行政事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行的難處和對策

潘恩慧

摘要：2014年1月1日起，內(nèi)控規(guī)范在我國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面實施，從實際執(zhí)行看，推動級次不高、各級政府不重視、內(nèi)控規(guī)范涉及方?jīng)]積極性、內(nèi)控不佳對領(lǐng)導(dǎo)基本沒什么不利影響等原因影響了執(zhí)行效果，本文據(jù)此提出了對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度；困難；對策

中圖分類號：F230 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-01

財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”）。并從2014年1月1日起，在我國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面實施。內(nèi)控規(guī)范推行有什么意義？制度執(zhí)行的怎么樣？執(zhí)行中有什么困難？如何推進內(nèi)控規(guī)范有效執(zhí)行呢？本文對此進行分析，并對如何更好的執(zhí)行提出了對策。

一、內(nèi)控規(guī)范推行很有必要

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上臺后，大力反腐。從查處的一系列案件來看，腐敗現(xiàn)象已經(jīng)不只是發(fā)生在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之中。群案窩案、小官大貪的現(xiàn)象不斷。如何有效治理和防止腐敗？習(xí)近平總書記強調(diào)：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。而從行政事業(yè)單位干部違法違紀的案例來看，腐敗同單位的經(jīng)濟活動密切相關(guān)。內(nèi)控規(guī)范中“三重一大”集體決策制度、關(guān)鍵崗位責(zé)任制、不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督等機制對構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系非常有必要。

二、內(nèi)控規(guī)范實際推行狀況

中國有句諺語說：“上有政策下有對策”。一項好政策，如果執(zhí)行不力，效果就大打折扣。內(nèi)控規(guī)范由財政部頒發(fā)，在《中國會計報》、《中國財政報》等專題宣傳，并在全國范圍內(nèi)組織內(nèi)部控制知識競賽。但以某地為例，直到2016年5月，才會同審計局、人力資源和社會保障局聯(lián)合發(fā)文，要求市直機關(guān)加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，距實施時間已經(jīng)過去了將近兩年半。說明對這項制度，各級政府在推動方面不重視。內(nèi)控規(guī)范強調(diào)單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)，但實際上大部分單位都未足夠重視，只是批到財務(wù)主辦，很多單位普通職工都未必知道有此事。

三、內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行難的原因

（一）推動級次不高。內(nèi)控規(guī)范作為行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度，由財政部起草頒布推動，也屬常規(guī)。但相對于行政事業(yè)單位作為國家框架的基礎(chǔ)性地位和每年消耗大部分的預(yù)算資金，在內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行到位之后在預(yù)防貪腐起的效果，該制度在實施當中，卻又顯得級次不夠。從這個角度看，由人大立法、國家主席、總理力推都不為過。

（二）各級政府不重視。目前地方政府和干部考核注重的仍然是經(jīng)濟增長情況，以GDP為導(dǎo)向，這種考核機制在實際當中存在很大的問題。GDP是好好的道路挖坑算，然后回填也算，賣挖出的渣算，買回填好料的也算。所以為了政績，每任領(lǐng)導(dǎo)上臺都盯牢它，全國上下到處折騰造成浪費順便污染了環(huán)境，甚至不惜在統(tǒng)計GDP時造假。如此政績觀下，對不涉及政績的制度推廣的興趣就可想而知了。

（三）內(nèi)控規(guī)范涉及方?jīng)]積極性。內(nèi)控規(guī)范是個復(fù)雜的體系，涉及行政事業(yè)單位全部的經(jīng)濟活動，控制和規(guī)范意味著權(quán)力受限，也意味著各項工作量的增加，各涉及方做為天然的對立面會抵觸這樣工作。單位內(nèi)跨部門的協(xié)調(diào)和合作需要領(lǐng)導(dǎo)支持，如果單位領(lǐng)導(dǎo)沒有強推，此制度流于形式的可能性極大。

（四）內(nèi)控不佳對領(lǐng)導(dǎo)沒什么不利影響。財政部門、審計機關(guān)對單位內(nèi)控制度的建立和實施有檢查權(quán)，可以提檢查意見和建議。但檢查覆蓋率極低，而且對單位領(lǐng)導(dǎo)的考核沒什么影響，這是內(nèi)控機制不能有效執(zhí)行最大的硬傷。

四、內(nèi)控規(guī)范如何更好的推進

（一）內(nèi)部審計改革是前提。內(nèi)控機制建立與執(zhí)行的有效性主要由內(nèi)部審計部門評價。但很多單位沒有設(shè)內(nèi)審部門，也沒有專業(yè)的內(nèi)審人員。并且有內(nèi)審人員的，其獨立性也不夠。改革內(nèi)部審計模式，提升獨立性勢在必行。建立區(qū)域性內(nèi)審機構(gòu)就可解決這問題。區(qū)域內(nèi)行政事業(yè)單位按一定的標準支付經(jīng)費，區(qū)域性內(nèi)審機構(gòu)不對某一單位負責(zé)，其考核、業(yè)績由監(jiān)察部門、審計局監(jiān)管，這樣單位內(nèi)控評價才有效果。

（二）推進政務(wù)公開和簡政放權(quán)是基礎(chǔ)。政務(wù)公開，則各行政事業(yè)單位如預(yù)決算、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購、建設(shè)項目等暴露在公眾視野之內(nèi)，將會倒逼內(nèi)部控制的執(zhí)行；簡政放權(quán)則源于其掌握大量資源，容易引發(fā)“權(quán)力尋租”。權(quán)力分散了，內(nèi)控規(guī)范所承擔(dān)的任務(wù)就輕了，推進就容易。

（三）改革干部考核制度是關(guān)鍵。人性貪婪是經(jīng)濟學(xué)的永恒前提，如何制約人性守住法律底線、道德底線，才是政策與監(jiān)管的職責(zé)。改革干部考核制度，除了經(jīng)濟指標，更多的關(guān)注管理績效、關(guān)注群眾滿意度、關(guān)注社會影響，單位負責(zé)人對內(nèi)控規(guī)范建設(shè)就會有不一樣的認識。如果對其內(nèi)控建設(shè)不佳的評價影響到政績，就會有不一樣的積極性和緊迫感。

（四）社會輿論是推動力。如今各媒體上充斥的是明星們的八卦和隱私。一些貪腐官員出事前沒有任何的輿論監(jiān)督和負面新聞，出事之后，立刻“痛打落水狗”，爭相報導(dǎo)其受賄金額、風(fēng)流韻事、官場黑幕，新聞人的節(jié)操那里去了？習(xí)近平總書記在專題民主生活會時指出，對上級批評放“禮炮”，對同級批評放“啞炮”，對自己批評放“空炮”，這種批評與自我批評只會讓民主生活會成為走過場。我國宋朝為廣開言路，實現(xiàn)規(guī)諫皇帝、糾察百官的目的，尚且能允許言官“風(fēng)聞言事”，不問其言所從來，又不責(zé)言之必實。共產(chǎn)黨作為我國唯一執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨員有遠大的理想，有胸懷天下的胸襟和氣度，更應(yīng)該有直面批評的勇氣。只有放開新聞管制，才能讓人民有好的平臺參與國家管理，才能讓更多的“房叔”、“表哥”暴露出來。如此，對內(nèi)控規(guī)范這種利國利民的好政策網(wǎng)民會自發(fā)宣傳，對執(zhí)行就會更有推動力。

總而言之，內(nèi)控規(guī)范通過“關(guān)口前移”和“權(quán)力制衡”的制度設(shè)計，如同單位自身的“免疫系統(tǒng)”，免疫力強就不容易得病，好的內(nèi)控制度對，預(yù)防貪腐有較好的效果，對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平也很有幫助，但執(zhí)行是關(guān)鍵。