關(guān)于審計金覆蓋推進國家地理現(xiàn)代化的思考

王昊

摘要：國家審計作為國家政治制度的重要組成部分、國家治理體系中的一項基礎(chǔ)性制度安排，是為滿足國家治理的客觀需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。因此，隨著我國經(jīng)濟體制建設(shè)和改革的持續(xù)深入，國家審計的內(nèi)涵和外延隨之不斷豐富與擴展。審計全覆蓋的提出正是國家審計服務(wù)于國家治理需要的體現(xiàn)。通過在國家治理視角下研究了審計全覆蓋的內(nèi)涵，分析了現(xiàn)階段實施審計全覆蓋的制約因素，并針對這些制約因素提出盡快建設(shè)完善審計制度規(guī)范；合理制定審計計劃等對策。

關(guān)鍵詞：國家治理；審計全覆蓋；制約

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）08-0119-02

黨的十八屆三中全會第一次提出了“國家治理”這一概念，并大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此后，黨的十八屆四中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，兩份文件都提出，審計要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。可以看出，在當前新的經(jīng)濟形勢下，黨和國家對國家審計提出了新的定位和要求。

一、國家治理視角下審計全覆蓋的內(nèi)涵

對人、事、物實施相應(yīng)的管理與控制，以達到預(yù)定的目標、實現(xiàn)一定的價值，這可稱之為治理。而國家治理則可以理解為國家遵循某些既定的目標及規(guī)則，主動、有序地對整個社會的運轉(zhuǎn)和發(fā)展實施引導(dǎo)、控制和協(xié)調(diào)。國家治理現(xiàn)代化主要包括兩個方面，就是國家治理體系現(xiàn)代化以及國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事物的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。由此可見，想要全面推進國家治理現(xiàn)代化，就必須不斷完善和創(chuàng)新體制機制和法律法規(guī)體系，就必須發(fā)揮好國家審計的作用，依法監(jiān)督制約好各個權(quán)力部門。

《關(guān)于加強審計工作的意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。國家審計署審計長劉家義強調(diào)，審計全覆蓋的內(nèi)涵應(yīng)該是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋。有深度就是要對被審計單位的問題深入審查，不能因為審查數(shù)量多而輕描淡寫。有重點就是要在全面審計的基礎(chǔ)上突出重點，關(guān)注政府工作重點以及民眾關(guān)心的突出問題。有步驟就是在推進審計全覆蓋工作時要有總體計劃，從局部到整體，按部就班地逐步推進。有成效就是要注重審計全覆蓋的工作質(zhì)量，不僅要實現(xiàn)全面覆蓋，更要發(fā)揮好在此基礎(chǔ)上的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的成效。做到這幾點要求，才能切實實現(xiàn)審計全覆蓋的作用，更好地服務(wù)于全面深化改革工作，推進國家治理現(xiàn)代化。

二、實施審計全覆蓋的制約因素分析

（一）相關(guān)法律規(guī)范體系不完善

“審計全覆蓋”一詞首次出現(xiàn)在2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》中，這表明了政府明確審計監(jiān)督范圍的決心，此后，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，進一步闡釋了審計全覆蓋的目標要求。但是，這兩項文件均屬于行政法規(guī)，在法律效力上還不夠高，審計范圍缺少法律層面上的明確和規(guī)范。此外，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，近幾年，審計范圍也從傳統(tǒng)的經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸擴展到了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，并由此產(chǎn)生了環(huán)境審計、自然資源資產(chǎn)保護與經(jīng)濟責任審計等全新的審計類型，然而這些新型審計類型卻沒有配套的法規(guī)、指南來指導(dǎo)其實務(wù)工作，這種局面無疑會給審計工作的開展帶來困難。

（二）三方審計體系缺少有效銜接

國家審計具備權(quán)威性和強制性，但同時也存在審計資源有限的問題，比如缺乏足夠的人力、審計技術(shù)更新能力較差等缺陷。但目前我國的國家審計、內(nèi)部審計、社會審計三方仍各自為政，內(nèi)部審計和社會審計人員很少能夠參與到國家審計的項目中去，這樣就會使得三方的審計人員無法有效地交流信息、共享資源，也不能形成優(yōu)勢互補的局面，會導(dǎo)致三方發(fā)展失衡，不利于審計全覆蓋的順利實施。

（三）高端審計人才資源不足

由于國家審計范圍廣、數(shù)量多，審計機關(guān)本身就缺乏足夠的審計人員，實施審計全覆蓋之后，這一情況將更為突出。與此同時，國家審計對審計人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)的要求也在不斷提高，僅僅精通財務(wù)、審計知識已經(jīng)不能滿足實施審計全覆蓋的需要，國家審計從業(yè)人員還應(yīng)當掌握法律、計算機、環(huán)保、工程等多領(lǐng)域的專業(yè)知識。在實務(wù)工作中，審計人員還要有與不同審計對象進行良好溝通、獲取有用信息的能力。面對突發(fā)情況時，要具備靈活多變的思維方式，恰當適度的處理問題。審計人員還要有敏銳的洞察力，善于發(fā)現(xiàn)違法違紀行為的線索，并在搜集證據(jù)的過程中保持良好的政治品質(zhì)。但就現(xiàn)階段來說，符合上述條件的高層次審計專業(yè)人才較少，這已成為制約審計全覆蓋實施的重要瓶頸。

三、實現(xiàn)審計全覆蓋推進國家治理現(xiàn)代化的建議

當前我國的社會改革不斷深入，審計全覆蓋正是在這種情況下實施的一項新的制度安排。劉家義審計長強調(diào)，審計是國家治理的基石和重要保障，考慮到審計在國家治理中發(fā)揮的重要作用，審計全覆蓋應(yīng)當服從于國家治理的需要。因此，為了符合審計全覆蓋的要求，應(yīng)該針對制約審計全覆蓋的關(guān)鍵點，解決突出問題，循序漸進地實施審計全覆蓋。

（一）盡快完善審計制度規(guī)范

目前，審計全覆蓋所依據(jù)的法規(guī)文件在法律效力上仍不夠高，因此，為了順利實施審計全覆蓋，應(yīng)當及時對《審計法》及其有關(guān)條例進行修訂，這樣就會將實施審計全覆蓋的要求上升到了國家法律層面，有利于更好地開展實務(wù)工作。此外，針對近幾年出現(xiàn)的新興審計類型，考慮到他們審計對象的特殊性，現(xiàn)行的審計準則可能無法很好地應(yīng)用于這些審計實務(wù)中，所以應(yīng)當盡快出臺針對這些審計類型的工作指南、審計準則以及評價指標體系，保障審計工作合法有序地進行，保證審計評價結(jié)果的公正、合理。

（二）合理制定審計計劃

科學(xué)地制定審計計劃是順利開展審計工作的前提。由于審計全覆蓋審計范圍廣、審計對象復(fù)雜，因此，更需要制定好審計計劃來統(tǒng)籌、指導(dǎo)審計全覆蓋工作。每年開展的審計項目既要根據(jù)政府的經(jīng)濟工作重點和民眾普遍關(guān)注的問題著手設(shè)立，做到對審計計劃的全面考慮，也要設(shè)置相關(guān)的專業(yè)部門和人員參與制定審計計劃，進行專業(yè)領(lǐng)域的調(diào)研與評估工作，使審計計劃更具科學(xué)性與針對性。同時，應(yīng)該根據(jù)不同的行業(yè)的特點，制定不同的短期、中期、長期的審計計劃，而且要在全面審計的基礎(chǔ)上突出工作重點，重點對象必須審計，其他對象可以根據(jù)具體情況采取輪審、跟蹤審計、突擊審計等多種類型的審計計劃。這樣就可以從局部到整體，從重點到全面，有計劃、有步驟地逐步實現(xiàn)審計監(jiān)督的全覆蓋。

（三）全面整合審計資源

審計力量不足是實施審計全覆蓋時一個重要的制約因素，要保證足夠的審計力量投入，就必須整合好現(xiàn)有的審計資源。當前，審計任務(wù)多而繁重，審計對象又十分復(fù)雜，面對這樣的情況，如果僅僅依靠現(xiàn)有的國家審計的力量，恐怕難以完成要求更高的審計全覆蓋工作。因此，整合審計資源就可以考慮國家審計聯(lián)合內(nèi)部審計和社會審計力量。一方面，審計機關(guān)可以依據(jù)有關(guān)法律，指導(dǎo)內(nèi)部審計工作，利用內(nèi)審部門的天然優(yōu)勢，合理審慎的參考內(nèi)部審計的結(jié)果，從而起到基礎(chǔ)性的審計監(jiān)督效果，也便于促進有關(guān)部門的審計整改。另一方面，在當前全面推進國家治理現(xiàn)代化的時期，現(xiàn)實中的審計工作已不單單局限于傳統(tǒng)的財務(wù)審計，而是向更多樣、更綜合、更專業(yè)的審計領(lǐng)域發(fā)展，單憑審計機關(guān)的力量難以勝任，這時審計機關(guān)可以聘請外部審計力量協(xié)助工作，外部審計人員具備不同行業(yè)的專業(yè)知識，可以為審計機關(guān)提供咨詢，發(fā)表專業(yè)意見，同時，審計機關(guān)也要對這些外部審計力量進行有效的控制與管理，定期檢查工作進展，監(jiān)督其守法合規(guī)地開展工作。

（四）創(chuàng)新審計技術(shù)方法

當前經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，各個行業(yè)的信息化程度也逐漸提高，這給審計工作帶來便利的同時，也使得許多違法違紀行為利用信息化技術(shù)得以掩蓋，這無疑是給審計工作帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，國家審計必須順應(yīng)時代潮流，在“大數(shù)據(jù)”時代下?lián)屨枷葯C，積極開展新時期的理論創(chuàng)新研究，運用全新視角、全新思維去探索出新的審計方法和技術(shù)手段，以便更好地指導(dǎo)審計全覆蓋實踐工作。也要注重審計人員綜合素質(zhì)的強化，加強培訓(xùn)審計人員的專業(yè)技能，完善審計人員的知識結(jié)構(gòu)，大力學(xué)習(xí)法律制度，保持過硬的政治素養(yǎng)，培養(yǎng)出一大批新時期能夠勝任審計全覆蓋工作的高端復(fù)合型人才，從而保障審計全覆蓋的順利實施，早日實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的宏偉目標。