反興奮劑合作與信息分享的立法

敬文

摘 要：2015年新版《世界反興奮劑條例》規(guī)定，政府有制定反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及分享信息法律的義務(wù)，而我國還沒有此法律條例。目前，《世界反興奮劑條例》及國際標(biāo)準(zhǔn)和世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)文件提出合作及信息分享法的制定原則和主要內(nèi)容，有的國家也通過專門反興奮劑立法、一般性立法和備忘錄的形式，規(guī)定反興奮劑工作中的合作與信息分享，但在執(zhí)行中仍然遇到公共權(quán)力機(jī)構(gòu)合作與信息分享的動(dòng)力不足、執(zhí)法人員對(duì)興奮劑不熟悉、以數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)法作為不分享信息的借口等障礙。建議我國立法時(shí)，在信息產(chǎn)權(quán)背景下優(yōu)化信息分享制度、建立反興奮劑組織人員咨詢顧問制度，將反興奮劑需求作為信息保密的例外。

關(guān) 鍵 詞：體育法；信息分享；興奮劑；世界反興奮劑條例

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2016）05-0062-07

Abstract： The 2015 version of the World Anti-Doping Code stipulates that a government has the obligation to es-tablish laws about the cooperation and information sharing between anti-doping organizations and the government， and between anti-doping organizations， yet there have been no such legal regulations in China. At present， the World Anti-Doping Code， international standards， and the guiding documents of the World Anti-Doping Agency， have set forth cooperation and information sharing law establishment principles and main contents. Some countries have passed the forms of dedicated anti-doping legislation， general legislation and memorandums， and stipulated cooperation and information sharing in anti-doping work， however， during execution， they still encountered obstacles， such as that public authorities had insufficient motives for cooperation and information sharing， that law enforcers were unfamiliar with dopes， and that data and privacy protection laws were used as excuses for not sharing information， and such. The author suggested that during legislation China should， under the background of information property， optimize the information sharing system， establish an anti-doping organization personnel consultant system， and set anti-doping need as an exception of information privacy.

Key words： sports law；information sharing；dope；World Anti-Doping Code

2015年1月1日正式生效實(shí)施的新版《世界反興奮劑條例》（World Anti-Doping Code，WADC）第22.2條規(guī)定：“政府應(yīng)當(dāng)制備有關(guān)反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及分享信息的法律、法規(guī)、政策、條例等”，而且22.7條還特別規(guī)定這一義務(wù)的完成期限為2016年1月1日前。

但目前我國還沒有關(guān)于反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及分享信息的法律、法規(guī)、政策、條例等，即使在為配合WADC實(shí)施而制定的《體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑管制通則》中，也僅有一條與此有關(guān)，即第32條：“與有關(guān)單位的合作：反興奮劑組織在開展調(diào)查時(shí)，可以尋求檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室或其他有關(guān)單位的技術(shù)支持?！钡@條規(guī)定過于簡單，顯然達(dá)不到WADC的期待。

實(shí)踐中，我國僅在一些臨時(shí)興奮劑生產(chǎn)經(jīng)營專項(xiàng)治理活動(dòng)中才會(huì)搭建一些合作平臺(tái)，但是這樣的合作平臺(tái)卻具有臨時(shí)性、偶發(fā)性特征。比如，在北京奧運(yùn)會(huì)召開前我國成立由食品藥品監(jiān)管局與公安部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生部、工商總局、海關(guān)總署、體育總局、北京奧組委等8部門組成的興奮劑治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展興奮劑專項(xiàng)治理活動(dòng)[1]，但是在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后就沒有再繼續(xù)進(jìn)行合作，因而未能形成合作的常態(tài)機(jī)制。因此，我國有必要按照WADC的要求制定相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，建立制度化、常態(tài)化的合作模式，以有效打擊興奮劑的違紀(jì)行為。

1 反興奮劑合作與信息分享的必要性

新版WADC之所以強(qiáng)調(diào)反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間的合作和信息分享，是因?yàn)楝F(xiàn)在許多運(yùn)動(dòng)員有逃避興奮劑檢測(cè)的辦法，所以單靠興奮劑檢測(cè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要通過收集一些非檢測(cè)性證據(jù)開展反興奮劑斗爭(zhēng)。有許多涉及高水平運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑的案件，就是通過反興奮劑組織或者政府機(jī)構(gòu)的調(diào)查程序獲得的證據(jù)查實(shí)的。比如，最近美國著名自行車運(yùn)動(dòng)員蘭斯·阿姆斯特朗使用興奮劑案件就是如此，阿姆斯特朗這么多年經(jīng)歷無數(shù)次的興奮劑檢查，沒有一次結(jié)果呈陽性，但美國反興奮劑機(jī)構(gòu)（United States Ant-Doping Agency，USADA）通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他與臭名昭著的意大利興奮劑醫(yī)生米歇爾·法拉利的電郵、金錢往來以及他多次不正常的身體指標(biāo)變動(dòng)狀況，更重要的是收集許多他以前的隊(duì)友對(duì)他使用興奮劑的指證，這些都使阿姆斯特朗很難反駁，最終迫使他認(rèn)罪[2]。再比如，2006年西班牙警方突襲搜查富恩特斯醫(yī)生的實(shí)驗(yàn)室和診所，查獲內(nèi)固醇、EPO等常用興奮劑，還包括用于血液回輸?shù)?00多個(gè)血清樣本與培養(yǎng)血袋，每個(gè)血袋上都有使用運(yùn)動(dòng)員的代號(hào)，西班牙警方和反興奮劑機(jī)構(gòu)根據(jù)這些證據(jù)繼續(xù)追查，發(fā)現(xiàn)許多在該醫(yī)生幫助下使用興奮劑的運(yùn)動(dòng)員，并對(duì)他們進(jìn)行處罰[3]。

因此，WADC的締約各方都一致認(rèn)為，應(yīng)該更加重視興奮劑調(diào)查的重要性，同時(shí)只有通過反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間的密切合作和信息分享才能取得反興奮劑調(diào)查的成功。比如在阿姆斯特朗案件中，若沒有意大利警方的配合，美國反興奮劑機(jī)構(gòu)就很難獲得阿姆斯特朗和醫(yī)生聯(lián)系的證據(jù)，而在富恩斯特醫(yī)生案件中，若不是西班牙警方愿意與反興奮劑機(jī)構(gòu)分享信息，也很難繼續(xù)追查到哪些運(yùn)動(dòng)員在尋求該醫(yī)生的幫助。因此，合作和分享應(yīng)該成為今后反興奮劑運(yùn)動(dòng)的主題之一。

2 反興奮劑合作與信息分享的國際法律框架

2.1 WADC及國際標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

雖然2015年版WADC第22.2條要求政府承擔(dān)反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及分享信息的立法義務(wù)，但是這樣的立法具體應(yīng)包含哪些內(nèi)容，政府和反興奮劑組織具體該承擔(dān)哪些合作義務(wù)，反興奮劑信息該如何收集和儲(chǔ)存、如何申請(qǐng)共享信息等都沒有進(jìn)一步具體規(guī)定。就這些問題，在新版WADC的其他配套文件中有進(jìn)一步的規(guī)定。

配合新版WADC實(shí)施的新國際檢查和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)（International Standard for Testing and Investigations）11.4.2規(guī)定：“反興奮劑組織應(yīng)該發(fā)展并實(shí)施與其他反興奮劑組織（如果信息與在其管轄下的運(yùn)動(dòng)員或其他人有關(guān)）、執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、紀(jì)律處罰機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息分享的政策和程序。”同時(shí)，12.3.4規(guī)定：“反興奮劑組織應(yīng)該利用一切可以利用的資源來進(jìn)行興奮劑調(diào)查，這包括從執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或主管部門處獲取信息和協(xié)助?！盵1]

雖然以上兩條規(guī)定也沒有規(guī)定有關(guān)合作和信息分享的具體義務(wù)，但卻對(duì)該立法義務(wù)的履行標(biāo)準(zhǔn)作出了界定，即以“盡職調(diào)查原則”為標(biāo)準(zhǔn)。盡職調(diào)查原則是國際法的主要原則之一，在許多國際法領(lǐng)域都有適用，比如國際環(huán)境法等。這一原則的意思是實(shí)施國際條約的成員國在履行國際義務(wù)時(shí)應(yīng)該盡最大努力，盡一切可能完成該義務(wù)，這種努力的程度是要高于“最低程度的努力”和“合理努力”標(biāo)準(zhǔn)的，這就與一般國際條約設(shè)定的最低標(biāo)準(zhǔn)不同，它要求成員國積極主動(dòng)地、真誠地、竭盡全力地完成條約規(guī)定的義務(wù)[4]。

而根據(jù)12.3.4規(guī)定，反興奮劑組織必須“利用一切可利用的資源”進(jìn)行興奮劑調(diào)查，包括與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和信息分享。這就意味著在制定合作和信息分享的政策和程序時(shí)，反興奮劑組織要采取一切可能的措施，發(fā)揮各部門最大功效，而不能僅僅制定一個(gè)空洞的或不具有可操作性的框架。但是，盡職調(diào)查原則依然是比較靈活的概念，評(píng)價(jià)是否遵守該原則還是要根據(jù)具體的案件事實(shí)和情況來判斷，在反興奮劑問題上應(yīng)該根據(jù)每個(gè)反興奮劑組織及其所在國的公共機(jī)構(gòu)的發(fā)展程度、可利用資源和手段等來判斷。

2.2 WADA指導(dǎo)文件的規(guī)定

除以上規(guī)定外，新國際檢查和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)12.3.4的細(xì)則同時(shí)指出：“WADA的指導(dǎo)文件《興奮劑調(diào)查的協(xié)調(diào)和反興奮劑信息和證據(jù)的分享》（Coordinating Investigations and Sharing Anti-Doping Information and Evidence）就反興奮劑機(jī)構(gòu)如何與執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、主管部門建立有效甚至高效聯(lián)系，以便分享反興奮劑信息和協(xié)調(diào)興奮劑調(diào)查活動(dòng)作出指引?！边@就意味著WADC要求各國在制定合作與信息分析法規(guī)時(shí)要參考《興奮劑調(diào)查的協(xié)調(diào)和反興奮劑信息和證據(jù)的分享》，這一文件具體規(guī)定各方要如何進(jìn)行合作與信息分享。雖然WADA的指導(dǎo)文件不具有法律效力，但是對(duì)于各國和各組織制定自己的規(guī)則有非常重要的參考價(jià)值。該文件認(rèn)為，要在反興奮劑組織和公共機(jī)構(gòu)之間建立有效聯(lián)系，需要采取以下步驟[5]：

第一，確定聯(lián)系對(duì)象。反興奮劑機(jī)構(gòu)首先必須明確哪些公共機(jī)構(gòu)或部門會(huì)涉及到反興奮劑事務(wù)，通常涉及到興奮劑事務(wù)的部門包括食品藥品管理機(jī)構(gòu)、海關(guān)、醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)、警察司法機(jī)關(guān)等，反興奮劑機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡力發(fā)現(xiàn)所有可能對(duì)反興奮劑事務(wù)有幫助的機(jī)構(gòu)和部門，并與之建立聯(lián)系。另外，WADA可與各國合作，建立數(shù)據(jù)庫，載明每個(gè)國家與反興奮劑事務(wù)有關(guān)的公共機(jī)構(gòu)，以便開展國際合作。

第二，在互信的基礎(chǔ)上建立聯(lián)系機(jī)制。反興奮劑組織應(yīng)與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行正式的接觸，解釋他們的職責(zé)和合作反興奮劑的重要性，使之有進(jìn)行分享的動(dòng)力和責(zé)任。然后需要在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)確定一個(gè)負(fù)責(zé)與體育有關(guān)事務(wù)的人，反興奮劑機(jī)構(gòu)的代表應(yīng)與公共機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)專員有經(jīng)常性聯(lián)系，雙方之間應(yīng)該定期召開會(huì)議，定期商討事關(guān)共同利益的事務(wù)。再次，各方應(yīng)就合作簽署備忘錄，規(guī)定信息接收程序、信息保密措施、信息使用限制等。

第三，商討互惠條款。各方應(yīng)協(xié)商并達(dá)成一種信息使用的互惠條款，以確保被分享信息的使用在實(shí)現(xiàn)一方目標(biāo)的同時(shí)不損害另一方的利益。這就是說，畢竟各方都屬于不同的利益主體，難免產(chǎn)生利益沖突，因此各方應(yīng)當(dāng)在互相尊重的基礎(chǔ)上，盡可能地商討出折中的辦法，盡量滿足各方的利益。

3 國際反興奮劑合作與信息分享法的立法與實(shí)施

在我國的法律和行政法規(guī)中已有一些關(guān)于部門之間合作和信息共享的條文，但同樣也存在著過于原則性、缺乏可操作性的問題[6]。而在反興奮劑問題上我國本來就沒有專門的合作和信息分享法律，其他領(lǐng)域的合作和信息共享法的立法基礎(chǔ)也較薄弱，因此有必要借鑒其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)來建立我國的反興奮劑合作和信息共享法。

3.1 其他國家立法情況

1）專門反興奮劑立法中的合作與信息分享規(guī)定。

澳大利亞在反興奮劑工作上取得較大成功，多次被世界反興奮劑機(jī)構(gòu)（World Anti-Doping Agency，WADA）表揚(yáng)。《澳大利亞反興奮劑機(jī)構(gòu)法》規(guī)定ASADA與海關(guān)分享信息的具體程序，主要包括以下內(nèi)容[7]：

第一，應(yīng)公開的信息范圍。根據(jù)《澳大利亞反興奮劑機(jī)構(gòu)法》第67條規(guī)定，海關(guān)發(fā)現(xiàn)進(jìn)口或企圖進(jìn)口國家反興奮劑規(guī)劃（National Anti-Doping Scheme，NAD Scheme）中規(guī)定禁用物質(zhì)的有關(guān)信息，在滿足以下任何一個(gè)條件時(shí)，可提交ASADA用于反興奮劑目的：該進(jìn)口或企圖進(jìn)口行為違反聯(lián)邦法律；有合理理由懷疑該進(jìn)口或企圖進(jìn)口行為涉及NAD規(guī)劃管轄下運(yùn)動(dòng)員或輔助人員；有合理理由懷疑禁用物質(zhì)將用于NAD規(guī)劃管轄下一名或多名運(yùn)動(dòng)員。

第二，信息使用的目的。這些信息首先提交給ASADA的首席執(zhí)行官（Chief Executive Officer，CEO）或代表CEO行使職權(quán)的人。CEO是ASADA的主要負(fù)責(zé)人，CEO獲得海關(guān)提交的信息后，不能隨意使用或公開。法律規(guī)定，CEO使用或進(jìn)一步公開海關(guān)提交的信息僅能用于以下目的：1）CEO為了執(zhí)行NAD Scheme；2）CEO為了行使其法定職權(quán)。

第三，信息使用和公開的限制。CEO可以將這些信息向ASADA下屬的咨詢組、咨詢委員會(huì)或興奮劑違紀(jì)仲裁庭（Anti-Doping Rule Violation Panel，ADRVP）公開，但后者也僅能將信息用于與CEO執(zhí)行NAD Scheme有關(guān)的事項(xiàng)上。因此，以上獲得海關(guān)信息的人或單位，都必須負(fù)有保護(hù)信息的義務(wù)，不能隨意將信息泄露。CEO僅在滿足以下條件時(shí)才可向有關(guān)體育組織公開受保護(hù)的海關(guān)信息：1）CEO認(rèn)為信息僅會(huì)用于該組織的反興奮劑目的；2）體育組織書面保證信息僅會(huì)用于反興奮劑，且采取了合理措施，確保信息的使用和公開不會(huì)損害信息中涉及到的人的利益；3）信息的公開不會(huì)違反授權(quán)CEO公開信息的相關(guān)條款。另外，除非CEO認(rèn)為會(huì)影響到正在進(jìn)行的興奮劑違紀(jì)調(diào)查時(shí)，當(dāng)信息涉及到兩個(gè)或兩個(gè)以上人的利益時(shí)，信息向體育組織公開還必須經(jīng)過以下程序：第1，CEO在向體育組織公開信息前，要以書面形式告知信息涉及到的利害關(guān)系人；第2，告知中應(yīng)要求利害關(guān)系人在14天內(nèi)提交一份關(guān)于擬公開事項(xiàng)的書面意見，若CEO認(rèn)為有必要的話，該期限可縮短；3）在以上期限結(jié)束前信息不得向體育組織公開，ASADA考慮到利害關(guān)系人的書面意見時(shí)也可不向體育組織公開?？梢钥吹?，ASADA向體育組織公開信息時(shí)充分地考慮到并通過一系列程序保護(hù)了利害關(guān)系人的利益。

第四，懲罰措施。法律規(guī)定，上述獲得海關(guān)受保護(hù)信息的人若違反法律規(guī)定使用或泄露信息，將被處以2年的監(jiān)禁。這是非常嚴(yán)重的刑事責(zé)任，因此必須慎重地保存、使用信息，這也足以看出澳大利亞對(duì)信息管理的重視。

合作和信息分享機(jī)制在許多案件中被認(rèn)為非常關(guān)鍵。如2008年澳大利亞海關(guān)截獲兩包物品，外面標(biāo)簽為“一級(jí)生殖器皰疹軟膏”，但實(shí)際上里面卻包有小瓶的諾龍和睪酮。當(dāng)時(shí)ASADA和海關(guān)已經(jīng)建立每兩周一次的信息通報(bào)制度，這一事件很快被通報(bào)到ASADA。ASADA根據(jù)包裹上標(biāo)明的收件人地址和姓名，發(fā)現(xiàn)此包裹是寄給某一橄欖球運(yùn)動(dòng)員，于是很快對(duì)該名運(yùn)動(dòng)員進(jìn)行詢問，但該運(yùn)動(dòng)員始終否認(rèn)自己購買這些物品，僅聲稱不知為何包裹會(huì)寄到他那里，于是ASADA請(qǐng)求海關(guān)對(duì)信息做進(jìn)一步的分析，發(fā)現(xiàn)該運(yùn)動(dòng)員從一個(gè)泰國的供應(yīng)商處購買此物，并通過國際匯款服務(wù)提供商進(jìn)行了3次資金的轉(zhuǎn)移，而資金轉(zhuǎn)移間隔時(shí)間都非常短，因此可以推斷是為掩飾其不正當(dāng)行為而進(jìn)行的資金轉(zhuǎn)移。在這些鐵證面前，該運(yùn)動(dòng)員不得不承認(rèn)確實(shí)是他購買的興奮劑。

2）一般立法中合作與信息分享規(guī)定。

目前，像澳大利亞這樣專門立法規(guī)定反興奮劑信息分享的國家僅僅是少數(shù)，更多國家在反興奮劑合作和信息分享的問題上采用的是準(zhǔn)用現(xiàn)有立法規(guī)定的方法，即在一般的立法中已經(jīng)有政府機(jī)構(gòu)之間、政府機(jī)構(gòu)和其他組織之間相互合作和相互分享信息的規(guī)定。當(dāng)涉及到反興奮劑的合作時(shí)，不將反興奮劑組織特別對(duì)待，而與其他政府機(jī)構(gòu)和組織合作時(shí)一樣，沿用一般的規(guī)定，比如英國就是如此。英國沒有專門的反興奮劑立法，但其他有關(guān)法律中卻授予相關(guān)機(jī)構(gòu)與英國反興奮劑機(jī)構(gòu)（The United Kingdom Anti-doping Limited，UKAD）合作和信息分享的權(quán)利，如海關(guān)法、藥品管理法等，這些法律中合作和信息分享的規(guī)定可以適用于反興奮劑機(jī)構(gòu)[8]。

如UKAD與英國警察的合作方式就規(guī)定在《嚴(yán)重有組織犯罪及治安法案》（Serious Organised Crime and Police Act）中[9]，該法33-36條就是關(guān)于英國嚴(yán)重有組織犯罪機(jī)構(gòu)（Serious Organised Crime Agency，SOCA）與其他組織分享信息的規(guī)定，主要包含3方面的內(nèi)容：一是公開信息的目的限制，即信息僅能以法律允許的目的而公開，而何謂法律允許的目的，該法也做了列舉式的規(guī)定，主要包括行使各自職能等。其次就是對(duì)信息使用的限制，即要求信息的分享和使用不能違背保密協(xié)議和限制使用的協(xié)議，以及《信息保護(hù)法》（Data Protection Act）、《調(diào)查權(quán)規(guī)范法》（Regulation of Investigatory Powers Act ）等法律規(guī)定。三是就各方取得信息后進(jìn)一步向第三人公開作出限制，即要以行使職權(quán)為目的或者取得信息提供方的同意。雖然這些規(guī)定比較簡單，但這是建立在比較完善信息立法的基礎(chǔ)上。英國的《信息保護(hù)法》是當(dāng)代信息立法的典范，因此沿用此法可以很好地進(jìn)行信息的合作和分享。

3）以備忘錄形式規(guī)定。

備忘錄是最常見的反興奮劑組織和其他組織合作的規(guī)范文件，《興奮劑調(diào)查的協(xié)調(diào)和反興奮劑信息和證據(jù)的分享》文件中也鼓勵(lì)反興奮劑組織與其他合作機(jī)構(gòu)簽訂備忘錄。備忘錄可以在法律沒有規(guī)定的情況下，對(duì)各組織之間的合作進(jìn)行規(guī)范化安排。比如ASADA就與海關(guān)、邊防機(jī)構(gòu)、本國及外國的醫(yī)藥用品管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)等簽訂一系列的合作備忘錄，具體規(guī)定信息該如何分享、保存、使用，以便使雙方之間的信息分享更為正式化、程序化[10]，英國也是如此。UKAD與許多政府機(jī)構(gòu)簽訂合作備忘錄，如與國民衛(wèi)生服務(wù)保護(hù)機(jī)構(gòu)（National Health Service Protect）簽訂了信息分享的備忘錄[11]，后者負(fù)責(zé)打擊醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的犯罪和其他違法行為，因此常常會(huì)涉及興奮劑事務(wù)。該備忘錄也比較簡單，主要規(guī)定雙方分享信息的目的和方式，強(qiáng)調(diào)雙方分享和使用信息要遵守所有的相關(guān)信息法律法規(guī)的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)要按照《政府保護(hù)性信息標(biāo)記方案》來處理信息。該方案對(duì)不同信息的保密程度進(jìn)行分級(jí)，并標(biāo)記保密級(jí)別，根據(jù)不同的保密級(jí)別，信息的公開范圍和處理流程都不一樣。

3.2 執(zhí)行反興奮劑合作與信息分享法遇到的挑戰(zhàn)

1）公共權(quán)力機(jī)構(gòu)合作與信息分享的動(dòng)力不足。

盡管有的國家規(guī)定警察、藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、海關(guān)等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)有與反興奮劑機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作與信息分享的義務(wù)，甚至有的國家還規(guī)定興奮劑犯罪，但卻很少有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)將反興奮劑事務(wù)作為其優(yōu)先處理的事務(wù)并予以特別關(guān)注。荷蘭學(xué)者對(duì)各國反興奮劑立法進(jìn)行分析后得出的報(bào)告就指出，即使在政府強(qiáng)力干預(yù)、WADA的禁藥清單都列入反興奮劑立法打擊范圍的國家，警察和其他追訴機(jī)關(guān)依然將興奮劑交易置于相對(duì)次要的位置，這是制約反興奮劑立法執(zhí)行的主要瓶頸之一[12]。國際刑警組織也與WADA簽訂了合作與信息分享的備忘錄，但是其負(fù)責(zé)人也指出，國際刑警組織也從未將販賣興奮劑作為優(yōu)先處理事務(wù)，而認(rèn)為這應(yīng)該是由體育管理者負(fù)責(zé)的事務(wù)，在國際刑警組織的網(wǎng)絡(luò)信息分享系統(tǒng)中，每年都有5 000多條刑事信息，但僅僅有20條與興奮劑案件有關(guān)，這種態(tài)度使得合作與信息分享法的執(zhí)行大打折扣[13]。

2）以數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)法作為不分享信息的借口。

反興奮劑組織與政府機(jī)構(gòu)合作與信息分享法中常常規(guī)定反興奮劑信息的分享不能違反相關(guān)數(shù)據(jù)和隱私保密法，但什么是需要保密的數(shù)據(jù)和隱私，常常在法律中規(guī)定得比較寬泛，因此很容易讓有關(guān)機(jī)關(guān)在不愿意進(jìn)行合作和分享時(shí)以此為借口拒絕分享。如在前文提到的西班牙富恩特斯醫(yī)生的案件中，警察在該醫(yī)生處搜查到200多個(gè)用于血液回輸?shù)难?，但?dāng)意大利檢控機(jī)關(guān)向西班牙地方法院提出調(diào)取血袋中血液樣本以做DNA比對(duì)，來確定血袋的使用人時(shí)，西班牙地方法院卻以侵犯隱私為借口拒絕該申請(qǐng)[14]。因此，如何協(xié)調(diào)好信息資源共享與信息安全、隱私保密之間存在的矛盾和沖突也是在反興奮劑過程中面臨的重要問題。

3）執(zhí)法人員對(duì)興奮劑不熟悉。

執(zhí)法人員對(duì)興奮劑和興奮劑案件不熟悉是合作與信息分享法執(zhí)行過程中的另一個(gè)障礙。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法人員辦案過程中，由于缺乏興奮劑知識(shí)，即使遇到與興奮劑有關(guān)的案件也意識(shí)不到興奮劑問題，因此發(fā)現(xiàn)不了反興奮劑的信息和證據(jù)，影響辦案效率。比如，海關(guān)在繳獲一大批走私藥品中，很可能只關(guān)注到毒品，對(duì)一些不是毒品但含有興奮劑的藥品就可能以為是正常的藥品，未能認(rèn)識(shí)到其能提高運(yùn)動(dòng)能力的作用，因此未將其作為反興奮劑信息予以報(bào)告和分享。因此，執(zhí)法人員對(duì)興奮劑的無知常常會(huì)嚴(yán)重影響其信息發(fā)現(xiàn)能力。

4 對(duì)我國反興奮劑合作與信息分享立法的回顧與展望

WADC的規(guī)定實(shí)際上包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是通過確立政府與反興奮劑機(jī)構(gòu)之間的合作和信息分享，另一個(gè)是確立反興奮劑機(jī)構(gòu)之間合作和信息分享機(jī)制。實(shí)踐中，因?yàn)槲覈母骷?jí)反興奮劑機(jī)構(gòu)都是在國家體育總局的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，所以它們之間的合作和信息分享還比較頻繁，但政府與反興奮劑機(jī)構(gòu)之間的合作和信息分享的情況還不盡如人意。因?yàn)閲殷w育總局并沒有對(duì)其他政府機(jī)構(gòu)的管控權(quán)，這正是我國進(jìn)行反興奮劑合作與信息分享立法的難點(diǎn)，同時(shí)，通過前文分析也可以看出，這也是國際上普遍面臨的困難和挑戰(zhàn)。雖然我國政府也十分重視政府間的合作和信息分享的作用，但在具體事務(wù)的信息分享問題上，大都靠部門內(nèi)部或者部門之間的通知、協(xié)議等來進(jìn)行，沒有形成正式的規(guī)則、程序和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此出現(xiàn)共享主體的積極性不高，共享的匹配率、準(zhǔn)確率低下，信息共享可操作性不強(qiáng)等一系列問題，使信息共享的效果大打折扣[15]。而在反興奮劑信息分享領(lǐng)域，我國也沒有專門的立法，主要通過一些臨時(shí)性的文件來實(shí)現(xiàn)信息的臨時(shí)分享。比如在奧運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)等重大賽事舉行前，在上級(jí)政府的牽頭下，反興奮劑機(jī)構(gòu)通常會(huì)連同其他政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行興奮劑生產(chǎn)經(jīng)營專項(xiàng)治理活動(dòng)。在活動(dòng)中，各部門之間就會(huì)開展合作和信息分享。這樣的機(jī)制確實(shí)取得了很好的效果，但卻屬于臨時(shí)性的。比賽結(jié)束后，專項(xiàng)治理工作完成，合作和信息分享機(jī)制也不再繼續(xù)。在平時(shí)，因?yàn)闆]有法律及制度的支持，跨部門之間的反興奮劑信息分享也存在著各種障礙，同樣存在執(zhí)法人員分享動(dòng)力不足、對(duì)反興奮劑事務(wù)不熟悉或不善于分享等問題。因此，建立常態(tài)化的信息分享機(jī)制，盡快制定我國有關(guān)反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及分享信息的法律、法規(guī)，對(duì)我國反興奮劑工作的開展十分必要。

研究認(rèn)為，首先從立法形式上，我國應(yīng)借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，以專門的反興奮劑立法為主，以備忘錄為補(bǔ)充。因?yàn)槲覈⒉幌裼葒粯佑斜容^完備的一般信息分享法和數(shù)據(jù)信息保護(hù)法，只能根據(jù)專項(xiàng)事務(wù)專門立法，這樣做同時(shí)也能凸顯反興奮劑工作的重要性。另外，從立法內(nèi)容上應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

4.1 平臺(tái)的搭建

從以上國際和國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)的分析來看，理想的反興奮劑合作和信息分享的立法范圍和內(nèi)容至少應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

1）合作與信息分享的組織機(jī)構(gòu)。包括合作與信息分享的部門和機(jī)構(gòu)范圍，鑒于反興奮劑國際合作的重要性，這里還應(yīng)包括愿意與我國合作的外國機(jī)構(gòu)和組織。然后，確定每個(gè)合作單位反興奮劑事項(xiàng)的負(fù)責(zé)人及其工作職責(zé)和流程，建立定期交流制度、報(bào)告制度、咨詢制度、會(huì)議制度等，必要時(shí)還可成立由權(quán)威部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各合作部門領(lǐng)導(dǎo)參與的領(lǐng)導(dǎo)小組。

2）分享信息的范圍。制定應(yīng)予以分享的信息標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然，這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該寬泛一些，這樣可以擴(kuò)大信息分享的范圍，也可將一些潛在的有用信息納入分享之中，有利于信息的有效整合和信息功能的最大限度發(fā)揮。

3）信息使用的目的限制。為了防止信息濫用，應(yīng)該確定被分享的信息僅能用于一些法律允許的特定目的。如履行反興奮劑職責(zé)、打擊有組織犯罪等，如果要在目的之外使用信息則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4）分享的信息流程。包括信息的移送、存檔機(jī)制的建立，可采取的信息共享模式等，有條件的話可以建設(shè)一個(gè)能使各方都能獲取信息的數(shù)據(jù)中心。

5）向第三人公開信息的限制。這包括具體規(guī)定哪些信息能向第三人公開，哪些不能，在什么情況下可以向第三人公開、允許向哪些第三人公開等一系列問題。這些可以通過對(duì)信息保密的分級(jí)來實(shí)現(xiàn)，另外還要特別注意向第三人公開時(shí)利害關(guān)系人的利益保護(hù)問題。

4.2 信息產(chǎn)權(quán)背景下信息分享制度的優(yōu)化

盡管國外的立法在平臺(tái)搭建上已經(jīng)比較完備，但也面臨著分享主體動(dòng)力不足的問題，為信息分享造成重重障礙，這里當(dāng)然有對(duì)反興奮劑事務(wù)不夠重視的問題，但解決此問題并非加強(qiáng)教育就可解決。有關(guān)部門不愿將信息與反興奮劑部門分享也是情有可原的：一方面，反興奮劑并不屬于他們的職責(zé)范圍，也不會(huì)對(duì)他們履行職責(zé)帶來好處，無利可圖，自然沒有分享的積極性。其次，即使他們?cè)敢夥窒?，但因?yàn)樾畔⒎窒淼膬r(jià)值很難評(píng)估，當(dāng)原始信息被分享之后，經(jīng)過與其它信息的整合評(píng)估，才能發(fā)揮作用。那么在這過程中，原始信息擁有者的功勞就會(huì)被信息整合評(píng)估者所超越，這也會(huì)挫傷原始信息擁有者的積極性。再次，信息分享可能帶來一些風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉窒硇畔⒁馕吨o別人發(fā)現(xiàn)自己信息的不準(zhǔn)確、錯(cuò)漏的機(jī)會(huì)，也有可能泄露涉密信息，影響原始信息擁有者的績效考核，甚至要承擔(dān)行政或刑事責(zé)任。當(dāng)利益明顯小于風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，作為一個(gè)理性人，最有可能選擇的便是不作為。

因此，促進(jìn)政府部門分享信息的正確思路應(yīng)該是減少信息分享的風(fēng)險(xiǎn)，增加分享的利益。我國目前的法律法規(guī)在政府信息的開發(fā)利用上都規(guī)定的太粗糙，不論是權(quán)利的客體、權(quán)利的范圍、還是獲得信息的程序等問題都模糊不清，這給信息分享造成很大的風(fēng)險(xiǎn)，自然也給信息分享帶來很大的障礙。因此，在進(jìn)行反興奮劑信息分享立法時(shí)，應(yīng)細(xì)化相關(guān)的規(guī)定，明確哪些信息屬于可以分享的范疇，哪些信息屬于有條件分享的范疇等，并對(duì)信息分享的程序做出合理、細(xì)致的規(guī)定，以降低信息分享的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，為了增加信息分享利益，可以考慮設(shè)立信息分享獎(jiǎng)勵(lì)制度，即對(duì)信息分享部門給予增加績效等獎(jiǎng)勵(lì)措施，作為其分享信息的回報(bào)，而且這種獎(jiǎng)勵(lì)是不考慮分享效果的，即只要將信息與人分享，不論是否達(dá)到發(fā)現(xiàn)興奮劑制造、銷售、使用者的效果，都應(yīng)給予一定方式的獎(jiǎng)勵(lì)。通過這種方式，可以增加分享信息者的利益，提高分享者的積極性。但是，在這一思路下還應(yīng)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行完善，如獎(jiǎng)勵(lì)的方式和程度、使用者的權(quán)利范圍、保密信息的可分享性等都應(yīng)該有具體規(guī)定。

4.3 配套制度的構(gòu)建

1）建立反興奮劑組織人員咨詢顧問制度。

執(zhí)法人員對(duì)興奮劑的無知會(huì)影響信息發(fā)現(xiàn)的問題已經(jīng)有了比較好的解決辦法，即在合作中同時(shí)建立反興奮劑組織人員咨詢顧問制度。研究顯示，德國最近興奮劑調(diào)查工作取得重大進(jìn)展就得益于反興奮劑顧問制度加速了專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)[16]。該制度是指由反興奮劑組織派顧問經(jīng)常性地到關(guān)鍵部門對(duì)工作人員進(jìn)行興奮劑培訓(xùn)，使其熟悉反興奮劑法律，或執(zhí)法部門在辦案過程中還可要求反興奮劑組織人員為其提供咨詢，向執(zhí)法人員解釋禁藥的種類、作用、可能涉及到的運(yùn)動(dòng)員等。比如在著名的美國海灣實(shí)驗(yàn)室調(diào)查案件中，美國反興奮劑機(jī)構(gòu)（USADA）就充分利用其專業(yè)知識(shí)幫助聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)破案，USADA的實(shí)驗(yàn)室確認(rèn)此案中涉及的藥物是一種專門定制的興奮劑，有逃避檢查但提高運(yùn)動(dòng)能力的效果。若沒有USADA的幫助，聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)還不能確定他們的調(diào)查對(duì)象涉及到興奮劑問題。另外，USADA還在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)許多知名運(yùn)動(dòng)員，從而迫使他們充當(dāng)聯(lián)邦調(diào)查機(jī)構(gòu)的證人[9]。

2）將反興奮劑需求作為信息保密的例外。

面對(duì)信息資源共享與信息安全、隱私保護(hù)之間存在的矛盾，應(yīng)當(dāng)肯定反興奮劑利益需求的優(yōu)先性。法律賦予了個(gè)人和組織保護(hù)其秘密或隱私的權(quán)利，但是這種權(quán)利不是絕對(duì)的，即不是在任何情況下都要對(duì)其予以保護(hù)，在對(duì)它的保護(hù)與某些公共利益相沖突時(shí)，有必要優(yōu)先公共利益。比如一般人的財(cái)產(chǎn)數(shù)量屬于其隱私，但負(fù)有公共責(zé)任的官員的財(cái)產(chǎn)就不應(yīng)保密，應(yīng)當(dāng)予以公開。所以大多數(shù)國家在規(guī)定數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)法的同時(shí)，都規(guī)定為實(shí)現(xiàn)一些法定目的，在一般情況下受保護(hù)的數(shù)據(jù)和隱私，可以對(duì)某些人或組織公開，將其作為數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)的例外。而包括我國在內(nèi)的許多國家都簽署的《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑的國際公約》（International Convention Against Doping in Sport）中也清楚地表明反興奮劑斗爭(zhēng)的利益已經(jīng)不僅僅屬于相關(guān)體育組織的私人利益，而且還構(gòu)成一種公共利益。因此，可以對(duì)已有的數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)法中的例外做寬泛的解釋，將反興奮劑也作為法定目的之一，不再給予一般情形下數(shù)據(jù)和隱私的保護(hù)級(jí)別，而允許為反興奮劑目的而向特定機(jī)構(gòu)公開，使這些法律不再作為拒絕分享信息的借口。

反興奮劑組織和政府之間、反興奮劑組織之間合作以及信息分享是成功進(jìn)行反興奮劑調(diào)查的關(guān)鍵，而反興奮劑調(diào)查作為日益被重視的反興奮劑斗爭(zhēng)手段將會(huì)成為未來的主流。我國不論是在反興奮劑調(diào)查還是合作和信息分享方面都處于相對(duì)滯后狀態(tài)，對(duì)這些問題的研究尚有不足，本研究希望能拋磚引玉，使更多的學(xué)者關(guān)注此問題。

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