論清末官紳在籌建政黨與責任內閣中的活動

熊元彬

（湘潭大學 歷史系，湖南 湘潭 411105）

論清末官紳在籌建政黨與責任內閣中的活動

熊元彬

（湘潭大學 歷史系，湖南 湘潭 411105）

政黨是近代制度化的產物，而籌建政黨則是開設責任內閣的前提。晚清以降，一部分開明的官紳對西方的政黨有了初步的了解和宣傳。隨著中西政治文化的不斷交融，特別是清末預備立憲的推行，這些官紳不僅進一步加強了對政黨的認識，而且還積極投身于籌建活動，甚至還加強了對籌建政黨與開設責任內閣辯證關系的闡釋，進而在政黨內閣的選擇方面出現(xiàn)了紛爭，推動了近代中國的制度化建設。

清末；官紳；政黨；政黨內閣

清末是一個極不尋常的動蕩時代，是近代中國制度化的建設時期。對于清末民初政黨的整體性論述，學界已取得了不少的研究成果。然而，對于清末政黨的研究，僅有岑樹海和聞麗等人先后做了專題性的闡釋，但是兩者不僅各有其側重點，而且在有關政黨觀念輸入的標志性方面也有所差異。其中，岑樹海從“發(fā)生學”的角度對清末立憲運動下政黨的孕育、產生及其歷史地位作了較為全面的梳理，認為政黨觀念的輸入肇始于戊戌變法時期梁啟超在《時務報》的大力宣傳。然而，聞麗則從歷史邏輯的角度論述了清末政黨觀念的產生，并認為政黨政治觀念的輸入“在時間上也是遲至庚子之后”。但實際上，早在二十多年前，中國就出現(xiàn)了諸如駐英公使郭嵩燾，以及馬建忠等部分開明官紳對西方政黨的初步認識和宣傳。有緣于此，筆者將從清末的報刊，以及時人留下的日記等第一手資料著手，圍繞國人對政黨的初步認識、宣傳到籌建，以及政黨與責任內閣辯證關系的闡釋和政黨內閣的選擇之爭四方面進行專題論述，梳理清末官紳對政黨、責任內閣的認識和宣傳及其籌建活動，以便更加直觀地透視出清末預備立憲的真實畫面，以及認清近代中國制度化建設的復雜性和艱難性。

一、國內外對政黨的宣傳

古有朋黨之團體，然非近代意義上之有效、合法的政治組織，而幾乎僅是結黨即為營私的私黨。

此類黨派不僅不利于社會，而且有損于國家的權益。相反，以國家權益而結合，并取得大多數(shù)人贊同的黨派才可稱為真正的政黨，“系為公共之利害所結合，政黨則有裨社會及國家”，因而也只有到了近代時期，其政治學者倡言的政黨，“蓋能名副其實也”。簡言之，“朋黨為私黨，謂政黨為公黨”?；诖?，朋黨與政黨的差異也就主要表現(xiàn)在性質和作用兩方面。對于中國古代的朋黨和近代西方政黨的區(qū)別，梁啟超作了專門的闡述，認為朋黨與政黨有五大區(qū)別。其一，朋黨以人為中心，而政黨則以主義為中心；其二，朋黨不許對抗力的敵黨存在，而政黨則承認在野黨的合法性；其三，朋黨以陰險狠戾為競爭手段；其四，朋黨中派系林立，黨中有黨；其五，朋黨的結構，“其烏合也易，其鳥獸散也易”。

可見，梁啟超認為朋黨的中心是人，而非近代以主義為中心的政黨，朋黨與朋黨，以及朋黨內部之間均以其私利為目的，手段極為陰險。此外，杜亞泉也對朋黨與政黨的目的和結合方式的差異進行了闡述。杜亞泉與梁啟超一樣，均認為政黨“以主義結合，非以感情結合者”，并認為“政黨以調查政務、研究政策、指導國民為目的”。甚至有論者還對朋黨與政黨的宗旨也作了區(qū)別，認為朋黨無宗旨，而政黨則以“意見為是非”，朋黨“以勢力定從違”。

政黨是近代制度化的產物，是施行立憲的結果。政黨與其他黨派在競爭中共存，并推動政治、經濟等建設。政黨的“組織之完全無缺，非如聚眾紛議也，其所抱之宗旨，光明正大”，因而其一舉一動、一思一想、一言一論、一設一施皆不出政治之范圍，如此才“是所謂真政黨，是所謂不負政黨之名，是所謂不愧為政黨之實”。就黨派而言，歐美文明之國莫不有兩種以上的政黨，雖然其手段有別，但他們都是以能否增進國民之幸福和國家勢力為準繩。因此，政黨由多數(shù)國民贊成之，攬握行政大權，是政府的中堅，而其他黨派則“敗處田野，即為反對政府黨，徒旁監(jiān)察政府之行事，以評判其得失”?！胺磳φh”以監(jiān)察政黨的目的而存在，并以政黨是否真的增進了國民的幸福和國家的勢力為標志。但是，時人也認識到，就清末的國情而言，中國籌建政黨卻存在著諸多的問題，不僅其組建甚難，而且它還與提倡者的意圖極為相反，“故非展期，而俟時運之至不能也”。

有學者認為中國“近代政黨思想的輸入與傳播由梁啟超肇始”，其標志為戊戌變法時在《時務報》等媒體上“大力鼓吹黨會對國家政治的重要性，他對西方黨會的介紹開國人集會結社風氣之先”。但是，據(jù)筆者所見資料，最早傳入歐美政黨觀念的應屬首任駐英公使郭嵩燾出使當年，而非學界所謂的戊戌變法時期，以及“在時間上也是遲至庚子之后”。1876年，郭嵩燾出使英國時就曾稱贊：“西國均設朝黨野黨，使各以所見相持爭勝”，如法國，“君黨凡三，民黨亦三，議論視他國猶繁”。1877年，馬建忠在給李鴻章的信函中也涉足了政黨的含義。馬建忠指出，法國為民眾國，“似乎入官者不由世族矣；不知互為朋比，除智能杰出之士，如點耶諸君，茍非族類，而欲得一優(yōu)差，補一美缺，戛戛乎其難之”?？梢姡R建忠認為進入政黨行列，其競爭極為激烈，如不是族類人員，必須是極為優(yōu)秀者方可進入政黨之列。實際上，馬建忠的真實目的在于向李鴻章介紹西方的政黨政治，并希望以政黨中能者勝的激烈競爭方式來取代國內朋黨長期存在的那種惡性爭斗。

1890年洋務派代表薛福成出使歐洲四國之時，對英國的政黨制更是進行了直觀的描述，認為英國有上下議院，“有公保兩黨”，即工黨和保守黨，兩黨“迭為進退，互相維制”。其中，工黨主張“因時變通，裨益公務”，而保守黨則主張遵守舊章，“勿使損壞”其舊制?！皟牲h勝負之數(shù)，視宰相為轉移”。若保守黨中成員當選為宰相，則保守黨在議院中“皆居右，而公黨皆居左”，反之亦然。如此一來，工黨與保守黨處于良性的競爭，“一出一入，循環(huán)無窮，而國政適以劑于平云”。

1895年甲午戰(zhàn)爭之后，國人心靈更是受到了重創(chuàng)，致使國內外進步人士紛紛創(chuàng)辦刊物，加強對西方政黨等的輿論宣傳。其中，尤以1896年創(chuàng)辦的《時務報》較為有力，如1897年《時務報》就刊載了日本人古城貞吉翻譯的《政黨論》，系統(tǒng)地介紹了西方的政黨制度，宣稱政黨是立憲的必然產物，政黨與立憲政治猶如鳥有雙翼，“非有立憲之政，則政黨不能興；若立憲之政，無政黨之興，亦猶鳥之無翼耳！”同時，文章還對英、法、美、德等國的政黨進行了闡述，區(qū)分了政黨的運行機制與革命政黨的差異，認為“兩黨制”是最為理想的選擇。

甲午戰(zhàn)爭結束當年，中國第一個資產階級革命團體“興中會”就發(fā)起了第一次廣州起義（乙未廣州起義），從而為革命的暴動奠定了組織基礎，繼而為國人的政黨制度宣傳醞釀了適宜的土壤，他們紛紛倡導尊崇民意。當時，黃遵憲所謂的民主共和就與一般的“下情上達，吾民一體”有了較為明顯的不同——主張“上下分任事權”。此外，他還敦促民間自己組建政黨，以彰顯其民意。但是，也有部分官紳仍然是將政黨制度視為朋黨之對待，而未予以重視。如唐才常就以英、法、美、德的議院為例，認為“有議院必有黨，有黨必有公私，固然其無足怪”?？梢姡敃r唐才常對西方的政黨政治并不存有好感，甚至還加以抵制，認為“西人明目張膽，主張國是者，施之中國，則鼠伏狐媚，以售其奸；而豪杰之士，怨徹九幽也”。

雖然唐才常對政黨并不懷好感，但是由于政黨是立憲的必備條件，因而政黨與憲政的辯證關系自然也就成了清末社會的熱點話題。如時論所言：“政黨之于憲政，猶舟之必有舵也。無舵，則舟將東西不知所適。猶四肢百骸之必有神經也。無神經系，則四肢百骸，將失其知覺運動之能力。”因此，在預備立憲時代，“殆非組織政黨不為功矣”。其措施主要有：一方面，使人民對憲政產生興趣，繼而引起并提高他們的參政意識，使國家有“改良政治之希望”。另一方面，使人民練習政治，以培植議會之基礎。再一方面，“預杜小政黨之分裂，以運用憲制”。

由于清末官制職責不明，影響國家行政效率，因而倡導者宣稱，改良政治“非上下共負責任不可”，而上下共負責任又非成立“合議政體不可”，即立憲政體。立憲政體以輿論為主體，而輿論的代表則為國會，“然當憲法未立，國會未開之前，必先喚起輿論，養(yǎng)成一般國民政治的觀念”，“欲革政治不能無輿論，而欲造輿論不可無政黨”。有鑒于此，有的論者根據(jù)政黨的作用不同，將其分為三個階段，即初期政黨的作用在國會未召開之前的要求，中期則為議會中的監(jiān)督，而末期則在于組織政黨內閣，以實現(xiàn)立法與行政的統(tǒng)一。同時，他們還指出，“議會中議事之進行，先取決于各黨之黨見。往往經多數(shù)黨議決之后，即可視為國會正式之決議”。

但是，在清末開設議會和憲法即將頒布之前，中國卻面臨著諸多未備的問題。這里主要有三個問題，其中首要的即為有無政黨的問題，而這個問題又主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，清末之人民“固

能發(fā)生政黨否乎”？另一方面，立憲政治“不可不結合政黨乎”？若不立憲，則可“一言以蔽之”，但是若“立憲則不論何國無不有政黨者”。然而，清末并未有真正的政黨出現(xiàn)，這也就成了清廷頒布憲法和由政黨組閣的絆腳石。此外，就當時組建政黨的政治家而言，也是一大難題，“今時勢危迫，少數(shù)人民雖已警覺，而熱心毅力犧牲于政治者，殆不可見”。也就是說，“吾國民無發(fā)生政黨之能力，是直謂吾國無立憲制資格也”。

第二個問題，政黨之目的?！按藛栴}為吾國今日所正當究研者?！睂Υ?，時人論述不一。有論者認為政黨的目的在于實行政黨政治，“以議會之多數(shù)黨組織內閣，實施其政策而已”?！叭淮艘酂嶂杏谟h政治者之偏見也”，有的論者則認為政黨的目的在于統(tǒng)一輿論，使黨員“棄其小異，以就大同，以厚輿論之勢力，定輿論之方向”。如此，“則必以黨議束縛黨員之言論，而失法律上言論自由之真意矣”。也有論者主張“以調查政務研究政策，指導國民為目的”。

第三個問題，政黨之種類。對此，有論者認為中國向來實行專制政治，官吏之威權甚重，若憲政施行后，民氣必然日漲，“習于威福自恣之官吏，為擁護其固有之權勢計，必出死力以爭之”，從而導致惡性競爭，甚至紊亂政治。也有論者認為中國南北氣候、風土、地勢、物產均迥然不同，其人情風俗、言語、思想、品性、才能等亦各有其特長，因而將來必出現(xiàn)南北兩黨，他們“以結合團體而爭奪政權”。然而，有論者反對道，中國不會存在南北兩黨對立的局面，甚至他們還直言不諱地聲稱：“政黨決不能因地域而存立”，而會“以主義結合，非以感情結合者也”，從而出現(xiàn)保守與進步兩黨。在各種爭論下，也有論者主張綜合中國是否具有近代政治家的能力，以及由此速建政黨的嚴峻形勢，力推袁世凱為首領，以他為首組織帝政黨，以資憲政之進行。

就組織政黨的要領而言，不外八方面。第一，以分立“保守”與“進步”兩大政黨為主；第二，網絡優(yōu)秀的政治人才；第三，擁護立憲制，使反對者永不發(fā)生，或殆無勢力；第四，有力批評和監(jiān)督當局者；第五，表達的意見須以公共利害為基礎；第六，以在政治社會方面占優(yōu)勢地位為目的；第七，普及政治知識，造成健全之輿論；第八，“進步”與“保守”兩大政黨爭內閣交迭的問題，可訓練其“富余責任之念”，以及“限于習慣之重要事件”。

同時，在組織政黨之前，還宜首先考慮三方面。第一，辨明政黨與政體，以備進一步確定何種政體？第二，采取何種方針成立政黨？第三，政黨成立后如何擔負國家重任？此外政黨成立之后，其決斷和施行又有三大要領，一方面，以嚴明之言論提倡正義，毫不假借、鼓吹國民獨立自由之精神；另一方面，以和平手段統(tǒng)一，并感化不同情者之意志；再一方面，鼓勵不屈不撓的負責精神。就政黨首領重要的責任而言，則表現(xiàn)為黨外之競爭和黨內之籌劃兩方面。其中，對外責任又約分為積極和消極兩類，而對內的責任則約分為申明黨員規(guī)律、保障黨組織名譽和指導黨員職務三種。

政黨首領的責任主要有如下八方面：第一，有百折不撓，獨立不懼之志量；第二，征集多數(shù)人的意見，以為執(zhí)行政治之標準；第三，保固本黨不為他黨或政府所蹂躪；第四，吸收小黨，以期連成極大的政黨；第五，增進本黨內部勢力，并發(fā)揮外界之光榮；第六，維持本黨秩序，不使黨員品性墮落，意見沖突，甚或有解散之慮；第七，用種種運動，以期組織政黨，繼而設立內閣總理大臣；第八，不僅要隨社會現(xiàn)狀調整政策，而且應時時發(fā)表政見，以期占據(jù)優(yōu)勢地位。

從政黨的功效來看，它是實現(xiàn)個體和集團目標的有效組織。“政黨為人們在一個觀點多元和利益多元的社會里有秩序地、和平地表達自我創(chuàng)造了條件”。政黨政治唯一的條件在于承認反對黨

的存在，如梁啟超所言：“茍一國中而無強健實在之對抗力以行乎政治之間，則雖有憲法而不為用?！闭h政治只有在與反對黨共存，并得到國民多數(shù)贊同的情況下，以及在政黨政治和獲少數(shù)國民支持的在野黨相互競爭的前提下，才會具有旺盛的生命力，否則在它疲乏之時，必然會影響到國家的治理和發(fā)展。對此，孫中山也曾指出：“蓋一黨之精神財力，必有缺乏之時，而世界狀態(tài)，變遷無常，不能以一種政策永久不變，必須兩黨在位，在野互相替代，國家之政治方能日有進步”?？梢?，無論是立憲派的梁啟超，還是革命派的孫中山等人，他們都對“兩黨制”進行了高度的評價，都主張實行“兩黨制”。

在國外輿論宣傳組建中國政黨的過程中，自然以東方最先成功地仿行歐美憲政改革的日本最為有力。當時，無論是日本的政界，還是日本的輿論界，均給予了大力宣傳。其中，又尤以日本人中島真雄在中國創(chuàng)辦的《盛京時報》最為有力。如《盛京時報》所載：日本政治家大隗伯爵在談論中國政黨之時，就指出政黨不可或缺者有三。一方面，須有統(tǒng)一的精神；另一方面，須有正義的觀念；還須有自由的思想。同時，大隗伯爵還向中國世人宣稱：某黨“若無正義觀念是私黨，不可謂之政黨”。此外，日本議員竹越君在向中國學生作演講之時，也曾指出：組建政黨是立憲的前提，“既云立憲，不能無政黨，無政黨即憲政不能成立”。甚至為了加強宣傳組建政黨的力度，《盛京時報》還宣稱：中國“今日之存亡，實以政體之如何而定之”，而能否變專制政體為立憲政體的關鍵又在于“中國能發(fā)生政黨與否而決之”。

二、官紳對政黨的籌建活動

雖然晚清以降，國內就出現(xiàn)了開明的官紳對政黨的宣傳，但是當時無論是鼓吹維新變法的梁啟超，還是孫中山為首的革命人士，他們都還未直接地將其組織稱為“黨”，而只是將其命名為“某某會”。其中，梁啟超希望在各團體共同的努力下相互提攜，“于最近之將來，共糅合以混成政黨之資格”。而孫中山等人，無論是1894年成立的“興中會”，還是1905年成立的“同盟會”等革命團體，都尚未將其組織直接稱為“黨”。由此可見，即使是在維新變法時期，中國仍缺乏移植西方政黨制度的客觀條件。直至1906年清廷頒布預備仿行立憲諭之后，康有為、梁啟超才遙相呼應，正式提出了組建政黨的號召。如1906年10月21日，康有為就在《中國維新報》上向所屬海外170余埠發(fā)表公告，宣稱“盡國民之義務，以成中國最先最大之政黨”，并于1907年 2月 13日將?；蕰慕M為“國民憲政會”（亦稱“國民憲政黨”）。

甚至在1907年10月17日梁啟超成立政聞社之后，立憲派還將政黨與國會的問題聯(lián)系起來，認為憲政就是國會政治，國會政治又是政黨政治，并認為政黨的成立和健全是健全國會的基本條件。他們不僅聲稱：“政黨者，以其主義改良國政者也?！倍宜麄冞€指出，政黨是代表人民勢力的團體，它以輿論為根據(jù)。同時，他們還認為政黨不僅能發(fā)生輿論，而且能改造輿論，“政黨者，立憲所必要，以無政黨則不能行憲政，而百姓失政治上之領袖故也?！贝送?，他們還對政黨給予了厚望，將其冠以“明星”、“指南針”、“司令官”等華麗的詞語，以展現(xiàn)政黨的地位和作用。他們認為，初期政黨

的作用在于請開國會，接著是監(jiān)督，最后才是組建政黨內閣。但是，“政黨責任之最重者，不在于既有國會以后，而在于未有國會以前”，請求召開國會的活動。熊范輿強調國會的地位，認為議會的職權在于監(jiān)督內閣，甚至“政府一切之所為，吾國民皆得借國會之地位而過問之”。

政聞社鼓吹立憲和速開國會，以及監(jiān)督政府的要求引起了清廷的高度注意。當時，清廷懼怕速開國會將有損其權益，于是在1908年3月 11日憲政編查館奏定的《結社集會律》中就銘文規(guī)定：“除各省會黨顯干例禁，均屬秘密結社，仍照刑律嚴行懲辦外，其余各種結社集會”，均按律設立。該會律除了具有防止集會、結社“漫無限制”之外，還在于應對俄國的干涉，如憲政編查館和民政部官員所言，會律頒布后，“先事則有呈報以杜患于未萌，臨事則有稽查以應變于俄頃，上收兼聽并觀之益，而下鮮囂張凌亂之風”。民政部或省督撫、巡警道局，以及地方官“為維護公安起見，飭令解散或令暫時停辦，應即遵照辦理”。

有鑒于此，1908年8月13日，政聞社被清廷宣布為非法組織，并隨之解散。8月27日，清廷頒布《欽定憲法大綱》，明確規(guī)定臣民“在法律許可的范圍內，有言論、著作、出版、集會、結社等自由”。雖然清廷對集會、結社進行了嚴格的限制，但是上述法律卻為正式結社提供了一定的法律依據(jù)和制度保障，以致在 1910年10月資政院開會不久，資政院中的預備立憲會議員就與部分民選、官選議員，“為求融合起見，發(fā)起組織政黨”。1911年 1月 1日，這些議員以孫洪伊為臨時主席，先后經審議、修訂，將“帝國憲政會”改名為“帝國統(tǒng)一黨”，并提出了13條黨綱，從而在中國出現(xiàn)了第一個憲政意義上的合法性政黨組織，成為清末最大的政團。

但是，當時“黨”的稱呼仍遭受時人的反對。有鑒于此，為與清廷預備立憲保持一致，獲其支持，1911年5月中旬在各省諮議局第二次聯(lián)合會之時，這些議員又議定將“帝國統(tǒng)一黨”改組為“憲友會”。6月4日，“憲友會”正式成立，除了在北京設總部之外，還在各省籌建了支部?！皯椨褧贝_定了六條政綱，并“以發(fā)展民權完成憲政為目的”。政黨的內容是：尊重君主立憲政體、督促聯(lián)責內閣、整厘行省政務、開發(fā)社會經濟、講求國民外交、提倡尚武教育。對于各省咨議局議員“發(fā)展民權”的倡導，當時報紙已注意到，他們強調所謂的“地方分權”已是省咨議局理論體系中的重要組成部分，并有若干假說認為這些團體是立憲派將要對付北京朝廷的。這些均是他們要求組建政黨，監(jiān)督政府的結果。

1911年6月15日，各省咨議局議員還成立了辛亥俱樂部及其支部，并確定了八條政綱。其具體內容是：一、闡揚帝國立憲精神；二、提倡軍國民教育；三、發(fā)展地方自治能力；四、主張保護貿易政策，以振興實業(yè)；五、整理財政，以增進富力；六、審度公私經濟實力，以謀交通之發(fā)展；七、整飭軍備，充實國防；八、體察內外情勢，確定外交方針。

此外，1911年9月30日，“憲政維持進行會”還易名為“帝國憲政實進會”，以陳寶琛為會長，會

員來自全國20個省，并包括部分八旗人士，合計達187人，其中以資政院欽選議員為最多?！暗蹏鴳椪嵾M會”頒布了10條政綱，具體內容如下：

一、尊重君主立憲政體，使上下情意貫注，保持立憲精神；二、發(fā)展地方自治能力，俾人民事業(yè)前進，鞏固憲政基礎；三、體察現(xiàn)狀，籌政治社會之改良；四、詳核事實，以便完善法律制度；五、講求經濟，謀財政前途之穩(wěn)固；六、振興實業(yè)，以圖人民生計之發(fā)達；七、注重國民教育，以收普及之實效；八、提倡移民事業(yè)，以達拓殖之目的；九、研究外交政策，以固國際交涉之權力；十、籌劃軍事，以期建成完全、健足之武備。

從上述政黨的組建可知，不僅他們的政綱都有“發(fā)展地方自治能力”的內容，而且，其不少發(fā)起人是一人數(shù)黨，如順直咨議局互選資政院議員江春霖，他既是“憲政實進會”的重要成員，同時又是順直支部的發(fā)起人。這種現(xiàn)象反映了立憲派對組建政黨的積極態(tài)度，同時也展示出當時黨派林立的混亂局面，以致暫行內閣成立后，咨議局聯(lián)歡會仍在不停地努力，以圖組建政黨。但是，此時的政黨組建已經是在之前組織基礎上的改組，“聞此事雖由聯(lián)合會發(fā)起，實系帝國統(tǒng)一黨之改組”。為了建立完全意義上的政黨，“帝國統(tǒng)一黨”采取推舉的方式，推定雷奮、黃為基、張國溶、徐佛蘇四位為起草員，并擬定了29條章程和6條政綱，試圖經過會議“決定一切，并聞擬名憲友會，一俟開會決定之后，即將一切章程宣布”。

“憲友會”、“辛亥革命俱樂部”等團體均是中國最早的一批合法的政黨，但是它們都是清廷在1911年提前設立內閣后，為推行君主立憲政體才逐步籌建、完善起來的。時至辛亥革命前夕，在咨議局及資政院相繼成立的形勢下，官紳對組建政黨的興趣愈加濃厚，繼而引起了輿論的討論。如《時報》發(fā)表社論所言：“吾儕小人，茍不組織雄厚堅實之政黨，以為要求之后端，而徒以空言相支掛，則雖累至千百度，亦終于無成耳”?？梢?，此時的輿論對政黨的地位給予了高度的評價。同時，《時報》還結合東西諸邦之憲政史，認為東西諸邦“未有無宏大堅韌之政黨而獲成革故鼎新之偉績者，且未有以單簡純一之政黨，而能顛覆舊時專制之政體者”。此外，《時報》還強調，只有“多數(shù)之黨派以歸納之，因同異而生競爭，因競爭而又進步”。

當時，人們從政黨的目的、種類，以及有無政黨的問題進行了論述。其中，他們將政黨的目的分為四類：其一，對抗政府，即以國會為后援，與政府對抗；其二，政黨政治，即以議會的多數(shù)黨組織內閣，并實施政黨政策；其三，統(tǒng)一輿論，即黨員以少數(shù)服從多數(shù)，確定輿論方向；其四，調查政務和研究政策，并指導國民。同時，他們還將有無政黨的觀點分為三種，即“不可有”、“不能有”和“政黨為憲政之子”。甚至杜亞泉還將政黨分為三種對立的團體，即民吏兩黨、南北兩黨、保守與進步兩黨。

在官紳籌建政黨的同時，親貴內部對此產生了不同的看法。如《大公報》所載：某親貴面飭憲政館某員，試圖將各國政黨中對于政治上種種之阻礙一律揭示出來，繕具手摺，以備監(jiān)國垂詢時詳細奏對。同時，有的親貴則主張籌建親貴政黨，如貝勒載濤就曾提議組織親貴政黨，以輔憲政之進行。對此，那桐等親貴表示極力贊成，“已大有成立之望”。此外，當時“親貴中之聯(lián)絡贊成者亦頗不乏人”，因而“親貴政黨將先民族政黨而成立”。但實際上，“真實贊成者，不過一二大老，其余均

屬旁觀派”。就其原因而言，“大抵皆忌黨之名稱，未敢輕為附和”。例如，當時軍機領袖大臣奕劻對于“親貴組織政黨一舉大不謂然”，并迭次告誡那桐等大臣：“速將此項組織解散，否則定以大員立黨結匯條例奏劾。”

同時，輿論界也對親貴組建“親貴政黨”大加批判。有論者指出：“親貴必握有政治大權”，但“不必有政治常識”，因而“親貴政黨”不適于立憲國。據(jù)《大公報》1911年1月8日所載：京師現(xiàn)有一班熱心憲政志士組織政黨，并有“帝國統(tǒng)一黨”等名目，日前已在全蜀會館開議。對此，民政部與提署頗為關注，深恐又有關于國會及別項之舉動發(fā)生，因而兩署特派數(shù)名專員秘密偵查各員之銜名、職業(yè)，以及一切宗旨、議論。

三、政黨與責任內閣辯證關系的認識

責任內閣與政黨均是立憲政治的產物，而立憲政治又必須先有政黨，因而才有所謂的“政黨內閣”。誠如蔣智由所言：“政黨不可不發(fā)生于憲政之前，蓋非代表人民有一大勢力合理之團體，必不能與政府相抗，而冥頑之政府遂有不肯以政治之權予人民者。”此外，張嘉森也指出：“吾聞以政黨產出立憲政治，不聞以立憲政治產出政黨?！辈⒙暦Q：“世界無無政黨之立憲國，亦無有政黨之專制國?！?/p>

1906年9月1日，預備立憲啟動之后，部分進步人士開始將立憲團體作為組建政黨的基礎，宣稱“預備立憲宜先組織政黨”。在立憲派中，楊度有著特殊的身份，由于楊度三次赴京會試，均遭失敗，因而缺乏忠君的思想，不與康有為的“保皇”為一派。但是，由于楊度也與清廷的新派人物有著密切的關系，以致具有較濃的政客氣息，加之深受王闿運“帝王學說”的影響，主張君憲政治，因而也不與革命黨為一派，繼而能超然于“?；省迸c“革命”兩派之間。

因此，1907年楊度在其《金鐵主義說》的著名論著中，作為救國方略，首次提出了“政黨內閣制”，宣稱“今日救國之唯一方法”即在于創(chuàng)設“責任政府”。同時，楊度還根據(jù)憲政建設的長期性，并結合中國政黨尚未建立的國情，將責任內閣分為“不黨內閣”、“半黨內閣”、“政黨內閣”三個依次遞進的階段。其中，“不黨內閣”即為“幼稚立憲國之政府”，是責任內閣的最初階段。楊度認為，隨著憲政的推行，國民程度的提高，“政黨稍盛，則此等內閣必不適于生存”，繼而自然會轉為“半黨內閣”?！鞍朦h內閣”是介于兩者之間的過渡內閣，這種現(xiàn)象不僅東方的日本有之，如日本的西園寺內閣，而且“西洋國亦有之?！比缓?，“政黨強盛之國，非在議會制多數(shù)之黨魁，則無組織內閣之資格，惟命黨魁為總理大臣，而任其組織黨員以為各部大臣”，使“內閣與議會聯(lián)為一致”，從而出現(xiàn)“政黨內閣”。

與楊度類似，袁世凱也認為憲政有一個不斷完善的過程，并根據(jù)各國政黨內閣性質的不同，將其分為“政黨內閣”、“半黨內閣”和“官僚內閣”三種。其中，“強有半代議制度組織完全之國家，方有政黨內閣發(fā)生”。有鑒于此，為強調“半黨內閣”出現(xiàn)的合理性，袁世凱還以日本憲政為例，認為日本憲政確立已逾20年，然而直至西園寺組閣之時，才“始具半黨內閣之模樣”，并深信“吾官紳民

將來參政之能力日益發(fā)展，必有政黨內閣發(fā)現(xiàn)。唯此事憲政草創(chuàng)，吾輩不可不先具一內閣錐形，為日后組織張本”。

隨著國內外進步人士對政黨的不斷宣傳，部分進步人士將組建政黨與籌設責任內閣聯(lián)系起來。特別是在國會請愿運動之時，有人專門論述了政黨與責任內閣的關系，認為“政黨者，與責任內閣互相提掣，互相抵觸，而因以促政治之進步者也”，“有政黨，斯有政綱之發(fā)布，后日之施設，即于成立時定之”。其制定的標志有兩方面：其一，“為黨中辦事”；其二，“堅國民之信任心”。

責任內閣由政黨組織，而政黨又由政治家構成，“故必有政治家，然后責任內閣得立”。有鑒于此，時人對政治家的概念進行了辨析。就派系林立的清末而言，若嚴格按照政治家的定義，并真正具有籌建責任內閣的能力而言，“果有足以當此焉者否也”。其主要原因有兩方面：一是，政治家必須以國家利益為重，其計劃“必須以國家利害為前提”，然而“現(xiàn)于實者也，茍所計畫者，而非國家之利害，斯不得謂之政治矣”。二是政治家必須建有一個系統(tǒng)的政策，并務必實行之。通常各種政務“前后相銜”，因而有時欲辦甲事，必先辦乙事，而欲辦乙事又須先辦丙事，“如是相引，以至無窮”。

具體而言，政治家必須具有如下八方面能力：一、應具有銳利的眼光，洞察國內外大勢，不僅要“審己國之位置”，而且還得審慎現(xiàn)在與將來之目的。二、必須“當舉全國政務，通盤籌畫，推其緩急輕重，毋徒沾沾局于一部之利害”。三、政治家還“須察各種政務之聯(lián)絡關系，而細究其因果相維之理，毋使其一次妨，彼以今妨后”。四、無論是預定還是意外發(fā)生的事務，“凡政治家所必當謹之術焉”。五、政治家必須“設法使多數(shù)輿論協(xié)贊我政策”。六、欲辦一事必先整備其相應的機關。七、欲設一機關必須物色能司此機關之人，若無，則須設法培養(yǎng)。八、無論何種政策，若行之有名無實，或半途盡廢，勢必會弊大于利，因而必須設法使此政策如實施行?！澳芫叽税苏?，謂之政治家，缺一焉非政治家也”。凡擔負國家要政者，若不具此八德，“則必無從建統(tǒng)一之政策，而無實行之”。其中，最重要的是，其心必須“常以國家利害為前提，則自能舉賢，以自佐集思廣益”。

政黨內閣“能奏善良之效果”，有其必要條件。其一，“元首之超然”。其二，“人民之發(fā)達”。這里所謂的“人民之發(fā)達”有三層意思，甲：“反對憲法之極端思想，國中毫無有之”，或者即使有之，“而毫無勢力”；乙、普及政治知識；丙、普及道德，“有忍容、耐忍之風氣”。其三，“政黨之發(fā)達”。這里又有七層含義：甲、政治的原動力“不在政黨以外”；乙、政黨分為兩個大的政黨；丙、兩大政黨是歷史發(fā)達的“基礎鞏固”；丁、兩大政黨“多網絡政治的人才”；戊、兩大政黨意見穩(wěn)和，“且二黨又多年共通之基礎”；己、兩大政黨有訓練并附有責任的觀念；庚、兩大政黨之交迭問題，“其所爭者，有限于重要事件之習慣”。

設責任內閣，召開國會，頒憲法都是憲政的主要內容，而責任內閣的設置又必須先有政黨。因此，反對先設內閣后開國會者認為，“議院未開”而設責任內閣，必將出現(xiàn)諸多流弊，其中最為突出的當屬內閣專制。同時，他們還宣稱，組建政黨為責任內閣成立的前提，“非有政黨，則責任內閣，萬萬不能成立者也”。但是，清末責任內閣成立前夕，中國僅有私黨，而無近代真正意思上的政黨，“但知自相傾軋，互爭權力，嗾使言官，此彈彼劾，循環(huán)報復，懷私挾恨，以快一時之意氣而已”。若在這種情形下設立責任內閣，“其意雖美”，而“其事則斷乎不能辦到也”。也就是說，清末成立正式、完全的責任內閣，其條件尚未成熟，“若今日空言組織，其結果必至攬權恣肆，適滋流弊耳”。因此，他們認為，為今之計，“當扶植政黨之成立，開設下議院以張民權，頒布憲法以定國是，時機既熟，國民

文明程度漸高”。

由此可見，當時的確尚未具備政黨組建內閣的條件，其原因誠如時人“恒言，今之中國無三人以上之團體，無能支一年之黨派”，加之“國中種族之糅雜，語言之隔閡又往往不能通其情誼，而結合焉，以共謀利害，斯其無政黨之根源也”。基于此，在責任內閣成立之前，國內進步人士就對政黨的籌建進行了不斷的探索。

就清末籌設的機構而言，實際上資政院應是議院的前身，如果再另設議院，那么資政院就相當于上議院，而再設的這個議院就相當于下議院。雖然梁啟超等立憲派推崇美國的兩黨制，但是卻又以英國議會為其目的，宣稱責任內閣對議會負責。梁啟超認為，若無兩黨制，國會則無一黨能獲多數(shù)議席，組織政黨內閣“欲得厚援”，就必須聯(lián)合其他黨派，若一個內閣中有多個政黨黨員，則結合體“決不鞏固”，即使“專以一黨組織內閣”，欲使其政綱獲得國會通過，也“終不能不擇數(shù)黨以與提攜，既與提攜，則不能不采用其政見，欲將復雜之政見冶為一爐”，實屬難事，其結果必將導致“無主義，無方針”之內閣。同理，無論是國會，還是內閣，只要由數(shù)黨聯(lián)合，都基本不能始終結盟，“故每一問題發(fā)生，則須分別與各黨交涉”，若交涉失敗，則必然導致紛紛起而反對。

立憲派指出，“是故今日欲謀國家之發(fā)達，必當掃去官僚政治，而建設國民政治。而欲建設國民政治，必賴有健全政黨之出現(xiàn)?！睙o論是政府，還是各級官員，權利與義務均如同車輪之兩翼，在享受權利的同時還必須履行一定的義務。同樣，對君主負責的這個暫行內閣，它也是權利與義務并存的，如在籌建責任內閣之時，端方、戴鴻慈就在其編輯的《列國政要》中指出：“責任者，責向其所任之義務實行與否也”，并明確表示，內閣總理大臣的義務主要表現(xiàn)在實行憲法和法律，“茍有違背，國民可以去之，奉行不力，國民可以詰之，其義務愈重者，則責任亦愈嚴，權力益大者則責任亦益多”。

在擬定中央官制之時，端方與戴紅慈還將責任內閣作為改革的中心，認為“責任內閣者，合首相及各部之國務大臣一合議制之政府，代君主而負責任者也”。即閣臣既要忠于職責，不要推卸責任，以致誤國；又要代君主負責，使君主神圣不可侵犯。并且，他們還指出，內閣總協(xié)理三大臣“常與各部尚書入閣會議，以圖政事之統(tǒng)一，會議既決，奏請圣裁。及其施行，仍由總理大臣、左右大臣及該部尚書副署，使職權既專而無所掣肘，責任重復而無所諉卸，如此則行政之大本立矣”。

四、政黨內閣的選擇之爭

按照政黨內閣主要功能的不同，可將政黨內閣制分為三類。其一，政黨節(jié)制內閣；其二，政黨組織內閣；其三，政黨監(jiān)督內閣。其中，“政黨節(jié)制內閣”以法國和瑞士為代表，其“立法行政，無一不依附多數(shù)政黨成員之意旨為取舍，而內閣僅居于委托奉行之地位”。而“政黨組織內閣”的這種類型則以英國和西班牙為代表，此類的“君主徒擁虛位。一切政權，胥握之以內閣總理，而總理大臣之進退，則視乎其黨員”?！罢h監(jiān)察內閣”的政黨內閣制以日本和葡萄牙為代表，“其君主有選任官吏特權，內閣與議會同立于君主之統(tǒng)治勢力下，政黨對于內閣，得糾其偏誤，聲氣罪案，以為君主耳

目”。

在以上三種政黨內閣制中，自然以英國的體制最為理想。因此，即使民國成立后，在實行內閣制與共和制的爭議中，與宋教仁一樣，梁啟超仍主張實行內閣制。梁啟超不僅宣稱“我國非采政黨內閣制，無以善治”，而且還結合國內實情及國外憲政發(fā)展歷程，對采取共和政體，還是立憲政體進行了充分的分析論證，認為達到共和政體的關鍵在于國民享有真正的權利，然而中國國民尚無共和之習慣，在政治革命尚未完成之前，“為政在人，無論何種政體，皆以國民意力構成之而已。我國果適合共和與否？此非天之所能限我，而唯在我之自求”，因而直接從專制政體一躍為共和政體，實乃不合國情。有鑒于此，梁啟超認為，中國應采取英國式的政黨內閣制，并指出，“內閣誠有無尚之權，而其權實受諸國民”。梁啟超認為，只有這樣，政黨內閣享有的無上之權才會由多數(shù)人掌控，“故政黨內閣者，民權之極軌也”。同時，梁啟超還指出，政黨內閣的優(yōu)點在于兩黨制互相制衡，“兩黨各標一反對之政見，而各自謂國利民?！保ハ喔偁?，從而推動國際的政治、經濟建設。

實際上，無論是美國的總統(tǒng)制還是英國為首的內閣制，都各有其利弊，以致時人因理解和政治立場有別，繼而圍繞這兩種體制產生了強烈的爭議。其中，內閣制的本質在于行政機關與立法機關的相互影響，使內閣對議會負責。內閣制的優(yōu)點不僅能使頗具政治才干之人得以出頭，登上政壇，充分發(fā)揮其才干，而且名義上的政府首腦也可置身于政黨之外，保持行政機構的連續(xù)性和穩(wěn)定性。但是，內閣制也有其缺陷，它會使政黨之間的競爭加劇，繼而影響內部的關系，拖延政府決策，當某機關操縱另一機關之時，“就會產生出不幸的結果”。然而，總統(tǒng)制則強調政權的獨立性，其優(yōu)點在于不受或少受議會干擾，因而“政府絕不可以從議會產生出來”，而最大的弊端則在于國會與行政機關完全分離。

基于內閣制與總統(tǒng)制各有其利弊，加之各團體對政體的認識和代表的利益不同，因而時人對選擇何種政黨內閣進行了強烈的博弈。不僅立憲派與革命派存在著較大的爭議，而且即使是在革命派內部之中，對內閣制與總統(tǒng)制的選擇也不無較大的爭議。如革命黨人宋教仁就主張實行內閣制，而孫中山則倡行美國的總統(tǒng)制。宋教仁認為政黨內閣是優(yōu)化政府的表現(xiàn)，“欲建設良好政府，則非政黨內閣莫屬”，而籌建名副其實的責任內閣，則“必使國會占多數(shù)之政黨組織完全政黨內閣，方舉責任內閣之實，而完全政黨內閣則采用此法不能容易成立也”。此外，宋教仁還對內閣制與總統(tǒng)制的利弊進行了分析，認為內閣制有其靈活性，若“內閣不善而可以更迭之，總統(tǒng)不善則無術變易之，如必欲變易之，必致動搖國本，此吾人所以不取總統(tǒng)制，而取內閣制也”。

然而，孫中山則主張美國的總統(tǒng)制，認為中國不僅省份眾多，而且“人種復雜”，因而主張美國的總統(tǒng)制，宣稱“中國革命之目的，系欲簡歷共和政府，效法美國，除此之外，無論何項政體皆不宜于中國?！蔽ㄓ小懊绹埠驼w甚合中國之用”?；诖?，孫中山從民生的角度，以及內閣制的弱點進行評析，鼓吹美國的民主共和制，認為“內閣制乃平時不使元首當政治之沖，故以總理對國會負責，斷非此非常時代所宜。吾人不能對于唯一置信推舉之人，而復設防制之法度，余亦不肯徇諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計”。

除了以梁啟超為首的立憲派和以孫中山為首的革命派的政黨內閣之爭之外，同樣主張實行君

主立憲政體的立憲派和清廷，兩者對選擇何種政黨內閣也產生了較大的爭議。他們的主要區(qū)別在于內閣對誰負責。其中，立憲派主張內閣對議會負責的英國式內閣制，認為“專制國大臣之責任，對于君主負責，而立憲內閣之責任，是對于議會，此即立憲與專制區(qū)分之要點也”。而采取自上而下改革的清廷則主張議會對君主負責的日本內閣制，以便通過行駛日本的大權政治，繼而為維護岌岌可危的統(tǒng)治，并達到中央集權之效果。

梁啟超認為政黨內閣的建立必須有四大共同的信條。第一，內閣不僅須以政見相同的立憲政體組織，而且其閣員必須同出一黨；第二，政府的提議案在國會未通過之前，以及在國會彈劾政府或不被信任之時，或須解散國會，或政府辭職，兩者必居其一；第三，會議必須禁用武力，使人人自由發(fā)表意見和審擇表決，最終采取少數(shù)服從多數(shù)的原則通過議案；第四，選舉須真實可靠，然后才有民意，達到真正共和的目的，而這里的關鍵又在于“政黨能健全發(fā)達與否”。

基于這四大信條，并結合中國政黨未建之實情，梁啟超對美國、法國的內閣制作了比較分析，認為不僅不宜采共和制，而且“茍其采法國制，則浹旬之間，內閣可以更迭十次；茍其采美國制，則將今日出一政策焉，命大統(tǒng)領執(zhí)行，明日出一正反對之政策焉，又命大統(tǒng)領執(zhí)行，否則相持而一事不能辦，一律不能辦也”。因此，梁啟超直言不諱地宣稱：“今日中國國民，非有可以為共和國民之資格者也，今日中國政治，非可采用共和立憲制者也”?？梢姡簡⒊Y合中國實情，否定了在中國直接施行理想化的共和政體，而主張仿行英國的政黨政治，認為中國國民尚未具有“共和國民之資格”，所以中國不宜立即仿行，不然議員必是“非頑固之老輩，則一知半解之新進也”。此外，梁啟超還指出，英國的政黨是“基之于漸進，其民族之獨立精神，銳于進步。政制之天然趨勢”，因而并不適合清末的中國國情。

眾所周知，無論何種政體，它都必然是政治、經濟、軍事、文化綜合的結果，而非絕對的完美無缺。因此，雖然各國的內閣國務大臣均負連帶責任，但是對于由君主還是議會負責，不同國家還是根據(jù)各自的國情，采取了相異的內閣制，前者以德國和日本為代表，而后者則自然以英國最為典型。其中，德國內閣為“帝國內閣”，總理大臣由皇帝任命，因而大臣只對君主負責，以皇帝之意為進退，其總理大臣可監(jiān)督各州政府，“為憲法上唯一之國務大臣，其他各省大臣不過為總理大臣之分體，而為其隸屬而已”。因此，德國的“帝國內閣”為日本的明治維新政府所采納，并綜合日本自身的國情，最終不僅抽離了英國政黨內閣制對議會負責的基本精神，而且不同于仿效德國的憲政體制，其“一切憲法仍以日本向來之國體為主”，從而在國家的名義下，建立起了典型的君主立憲制政府，出現(xiàn)了“藩閥超然內閣”。

然而，英國則為政黨內閣，“故大臣不可不以議院之向背為進退”，其選任之法必由兩院，以占有大多數(shù)議席的政黨領袖為其總理大臣。此外，美國、法國又不同于英國、德國的內閣制，而是實行總統(tǒng)制。其中，內閣制通常由一批來自多數(shù)黨或幾個黨派的大臣組成，一同決策國家政策。因此，綜合憲政各國的建設歷程，并結合清末時的中國國情，清廷仿行的日本內閣制有其合理性，即“政黨監(jiān)察內閣制”這種內閣制較為適合當時國情。而“政黨節(jié)制內閣”這種類型，其政黨“成之以

激變，疆場鐵血，胥構造民權之胚胎，……擬之吾國恐難效步也”。就制度而言，伊藤博文的確道出了中國制度的實質，他向考察大臣載澤指出：“貴國數(shù)千年來為君主之國，主權在君而不在民，實與日本相同，似宜參用日本政體”。對于政黨組織內閣事宜，考察政治大臣端方與戴紅慈均認為仿行日本政體最為合宜，認為“中國今日欲加改革，其情勢與日本當日正復相似”，繼而奏請“略仿責任內閣之制”。

基于各國內閣制有別，因而有論者主張建立官僚內閣。他們認為在某些方面，官僚內閣勝于政黨內閣，“若以政黨政治內閣之專制，加以政黨之專制，勢必濫用其權力，而百弊嚴出多數(shù)專制之害，歷史上不少其證。故謂政黨政治之必勝于官僚政治，殊不足信也”。在清末官制改革中，袁世凱與奕劻的確有其一定的私心，欲圖組建由他們攬權的“官僚”內閣。如在袁世凱所謂的政黨內閣、半黨內閣和官僚內閣三者之中，袁世凱就曾主張在中國設立官僚內閣，并得到了奕劻的贊同。當時，奕劻認為在此內憂外患、岌岌可危之際，“召集議院之期尚遠”，但吾等身受國恩，即使“無議院監(jiān)察于旁，亦不可不共負責任”，因而主張趁此“暫將各部尚書加入會議之列，以為組織新內閣張本”。

最后，鑒于預備立憲年限的遞減，各項籌備立憲事宜又急需被加速籌劃，加之東三省等邊疆危機，以及憲政編查館與樞臣均認為在“責任內閣未成立之時，組織一過渡內閣”有其一定的必要性，從而促使清廷采納了奕劻等人的建議，即在政黨籌建未備，國會未開之前，不僅國務大臣暫由各部尚書構成，而且“內閣既名過渡閣制，又曰暫行，則總理大臣當稱試用”，因而總理大臣奕劻也只是“勉強允認一年為期，屆時諸事就緒，即請另行簡員接替，以免貽誤”。奕劻僅任一年，“此言確非無因緣”，因為不僅“組織閣務非常盡心”，而且每日在樞垣召見時，也明確表示“俟閣務及內外新官制就緒時，再行告退”。對此，監(jiān)國“亦同此意見”，從而提前成立了一個過渡性一屆由奕劻“勉任一年為期”的“暫行內閣”。

綜上所述，政黨觀念的輸入并非學界所謂的肇始于戊戌變法時期，也并非遲至1900年的庚子之后，而是在這二十多年前，政黨觀念就已由開明的官紳輸入到了中國。之后，隨著清末預備立憲的推行，官紳不僅進一步加強了對政黨的籌建活動，還對籌建政黨必備的條件，以及政黨與組建責任內閣的辯證關系等問題進行了具體的分析，進而在選擇何種政黨內閣方面，由于各自的認識和立場有別而出現(xiàn)了紛爭，繼而推動了清末預備立憲的步伐，甚至近代中國的政治制度化建設。

［責任編輯 王桃 責任校對 李晶晶］

K249

A

1000－5072（2016）07－0076－13

2015－11－20

熊元彬（1982—），男，貴州省印江縣人，土家族，湘潭大學歷史系講師，歷史學博士，主要從事清末預備立憲與近代手工業(yè)等方面的研究。

湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目《清未責任內閣中的奕劻研究》。