基于內(nèi)部控制理論的第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究

洪　鋒

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京　211100)

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基于內(nèi)部控制理論的第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究

洪鋒

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京211100)

預(yù)防和減少環(huán)境事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，是一個(gè)亟待解決的難題。基于內(nèi)部控制理論，構(gòu)建了第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系統(tǒng)框架，第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制以評(píng)估質(zhì)量與效率、信息真實(shí)與有效、遵循國(guó)家法律法規(guī)為目標(biāo)，以環(huán)境系統(tǒng)、行為系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)為控制要素。其中環(huán)境系統(tǒng)是基礎(chǔ)，行為系統(tǒng)是核心，信息系統(tǒng)是橋梁，監(jiān)督系統(tǒng)是保障。

內(nèi)部控制；環(huán)境污染型項(xiàng)目；第三方；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1　前　言

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)逐漸進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”和“環(huán)境敏感期”，環(huán)境事件頻發(fā)，如廈門(mén)PX事件(2007)、江蘇啟東制紙排海工程事件(2012)、寧波鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建事件(2012)、四川什鄺反對(duì)鉬銅項(xiàng)目(2012年)、昆明安寧反對(duì)煉油項(xiàng)目事件(2013)、上海反對(duì)磁懸浮鐵路項(xiàng)目(2013)及廣東反對(duì)核電項(xiàng)目(2014)等，甚至形成“項(xiàng)目一上就鬧，一鬧就停、屢鬧屢停、連鎖反應(yīng)”的局面，不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，也影響了國(guó)家重大產(chǎn)業(yè)布局，更影響了政府的公信力。如何科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧三者關(guān)系，如何化環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為發(fā)展機(jī)遇，預(yù)防和減少環(huán)境事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，已成為中央和地方黨委、政府亟待解決的難題。黨的十八屆三中全會(huì)提出：改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。由此可見(jiàn)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制已經(jīng)成為國(guó)家創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。

尼斯卡寧在其研究模型中假設(shè)官僚機(jī)構(gòu)是理性人[1]。朱玉明在其研究中也指出地方政府的行為不以盈利為根本目的，但卻有明顯的利益取向，表現(xiàn)出理性經(jīng)濟(jì)人的特征[2]。在環(huán)境污染型項(xiàng)目決策中，政府作為重要的利益相關(guān)方，由政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其客觀性和公正性難以得到保障。因此，針對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作，政府部門(mén)應(yīng)采取回避態(tài)度，由無(wú)利益相關(guān)、非隸屬于政府部門(mén)且相對(duì)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。本文將從決策部門(mén)、責(zé)任主體、第三方評(píng)估主體、利益相關(guān)群體等形成的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)著手，基于內(nèi)部控制理論來(lái)研究第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制。

2　內(nèi)部控制理論和第三方評(píng)估

2.1內(nèi)部控制理論

縱觀內(nèi)部控制的發(fā)展，從最早簡(jiǎn)單的內(nèi)部牽制到逐漸深入、不斷完善的系統(tǒng)性?xún)?nèi)部控制理論體系可以大致分為內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制整合框架四個(gè)階段[3]。內(nèi)部控制包括營(yíng)運(yùn)的效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和相關(guān)法令的遵循為三大目標(biāo)，環(huán)境控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、資訊與溝通、監(jiān)督為五大要素[4]。

內(nèi)部控制外部化根源于內(nèi)部控制，是內(nèi)部控制范圍和職能的擴(kuò)大化。內(nèi)部控制是機(jī)構(gòu)不同層次的每一個(gè)成員在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)都扮演著一定的角色，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[5]。針對(duì)內(nèi)部控制過(guò)程中某些層級(jí)的需要，使用特殊的控制手段和方法以期達(dá)到特殊的控制效果，因而逐漸引入一定數(shù)量的外部控制，即產(chǎn)生了內(nèi)部控制的外部化。內(nèi)部控制的外部化包括控制參與者的外部化和控制程序及方法的外部化[6]。內(nèi)部控制外部化有綜合性、主體多樣性和方法廣泛性三大特點(diǎn)[7]。

2.2第三方評(píng)估

第三方評(píng)估較多的被運(yùn)用于政府績(jī)效的評(píng)估，最近幾年才擴(kuò)展至社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中。所謂第三方評(píng)估，即與第一方——評(píng)估對(duì)象和第二方——服務(wù)對(duì)象無(wú)隸屬關(guān)系及利益關(guān)系的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化評(píng)估。從現(xiàn)階段來(lái)看，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主要由高等院校、科研機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、投資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)及有一定資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)組成。由第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有利于保證評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性和評(píng)估結(jié)果的公正性、客觀性、權(quán)威性，同時(shí)也是政府民主決策、科學(xué)決策和依法決策的重要保障。

第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為一種新生的制度，在其發(fā)展過(guò)程中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度面臨的困境，在第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中也是亟待解決的問(wèn)題。張玉磊指出第三方介入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨著政府自閉性、第三方發(fā)展滯后、制度保障缺失等諸多困境[8]。廉如鑒指出評(píng)估中的“介入性擾動(dòng)”，在前期準(zhǔn)備階段、論證階段、評(píng)估階段使各方利益相關(guān)者觀念和行為發(fā)生變化，從而使原來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)水平改變，即評(píng)估行為本身反而增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[9]。成協(xié)中指出需要盡快完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法制建設(shè)，提升社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位，將其從“必經(jīng)程序”提升為“法定程序”；明確評(píng)估范圍；決策主體與評(píng)估主體適度分離；科學(xué)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，構(gòu)建多元、復(fù)合的評(píng)估機(jī)制；專(zhuān)家的利益聲明與回避制度；評(píng)估過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)及可審查性[10]。陳靜則指出需要民意表達(dá)的渠道，保障信息的公開(kāi)，積極開(kāi)展公眾參與，使各利益相關(guān)方能表達(dá)意見(jiàn)[11]。

3　基于內(nèi)部控制理論的第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的總目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的目標(biāo)是評(píng)估質(zhì)量與效率、信息真實(shí)與有效、遵循國(guó)家法律法規(guī)。具體可分為兩個(gè)層次要素，第一層次是環(huán)境系統(tǒng)、行為系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)四個(gè)要素，其中環(huán)境系統(tǒng)是基礎(chǔ)，行為系統(tǒng)是核心，信息系統(tǒng)是橋梁，監(jiān)督系統(tǒng)是保障。第二層次要素是環(huán)境系統(tǒng)包括的政策法律、社會(huì)文化、評(píng)估主體、財(cái)政專(zhuān)款；行為系統(tǒng)包括的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、評(píng)估流程、評(píng)估指標(biāo)、結(jié)果公示；信息系統(tǒng)包括的社會(huì)輿論、社會(huì)評(píng)價(jià)、信息化平臺(tái)；監(jiān)督系統(tǒng)包括的持續(xù)監(jiān)督、持續(xù)制衡、定期評(píng)價(jià)、監(jiān)督報(bào)告。第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的系統(tǒng)框架如圖1所示。

圖1　第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制系統(tǒng)框架圖Fig.1　The system frame diagram of social stability and risk assessment of the third-party involvement in the environmental pollution project

3.1評(píng)估機(jī)制目標(biāo)

評(píng)估機(jī)制的目標(biāo)歸根結(jié)底是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的總目標(biāo)，所以要以促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定為立足點(diǎn)，來(lái)研究第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的目標(biāo)。

評(píng)估質(zhì)量與效率。提高評(píng)估質(zhì)量與效率作為評(píng)估機(jī)制的首要目標(biāo)，有利于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更好的發(fā)揮其主動(dòng)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和動(dòng)態(tài)維穩(wěn)作用。尤其在主動(dòng)預(yù)防上，首先需要能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的識(shí)別，才能制定相應(yīng)的預(yù)防措施，因此對(duì)評(píng)估質(zhì)量提出了更高的要求。在此基礎(chǔ)上，在評(píng)估過(guò)程中還需要講求效率。近年來(lái)我國(guó)在維穩(wěn)方面的經(jīng)費(fèi)支出巨大，但卻陷入了“天價(jià)維穩(wěn)”沒(méi)有發(fā)揮其維護(hù)社和諧穩(wěn)定作用的怪圈。所以，通過(guò)有效的內(nèi)部控制，組織和規(guī)范第三方介入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在一定的資金范圍內(nèi)，在保障評(píng)估質(zhì)量的前提下，最大限度的提升評(píng)估效率，促進(jìn)社會(huì)資源高效利用。

信息真實(shí)與有效。在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中，能否真實(shí)有效的獲取信息將直接影響評(píng)估質(zhì)量和準(zhǔn)確性。首先需要保證評(píng)估主體在評(píng)估過(guò)程中信息收集方法的科學(xué)化和信息獲得渠道的規(guī)范化。同時(shí)，在先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持下，建立起評(píng)估工作的信息化平臺(tái)，利用信息化平臺(tái)對(duì)評(píng)估工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，并針對(duì)評(píng)估工作中出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決意見(jiàn)。

遵循國(guó)家法律法規(guī)。在依法治國(guó)的大背景之下，社會(huì)公眾的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也日漸增強(qiáng)。因此，在開(kāi)展評(píng)估工作時(shí)，要保障程序正義，維護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，使國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)得到很好的遵守。

3.2環(huán)境系統(tǒng)控制

是指對(duì)建立、加強(qiáng)或削弱特定活動(dòng)和程序產(chǎn)生影響的各種因素的總稱(chēng)。第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并不是孤立存在的，它存在于一定的環(huán)境中。環(huán)境系統(tǒng)控制發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是其他控制方式與方法賴(lài)以存在和運(yùn)行的環(huán)境。

政策法律。2012年1月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》的通知(中辦發(fā)〔2012〕2號(hào))，要求凡是直接關(guān)系人民群眾利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的重大工程項(xiàng)目建設(shè)、重大政策制定，以及有較大影響的重大決策事項(xiàng)，黨政機(jī)關(guān)做出決策前都要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出了“應(yīng)評(píng)盡評(píng)”的基本要求，即凡是按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大決策事項(xiàng)，未經(jīng)評(píng)估不得做出決策。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的開(kāi)展僅局限政策性指導(dǎo)和行政性規(guī)定，并未落實(shí)于法律法規(guī)。在尼斯卡寧提出的官僚機(jī)構(gòu)是理性人的假設(shè)下，政策性指導(dǎo)和行政性規(guī)定會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的決定而改變，這使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地位及其穩(wěn)定性和延續(xù)性受到挑戰(zhàn)。因此，需要以立法的形式確立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位，使其成為法定程序。

評(píng)估主體。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，根據(jù)工作需要，評(píng)估主體可以組成由政法、綜治、維穩(wěn)、信訪等有關(guān)部門(mén)，有關(guān)社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者，以及決策所涉及群眾代表等參與的評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估。在實(shí)際工作中，仍是以政府主管部門(mén)作為評(píng)估主體占多數(shù)。以南通市為例，2015年1月至9月，第三方作為評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估的項(xiàng)目為177個(gè)，僅占全市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目總量的12%。第三方作為評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)，但其優(yōu)勢(shì)與其地位并不相匹配。同時(shí)，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，關(guān)于評(píng)估責(zé)任的追究，主要涉及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨員紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等法律和規(guī)定，對(duì)第三方作為評(píng)估主體沒(méi)有明確的評(píng)估責(zé)任追究。第三方作為評(píng)估主體的一個(gè)組成部分，對(duì)其評(píng)估責(zé)任追究的忽視，可以反映出第三方作為評(píng)估主體的地位和評(píng)估責(zé)任追究機(jī)制的不健全。需要將主管部門(mén)和評(píng)估工作進(jìn)行主體分離，確立第三方作為評(píng)估主體的唯一合法地位，充分發(fā)揮第三方評(píng)估的獨(dú)立性和科學(xué)性?xún)?yōu)勢(shì)，承擔(dān)相應(yīng)的評(píng)估責(zé)任。

財(cái)政專(zhuān)款。現(xiàn)階段社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的開(kāi)展，以政府部門(mén)為主體仍是無(wú)償勞動(dòng)形式進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)?shù)谌阶鳛槲ㄒ缓戏ㄔu(píng)估主體開(kāi)展評(píng)估工作時(shí)，必然涉及評(píng)估經(jīng)費(fèi)。應(yīng)將第三方開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，并明確不允許向所涉及項(xiàng)目業(yè)主收取評(píng)估費(fèi)。專(zhuān)項(xiàng)資金的設(shè)立，更好的為第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作提供了支持，有利于保障其在開(kāi)展評(píng)估工作中發(fā)揮獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，需要針對(duì)評(píng)估的類(lèi)型測(cè)算評(píng)估工作勞動(dòng)量，制定評(píng)估經(jīng)費(fèi)閾值，防止惡性競(jìng)標(biāo)行為的發(fā)生。

社會(huì)文化。社會(huì)文化包含了社會(huì)結(jié)構(gòu)、行為規(guī)范、信仰和價(jià)值觀念、人口數(shù)量等等因素，社會(huì)的良好文化氛圍在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著中流砥柱的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，法治國(guó)家的不斷建設(shè)，人民素質(zhì)的不斷提高，公眾的維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，公民對(duì)政府監(jiān)督權(quán)行使的訴求越來(lái)越高，都有利于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的開(kāi)展。同時(shí)，這也將有利于政府不斷完善民主決策、科學(xué)決策、依法決策。

3.3行為系統(tǒng)控制

是指為了保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而制定的一系列程序，以規(guī)范第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，是整個(gè)內(nèi)部控制框架的核心。

機(jī)構(gòu)資質(zhì)。評(píng)估機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍、機(jī)構(gòu)評(píng)估力量、開(kāi)展評(píng)估數(shù)量、開(kāi)展評(píng)估質(zhì)量、評(píng)估過(guò)程規(guī)范化程度等指標(biāo)確定評(píng)估機(jī)構(gòu)等級(jí)。同時(shí)，對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，包括涉及垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、PX項(xiàng)目、核電項(xiàng)目等方面的環(huán)境污染型項(xiàng)目。針對(duì)不同類(lèi)別的環(huán)境污染型項(xiàng)目，確定所需評(píng)估機(jī)構(gòu)等級(jí)，再核算評(píng)估所需勞動(dòng)量確定評(píng)估經(jīng)費(fèi)閾值，在符合要求的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)中進(jìn)行招投標(biāo)確定評(píng)估機(jī)構(gòu)。

評(píng)估指標(biāo)。基于評(píng)估指標(biāo)對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)算是整個(gè)環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的關(guān)鍵步驟，權(quán)威、科學(xué)、細(xì)致、可操作的指標(biāo)體系將有利于評(píng)估工作的開(kāi)展，有利于準(zhǔn)確的識(shí)別社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段的評(píng)估工作更重視“可行性”的分析，而缺乏對(duì)“不可行性”的論證，使得評(píng)估工作存在漏洞。楊雄設(shè)計(jì)的重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系將指標(biāo)分為兩大構(gòu)成部分，即宏觀層次的外部環(huán)境指標(biāo)和微觀層次的項(xiàng)目本身涉及指標(biāo)。宏觀層次的外部環(huán)境指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、政治指標(biāo)、價(jià)值觀指標(biāo)；微觀層次的項(xiàng)目本身涉及指標(biāo)包括社會(huì)性、協(xié)調(diào)性、可行性。各個(gè)指標(biāo)下含可量化測(cè)算的子指標(biāo)，其中包括對(duì)“不可行性”的測(cè)算，全面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，最后根據(jù)指標(biāo)權(quán)重和數(shù)學(xué)計(jì)算公式計(jì)算社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生程度[12]?？茖W(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范化的評(píng)估指標(biāo)有利于提高評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，有利于防控失穩(wěn)事件的發(fā)生。

評(píng)估流程。針對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目，由主管部門(mén)根據(jù)維穩(wěn)辦提供的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)名單，確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由所確定的第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作并得出結(jié)論。同時(shí)，由維穩(wěn)辦確定第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并由第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)第三方的整個(gè)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，得出評(píng)價(jià)報(bào)告。第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況確認(rèn)評(píng)估過(guò)程是否公正，如不公正是否需要更換第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，如公正則確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的行為系統(tǒng)控制流程如圖2所示。

圖2　第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制行為系統(tǒng)控制流程圖Fig.2　The flow chart of behavior control system of social stability and risk assessment of the third-party involvement in the environmental pollution project

結(jié)果公示。我國(guó)憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民，人民通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@即為公民的知情權(quán)提供了保障。環(huán)境污染型項(xiàng)目直接關(guān)系人民群眾利益且涉及面廣，所以對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要有可查性，并由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行說(shuō)明。

3.4信息系統(tǒng)控制

對(duì)第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行記錄，并收集整理內(nèi)外部信息，加以溝通，以保障第三方開(kāi)展評(píng)估工作。信息系統(tǒng)是連結(jié)環(huán)境系統(tǒng)、行為系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)的橋梁。

社會(huì)輿論。社情民意的反映很重要的一種方式，即是通過(guò)社會(huì)輿論的形式來(lái)呈現(xiàn)。社會(huì)輿論很大程度上能反映出公眾對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目的態(tài)度和看法，尤其是針對(duì)部分項(xiàng)目形成的“項(xiàng)目一上就鬧，一鬧就停、屢鬧屢停、連鎖反應(yīng)”的局面，評(píng)估機(jī)構(gòu)更加需要注意社會(huì)輿論的動(dòng)向，敏感而又準(zhǔn)確的把握社情民意。同時(shí)，需要暢通民意表達(dá)的渠道，使公眾的合理訴求得以表達(dá)，保障利益相關(guān)方的合法權(quán)益不受侵害。

信息化平臺(tái)。良好的信息與溝通直接影響第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的質(zhì)量和效率，信息化平臺(tái)將作為信息與溝通的媒介，發(fā)揮巨大作用。環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作都將在信息化平臺(tái)上進(jìn)行流程化操作，包括環(huán)境污染型項(xiàng)目評(píng)估報(bào)備、確定主管單位和協(xié)辦單位、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)備案、第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案、評(píng)估小組成員、評(píng)估方案、主要民意調(diào)查途徑、評(píng)估結(jié)論等，信息化平臺(tái)由維穩(wěn)辦負(fù)責(zé)?；谛畔⒒脚_(tái)，主管部門(mén)和協(xié)辦部門(mén)可以了解評(píng)估工作進(jìn)展，維穩(wěn)辦可以給出業(yè)務(wù)指導(dǎo)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可以匯報(bào)評(píng)估工作進(jìn)展，第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)反饋監(jiān)督意見(jiàn)。

3.5監(jiān)督系統(tǒng)控制

是指對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行質(zhì)量和效果進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)。經(jīng)常性的監(jiān)督可以為定期的評(píng)價(jià)提供重要依據(jù)，定期評(píng)價(jià)的結(jié)果又可以解釋監(jiān)督中存在的問(wèn)題，最終形成監(jiān)督報(bào)告反饋第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估結(jié)論可信度。所以針對(duì)第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引入第四方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)第三方的評(píng)估工作進(jìn)行監(jiān)督。

持續(xù)監(jiān)督。監(jiān)督將持續(xù)于評(píng)估工作的各個(gè)階段，對(duì)評(píng)估人員能力的核查是其中重要內(nèi)容。在主要民意調(diào)查過(guò)程中，需要監(jiān)督是否出現(xiàn)違規(guī)調(diào)查現(xiàn)象，確保所獲得數(shù)據(jù)和信息的真實(shí)性。同時(shí)，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各個(gè)利益相關(guān)方進(jìn)行調(diào)查，了解各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)工作的評(píng)價(jià)。建立申訴機(jī)制。針對(duì)評(píng)估工作中的不公正、不客觀現(xiàn)象，各個(gè)利益相關(guān)方均有權(quán)利向環(huán)境污染型項(xiàng)目主管部門(mén)進(jìn)行申訴，保障各個(gè)利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

定期評(píng)價(jià)?；谛畔⒒脚_(tái)，評(píng)估機(jī)構(gòu)完成評(píng)估工作中的一個(gè)流程需要在信息化平臺(tái)上進(jìn)行匯報(bào)，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)則需要針對(duì)這一階段的評(píng)估工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)估中存在的問(wèn)題和缺陷提供意見(jiàn)。

監(jiān)督報(bào)告。評(píng)估機(jī)構(gòu)完成評(píng)估工作提交評(píng)估結(jié)論后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要提交監(jiān)督報(bào)告，對(duì)整個(gè)監(jiān)督工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。監(jiān)督報(bào)告主要根據(jù)持續(xù)監(jiān)督和定期評(píng)價(jià)過(guò)程中獲得的信息和數(shù)據(jù)撰寫(xiě)，為決策者對(duì)評(píng)估報(bào)告的可信度提供重要參考依據(jù)。

4　結(jié)　語(yǔ)

環(huán)境污染型項(xiàng)目在為當(dāng)?shù)貛?lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不免也會(huì)引起周邊居民的擔(dān)心，引發(fā)“鄰避效應(yīng)”。隨著公民的環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，環(huán)境抗?fàn)幨录灿鷣?lái)愈多的被曝光，其中不乏群體性事件。然而，在對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中，由于地方政府表現(xiàn)出的理性經(jīng)濟(jì)人特征，其公正性和客觀性存在先天性缺陷。引入第三方對(duì)環(huán)境污染型項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將發(fā)揮出其獨(dú)立性、客觀性和公正性的優(yōu)勢(shì)。在評(píng)估的過(guò)程中，評(píng)估機(jī)構(gòu)需項(xiàng)目相關(guān)利益群體進(jìn)行識(shí)別，全面分析論證，系統(tǒng)地識(shí)別所面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，分析風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的潛在原因、概率和可控制程度等。同時(shí)，針對(duì)各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素及其相關(guān)性，提出有針對(duì)性的防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。最后，評(píng)估機(jī)構(gòu)需制定環(huán)境污染型項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，明確政府部門(mén)、項(xiàng)目法人在化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的職責(zé)和分工，項(xiàng)目法人需安排化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的配套資金。在第三方介入環(huán)境污染型項(xiàng)目開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中，對(duì)環(huán)境、行為、信息和監(jiān)督這四個(gè)系統(tǒng)的控制，則有利于保障評(píng)估工作的質(zhì)量和效率，保證評(píng)估工作扎實(shí)穩(wěn)健的推進(jìn)，發(fā)揮評(píng)估機(jī)制的最大效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的總目標(biāo)。

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The Social Stability Risk Evaluation Mechanism of the Third-Party Involvement in the Environment Pollution Project Based on the Internal Control Theory

HONG Feng

(SchoolofPublicAdministration，HohaiUniversity,Nanjing211100，China)

Preventing and reducing environmental event, controlling, alleviating and eliminating the negative social effects was a urgent puzzle. Based on internal control theory, this article had established the system framework for the third-party involvement in the environment pollution project. The social stability risk evaluation mechanism of this project was aimed for the evaluation quality and efficiency, the real and effective information, and also aimed to comply with the laws and regulations of the country. And the control elements were environment system, behavior system, information system and monitor system, among which the environment system was the basis, behavior system was the core, information system is like the bridge, while monitor system was the guarantee.

Internal control; environment pollution project; the third-party; the social stability and risk assessment

2016-08-01

國(guó)家社科基金資助項(xiàng)目“環(huán)境污染型工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與治理研究”(批準(zhǔn)號(hào)15BSH037)；江蘇省社科基金資助項(xiàng)目“江蘇污染型工程項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大與治理機(jī)制研究”(批準(zhǔn)號(hào)15SHB004)。

洪鋒(1991-)，男，浙江杭州人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專(zhuān)業(yè)2014級(jí)在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)評(píng)價(jià)。

X820.4

A

1001-3644(2016)05-0122-06