接著，由于美歐于2002年3月開始實施鋼鐵保障措施，國際剩余鋼材涌入中國市場，進(jìn)口量迅速升至2003年的3，700萬噸。最后，伴隨著鋼鐵進(jìn)口保障措施以及“冷軋板卷”反傾銷措施的實施，2003年后中國鋼材進(jìn)口量便持續(xù)下滑。與之相比，國內(nèi)鋼材出口量從2003年開始持續(xù)走高，并且在2005年以后超過進(jìn)口量。從進(jìn)出口量的變化來看，2003年前后的兩起貿(mào)易保護(hù)案件的確幫助國內(nèi)鋼鐵企業(yè)恢復(fù)了產(chǎn)能。

圖3則從國內(nèi)鋼鐵的價格、鋼鐵企業(yè)個數(shù)以及工業(yè)成本利潤率3個方面來觀察兩起案件前后鋼鐵行業(yè)的變化。從國內(nèi)鋼鐵價格來看，2002年以前由于大量進(jìn)口鋼材的沖擊，國內(nèi)鋼鐵價格一直處于較低水平。隨著雙重保護(hù)的實施，鋼鐵價格從2003年開始走高，直到2004年底中止“冷軋板卷”反傾銷措施后才開始有所回落。鋼鐵行業(yè)工業(yè)成本利潤率的變化與鋼鐵價格十分類似，2003年是由弱變強(qiáng)的轉(zhuǎn)折點。當(dāng)2004年底結(jié)束雙重貿(mào)易保護(hù)后，工業(yè)成本利潤率也開始趨于平穩(wěn)。與二者有所不同，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量在2005年前基本沒有太大起伏，從2005年開始快速增加并且一直保持在高位。事實上，根據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量從2003年開始便有所增加，由于《中國統(tǒng)計年鑒》計算的是營業(yè)收入500萬以上的大型企業(yè)數(shù)量，因此直到2005年才出現(xiàn)了明顯增加。

總的來看，無論是從進(jìn)出口量還是價格、利潤來看，鋼鐵進(jìn)口保障措施和“冷軋板卷”反傾銷案確實對國內(nèi)鋼鐵行業(yè)起到了保護(hù)作用。與之形成鮮明對比的是，雙重貿(mào)易保護(hù)損害了國外鋼鐵出口企業(yè)的利益，它們不僅要承受保護(hù)措施帶來的直接影響，還要面對市場份額被國內(nèi)企業(yè)奪走的局面。

（二）對鋼鐵下游行業(yè)的影響

進(jìn)口保障措施和反傾銷的雙重保護(hù)確實給國內(nèi)利益集團(tuán)帶來了機(jī)會，不過這種覆蓋面大、保護(hù)力度強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)卻傷害了鋼鐵下游諸多行業(yè)的利益。在這些行業(yè)中，受到損害最為明顯的是汽車行業(yè)和家電行業(yè)，一方面各種鋼鐵產(chǎn)品是這兩個行業(yè)的主要投入品；另一方面家電行業(yè)利潤本來就相對較低，因此鋼鐵價格的上漲制約了行業(yè)的發(fā)展。

圖4和圖5反映了汽車行業(yè)和家電行業(yè)1999～2006年的概況。從兩個行業(yè)的成本來看，2003年前后成本都開始迅速上漲，同比增速分別達(dá)到約44%和21%。與此同時，兩個行業(yè)中的虧損企業(yè)數(shù)量也快速增加，2004年的虧損企業(yè)數(shù)量同比分別增加了約25%和15%。直到2005年兩種貿(mào)易保護(hù)措施都被中止后，這兩個指標(biāo)才有所下降。

另外一個反映兩個行業(yè)基本狀況的指標(biāo)便是利潤率。2004年汽車行業(yè)的利潤率約為8.2%，同比下滑了1.3%，家電行業(yè)的利潤率約為3.2%，同比下滑了0.55%。值得注意的是，兩張圖中統(tǒng)計的還是主營業(yè)務(wù)收入在500萬元以上的大型企業(yè)。這些質(zhì)量較好的大型企業(yè)都紛紛滑向了虧損的邊緣，更不用說那些中小型的汽車和家電企業(yè)了。

為了能夠在連續(xù)時間上觀察鋼鐵貿(mào)易保護(hù)對下游行業(yè)的波及程度，圖6反映了在家用冰箱制造企業(yè)的主營成本中鋼鐵支出所占的比例。從2003年實施鋼鐵貿(mào)易保護(hù)以后，鋼鐵成本占比從原來的5%左右增加到了10%，這給原本利潤率只有5%左右的家用電冰箱行業(yè)帶來了巨大的成本壓力。與電冰箱制造業(yè)類似，多數(shù)家用電器所使用的鋼鐵材料均在鋼鐵保護(hù)措施案的保護(hù)范圍之內(nèi)，有不少電器因為使用冷軋板卷作為材料，還要經(jīng)歷反傾銷措施的雙重打擊。格力集團(tuán)采購部的劉建勛在接受《經(jīng)濟(jì)觀察報》采訪時就曾感嘆：“鋼材價格上漲對我們造成了很大壓力，電器產(chǎn)品價格下降有目共睹，采購成本要是這樣不斷上升的話，企業(yè)還怎么做？救了一個鋼鐵，賠進(jìn)去多少？”

的確，貿(mào)易保護(hù)往往是一把雙刃劍，短期內(nèi)對于保護(hù)對象可能會產(chǎn)生積極的作用，但是從長遠(yuǎn)來看，不僅保護(hù)作用會出現(xiàn)邊際遞減，可能還會對整個經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。這也就是為什么“幼稚工業(yè)論”以及貿(mào)易保護(hù)主義被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所詬病的原因。下文借鑒“保護(hù)待售”模型對本次“‘入世’第一案”中的利益集團(tuán)組成和影響機(jī)制進(jìn)行更為詳細(xì)的分析和比較。

圖2 1998～2013年中國鋼材進(jìn)出口量

圖3 1998～2012年中國鋼鐵價格、鋼企數(shù)量和工業(yè)成本利潤率

圖4 1999～2006年汽車行業(yè)概況

圖5 1999～2006年家電行業(yè)概況

圖6 1999～2006年家用電冰箱鋼鐵占比變化

五、案件中的利益集團(tuán)及其影響機(jī)制

（一）國內(nèi)外利益集團(tuán)

“保護(hù)待售”模型是分析利益集團(tuán)問題的標(biāo)準(zhǔn)框架，Gawande等 （2006） 將外國利益集團(tuán)引入該模型，使其能夠更完整地反映所有利益集團(tuán)的行為。在模型中，政府目標(biāo)函數(shù)被描述為：，其中代表的是社會總福利，它由勞動收入、企業(yè)利潤、關(guān)稅收入和消費(fèi)者剩余4個部分組成。、F代表擁有利益集團(tuán)的行業(yè)部門。P、C代表國內(nèi)外各行業(yè)利益集團(tuán)產(chǎn)生的政治影響。結(jié)構(gòu)參數(shù)α、γ則分別是政府給予利益集團(tuán)政治影響的權(quán)重。政府和利益集團(tuán)之間展開一個兩階段非合作博弈。第一階段，各利益集團(tuán)視政策為給定進(jìn)行行動。第二階段，政府根據(jù)利益集團(tuán)的影響來決定關(guān)稅的τi大小，最終得到：

式（1）中，X為國內(nèi)行業(yè)的產(chǎn)出，m表示行業(yè)的進(jìn)口值，ε表示進(jìn)口價格彈性，β1、β2是結(jié)構(gòu)參數(shù)；Iih是一個虛擬變量，如果某行業(yè)存在影響政府的國內(nèi)利益集團(tuán)，則該變量為1，反之則為0；同樣的，Iif則是反映外國利益集團(tuán)存在與否的虛擬變量。顯然，當(dāng)一個行業(yè)中存在國內(nèi)利益集團(tuán)，則該行業(yè)將獲得更多的貿(mào)易保護(hù)；而當(dāng)一個行業(yè)中存在外國利益集團(tuán)，則該行業(yè)的貿(mào)易保護(hù)將被削減。

正如上述模型刻畫的那樣，兩起案件中也有多個利益集團(tuán)對中國政府的決策產(chǎn)生了影響。面對進(jìn)口鋼材帶來的沖擊，國內(nèi)數(shù)家大型國有鋼鐵企業(yè)在中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會的組織下，先后兩次向政府提出了自己的訴求。從后來原外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的公告來看，這兩次申請涉及了國內(nèi)生產(chǎn)者6家、國內(nèi)進(jìn)口商20家、國內(nèi)用戶263家。應(yīng)該說，此時整個國內(nèi)鋼鐵行業(yè)已經(jīng)形成了式（1）中的利益集團(tuán)Ih，他們的訴求便是讓政府提供保護(hù)，使得鋼鐵價格上漲并且重新奪回市場份額。

同時，案件中還涉及了國外生產(chǎn)商50家和國外出口商16家。當(dāng)中國政府宣布將會對冷軋板卷以及其他鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷和進(jìn)口保護(hù)措施時，他們的利益受到了損害。此時，這些國外鋼鐵企業(yè)便形成了式（1）中的另一個利益集團(tuán)If。他們有的向中國政府提交書面材料，有的積極參加聽證會陳述觀點，有的則聯(lián)合自己母國的駐華使館當(dāng)面向中國政府提出意見。無論表達(dá)訴求的形式如何，作為利益集團(tuán)，這些外國鋼鐵企業(yè)的目的只有一個，便是希望中國政府不要實行貿(mào)易保護(hù)措施，使得他們能夠繼續(xù)有利可圖。

鋼鐵下游企業(yè)組成的利益集團(tuán)是案件中的第3個利益集團(tuán)。以汽車和家電行業(yè)為代表的鋼鐵下游企業(yè)承受著鋼鐵價格上漲導(dǎo)致的成本壓力，而這種壓力的源頭便是中國政府所實施的貿(mào)易保護(hù)措施。雖然下游行業(yè)較為分散，但是當(dāng)國內(nèi)鋼鐵價格上漲超過20%之后，不同規(guī)模的下游企業(yè)均開始了“抱怨”和“請愿”。《經(jīng)濟(jì)觀察報》對原外經(jīng)貿(mào)部進(jìn)出口公平貿(mào)易局進(jìn)行探訪時，便得到這樣的回答：“這么快就對保障措施作出調(diào)整，其中重要的原因便是下游家電企業(yè)呼聲很高，自2002年5月臨時保障措施以來就沒有停過?！?/p>

（二）利益集團(tuán)的影響機(jī)制

以上以“保護(hù)待售”模型為切入點介紹了3種利益集團(tuán)——國內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)以及鋼鐵下游利益集團(tuán)。他們的組織形式各有特點，國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)規(guī)模龐大，組織嚴(yán)密，他們與中國各級政府存在著千絲萬縷的關(guān)系；外國利益集團(tuán)資金充沛，擁有母國政府作為后臺；下游利益集團(tuán)數(shù)量龐大，但組織較為分散。下面對不同利益集團(tuán)所采取的影響機(jī)制進(jìn)行分析和比較。

1.政治聯(lián)系

國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)的政治聯(lián)系行為是較為典型的，特別是在鋼鐵保護(hù)措施案中，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會的加入，使得原本就陣容十分強(qiáng)大的國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)在政治力量上如虎添翼。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時在鋼鐵保護(hù)措施聽證會上首先發(fā)言的中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會會長吳溪淳，曾任冶金工業(yè)部副部長，時任第九屆全國政協(xié)委員；最后總結(jié)發(fā)言的中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會副會長謝企華，時任第十五屆中央候補(bǔ)委員；加上參加會議的武鋼、鞍鋼和邯鋼的代表無不是擁有較高政治身份的“領(lǐng)導(dǎo)”。從級別上來看，主持會議的原國家經(jīng)貿(mào)委副主任為副部級，與各大鋼鐵企業(yè)代表在政府官職級別上基本平起平坐，但如果從黨內(nèi)職務(wù)來看，企業(yè)代表甚至還要更勝一籌。也正是中國這種黨政之間既垂直又交叉的關(guān)系，使得國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)的申請格外受到重視，加上整個鋼鐵行業(yè)確實受到了外國進(jìn)口鋼材的沖擊，最后才會導(dǎo)致從立案到初裁僅為一天的超高效率。相比較而言，“冷軋板卷”反傾銷案則因為涉及的企業(yè)較少，涉案產(chǎn)品范圍較小，而且提出訴求的企業(yè)代表的“政治身份”也較低，因此從立案到初裁用了一年多時間。

2.政治壓力

外國鋼鐵利益集團(tuán)并沒有像國內(nèi)利益集團(tuán)那樣具有“政企”雙重身份的聯(lián)系人。他們在案件中的影響機(jī)制主要是通過聯(lián)合母國政府、智庫以及其他機(jī)構(gòu)向有關(guān)部門施加壓力。從鋼鐵進(jìn)口保障措施調(diào)查聽證會，到宣布結(jié)果前的再次與經(jīng)貿(mào)委溝通，再到暫停部分冷軋板卷產(chǎn)品反傾銷稅后舉行的又一次聽證會，表達(dá)反對觀點的不僅是直接應(yīng)訴的數(shù)十家外國企業(yè)代表，還有外國媒體代表、相關(guān)學(xué)者以及外國企業(yè)的母國駐華使館代表等。無論是在聽證會上的激烈辯論，還是直接登門造訪向有關(guān)部門表達(dá)訴求，外國政府和組織事實上儼然已經(jīng)加入了外國鋼鐵利益集團(tuán)，成為了利益集團(tuán)中的一份子。他們利用政府在華的影響和特殊身份向中國政府表明態(tài)度，施加壓力。除此之外，國際貿(mào)易規(guī)則也是政府之間施加政治壓力的一種，當(dāng)中國面對美國突然宣布對進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品實施進(jìn)口保障時，其利用國際貿(mào)易規(guī)則也采取了鋼鐵進(jìn)口保障措施作為報復(fù)。這樣的報復(fù)行為給美國政府施加了一定的政治壓力。加上歐盟、加拿大和墨西哥也紛紛采取鋼鐵進(jìn)口保障報復(fù)措施，隨著國際壓力的不斷增加，美國最終于2003年12月撤銷了原來執(zhí)行的鋼鐵進(jìn)口保障措施。

相比之下，鋼鐵下游利益集團(tuán)的影響機(jī)制更為豐富，有的是在報紙、雜志等公眾媒體上發(fā)表觀點，有的是向有關(guān)部門提交自己的意見和報告，這與他們?nèi)藬?shù)眾多、結(jié)構(gòu)分散的特點是息息相關(guān)的。相比而言，下游利益集團(tuán)的影響效率不如上述兩類利益集團(tuán)。一方面是因為他們所受到的影響在時間上、程度上有所不同，眾多下游企業(yè)并沒有很快地形成一個擁有明確目標(biāo)的利益集團(tuán)；另一方面則是他們既沒有像國內(nèi)利益集團(tuán)那樣擁有足夠分量且愿意為他們利益代言的政治“聯(lián)系人”，也沒有像外國利益集團(tuán)那樣以自己母國政府和組織作為強(qiáng)大后盾。坊間傳言，因為沒有得到有關(guān)部門及時回應(yīng)，為了要繼續(xù)生存，家電、汽車和運(yùn)輸?shù)认掠涡袠I(yè)企業(yè)代表最終只能聯(lián)合起來向總理申訴，問題才予以關(guān)注。

總的來看，3種利益集團(tuán)均發(fā)揮了自身的特點來影響政策，擁有強(qiáng)大政府資源的國內(nèi)利益集團(tuán)選擇政治聯(lián)系作為影響機(jī)制，具有國際背景的外國利益集團(tuán)則依靠母國政府和機(jī)構(gòu)向政府施壓，而下游利益集團(tuán)則憑借媒體、上訪等手段頻繁表達(dá)訴求。從效果上來看，國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)至少在2002～2004年間獲得了政府的貿(mào)易保護(hù)，為重新獲得市場份額以及提高利潤贏得了時間。而國外鋼鐵利益集團(tuán)以及下游利益集團(tuán)至少使得兩個原本執(zhí)行期為3年的貿(mào)易保護(hù)措施在較早的時間內(nèi)被中止了，避免了貿(mào)易保護(hù)措施給自己帶來進(jìn)一步損害。應(yīng)該說，他們都不同程度地達(dá)到了自己的目的，雖然兩起貿(mào)易保護(hù)案件的調(diào)查、實施和中止的原因有很多，但是利益集團(tuán)在其中的作用是不可忽略的。

六、結(jié)論與啟示

鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案中的利益集團(tuán)問題，僅是行業(yè)利益集團(tuán)通過各種方式影響中國政府決策的冰山一角。但從這兩個案件中不同利益集團(tuán)的不同影響機(jī)制還是可以較為清晰地看到中國現(xiàn)有行業(yè)利益集團(tuán)的形式、性質(zhì)和影響機(jī)制。當(dāng)面對各自利益受損時，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國外鋼鐵企業(yè)和政府以及國內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過政治聯(lián)系影響政府，國外和國內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)則分別依靠母國政府以及通過媒體和上訪等形式向政府施加壓力；從影響的結(jié)果上來看，強(qiáng)有力的國內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)確實能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的“雙重”保護(hù)雖然在當(dāng)時幫助國內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但是也為后來的產(chǎn)能過剩埋下了隱患；另外，國外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時間。

3個利益集團(tuán)，各具特點的影響機(jī)制，鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷案基本概括了中國行業(yè)利益集團(tuán)在各方面的特點。從政治需求和供給的角度而言，3種利益集團(tuán)有著不同的“政治需求”，政府則是在眾多需求中尋找平衡，以期找到最優(yōu)的“政治供給”方案，這種多方博弈的過程也生動地反映了貿(mào)易保護(hù)政策的收入分配問題對于政策決策本身的影響。綜合來看，選擇這兩個案件進(jìn)行詳細(xì)的案例分析，為在中國的政治經(jīng)濟(jì)背景下建立理論分析框架提供了微觀基礎(chǔ)。

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Trade Protection and Overcapacity Infl uenced by Steel Interest Groups: A Case Study on the Protection Measures of Steel Import and Anti-dumping of“Cold Rolled Plate”

GU Zhen-hua SHEN Yao

The paper studies on the competition among government， domestic and foreign steel interest groups and downstream interest groups from the perspective of the cases of steel import protection measures and “cold rolled plates”anti-dumping. The results show that when facing interests， the domestic iron and steel enterprises， foreign steel companies and the government as well as the steel-downstream enterprises will quickly form interest groups. From the perspective of the mechanism， the domestic iron and steel interests mainly through political connections affect the government， foreign and domestic steel downstream interest groups mainly produce political pressure on government. From the perspective of the effect， powerful domestic steel interest groups can get the“double”of trade protection， which helps them to expand production capacity， but also hides troubles of overcapacity. In addition， the existence of foreign interest groups and steel downstream interest groups can reduce the intensity of trade protection to a certain extent， and shorten the time of trade protection.

case study； domestic and foreign interest groups； downstream interest group； trade protection；overcapacity

F830.59

A

1006-1894（2016）06-0059-14

顧振華， 上海商學(xué)院商務(wù)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士，研究方向：國際貿(mào)易和金融理論；沈瑤，上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長，教授，研究方向：國際貿(mào)易理論。

國家自然科學(xué)基金面上項目“產(chǎn)業(yè)動態(tài)發(fā)展視角下貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制與中國實踐”（項目編號：71573171）；上海市哲學(xué)社會科學(xué)青年項目“利益集團(tuán)、貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)能過?！保椖烤幪枺?016EJB001）；上海商學(xué)院教育教學(xué)改革研究項目“商業(yè)數(shù)據(jù)分析與stata應(yīng)用”（項目編號：16-12066-3935）。

（責(zé)任編輯：張建華）